Конституционные положения как основа правового регулирования мсу. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в российской федерации

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление "пределов полномочий" едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции (п. "н" ст. 72) входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.

Ст. 12 Конституции: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением. То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение - для этого не предусмотрено правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суверенитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России.

Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов - без этого их деятельность неминуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение.

Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Каждый гражданин участвует в создании органов местного самоуправления, но этот же гражданин является субъектом всего российского конституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Местное самоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов РФ.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Вятский государственный гуманитарный университет

Юридический факультет

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Курсовая работа

Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Введение

Глава 1. Местное самоуправление: сущность и истоки

1. Понятие и принципы местного самоуправления

2. Исторические основы местного самоуправления в России

Глава 2. местное самоуправление: конституционные основы и права граждан

1. Основные конституционные положения

2. Права граждан в области местного самоуправления

Глава 3. Задачи науки конституционного права в разработке конституционных основ местного самоуправления в федеративном государстве

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Конституция Российской Федерации определила Россию, как демократическое, федеративное, правовое государство. Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (статья 10 Конституции Российской Федерации) Конституция Российской Федерации 12.12.1993 г. М., 2007. - 6 с. .

В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (статья 5 Конституции Российской Федерации).

Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.

Таким образом, местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия.

Значимость местного самоуправления определяется тем, что, являясь уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, местное самоуправление должно решать значительное число социальных вопросов местного значения, создающих условия для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом. Это - одна из форм реализации прав человека.

Все эти и некоторые другие обстоятельства обусловили быстрое развитие и совершенствование российского законодательства в области местного самоуправления.

В Российской Федерации приняты многие правовые акты, конкретизирующие конституционные положения о местном самоуправлении. К их числу относятся федеральные законы, указы Президента, постановления правительства. Кроме того, эти вопросы регламентируются и в законодательстве субъектов федерации. В частности, в конституциях и уставах, а также законах субъектов федерации о местном самоуправлении.

Однако реализация вышеназванных нормативных актов связана с большими трудностями. Местное самоуправление, в Российской

Федерации, делая первые шаги, столкнулась с серьезными противоречиями между реалиями местного самоуправления, как составной части фактической конституции с юридической конституцией государства. Имеют место пробелы в законодательстве, устанавливающем конституционные основы местного самоуправления. Существует ряд спорных теоретических вопросов, не имеющих однозначного решения.

Поэтому на текущем этапе утверждения конституционной модели Российской государственности проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Таким образом, все вышеизложенное требует научного анализа конституционно-правовых основ организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что в целом и определило выбор темы курсовой работы, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Целью данного исследования является исследовать конституционно-правовые основы местного самоуправления в России. В связи с этим, формулируются следующие задачи:

раскрыть понятие и основные конституционные принципы организации системы органов местного самоуправления в условиях строительства российской государственности на демократической основе;

проанализировать исторические основы местного самоуправления;

определить понятие конституционно-правовых основ местного самоуправления и раскрыть основные права граждан в этой области;

определить задачи науки конституционного права.

Объектом исследования являются конституционные основы и принципы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы права и практика их реализации в Российской Федерации.

Методологией исследования являются аналитический, функциональный, а также формально-юридический методы.

Настоящее исследование основывается на следующих нормативно-правовых актах: Европейская Хартия о местном самоуправлении Европейская Хартия местного самоуправления [Электронный ресурс]: [Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985: Хартия вступила в силу для Российской Федерации 01.09.1998]// Рос. Газета.- 1998.- 06 сентября.- Режим доступа:[Консультант Плюс].- Загл. с экрана., Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации Гражданский кодекс [Электронный ресурс]: [Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994: редакция от 06.12.2007]// Рос. Газета.- 2007.- 12 декабря.- Режим доступа: [Консультант Плюс].- Загл. с экрана., Федеральный закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» О местном самоуправлении [Электронный ресурс]: [федер. закон РФ от 06.07.1991: ред. от 26.06.2007]// Рос. Газета.- 2007.- 01 июня.- Режим доступа: [Консультант Плюс].- Загл. с экрана., Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ// Сборник законодательства РФ.- 1995.- №35.- 11 с., Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26.14.1996 г. №138-ФЗ// Собрание законодательства РФ.- 1996.- №49.- 24 с., Федеральный закон «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» От гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22.12.1993 г. №2265// Российская газета.- 1993.- 25 декабря.- 19 с. и научной периодике.

Структура работы: введение, три главы и заключение.

Глава 1. Местное самоуправление: сущность и истоки

местный самоуправление право конституционный федеративный

1. Понятие и принципы местного самоуправления

15 октября 1985 года в городе Страсбурге была совершена на английском и на французском языках (причем оба текста имеют одинаковую силу) Европейская Хартия местного самоуправления. Государства - члены Совета Европы, подписавшие данную хартию, посчитали, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, и право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, и что это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, а так же, что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Таким образом, это предполагает существование органов местного самоуправления, которые наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения передаваемых им функций.

Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года и вступила в силу 1 сентября 1998 года.

Статья 2 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» говорит о том, что местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя отдельные элементы непосредственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы).

Однако то, что на местном уровне сосредоточена немалая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определенной системы органов управления. Но влияние населения на деятельность этих органов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов Под населением здесь следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное, а соответствии с целями своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление..

Статья 2 Европейской Хартии говорит о том, что принципы местного самоуправления должны быть признаны во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства, что и было реализовано в главе 8 и в статье 12 Конституции Российской Федерации, а так же в федеральных законах, регулирующих вопросы о местном самоуправлении, которые закрепили следующие принципы:

подзаконности, так как его деятельность регламентируется законами;

выборности, так как наличие выборных органов обязательно;

самостоятельности, так как обладает собственной компетенцией;

обеспеченности, так как необходимо наличие ресурсного обеспечения для реализации полномочий.

Так, например, пункт 6 статьи 4 Хартии говорит о том, что необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Данное положение Хартии в такой формулировке в Российском законодательстве нигде не закреплено, да и на практике используется редко.

Пункт 2 статьи 6 предусматривает, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе, чего нет в Российской действительности.

Таким образом, согласно конституционной модели Российской государственности местное самоуправление является неотъемлемым институтом народовластия, поскольку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений, с другой - максимально приближает властвующие субъекты к населению.

Это согласуется и с основными положениями статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» Европейская Хартия местного самоуправления [Электронный ресурс]: [Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985: Хартия вступила в силу для Российской Федерации 01.09.1998]// Рос. Газета.- 1998.- 06 сентября.- Режим доступа:[Консультант Плюс].- Загл. с экрана..

2. Исторически основы местного самоуправления в России

Изучение исторических основ местного самоуправления играть важную роль в устранении недостатков в области местного самоуправления в наше время.

Таким образом, пологая, что любой исторический отрезок времени привнес свою лепту в вопрос формирования и становления местного самоуправления в России, исторические основы местного самоуправления можно представить в хронологической последовательности.

Специфической особенностью функционирования местного самоуправления в России является приоритетность государства над обществом, что приводило, как правило, к ограничению инициатив снизу и гиперцентрализации власти.

В V веке восточные славяне жили родовым строем, и главной ячейкой общества был род.

Начиная с VII - IX веков родовые отношения стали распадаться, и основой хозяйственной единицы стала отдельная семья. По мнению Н. В. Постового центральным актом, в какой-то мере регулирующими правовое положение местного самоуправления в то время, является Договор князя Игоря с греками от 945 года. В договоре встречается упоминание о представителях общин, как самоуправляющихся единиц Уваров А.А. Местное самоуправление. - Журнал российского права, 1999, N ѕ. - 33 с..

В Древнерусском государстве XI - XII веков органом местного самоуправления, соединенным каким-нибудь общим интересом, являлась территориальная община (мир, задруга, вервь). Об этом, в частности, упоминается в древнем сборнике русского права начала XI века, так называемой Правде Ярослава.

В XII и начале XIII века местная власть сосредоточилась в руках князей, передававших свои властные должности и полномочия по наследству. Права органов местного самоуправления (вече, князь, дружина) очень сильно отличались в различных частях страны.

В период правления Ивана Грозного (1533 - 1584), начиная с 1549 - 1560 годов, были проведены реформы местного управления. Еще раньше, в Белозерской уставной грамоте 1488 года, а впоследствии в Судебнике 1497 года закреплена практика запрета вершить суд должностным лицам местной администрации без представителей дворянства и верхушки тяглового населения.

До середины XVI века местное управление основывалось на системе кормлений.

В XVII - XVIII веках развитие местного самоуправления в России привело к земской (1864 год) и городской (1870 год) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавшие широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия.

Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жестокую централизованную систему управления Барабашев Г. В. Местное самоуправление. - М.: Юристъ, 1998.- 65 с..

Его возрождение началось с принятием в 1990 году Союзного, в 1991 году Российского законов о местном самоуправлении. В 1993 году были изданы указы Президента России по этому вопросу. Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 года Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (редакция от 28.08.2005 года), который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В настоящее время становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождается рядом проблем, которые препятствуют эффективному функционированию органам местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов, удаленность от населения, а так же недостаточность усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. Для решения этих и других проблем следует совершенствовать законодательство, которое регулирует вопросы местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций, а так же истории российского государства в целом. Так как любой исторический отрезок времени в той или иной степени привнес свою лепту в вопрос формирования местного самоуправления в России, и поэтому на сегодняшний день может помочь в устранении недостатков по данному вопросу.

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации понимается как одна из основ конституционного строя и, представляет, тот специфический “уровень власти”, который с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой -- наиболее полно учитывает интересы населения, а, следовательно, должно строиться исходя из принципов: подзаконности, выборности, самостоятельности, обеспеченности, которые согласуются с основными положениями Европейской Хартии местного самоуправления. На современном этапе, для того, чтобы органы местного самоуправления в полном объеме выполняли свои функции, законодателю необходимо укреплять правовую базу, которая бы учитывала исторические аспекты формирования и становления местного самоуправления в России.

Глава 2. Местное самоуправление: конституционные основы и права граждан

1. Основные конституционные положения

Целью данного исследования является определение конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации. Для этого, прежде всего, необходимо выявить основные конституционные положения в области местного самоуправления.

Таким образом, статья 12 Конституции Российской Федерации говорит о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Конституция Российской Федерации содержит и специальную главу о местном самоуправлении, состоящую из четырех статей (статьи 130-133). С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституция Российской Федерации ставит органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти. Но это не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление Местное самоуправление: правовые аспекты теории и практики //Сб. науч. тр. РПА. Тула, 1999.- 78 с..

Конституцией Российской Федерации закреплены гарантии местного самоуправления (право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления).

Следовательно, можно сделать вывод о том, что в условиях федеративного развития демократических государств реализация властных полномочий происходит посредством “децентрализации” -- передачи с государственного уровня на местный. В подобном механизме можно усмотреть один из действенных способов оптимизации системы управления, так как целесообразно говорить о передаче органам местного самоуправления тех полномочий, которые они способны реализовать с большей эффективностью и наименьшими затратами, в отличие от органов государственной власти. В свою очередь, федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации должны обеспечить всю необходимую материально-финансовую поддержку органам местного самоуправления.

2. Права граждан в области местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации. Так пункт 1 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит, что граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к муниципальной службе. Они вправе обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

В свою очередь, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта Российской Федерации не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы избирательного права содержатся во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», прилагаемом к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправлению по определенным основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.

Становление органов местного самоуправления происходит с определенными трудностями. Одной из этих причин является недостаточное усвоение населением негосударственного характера этих органов.

Следовательно, для того, чтобы органы муниципальных образований наиболее эффективно осуществляли свои функции, нужно бороться с правовой неграмотностью населения, которая связана с отсутствием навыков в общественной самодеятельности. В первую очередь «просветлением народа» следует заняться самим органам местного самоуправления, так как «снизу» решить эту проблему будет гораздо легче. Но органы государственной власти должны обеспечить всю необходимую поддержку в данном вопросе.

Таким образом, Конституция Российской Федерации выделяет отдельную главу, посвященную вопросам местного самоуправления, в которой рассматриваются только наиболее важные положения, с точки зрения законодателя (принципы, некоторые права граждан в области местного самоуправления).

Глава 3. Задачи науки конституционного права в разработке конституционных основ местного самоуправления в федеративном государстве

Одним из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. Решение этого вопроса определяет меру самостоятельности органов местного самоуправления, пределы их компетенции.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение Федеральных законов, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуществляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами.

По существу, полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением.

Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Органы субъектов Российской Федерации обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

В ведение муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройка территории, жилищное и социально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энергоснабжение, теплоснабжение и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и другое.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Но нужно отметить, что в России местное самоуправление, в настоящее время, только начинает формироваться как один из институтов публичной власти.

Хотя в стране осуществлен ряд мер, направленных на развитие местного самоуправления, этот процесс идет с большим трудом, ошибками и противоречиями. Не в последнюю очередь это связано с отсутствием теоретических положений, обеспечивающих их практическое действие в жизни.

Наука российского права стоит перед необходимостью создания целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, которая бы ускорила темпы нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации Ануфриев В. М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации. - М.: Юристъ, 1995.- 124 с..

Основы местного самоуправления, получившие закрепление в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реализуются во многих субъектах Федерации медленно, неполно и неэффективно.

Действительно, правотворчество субъектов Федерации в сфере местного самоуправления отличается значительным разнообразием и противоречивостью даже в исходных положениях, урегулированных федеральным законодательством. Еще большими недостатками характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления в различных регионах страны.

Поиск моделей взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен соответствовать отечественной специфике муниципальных отношений и способствовать наиболее успешному решению вопросов становления в России рыночных экономических отношений, подлинно демократического, социального и правового государства, улучшению материального благосостояния граждан.

В ходе разграничения компетенции между разными уровнями власти необходимо так же учитывать федеративный характер современной российской государственности, накладывающий определенный отпечаток на эти процессы.

Их взаимодействие должно базироваться на принципе, согласно которому каждая из сторон федеративных отношений не вправе вмешиваться в предметы ведения другой стороны, произвольно брать на себя их выполнение, либо наделять себя ее функциями. Вместе с тем данные уровни публичной власти не должны быть полностью независимыми, изолированными друг от друга. Выполняя государственные функции, они должны не дублировать друг друга, а взаимодействовать в соответствии с принципом субсидиарности, согласно которому вышестоящие органы власти должны решать только те задачи, которые не способны эффективно решать нижестоящие.

Нарушение принципа субсидиарности, а также невыполнение какой-либо из сторон своих функций должно влечь за собой репрессивные меры в адрес провинившейся стороны.

Обеспечение реальной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями, поскольку передача муниципальным образованиям ряда полномочий осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение понятию - «вопросы местного значения», и приводит перечень вопросов местного значения, которые находятся в собственном ведении органов местного самоуправления, устанавливая, что приведенный перечень не является исчерпывающим, что к вопросам местного значения может быть отнесен любой вопрос, касающийся интересов населения муниципального образования и не отнесенный законодательством к ведению Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, и не исключенный федеральным законодательством из ведения местного самоуправления Уваров А.А. Местное самоуправление. - Журнал российского права, 1999, N ѕ. - 33 с..

Из установленных норм указанного Федерального закона следует, что конкретный состав предметов собственного ведения органов местного самоуправления не может регламентироваться, ограничиваться или устанавливаться законами или иными актами субъекта Федерации.

Одновременно из норм данного закона следует, что передача органам местного самоуправления от органов государственной власти установленных государственных полномочий должна происходить только на основании соответствующего Закона.

Учитывая, что органы местного самоуправления являются самостоятельными юридическими лицами, отдельные отношения муниципального образования с субъектом Федерации могут регулироваться помимо законов субъекта РФ соответствующими договорами.

Федеральный закон содержит положения, определяющие порядок возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий. Так, часть 4 статьи 6 Федерального закона устанавливает, что «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации...».

То есть, отдельные полномочия Российской Федерации могут исполняться органами местного самоуправления только на основе соответствующего федерального закона. Здесь же даются определенные гарантии ресурсной обеспеченности исполнения передаваемых полномочий, выражающиеся в передаче необходимых материальных и финансовых средств. Так как в конечном итоге ответственность за исполнение государственных полномочий несут органы государственной власти.

Федеральным законом определено: «Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

В связи с тем, что статья 72 Конституции Российской Федерации относит организацию местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепление конкретных полномочий муниципальных образований в решении вопросов местного значения должно производиться субъектами Федерации.

Однако в жизни, как правило, этого не происходит.

Иногда вопросы местного значения, отнесенные федеральным законодательством к предметам ведения местного самоуправления уже становятся вопросами совместного ведения органов государственной власти области и муниципальных образований. Так можно дойти и до полного пренебрежения интересов местного сообщества. Поэтому, задача укрепления социального и экономического единства субъекта Федерации требует поиска механизмов, прежде всего политических и законодательных, преодоления этих противоречий.

Анализируя законодательство субъектов Федерации, касающегося местного самоуправления, можно констатировать, что, как правило, в огромном региональном законодательном массиве законы, позволяющие определить конкретные полномочия муниципальных образований, занимают ничтожную часть.

Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Действительно, каким же образом можно в полной мере решать вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если до сих пор не решен вопрос об установлении собственных полномочий местного самоуправления и государственных полномочий, в частности в решении вопросов местного значения?

Думается, что прежде чем решать вопросы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления следует уточнить содержание собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня.

К сожалению, этот один из ключевых институтов муниципального права, по существу остался неразработанным до сих пор. Все это делает актуальной задачу разработки в ближайшее время института полномочий органов местного самоуправления.

В целом, необходимо отметить, что одной из важнейших задач наук конституционного права является активное содействие в устранении причин, сдерживающих становление и развитие местного самоуправления. Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы, научных и методических рекомендаций, важное место принадлежит исследованиям правовых основ и принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.

Таким образом, согласно конституционной модели Российской государственности местное самоуправление является неотъемлемым институтом народовластия, поскольку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений, с другой -- максимально приближает властвующие субъекты к населению.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 года устанавливает, что принципы местного самоуправления должны быть закреплены в законодательстве или даже конституции каждой страны, что и было реализовано в главе 8 и в статье 12 Конституции Российской Федерации, а так же в федеральных законах, регулирующих вопросы о местном самоуправлении, которые закрепили следующие принципы: подзаконности, так как его деятельность регламентируется законами; выборности, так как наличие выборных органов обязательно; самостоятельности, так как обладает собственной компетенцией; обеспеченности, так как необходимо наличие ресурсного обеспечения для реализации полномочий.

Но Российское законодательство закрепило далеко не все принципы, предусмотренные Европейской Хартией местного самоуправления, а только те, которые явились обязательными, для ратификации данного документа.

Конституция Российской Федерации, выделяя отдельную главу, рассматривает только наиболее важные положения, с точки зрения законодателя (принципы, некоторые права граждан в области местного самоуправления).

Во-первых, Конституция Российской Федерации говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивают решение вопросов местного значения.

Во-вторых, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Так же, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В-третьих, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту.

Остальные же вопросы о местном самоуправлении обозначены в специальных федеральных законах.

В настоящее время становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождается рядом проблем, которые препятствуют эффективному функционированию органам местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов, удаленность от населения, а так же недостаточность усвоения населением негосударственного характера этих органов, отсутствия у него навыков общественной самодеятельности и так далее.

Таким образом, перед наукой и практикой стоят следующие задачи: разработать теоретические положения, которые бы ускорили темпы нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; устранить противоречивость в законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления; создать наиболее оптимальные формы организации и деятельности местного самоуправления, путей его взаимодействия с государством; четко разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления; а так же, обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Для решения этих и других проблем следует совершенствовать законодательство, которое регулирует вопросы местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций, а так же истории российского государства в целом. Так как любой исторический отрезок времени в той или иной степени привнес свою лепту в вопрос формирования местного самоуправления в России, и поэтому на сегодняшний день может помочь в устранении недостатков по данному вопросу.

Список источников и литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 г. М., 2008.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г.// Сборник законодательства Российской Федерации.- 1998.- № 36.

3. Конституция Российской Федерации 12.12.1993 г. М., 2007.

4. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22.12.1993 г. № 2265// Российская газета. - 1993.-№ 21.

5. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.08.1997г. № 126 - ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации - 2004. - № 42.

6. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26.14.1996 г. № 138 - ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации - 1996. - № 49.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154 - ФЗ// Сборник законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 35.

8. Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации. - М.: Юристъ,- 1995.

9. Жабин А.М. Местное самоуправление в системе российского федерализма. - М.: Юридический мир,- 2001.

10. Лапин В.А. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М,- 1999.

11. Масловская Т.С. Местное самоуправление в России. - Сургут: Сургутский государственный университет, юридический факультет,- 2000.

12. Михеева В.В. Местное самоуправление и государственная власть. - Йошкар-Ола: Юридический мир,- 2000.

13. Слива А.С. Местное самоуправление ограничено только законом. - М.: Современное право. - 1996.

14. Уваров А.А. Местное самоуправление. - М.: Журнал российского права. - 1999.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 23.08.2007


Система местного самоуправления в России. Основные полномочия местного самоуправления. Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Местное самоуправление в системе гражданского общества, в единой исполнительной вертикали.

курсовая работа , добавлен 11.12.2006


Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 19.04.2011


Понятие и структура системы местного самоуправления в России. Конституционные гарантии и полномочия местного самоуправления, способы их реализации. Порядок наделения органов местного самоуправления в России отдельными государственными полномочиями.

курсовая работа , добавлен 20.12.2015


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Понятие местного самоуправления, анализ его правовых основ. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Конституция Российской Федерации, законы и правовые акты о местном самоуправлении.

курсовая работа , добавлен 26.05.2010


Исторический обзор развития местного самоуправления. Конституционные гарантии, принципы и правовая основа местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Территориальные основы муниципального самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.01.2015


Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.

дипломная работа , добавлен 26.09.2010


Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.

реферат , добавлен 06.02.2011


Теоретический анализ основ местного самоуправления в Российской Федерации: сущность, значение, принципы, задачи. Изучение нормативно-правовой основы местного самоуправления. Система управления муниципального образования Высоковского сельского поселения.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• o особенности конституционного строя, организации и функционирования системы местного самоуправления в России;
• o сущность и содержание основных понятий, категорий;

уметь

• o анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы;
• o принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

владеть

• o навыками работы с правовыми актами;
• o навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности.

Конституционные основы местного самоуправления, его сущностные признаки

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны, которая вся разделена на муниципальные образования. Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии развитой правовой основы его функционирования, соответствующей международным стандартам и содержанию социального и демократического государства. Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов и правовых норм, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Существует множество классификаций правовых основ местного самоуправления по разным критериям. Назовем основные и наиболее распространенные из них.

• 1. По характеру предписаний муниципально-правовые нормы делятся:
  • - на правоуполномочивающие - определяют предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать;
  • - обязывающие - содержат предписания о том, что нужно делать, и определяют обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам управления и обязанности других субъектов муниципального права. на основании этих норм органы местной власти обязаны обеспечить каждому желающему возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
  • - запрещающие - закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.
• 2. По степени категоричности предписаний нормы подразделяются:
  • - на императивные - устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов и должностных лиц системы муниципального управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти нормы должны официально опубликовываться;
  • - диспозитивные - устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа власти или выборного должностного лица системы муниципального управления.
• 3. По территории действия - это нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта РФ, а также границами отдельного муниципального образования, или нормы, которые могут действовать на всей территории России.
• 4. По источникам нормы муниципального права подразделяются на нормы, устанавливаемые Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов и должностных лиц местного самоуправления.
• 5. Материально-правовые нормы - закрепляют полномочия органов и должностных лиц системы муниципального управления, а также права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.
• 6. Процессуальные нормы - определяют порядок выборов и деятельности органов системы муниципального управления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципального образования, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного характера.
• 7. По муниципально-правовым институтам - нормы, регулирующие определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые выделяются в пределах муниципального права в самостоятельную обособленную группу. К муниципально-правовым институтам относятся институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности, институт муниципальной службы и др.

Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г. Хартия местного самоуправления подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г. Признавая, что местное самоуправление является одной из основ демократического строя, Европейская хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

Хартия содержит преамбулу, в которой излагаются цели государств - членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три раздела.

Преамбула содержит положения о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы на основе принципов демократии и децентрализованной власти.

Первый раздел - "Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" - содержит десять статей, в которых дается понятие местного самоуправления, указаны принципы закрепления компетенции самоуправления, гарантии защиты территории местного самоуправления, права местного самоуправления в определении своих внутренних административных структур, а также положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, источниках финансирования органов местного самоуправления, административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, а также право на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Второй раздел - "Основные положения" - устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере 20 пунктов первого раздела Хартии, а также содержит статьи с указанием органов, на которые распространяется действие Хартии, и обязанность государств - членов Совета Европы направлять Генеральному Секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринимаемых в целях соответствия Хартии.

Третий раздел Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в Хартию.

Хартией предусматриваются свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. При этом статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Важную роль в обеспечении реализации Европейской хартии о местном самоуправлении играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. Конгресс - совещательный орган, в котором представлены местные и региональные органы власти стран - членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Пленарное заседание Конгресса проводится раз в год в Страсбурге. Цель Конгресса - обеспечить участие местных и региональных властей в достижении европейского единства; обеспечить членам местных и региональных советов возможности в разработке европейской политики в рамках Совета Европы; помогать новым демократическим государствам в создании местных административных структур.

Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление". Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Оно не входит в систему органов государственной власти. Общие принципы построения местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Материальной основой власти является муниципальная собственность.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция РФ указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• o управление муниципальной собственностью;
• o формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• o установление местных налогов и сборов;
• o осуществление охраны общественного порядка;
• o иные вопросы местного значения.

К гарантиям местного самоуправления Конституция РФ относит право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления.

При самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ предусматривает возможность передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень, но при этом обязательна и передача необходимых материальных и финансовых ресурсов для реализации государственных полномочий.

Конституционные нормы, регулирующие построение и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, носят открытый демократический характер и развиваются в федеральном, региональном законодательстве и в самих нормотворческих актах местного самоуправления. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Федеральным законодательством закрепляются права органов и должностных лиц системы муниципального управления принимать правовые акты по предметам их ведения.

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно нормативными правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав" является основой для муниципального избирательного права; и т.д.

Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной стороны, гарантируются организационная, финансово-экономическая самостоятельность, судебная защита местного самоуправления. С другой - Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования, в силу объективных причин, не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

В Федеральной целевой программе (ФЦП) государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления определены основные направления государственной поддержки развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне. Выделяются два этапа ее реализации: первый (2000-2002 гг.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй (2003-2014 гг.) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления в рамках ФЦП включают:

• 1)анализ правовой базы всех уровней управления и разработку предложений по их совершенствованию, разработку модельных нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• 2)анализ межбюджетных отношений, выработку предложений по их совершенствованию; разработку государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов, а также рекомендаций по установлению нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
• 3)разработку и реализацию целевых инвестиционных подпрограмм, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
• 4)разработку и внедрение методик и технологий управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью, бюджетным процессом в муниципальных образованиях, совершенствование территориальной и организационной основ местного самоуправления, подготовку кадров для органов местного самоуправления;
• 5)создание систем информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, разработку предложений по созданию муниципальных информационных систем;
• 6)разработку предложений по формированию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, совершенствование государственных образовательных стандартов, программ, создание учебно-методических пособий, осуществление учебных мероприятий;
• 7)создание и совершенствование систем информирования населения о сущности, преимуществах, принципах и задачах местного самоуправления, о деятельности органов местного самоуправления.

В связи с тем что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга, в том числе по размерам территории, количеству населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а также учитывая ограниченность средств федерального бюджета, направляемых на реализацию мероприятий Программы, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций, создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на базе опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в различных регионах в соответствии с разработанной методологией.

В системе местного самоуправления можно выделить так называемые сущностные признаки, без которых оно не может состояться. Это, безусловно, закреплено в законодательстве о местном самоуправлении. К сущностным признакам относятся территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты. Однако и это еще не является гарантией реального местного самоуправления. Поэтому сущностные признаки могут быть рассмотрены и более широко, с учетом качества институтов местного самоуправления. Это достаточность и полнота правовой базы, эффективность механизма контроля исполнения законов, наличие и свобода институтов реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении, реальная обеспеченность местного самоуправления ресурсами для осуществления власти, доступность, открытость местной власти гражданам, и, конечно, легитимность власти, т.е. признание и поддержка ее населением.

Введение

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы:

организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством;

нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений;

развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности;

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике. Закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Закон направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.

В Законе введены новые принципы территориальной организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах, с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Это позволяет создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов. В Законе четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение не финансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. Закон предусматривает проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные по продолжительности сроки.

Цель данной курсовой работы состоит в рассмотрении правовых и конституционных основ местного самоуправления.

Задачи : определить понятие местного самоуправления; проанализировать правовые основы местного самоуправления, в частности:

определить понятие правовой основы местного самоуправления; рассмотреть Конституцию РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении; рассмотреть Конституции (уставы), законы и правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; рассмотреть Устав муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты.

Структура работы состоит из - Введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Местное самоуправление

1.1 Понятие местного самоуправления

В соответствии с п.2 ст.1 ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций .

Эффективность работы органов местного самоуправления зависит от следующих факторов:

1) выбранной структуры управления местными делами;

2) профессионализма и человеческих качеств служащих и выборных лиц;

3) профессионализма глав администраций, их умения организовывать труд служащих, степени владения ими методиками управления персоналом служащих, владения методиками развития территорий, развития демократии;

4) достаточного финансирования для выполнения своих функций;

5) разумного разделения труда среди служащих;

6) ответственности служащих перед населением;

7) качества федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении;

8) качества муниципальных правовых актов - решений по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятых населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления;

9) правовой культурой населения и служащих;

10) развитости форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местного референдума, муниципальных выборов, отзыва депутатов, схода граждан, публичных слушаний, собрания, конференций, опроса граждан;

11) активности населения, осуществляющего местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, в том числе правотворческой инициативы, и т.п.

Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе .

В основе местного самоуправления лежит потребность населения в свободе, равенстве прав, справедливости и добре.

1.2 Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества

Говоря о сути местного самоуправления, можно сказать, что наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются как имеющие самостоятельное значение, а не как частный случай проявления государственных интересов.

Местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства, не случайно положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I “Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации. Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание государственной значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики России.

Проблема осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (ст.18) установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Европейская Хартия местного самоуправления (ст.4) говорит о местном самоуправлении, как о власти, максимально возможно приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать, как показатель уровня развития демократии в государстве.

Из подхода к местному самоуправлению, как к институту, важному с государственной точки зрения, следует обоснованность установления гарантий местного самоуправления со стороны государства. Одной из форм этих гарантий является обеспечение исполнения решений, принятых в пределах своей компетенции органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований непосредственно, путем использования механизмов государственного принуждения, в частности, через государственные органы судебной власти, что предусмотрено статьей 133 Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов и не должна рассматриваться исключительно как механизм взаимоотношений Президента и Парламента России или их аналогов уровня субъектов Российской Федерации, позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти, не допускать ее необоснованной концентрации в одних руках. Наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходим баланс интересов государственного уровня (всероссийских или региональных) и интересов местных, то есть интересов каждого отдельно взятого города, села, района, волости и т.д. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, а именно, интересов, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы этих жителей.

Еще одним аспектом местного самоуправления, как элемента государственного устройства, является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом оно экономически выгодно государственной власти. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения и, следовательно, должно обеспечиваться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования. Именно из данного отношения к местному самоуправления исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты и состоят на 40-70% из государственных дотаций.

Таким образом, развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти позволяет сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или, соответственно, региональном уровне решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации закрепляют единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации.

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления.

В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав.

Конституцией Российской Федерации названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации создала необходимую конституционно-правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

В развитие конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления.

Значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться также на региональном и муниципальном уровне власти. В связи с этим в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

На территориях большинства субъектов Российской Федерации проведены муниципальные выборы, и местное самоуправление осуществляется в формах, соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Успешное строительство экономически развитого федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять.

1.3 Понятие основных принципов местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно - территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) гласность деятельности местного самоуправления;

и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

к) государственная гарантия местного самоуправления.

Глава 2. Правовые основы местного самоуправления

2.1 Понятие правовой основы местного самоуправления

В соответствии со ст.4 ФЗ правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон .

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления. Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру. Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы. Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления. Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации. Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам. Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации. Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами. Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

2.2 Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении

Конституцией РФ (К. РФ) в отношении местного самоуправления установлено следующее. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.3 К. РФ).

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 К. РФ).

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (п.2 ст.15 К. РФ).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18 К. РФ).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п.2 ст.24 К. РФ).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (п.2 ст.40 К. РФ).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст.130 К. РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст.132 К. РФ).

В соответствии с федеральным законодательством к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2.3 Конституции (уставы), законы и правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другим федеральным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы.

2.4 Устав муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав. Устав регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества. Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.).

Так, в ст.1 Устава муниципального образования «город Копейск» (Челябинская область) указывается, что устав города - основной нормативный правовой акт, устанавливающий правовые, экономические, финансовые и социальные основы организации местного самоуправления. Устав имеет высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав определяет предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов местного самоуправления, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую, экономическую и финансовую основы деятельности органов местного самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей города и их участия в решении вопросов местного значения. Действие устава по вопросам местного самоуправления распространяется на деятельность всех находящихся на территории города органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм, общественных объединений, должностных лиц и населения города .

Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений или дополнений.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии .

Заключение

Обязательным условием функционирования и развития любого демократического государства является существование в его рамках местного самоуправления.

Практика применения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых:

нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

неопределенность территориальной организации местного самоуправления;

возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;

несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям;

удаленность органов местного самоуправления от населения;

непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основным условием развития местного самоуправления, проявления его настоящей сущности является действующий механизм реализации полномочий органами местного самоуправления в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения на территории конкретного муниципального образования. Нормальное функционирование местного самоуправления зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача государства - проявить должный интерес и политическую волю в развитии и укреплении местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Но влияние государства на муниципальную власть - категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными принципами построения демократического и правового государства недопустимо императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации и стимулирования, что требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты:

1. Конституция РФ от 25.12.1993 г. с изменениями от 09.01.1996, 10.02.1996, 09.06.2001.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.05.2007) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст.3822.

3. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. - М.: Гелеос, 2006. - 520с.

Литература:

4. Автономов, А.С. Учебное пособие: Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации. М.: Экмос, 2002. - 80с.

5. Баранчиков, В.А. Муниципальное право: учебник / В. А Баранчиков - М.: ЮНИТИ, 2005. - 445с.

6. Бондарь, Н.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / В.И. Авсеенко, С.Н. Бочаров. - М.: Просвещение, 2005. - 559с.

7. Замотаева, А.А. Муниципальное право: учебник для ВУЗов / под ред. Н.А. Игнатюка, А.В. Павлушкина. - М.: Просвещение, 2005. - 320с.

8. Когут А.Е. Основы местной социально-экономической политики: учебник / А.Е. Когут. - СПб.: Питер 1995. - С.62.

9. Кокотова, А.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред.А. Н Кокотова, А.С. Саломаткина. - М.: АСТ-Пресс, 2005. - 384с.

10. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности / Колюшин Е.И., // Журнал российского права. - 1997. - № 9. - С.27

11. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. - М.: Дело, 2004. - 559с.

12. Новиченко, О.В. Местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации / Новиченко О.В., // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 12. - С.71.

13. Овчинников, И.П. Финансовая основа местного самоуправления / Овчинников И.П. // Хозяйство и право. - 1996. - № 4. - С.16.

14. Собянин, С.С. Экономические и финансовые основы функционирования местного самоуправления / Собянин С.С. // Чиновникъ. - 2003. - № 2. - С.62.

15. Толстой, Ю.К. К учению о праве собственности / Толстой Ю.К. // Правоведение. - 1992. - № 1. - С.21.

16. Цицин, П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения: учебник / П.Г. Цицин. - М.: Мысль, 2002. - 364с.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.05.2007) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Понятие «местное самоуправление» впервые получило законодательное закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

В соответствии с данным Законом был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который ввел понятие «муниципальная собственность», наделил Советы и соответствующие органы управления собственной компетенцией, заменил исполнительные комитеты на местные администрации, возглавляемые Главой, действующим на основе единоначалия, подотчетные соответствующим местным Советам и вышестоящим исполнительным органам в пределах их компетенции.

Закон подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления и их компетенцию. Республики в составе Российской Федерации были наделены правом принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления.

После подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ.

Нормы Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», регламентирующие полномочия местной администрации (ст. 49-76) и вопросы организации территориального общественного самоуправления, действовали в части, не противоречащей Конституции, и после принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция. В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования муниципальной власти.

Конституция закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130-133).

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).

Конституция, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 130, 132).

Кроме того, Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления: а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131); б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления (ст. 131); в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132); г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).

Не менее важные нормы установлены во второй главе Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования.

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Особое место в системе правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. д.

В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами.

10.2. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления

В качестве базового для построения системы местного самоуправления в России выступил Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении 1995 г.). В нем получили развитие закрепленные в Конституции основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления.

Этот Закон, установив общие принципы организации местного самоуправления в России, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.

В нем разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, были определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления (формы прямого волеизъявления и органы местного самоуправления).

Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении 1995 г. определяет исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Закон наделил органы и должностных лиц местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения.

Указанный Закон предусматривает различные формы прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и др.

Данным Законом, с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

Закон закрепил законодательную базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении 1995 г., следующие: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

К другой группе можно отнести федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивающие вопросы местного самоуправления. Среди них: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.

В настоящее время насчитывается около 300 федеральных законов, законов РСФСР и РФ, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные подзаконные акты. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти. Среди них наиболее важными для местного самоуправления являются Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», от 20 декабря 2004 г. № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований», от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».

Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ.

Практика применения Закона о местном самоуправлении 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В контексте проводимых в России реформ данное обстоятельство потребовало принятия Закона в новой редакции. И такой (одноименный) Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.

Он направлен на решение указанных проблем, развитие системы местного самоуправления, а также приведение ее в соответствие с Конституцией.

Ключевые положения Закона о местном самоуправлении 2003 г. направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

В названном Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.

10.3. Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении 2003 г. вступил в силу с 1 января 2006 г., однако некоторые его положения реализовываются поэтапно в соответствии с предусмотренным в нем переходным периодом. Статья 85 этого Закона устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. В частности, определены перечень и сроки принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного Закона, субъектами РФ. При этом, помимо принятия предусмотренных законодательных мер, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство.

В настоящее время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном самоуправлении; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного должностного лица; о муниципальной службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и сходах граждан; о территориальном общественном самоуправлении; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления.

Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах РФ. К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, о государственной регистрации уставов муниципальных образований. Осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. В ряде субъектов РФ законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства.

В настоящее время с учетом требований федерального законодательства полностью пересматриваются, а зачастую и отменяются региональные законы о местном самоуправлении. Значительные изменения могут претерпеть законодательные акты, предусматривающие наделение отдельными государственными полномочиями, законы о финансовых основах местного самоуправления, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о собраниях и сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. До внесения соответствующих корректив указанные региональные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей Закону о местном самоуправлении 2003 г.

Сегодня можно с уверенностью прогнозировать существенную активизацию работы в субъектах РФ по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ были внесены поправки в Закон о местном самоуправлении 2003 г., продляющие переходный период реформы до 1 января 2009 г. Лишь 47 из 89 субъектов РФ заявили о своей готовности реализовать Закон в полном объеме, 28 субъектов РФ с осторожностью подходят к решению вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, полагая, что им нужен еще год для адаптации в новых условиях. Эти субъекты РФ, по предварительным данным, отодвигают срок реформы до 1 января 2007 г. И лишь 14 субъектов Федерации планируют продлить переходный период на более длительный срок – до 2009 г.

10.4. Муниципальные правовые акты

Наиболее значительную роль в правовом регулировании повседневного осуществления местного самоуправления должны играть муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В ст. 43 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в обобщенном виде представлен перечень элементов, составляющих систему муниципальных правовых актов: во-первых, это устав муниципального образования; во-вторых, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); в-третьих, нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования; в-четвертых, правовые акты, издаваемые главой муниципального образования; в-пятых, постановления и распоряжения главы местной администрации; в-шестых, правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Таковыми могут быть, например, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования.

Актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, оформленные в виде правовых актов. Высшая юридическая сила этих актов предполагает, что никакой иной муниципальный правовой акт не может противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

Помимо высшей юридической силы указанные акты обладают еще двумя юридическими свойствами:

– прямое действие. Если правовая норма, содержащаяся в указанном акте, не имеет явно выраженного отсылочного или бланкетного характера, она должна применяться всеми субъектами непосредственно, т. е. вне зависимости от наличия или отсутствия каких-либо конкретизирующих эту норму правовых актов;

– применение на всей территории муниципального образования.

Основным нормативно-правовым актом муниципального образования является устав.

Как источник права устав имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике российского государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Признаваемые и гарантируемые Конституцией организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления – именно это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.

В них определяются: предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая, экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие вопросы организации местного самоуправления.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей.

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. принятие устава муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

2. Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества.

3. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества.

4. Устав обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом.

5. Устав является основой для дальнейшего нормотворчества. Поскольку он не в состоянии урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления, для реализации устава необходимо принять дополнительные местные нормативно-правовые акты.

6. Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм принятия определяется непосредственно в уставе муниципального образования. Устав подлежит обязательной регистрации в органах государственной власти, при этом данная регистрация носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства соответствия норм устава действующим федеральным и региональным законам.

7. Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

8. По возможности, устав должен быть самодостаточным, т. е. должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления.

Структура и содержание устава муниципального образования в своей основе определяется требованиями Закона о местном самоуправлении 2003 г. Статья 44 этого Закона содержит 10 обязательных положений, касающихся тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. К ним относятся: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лип местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования и организации общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др. Степень детализации вопросов в уставе может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например, о местном референдуме, муниципальной службе.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава является его противоречие Конституции и законам РФ, законам субъектов РФ, а также нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые установил обязательные наименования муниципальных правовых актов. Такой подход способствует установлению единообразия в статусе и иерархии правовых актов муниципального образования, унификации в системе документационного обеспечения местного самоуправления.

В указанном Законе содержатся нормы, предполагающие обязательное принятие более 40 муниципальных правовых актов в форме положений по вопросам организации и деятельности системы органов местного самоуправления, финансовой и экономической деятельности муниципального образования, градостроительства, благоустройства, общественного порядка и безопасности жизни, жилищного фонда и жилищно-коммунального хозяйства, участия граждан в осуществлении местного самоуправления и иным вопросам.

В настоящее время Центром правовой поддержки местного самоуправления и другими институтами разрабатываются модельные правовые акты по наименее проработанным вопросам: регламент представительного органа муниципального образования, положения о контрольно-счетном органе муниципального образования, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о муниципальном заказе, о правотворческой инициативе граждан, о публичных слушаниях.