Обжалование действий государственного органа. Виды и формы государственных решений
Согласно нормам Конституции РФ любые действия (бездействие) или решения должностных лиц, общественных объединений, органов местного самоуправления и государственной власти могут быть обжалованы в порядке гражданского судопроизводства. Но для быстрого и эффективного решения любого правового конфликта необходимо владеть профессиональными знаниями и опытом судебной практики. Юридическая фирма «ЮрПрофБюро», специалисты которой являются самыми квалифицированными и опытными адвокатами Москвы, оказывают гражданам и организациям самую профессиональную помощь и всестороннюю поддержку своим клиентам. При оспаривании действий государственных органов в число наших услуг входит:
- оценка риска и выработка правовой позиции;
- составление заявлений, ходатайств, ответов, запросов, возражений и жалоб;
- представление интересов клиента, оспаривание постановлений;
- юридическая помощь при оспаривании в арбитражном суде или в судебном порядке предписаний, решений, постановлений государственных органов и так далее.
Права граждан и организаций
Организация, гражданин имеют право на то, чтобы оспорить в суде действие (бездействие), решение органа государственного самоуправления, органа государственной власти, муниципального или государственного служащего, должностного лица, в том случае, если считают, что нарушены их права и свободы (ч.1 ст.254 ГПК РФ). Юридические лица также могут обратиться в суд для обжалования действий или решений органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений и государственных органов власти. Любые юридические факторы, которые возникли в результате деятельности органов власти, затрагивающие права и свободы заявителя и не оформленные в виде правовых актов, могут быть оспорены.
В соответствии со ст.254 ГПК РФ для того чтобы оспорить действие (бездействие) или решение государственных органов можно обратиться в суд или непосредственно в вышестоящий орган государственной власти в порядке подчиненности, к должностному лицу, органу местного самоуправления, государственному или муниципальному служащему.
Круг лиц, чьи действия или акты могут рассматриваться и оспариваться в судебном решении, по сравнению с ГПК РФСР 1964 г. расширен: в соответствии с абз.3 ст. 245 ГПК судом могут оспариваться и рассматриваться действия муниципальных и государственных служащих, которые не обладают статусом должностного лица.
Категории действий (бездействий) госорганов подлежащих обжалованию
В порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы некоторые категории действий (бездействий), решений органов государственной власти, государственных или муниципальных служащих и органов местного самоуправления. К таким действиям и решениям относятся единоличные и коллегиальные решения и действия, в результате которых:
- Гражданин незаконно привлечен к ответственности, например, орган военного управления или командир войсковой части создал на военнослужащего приказ о наложении дисциплинарного взыскания
- Возложена незаконно на гражданина какая-либо обязанность
- Нарушены права и свободы
- Нарушены законные интересы и права гражданина, например его не зарегистрировали по месту жительства — отказали
- К осуществлению гражданином его прав и свобод созданы препятствия, например, отказ в выдаче заграничного паспорта
Кроме этого, в суде могут быть обжалованы другие действия и решения:
- Отказ гражданину в выезде за границу
- Решения общественных объединений и организаций, акционерных обществ и жилищно-строительных кооперативов
- Решения органов местного самоуправления и государственных органов об ограничениях на вывоз за пределы административно-территориальной единицы товаров
- Об установлении дополнительных сборов и пошлин
Дела о защите избирательных прав и об оспаривании нормативно-правовых актов составляют исключения (гл. 24 и гл. 26). Приказ об увольнении с места работы также разрешается и рассматривается в ином порядке (гл. 12 ГПК). Жалобы на действия органа, совершающего нотариальное действие или нотариуса (гл. 37), действия следователя, прокурора, органа дознания во время проведения дознания или следствия (ст.19 УК) в суде рассматриваются также в ином порядке.
Порядок обжалования
Заявление в суд подает сам истец, сделать это можно по своему месту нахождения или месту жительства, можно обратиться в суд по месту нахождения власти, действие и решение которого будет оспариваться. Существует исключение, по которому решения компетентных органов отказывают истцу в выезде за пределы РФ в связи с тем. Что он имеет доступ к государственной тайне. Обжаловать такой отказ можно в верховном суде края, республики, суде автономного округа и области там, где было принято решение об оставлении без удовлетворения просьбы о выезде. Например, гражданину выставили решение об отказе на выезд в г. Москве, то оспорить данное решение можно Московском городском суде.
Обратиться в суд с жалобой на действия командира войсковой части или органа военного управления военнослужащие также имеют право. Заявление можно подать в военный суд, туда, где располагаться соответствующая войсковое подразделение.
В случае, когда возникший спор не может рассматриваться в ином судебном порядке или не входит в компетенцию арбитражного суда, организации вправе обратиться в суд с жалобами на решение или действие государственных органов. Каждая организация представляет собой объединенную группу лиц, с ассоциированными правами которые могут быть нарушены в результате неправомерных действий органов власти, суд имеет право действие спорного решения приостановить до полного вступления судебного постановления в законную силу (ст. 254 ч.4 ГПК).
Статьи 197-201 АПК регулируют оспаривание решения и действия должностных лиц и государственных органов власти. Такой механизм защиты, на первый взгляд понятен и прост, но существует некоторый ряд моментов, на которые важно обратить внимание иначе можно получить неудачный результат рассмотрения дела.
- Заявитель - лицо, чьи права были нарушены и тот, кто обращается в суд для того чтобы права были защищены. Вынесенное в отношении заявителя решение или действие должно быть изложено в какой-либо форме. Это может быть резолюция или решение на документе, по этой пометке можно понять позицию, которую занимает орган или должностное лицо по вопросу, интересующего заявителя, также это может быть письмо. Бывает так, когда у заявителя не принимают документ и не ставят входящий номер. Таким образом, заявитель не может получить документ, подтверждающий о нарушении его прав. В таком случае необходимый документ высылают по почте с описью вложений и с уведомлением, если законодательство допускает подачу по почте. Или можно записаться лично на прием к нужному руководителю, в случае если документы нужно подать лично. Когда все вышеперечисленные способы неприменимы (самое неприятное стечение обстоятельств), нужно обратиться на действия должностного лица с письменной жалобой в вышестоящий орган. В жалобе должна быть изложена вся хронология событий, таким непростым образом удастся зафиксировать нарушение прав.
- Также сложным моментом является то, что необходимо доказать, что именно конкретный человек является заявителем и имеет право на обращение в суд. Говоря другими словами, необходимо знать точно, что именно заявитель вправе требовать от должностного лица или государственного органа власти совершения различных дел, которые предусмотрены законодательством. Например, человек, достигший 14 лет, имеет право на получение паспорта. Раньше положенного срока данный документ гражданин получить не может, и требовать его выдачи бесполезно. Или, только застройщик может требовать выдать ему разрешение на строительство, так как он, а не инвестор, является лицом, которое обеспечить строительство.
Обратиться в суд с заявлением гражданин имеет право в течение 3 месяцев (ч.1 ст. 256 ГПК РФ) с того дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. В суде потребуется доказать, что данное действие или решение ранее известно ему не было. В случае пропуска трехмесячного срока обращения в суд в принятии заявления отказа не будет. В судебном заседании или предварительном судебном заседании будут выясняться причины, по которым срок обращения истек. Также эти причины могут стать основанием для отказа в удовлетворении и рассмотрении заявления. Заявление должно быть рассмотрено в течение 10 дней, в рассмотрении принимают участие гражданин (заявитель) и лица, органы, совершивших действие и принявшие решения. Для рассмотрения дела неявка указанных лиц, заранее извещенных, не является для рассмотрения дела препятствием.
Также гражданским процессуальным кодексом РФ установлены специальные сроки разрешения и рассмотрения дел об оспаривании действия, решения, составляют такие сроки 5 дней.
Оспаривание действий (бездействий) и решений государственных органов и должностных лиц являются способом защиты прав (нарушенных), применять такой способ следует тогда, когда обязанность должностного лица или органа власти предусмотрена действующим законодательством, и можно поступать так, а не иначе.
В судебном порядке подлежит рассмотрению и обжалованию действия всех лиц, которые временно или постоянно занимают в органах самоуправления, в государственных органах, в учреждениях, на предприятиях, организациях, общественных организациях, кооперативных, объединения должности (ст.257 ГПК РФ).
После того, как суд признает решение обоснованным, принимается решение о том, что лицо или соответствующий орган обязан в полном объеме устранить допущенное нарушение прав и свобод. Также данные лица (органы) должны устранить все препятствия, которые мешают гражданину осуществлять свои права. Для того чтобы эффективно и своевременно восстановить нарушенные права заявителя в соответствии со ст.212 ГПК РФ решение об удовлетворении всех его требований может быть обращено к немедленному исполнению.
Когда суд установит, что обжалуемые действия были совершены законно, что органы государственной власти действовали также по закону и то, что права заявителя не были нарушены, судом выносится отказ в удовлетворении заявления.
После того, как решение вступило в законную силу, соответствующему лицу или органу направляется копия решения, не позднее 3 дней.
Подобные операции, которые оспаривают противоправные действия или поведения различных государственных инстанций, нехороших чиновников, желательно проводить при помощи грамотного и квалифицированного юриста, он поможет эффективно и быстро решить сложившуюся ситуацию и решить возникшие проблемы.
Государев интерес - не тот,
что у казенного чиновника,
для государства бумага без пользы,
она только тогда истина, когда
делу применима.
В.Н. Татищев
Социально-управленческие нормы - государственно-управленческое решение - государственное решение - виды государственных решений: политические, административные - юридическая сила - нормы права - свойства государственно-управленческих решений - формы государственно-управленческих решений: правовые, неправовые - классификация государственных решений - документооборот в системе государственного управления - единая государственная система делопроизводства
Для того чтобы управлять какими-либо социальными общностями или процессами, необходимы социальные нормы, требования которых признаются и соблюдаются как субъектами, так и объектами социального управления. Необходимость такого рода норм наиболее значима в государственном управлении, являющемся важнейшим видом социального управления. Именно выработка определенной социально-управленческой нормы лежит в основе всякого государственного решения, принятие которого всегда - выбор нормы, способной урегулировать вопросы по приоритетной социальной проблеме. Социально-управленческие нормы - это требования, выраженные в правилах поведения, упорядочивающих социальные отношения в соответствии с выбранными целями человеческой деятельности. С их помощью требования субъектов управления переводятся в модели, стандарты должного поведения объектов управления. Воплощение в реальной жизни они получают в процессе разработки и реализации управленческих решений, которые можно считать сердцевиной управленческой деятельности.
По своей сути управленческое решение - разработанный и принятый, формально зафиксированный проект социальных изменений. Поэтому всякое управленческое решение есть акт осуществления управленческого воздействия, средство выражения и способ регулирования управленческих отношений в конкретно-исторических условиях и социальной среде.
Государственно-управленческое решение - осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Между тем существует более широкое понятие государственного решения, - это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий. Принятие государственного решения традиционно рассматривается как этап волевого акта, совершаемого субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями, при выборе одной из существующих возможностей в достижении предполагаемого результата намечаемых действий. Таким образом, государственное решение - это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о желательности и нужности того, что должно быть исполнено.
Социальный характер управленческих решений государственных органов в том, что они воздействуют не на природную или техническую среду, а на людей. Цель их побуждающего воздействия - мобилизовать людей на практическое (материальное) преобразование социальной действительности. Основное содержание данного управленческого процесса - волевое воздействие управляющих на управляемых. Если деятельность по подготовке и принятию управленческих решений всегда духовна, то деятельность по реализации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она ни осуществлялась. Исполнение управленческих решений - это практическая, а следовательно, материальная сторона управленческой деятельности, так как именно в процессе организаторской и в результате практической деятельности происходит «материализация» содержащихся в управленческих решениях социальных норм, перевод их в реальные физические действия (отношения, процессы, результаты) под воздействием управляющей подсистемы на управляемую в целях преобразования ее в новое качественное состояние. Однако управленческие решения могут иметь двоякий характер, поскольку могут быть направлены как вовне - на управляемую подсистему, так и внутрь - на управляющую подсистему. Но при этом качественная специфика управленческих решений заключается в преобразовании и стабилизации управляемого социального объекта.
Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов государственных решений и соответственно действий властного характера. В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится находить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.
Государственные решения бывают в известной мере политическими и административными . Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме.
В государственном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: государственными органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта государственной власти предполагает наступление определенных последствий. Принятие и выполнение государственных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последствий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (государственных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управленческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.
В повседневной жизни встречается множество государственных решений, связанных с управлением в различных сферах общественных отношений, различия между которыми весьма существенны для правоприменительной практики. Главное в них - государственное веление с целью урегулирования (упорядочения, разрешения и т.д.) общественных отношений, затрагивающих разнообразные проявления жизни и деятельности человека-гражданина в обществе-государстве. Необходимость правовой регуляции принятия и реализации государственных решений вызывает потребность в их документировании, должной фиксации и общезначимой удостоверенности фактов, событий и состояний. Принятие (издание, обнародование) государственных решений в документальной форме есть способ письменного сообщения (передачи) информации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Все официальные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документ - письменная форма управленческого решения, акт - разновидность документа.
Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Юридическая сила - свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права - правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных элементов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует; если поступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентификацию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих решений. Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной (административной) документации зафиксированы в государственном стандарте ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов государственной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях.
Государственные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).
Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право.
Основу основ всей нормотворческой деятельности государственных органов составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является конституция страны. Поэтому естественно, что главные процедуры принятия законодательных актов фиксируются в конституциях, изменение норм которых имеет особую по сложности процедуру. Подтверждающим тому примером может служить Конституция Российской Федерации.
Наиболее характерные свойства государственно-управленческих решений заключаются в следующем. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государственно-управленческие решения отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений государственных органов в реальных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаются государством. К ним относятся: 1) наличие субъектно-объектных отношений; 2) содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.; 3) процедура принятия решения; 4) форма решения; 5) время действия решения.
Среди многочисленных форм (внешних выражений внутренних связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие акты государственных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют государственные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким прежде всего относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рассмотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рассмотренным в процессе конституционного судопроизводства.
Государственные решения оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех государственных органов определенного типа. Например, для России закон есть акт законодательного органа вне зависимости от его уровня (федерального или субъекта федерации), постановление - есть акт Правительства России или правительств субъектов федерации и т.д. Такие разновидности документов, которые весьма часто используются во внутри- и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные записки, отчеты, рекомендации, извещения и другие не содержат властных требований, обязательных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер государственных решений.
Юридический вариант управленческого решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно. Например, в форме устного приказа в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления.
С помощью правовых актов управления определяются правила должного поведения в сфере государственно-управленческих отношений. Путем их издания органы государственной власти и должностные лица решают те или иные вопросы (общие или индивидуальные), возникающие в процессе их деятельности. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленческими действиями, иногда характеризуют термином из гражданского права - как конклюдентные (от лат. conclude - заключаю, делаю вывод). Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государственно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязательно выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, светофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п.
По критерию гласности полезно обозначить открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения гостайны и режима секретности.
Кроме того, в документах органов государственной власти могут содержаться различные сведения, касающиеся тех или иных вопросов государственно-управленческой деятельности. Такая информация, содержащаяся в государственно-управленческих решениях, фиксируется на материальных носителях, имеющих статус официальных документов государственных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п. Причем односторонность волеизъявления субъекта государственной власти дает обычно юридически властную информацию о содержащихся для ее адресата предписаниях.
Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений.
Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1) правовые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений. В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы государственных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госоргана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межгосударственных и иных договоров.
Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут. Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.
Работа по унификации и стандартизации управленческих решений государства и их документарному оформлению ведется во многих странах мира. Такую работу в течение длительного времени проводят организации по стандартизации в Англии, Бельгии, Германии, Норвегии, Швеции и других странах. Роль и значение унификации и стандартизации документов особенно возросли в связи с возможностями применения в управлении компьютерных технологий.
Все государственные решения оформляются в соответствии с имеющимися стандартами, в которых закреплены основные требования к их составлению и изданию (опубликованию). Так, судебное решение обычно состоит из вводной (описательной), мотивировочной и постановляющей частей. Текстуальное содержание документа, принимаемого органом исполнительной власти в виде постановления, распоряжения или приказа, чаще всего состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (директивной, распорядительной). В констатирующей части излагаются основания (мотивы) для издания документа, а в директивной указываются конкретные мероприятия (меры), которые надлежит предпринять во исполнение намеченных действий. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются те, на кого возлагается контроль за исполнением данного акта в целом или его отдельных пунктов.
Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку составления и оформления, их регистрации, учету, передаче, приему и хранению. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных документов. Все это определяется единой государственной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в государственных органах. Для государственных решений, содержащихся в нормативно-правовых актах особенно важен процессуальный порядок (процедурные правила), определяющий весь цикл их разработки и реализации: подготовку, принятие, регистрацию, опубликование, применение и т.д. При этом все нормативно-правовые акты составляют единую систему, построенную по принципу обязательного соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих.
Наряду с этим каждое подготавливаемое решение должно быть выдержано в определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения, а также удобства восприятия специальной терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение. Оно должно ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к исполнению действий, содержать обязательную для этого информацию и указывать конкретные способы исполнения. Директивные документы (приказы, распоряжения, постановления и пр.) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных мероприятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Решение только тогда будет надлежащим образом исполнено, когда оно вполне понятно его исполнителям.
В государственном управлении необходимо максимально точно и правильно выражать смысл целесообразных форм, в которых содержатся властные требования, т.е. самих решений. Поэтому в юридической практике обычно закрепляются требования к правовым документам разного рода, их построению, соотношению частей, разбитых на статьи, пункты и подпункты, формулированию положений, используемой терминологии и т.д. Среди правил юридической техники выделим: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) ясное определение смысловых значений применяемых понятий и терминов; в) четкий юридический язык; г) емкие и точные заголовки глав и статей; д) отсылки к другим статьям; е) правильные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов; ж) реквизиты. Реквизиты государственных решений, как правило, следующие: герб (государственный, субъекта федерации, города), наименование государственного органа, название акта (указ, приказ, постановление, распоряжение и т.п.), заголовок (о чем), номер, дата принятия (подписания), подпись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др.
Стремясь упорядочить процесс разработки управленческих решений, государственные органы стандартизируют общие требования к ним в ведомственных инструкциях, памятках, рекомендациях по служебному делопроизводству. Правда, попытки различных ведомств упростить разработку решений путем их унификации во внутрислужебном делопроизводстве приводят в конечном счете лишь к излишнему бумаготворчеству. В силу чего весьма желателен общий регламентирующий акт об унифицированных требованиях для разработки однородных решений государственных органов.
Сам процесс принятия управленческих решений осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Суть и целесообразность их соблюдения в том, чтобы обеспечить наиболее оптимальные условия для принятия нужных решений в надлежащем порядке. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называют «регламентом» (от фр. reglement, regie - правило). Например, из российской истории известны Генеральный регламент государственных коллегий 1720 г., регламенты Петра I; в настоящее время действуют: Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации, Регламент Правительства РФ и др. Регламенты органов государственной власти представляют собой весьма объемные документы, подробно детализирующие технологию принятия издаваемых ими актов.
Управленческие процедуры, связанные с принятием органами государственной власти соответствующих решений, служат обеспечению четкого функционирования государственного аппарата, обеспечивают полноту, всесторонность и объективность анализа проблем и обстоятельств конкретных дел, правильное применение материальных норм различных отраслей права, служат достижению целей государственного управления, способствуют его научной обоснованности и законности, создают условия для реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан и других участников государственно-управленческой деятельности, помогают проводить в жизнь принцип ответственности каждого органа, должностного лица за порученное дело. Принимая управленческие решения, орган государственной власти реализует возложенные на него полномочия для выполнения задач и функций в рамках своей компетенции, т.е. реализует государственный, иначе - публичный, интерес. Реализация публичного интереса, выражающего необходимость эффективного и рационального использования государственно-властных полномочий, напрямую связана с обязательностью четких процедурных правил для участников таких отношений. Подобные отношения возникают в связи или по поводу совершения органом государственной власти своей юрисдикционной деятельности в пределах предоставленной правовой компетенции.
Разработка, принятие и реализация государственных решений - это сложный, многоступенчатый процесс, в котором происходит выработка и согласование позиций по самым разнообразным общественно значимым вопросам с целью практического осуществления мер властного воздействия на социальную действительность.
Многогранные проявления общественной жизнедеятельности и возникающих в ней ситуаций объясняют большое разнообразие соответствующих решений, принятие которых требуется со стороны государства. Классификация государственных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Итак, государственные решения можно классифицировать следующим образом.
1.По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.
2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).
3. По масштабу действия - общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.
4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).
5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.
6. По видам государственного управления - гражданские, военные.
7. По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.
8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).
9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).
11. По форме изложения - письменные, устные.
12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).
13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.
14. По характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.
15. По степени публичности (открытости) - общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные.
Данная классификация выражает системную характеристику всего комплекса государственных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки.
Управленческая деятельность в любой организации основана на переработке данных и производстве исходящей информации. Это предполагает наличие технологии преобразования исходных данных в результативную информацию о принятых решениях. Такие технологии применяются в процессе разработки, реализации, а также документооформления разного рода государственных решений.
Документооборот в системе государственного управления - процесс перемещения документов, используемых в служебной деятельности государственных органов, начиная с момента их создания или получения до завершения использования и дальнейшего движения с последующей передачей на хранение или уничтожение. Документооборот необходим для связи госорганов при осуществлении ими властно-управленческих функций посредством официальных информационных потоков. В основе документооборота лежит документирование, представляющее собой запись деловой информации по установленным формам. Первичным элементом документооборота является документ - материальный объект, содержащий информацию в фиксированном виде и предназначенный для того или иного управленческого действия в ходе осуществления принятого решения. Совокупность однородных и взаимосвязанных документов по каким-либо вопросам, процессам, лицам или госоргану образует документацию. Организация документооборота строится на основе определенных требований: целесообразности, оперативности, непротиворечивости, адресности и т.п. По адресату отправителя/получателя документы бывают: входящие, исходящие, внутрислужебные. Соответственно масштабам движения документов может быть выделен в качестве самостоятельного объекта документооборот конкретного должностного лица, структурного подразделения, госоргана, отрасли государственного управления, государства в целом. Действующие в Российской Федерации нормативные акты, в том числе и «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения» (ГСДОУ), исходя из прагматических соображений, рассматривают в качестве объекта только внутриорганизационный документооборот и соответствующие потоки входящих, внутренних и исходящих документов.
В соответствии с единой государственной системой делопроизводства в каждом государственном органе, в зависимости от его уровня и принадлежности к той или иной ветви власти, используются свои формы документов. Единая государственная система делопроизводства - научно упорядоченный комплекс правил, нормативов, рекомендаций, регламентирующих делопроизводство в государственных организациях, учреждениях, предприятиях. Она содержит единые правила оформления документов, создания научно-справочного и учебно-вспомогательного аппаратов, формирования дел, подготовки их к хранению и использованию, принципы механизации и автоматизации делопроизводственных процессов. Учитывая возрастающий в качественно-количественном отношении документооборот, связанный с управленческой деятельностью, единая государственная система делопроизводства предусматривает применение прогрессивных форм и методов работы с документами, их унификацию и стандартизацию, использование новейших технических средств.
Система контроля исполнения документов, в которых содержатся государственно-управленческие решения, может включать: автоматизированный учет, проверку исполнения на местах, анализ оперативной деятельности подразделений, выработку рекомендаций и принятие мер для устранения причин, снижающих эффективность управления, и др. Цель такого контроля - содействие своевременному и качественному исполнению решений, обеспечение получения аналитической информации, необходимой для оценки управленческой деятельности государственного аппарата, госорганов, структурных подразделений, конкретных госслужащих.
Эффективность управленческих решений государства в немалой степени зависит от правильного использования всего многообразия их видов и формального выражения. Оптимальное сочетание различных видов решений и соответствующих им форм способствует лучшей организации государственной власти, совершенствованию ее управленческих связей в воздействии на внешнюю среду. Практическую ценность содержания деятельности госорганов составляют принимаемые и исполняемые ими решения в целях реализации функций государственного управления. Организационной формой их является аппарат, госорганы; госадминистрация юридически оформлена преимущественно административным правом.
Контрольные вопросы
1. Что представляют собой государственные решения и каким образом их
можно классифицировать по видам и формам?
2. Охарактеризуйте правовые и неправовые формы государственных
управленческих решений, приведите примеры из практики их
осуществления.
3. Какое значение отводится документообороту в системе
государственного управления?
Редкая моя статья начинается с упоминания основного закона нашей страны — Конституции. А вот та, которую вы сейчас читаете — исключение, пользуйтесь уникальной возможностью…
Итак, каждому гражданину России предоставлено конституционное право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Соответствующая норма прописана в статье 46 Конституции РФ.
Если физическое или юридическое лицо считает, что его права нарушены, оно может обратиться в суд или в вышестоящий орган с заявлением о признании незаконными действий или бездействия должностного лица или органа государственной власти.
Задача заявителя в этом случае доказать, что обжалуемое им действие (бездействие) одновременно является противоречащим закону и нарушающим его законные права. Данное положение закреплено в статье 13 Гражданского Кодекса РФ.
То есть, действия государственных органов должны причинять вред непосредственно заявителю. Если же заявителей несколько, то они могут подать коллективное заявление, назначив своего представителя, который будет говорить от имени всего коллектива. Его полномочия следует оформлять в установленном законом порядке, перечислив предоставленные полномочия в доверенности.
Подавать заявления не только в защиту собственных интересов, а в защиту прав неограниченного круга лиц (населения) уполномочены только специальные органы. Например, прокуратура имеет право вносить представления об отмене решений органов государственной власти и местного самоуправления если посчитает, что они противоречат закону и нарушают права граждан.
Если же заявление подано лицом, которое не имеет права выступать в защиту чужих интересов, то такое заявление может быть возвращено судом без рассмотрения по существу.
Будет полезно знать, что решения органов государственной власти могут являться нормативными и ненормативными. Их основное отличие в том, чьи интересы они затрагивают. Нормативные акты распространяют свое действие на неограниченный круг лиц. А ненормативные акты устанавливают права и обязанности в отношении определенного физического или юридического лица. Так, например, решение о введении нового налога является нормативным актом, поскольку порождает обязанности и права для неопределенного количества лиц, проживающих на одной территории. А постановление о выдаче разрешения на строительство, выданное ООО «Лютик» является ненормативным актом, поскольку создает права и обязанности для этого конкретного предприятия.
Суд может принять решение о приостановлении действия оспариваемого правового акта органа государственной власти или местного самоуправления на период рассмотрения соответствующего спора. Поэтому одновременно с подачей заявления имеет смысл заявить ходатайство о приостановлении действия обжалуемого нормативного или ненормативного акта.
Конечно, обжаловать имеет смысл только те решения и действия органов государственной власти, которые на момент подачи заявления являются действующими и продолжают нарушать права заявителя. Правовые акты, действие которых прекращено, уже не способны нарушать охраняемые законом права и интересы физических и юридических лиц.
Направляя заявление в суд следует приложить к нему копию оспариваемого акта или его части, квитанцию об уплате государственной пошлины, доверенность представителя (если заявление подписано или подается представителем). Размер госпошлины по данной категории споров является щадящим и составляет на основании п.п.7 п.1 ст.333.19 НК РФ всего сто рублей.
Заявление об обжаловании действий государственных органов может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав (на основании положений ст.256 ГПК РФ). Если же этот срок пропущен по уважительной причине, то заинтересованное лицо может ходатайствовать в суде о восстановлении пропущенного срока.
Суд имеет право рассматривать дела об оспаривании действий государственных органов и правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ нормативному правовому акту. Например: обжалование постановления городской или областной информации по мотиву их противоречия положениям федерального закона.
Заявление об обжаловании действий государственных органов может содержать только требование о признании таких действий незаконными или правового акта недействующим. Требования о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов рассматриваются отдельно, в порядке искового производства.
Досудебный порядок рассмотрения при обжаловании действий государственных органов не предусмотрен. Поэтому заявитель может обращаться непосредственно в суд, если посчитает, что для этого имеются основания. Предварительного направления претензии в вышестоящий орган не требуется.
Следует отметить, что при обжаловании действий государственных органов заключение мирового соглашения не допускается.
Суд также может принять решение об обязательной явке в суд должностного лица, чьи действия оспариваются заявителем. За неявку по вызову суда такое должностное лицо может быть подвергнуто приводу и на него наложен штраф в размере 10 МРОТ.
Лично автору известен один случай, когда руководитель территориального управления городской администрации по вопросам архитектуры был подвергнут приводу в судебное заседание с помощью судебных приставов, которые надели на него наручники прямо в рабочем кабинете. Посетители, находящиеся в приемной, были удивлены…
Если к моменту рассмотрения спора по существу государственный орган, чьи действия обжалуются, был реорганизован или ликвидирован, то к участию в процессе привлекается его правопреемник.
Решение суда об удовлетворении заявления об обжаловании действий государственных органов может заключаться в:
- признании оспариваемых действий незаконными
- обязании ответчика совершить определенные действия или воздержаться от их совершения
- отмене решения о привлечении к ответственности и т.д.
Суд указывает в резолютивной части решения какими именно действиями должны быть восстановлены нарушенные права заявителя.
5. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц
Большую роль в обеспечении законности в управлении играет и такой способ ее обеспечения, как обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Вопросы, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, определяются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" *(138) .
В данном Федеральном законе под обращением гражданина понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявления или жалобы, а также устные обращения гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Под заявлением понимается просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
По окончании рассмотрения гражданину дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов либо гражданин уведомляется о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Ответ на обращение направляется по почтовому адресу, указанному в обращении и подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
В Федеральном законе предусмотрен и порядок рассмотрения необщепринятых случаев обращений граждан.
Судебный порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц определяется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
В соответствии с названным Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы*(139) .
В суд могут быть обжалованы действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
Незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц (государственных служащих), если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия.
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, организации или должностному лицу.
Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, организации, должностного лица (государственного служащего). Гражданин вправе в порядке, предусмотренном настоящей статьей, обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы.
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.
Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих) рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных данным Законом. При этом на государственные органы, органы местного самоуправления, организации, должностных лиц (государственных служащих), действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит следующие решения.
1. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации о государственной службе, вплоть до представления об увольнении. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.
2. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих) и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Эксперт Центра, к.ю.н., Александр Гаганов
Что делать, если чиновники нарушили Ваши права? Как обжаловать их незаконные действия и бездействие? Как это сделать по новому административному кодексу?
Нередко можно услышать, как люди жалуются на несправедливость законов, на нарушения их прав чиновниками и органами власти. Вероятно, многие граждане знают о том, что статья 46 Конституции РФ позволяет им обжаловать в суде решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Но не все знают о том, как это сделать.
Судебная и несудебная защита прав. Что такое жалоба?
Пожаловаться на неправомерные действия чиновников можно двумя способами: вышестоящему чиновнику (органу) или в суд. Процедура подачи жалоб в вышестоящий орган (административный порядок обжалования) и их рассмотрения описана в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».
Жалоба – это один из видов обращений наряду с предложениями и заявлениями. Согласно закону, жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Жалобы лучше подавать в письменном виде. В жалобе надо указать:
Госорган или фамилию, имя и отчество должностного лица, которому адресуется жалоба;
Свой почтовый адрес, на который придет ответ;
Обстоятельства дела (кто и как нарушил Ваши права);
Свои фамилию, имя и отчество, подпись в конце жалобы.
Бывают случаи, когда должностные лица отказываются принимать жалобы, тогда жалобы надо отправлять почтой ценными отправлениями с описью вложений и уведомлением о вручении. С момента вручения письма и его регистрации в госоргане у чиновников есть 30 дней на ответ. В исключительных случаях срок рассмотрения продлевается еще на 30 дней, о чем заявителя должны уведомить письменно.
За нарушение порядка рассмотрения жалоб (необоснованное увеличение срока, отсутствие ответа) установлен административный штраф в размере 5 – 10 тысяч рублей.
Как правило, органы власти отвечают на обращения и делают это в срок. Однако рассчитывать на содержательный ответ по существу приходится не всегда. В таких случаях лучше обращаться с жалобой в суд, можно это сделать после получения неудовлетворительного ответа от госоргана.
Сразу оговоримся, что подавать в административном порядке жалобы на правонарушающие законы и иные нормативные правовые акты нет смысла. Для обжалования нормативных правовых актов, в том числе законов, установлен особый судебный порядок. В этой статье мы не рассматриваем вопросы обжалования нормативных правовых актов.
Что можно обжаловать?
Закон предусматривает три категории объектов для обжалования: это действия, бездействие и решения.
Обжалование действия может быть уместным, например, в такой ситуации. Вы обратились в госорган с пакетом документов, госорган должен выдать Вам какой-то правоустанавливающий документ. Вместо этого он отправляет Ваши документы в какую-то комиссию, которая должна подтвердить правильность составления поданных Вами документов. Все это затягивает сроки. Как правило, сейчас все процедуры оказания госуслуг (выдачи гражданам тех или иных документов) очень подробно прописаны в административных регламентах. И если регламент не предусматривает проверку документов какой-то комиссией, то действия госоргана незаконны, их надо обжаловать.
Пример второй . Вы обратились в госорган с заявлением о выдаче Вам дубликата утерянного документа, Вы приложили все необходимые для этого справки. Вместо того чтобы исполнить Вашу просьбу, госорган молчит, либо говорит, что Вам надо обратиться в другое учреждение или в министерство, или принести еще какие-то справки. Иными словами, он не исполняет свою обязанность. Это бездействие. Его надо обжаловать.
И третий пример – правонарушающее решение. Вы обратились в госорган с заявлением о выдаче Вам документа. Госорган рассмотрел Ваше заявление и, уложившись в 30 дней, выдал Вам свое решение: отказать в выдаче документа. Такое решение также можно обжаловать.
Закон называет требования к действиям (бездействию) и решениям, которые можно обжаловать . В результате таких действий или решений должны быть:
Нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы;
Созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов;
Незаконно возложены какие-либо обязанности.
Чьи действия и решения можно обжаловать?
Необходимо уточнить, что в принципе в суд можно обжаловать правонарушающие действия и решения любых лиц, но в особом порядке будут рассматриваться лишь дела в отношении действий и решений определенного круга лиц и органов (глава 25 ГПК РФ, глава 22 КАС РФ).
Старый Закон 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» называл государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения и должностных лиц, государственных служащих, принявших правонарушающие решения, которые можно было обжаловать. Юридически это расширяло возможности обжалования действий и решений практически любых органов и организаций.
Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ) говорит о том, что обжаловать можно действия и решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Таким образом, круг «источников» правонарушающих действий и решений ограничивается только государственно-властными субъектами.
Новый Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) называет несколько иной состав органов и лиц, чьи действия и решения можно обжаловать : орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями , должностные лица, государственные или муниципальные служащие. Что здесь принципиально нового? Появились организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, действия и решения которых можно обжаловать. В качестве примеров таких организаций можно привести государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования.
Как обжаловать в суде действия органов власти?
Статью 46 Конституции РФ, гарантирующую судебную защиту прав и свобод, нельзя было бы применять, если бы не было соответствующей процедуры. Такая процедура была установлена Гражданским процессуальным кодексом РФ. Однако с 15 сентября этого года будет применяться процедура, установленная новым Кодексом административного судопроизводства РФ. Глава 22 КАС РФ описывает процедуру оспаривания действий и решений публично-правовых субъектов подробнее, чем аналогичная глава 25 ГПК РФ (11 статей в новом Кодексе против четырех в старом).
Как и прежде, обратиться за защитой своих прав можно не позднее трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, в суд по месту нахождения органа или должностного лица-нарушителя.
Новый КАС РФ вводит понятие административного искового заявления. Статья 220 КАС РФ устанавливает перечень обязательных требований к такому заявлению. В заявлении должны быть указаны :
1) наименование суда, в который подается заявление;
2) фамилия, имя и отчество гражданина, его место жительства, дата и место его рождения, номера телефонов, адреса электронной почты гражданина;
3) орган, организация, лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие);
4) наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия);
5) сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация или должностное лицо);
6) сведения о правах, свободах и законных интересах гражданина, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием);
7) нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемые решение, действие (бездействие);
8) сведения о невозможности приложения к заявлению обжалуемого решения и ходатайства об истребовании документов;
9) сведения о предшествующем обжаловании в административном порядке;
10) требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, должностного лица;
11) перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов.
К заявлению прилагается квитанция об уплате государственной пошлины. На сегодняшний день размер госпошлины для граждан составляет 300 рублей.
Если гражданин решил воспользоваться в суде помощью представителя, то в заявлении также указываются сведения о представителе. Представитель должен иметь высшее юридическое образование, копия диплома также представляется в суд. Заметим, что зачастую гражданам трудно разобраться во всех процессуальных тонкостях и хитросплетениях законодательства, поэтому юридическая помощь может потребоваться даже на стадии составления заявления в суд. Ужесточение требований к представителю формально ограничивает права граждан: им придется обращаться за помощью к профессиональным юристам и платить за это деньги , тогда как ранее представителем мог быть любой человек (друг или знакомый заявителя), который, например, имел практику по определенной категории дел.
Если все требования закона соблюдены, суд принимает заявление к рассмотрению. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к гражданину. Если во время процесса по делу решение, на которое жаловался гражданин, было отменено, суд вправе прекратить производство по делу.
Дела об оспаривании действий и решений будут рассматриваться судом в течение месяца, тогда как по ГПК РФ такие дела должны были рассматриваться в течение 10 дней.
На что обращает внимание суд?
Новый Закон устанавливает вопросы, которые должен разрешить суд в процессе рассмотрения дела об оспаривании решения, действия (бездействия):
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);
б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);
в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);
4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Обязанность доказать нарушение прав и соблюдение сроков обращения в суд возлагается на гражданина-заявителя. Обязанность доказать правомочность принятия решения или совершения действия и его законность возлагается на ответчика.
Суд может удовлетворить заявление полностью или в части и возложить на ответчика обязанность устранить нарушение прав, либо отказать в удовлетворении заявления. Решение суда вступает в силу через месяц после изготовления в окончательной форме. Не вступившее в силу решение может быть обжаловано в апелляционном порядке, вступившее в силу – в порядке кассации или надзора.
Какова вероятность выиграть дело?
На вопрос о вероятности выиграть конкретное дело об оспаривании действия или решения госоргана можно ответить, только ознакомившись с его материалами. Вместе с тем нередко заведомо выигрышные на взгляд заявителя и даже юриста дела могут быть проиграны.
Обратимся к судебной статистике жалоб на неправомерные действия и бездействия (в том числе на нарушение избирательного законодательства).
Рис.1. Рассмотрение
районными судами жалоб граждан на неправомерные действия и бездействие (в том
числе на нарушение избирательного законодательства) в 2014 году.
За год в суды поступило 162 410 жалоб, из них было рассмотрено 119 438 жалобы, то есть примерно две трети. Из рассмотренных жалоб было удовлетворено 56 510 требований, то есть примерно треть от поступивших и почти половина от рассмотренных заявлений.
Что же случилось с третью жалоб, которые не были рассмотрены? Видимо, они были поданы с какими-то нарушениями (например, не уплачена госпошлина, заявление не подписано, нет копии обжалуемого решения или ходатайства о его истребовании), и поэтому суд оставил их без движения или прекратил производство по делу по каким-то другим основаниям.
Таким образом, статистика показывает, что треть жалоб не проходит даже стадии подачи заявления: граждане допускают ошибки в оформлении документов для суда или подают заведомо негодные жалобы. Получается, что даже сама подача заявления в суд превращается в проблему для трети заявителей. Те счастливчики, которые преодолели первый бюрократический барьер, имеют серьезные шансы выиграть дело против госоргана: почти каждое второе такое дело выигрывается. Надо отстаивать свои права, тогда государство будет уважать и соблюдать права своих граждан. Новый КАС РФ оставляет все возможности для оспаривания неправомерных действий и решений государства.
