Доступ к информации органов местного самоуправления. Рассмотрение запросов о предоставлении информации
Запросы о предоставлении информации могут направляться только в государственные органы и органы местного самоуправления. Таким образом, круг адресатов запросов о предоставлении информации уже, чем установленный для жалоб граждан. Однако это в значительной мере компенсируется тем, что запрашиваемая информация не ограничена вопросами деятельности органа, в который направляется запрос (см. далее).
Предмет запросов [ ]
Запрашиваться может информация как о деятельности самих государственных органов и органов местного самоуправления, так и о деятельности подведомственных этим органам организаций. Предметом запроса могут быть как существующие документы, так и иная информация. Запрашиваться могут и те документы и иная информация, которая поступает в эти органы и организации. Могут также запрашиваться правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций ().
Содержание запроса [ ]
Запрос должен содержать следующую информацию об авторе запроса:
- фамилию, имя и отчество (либо наименование организации);
- контактные данные для направления ответа на запрос или уточнения содержания запроса:
- почтовый адрес, номер телефона и/или факса, либо
- адрес электронной почты.
Запрос должен содержать указание на орган (наименование органа) или должностное лицо (инициалы и фамилия и/или должность), которому адресуется запрос.
Порядок рассмотрения запроса [ ]
Порядок рассмотрения запросов о предоставлении информации аналогичен порядку рассмотрения жалоб:
- письменный запрос регистрируется в течение трех дней с момента поступления - то есть не позднее дня (Т+3) ; устные запросы регистрируются в день обращения ();
- если адресат установит, что запрос находится вне его компетенции, то он обязан в течение 7 дней со дня регистрации направить запрос надлежащему органу и уведомить обратившегося; в такой же срок адресат должен ответить, если у него нет информации о том, какой орган может располагать запрашиваемой информацией ();
- если объем запрошенной информации превышает установленный правительством предел, то адресат должен в течение 7 дней со дня регистрации направить обратившемуся уведомление об объемах информации, ее стоимости и порядке оплаты (см. ниже);
- ответ по существу должен быть направлен в течение 30 дней со дня регистрации; если подготовка ответа требует бо́льшего времени, то срок ответа может быть увеличен до 45 дней, но известить об этом обратившегося (с указанием причины отсрочки) необходимо в течение 7 дней со дня регистрации ();
Ограничения и отказы [ ]
Закон предусматривает следующие основания для отсутствия ответа по существу запроса:
Плата за подготовку и пересылку информации [ ]
Информация предоставляется бесплатно, если она затрагивает права и обязанности обратившегося (), либо ее бесплатное предоставление установлено законом или иным правовым актом (). В остальных случаях взимается плата, если объем информации превышает установленный правительством Российской Федерации размер.
Минимальный бесплатный объем установлен «Правилами взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (утверждены постановлением Правительства РФ от 24.10.2011 № 860):
Бесплатные объемы пересылаются за счет органа, направляющего ответ (информация в электронной форме - на указанный обратившимся адрес электронной почты). В остальных случаях обратившееся за информацией лицо оплачивает пересылку (а для информации в электронной форме - еще и стоимость электронного носителя, если носитель не был предоставлен самим обратившимся). По желанию обратившегося информация (и бумажная, и электронная) может быть передана ему непосредственно в государственном или муниципальном органе.
Если запрашиваемые пользователем объемы потребуют внесения платы, то орган в течение 7 дней со дня регистрации запроса обязан уведомить обратившегося о формате и объеме информации, о стоимости изготовления копий, стоимости пересылки, а также о стоимости электронного носителя (если информация предоставляется в электронном виде). Одновременно сообщаются сведения, необходимые для заполнения платежного документа, и срок оплаты (не превышающий срока ответа на запрос).
Особенности рассмотрения запросов СМИ средство массовой информации [ ]
Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только при наличии в ней государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны. Отказ должен быть вручен редакции в 3-дневный срок со дня получения запроса, то есть не позднее дня (Т+3) , и должен содержать причины, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от охраняемой законом тайны, указание на лицо, принявшее решение об отказе, и дату принятия решения ().
В законе неаккуратно сформулирована норма о сроке предоставления информации. Буква закона предусматривает две временны́х точки ():
- в трехдневный срок со дня получения запроса редакции вручается уведомление об отсрочке предоставления информации, если информация не может быть предоставлена в течение 7 дней; уведомление должно включать указание причин невозможности исполнения запроса в 7-дневный срок, срок предоставления информации, указание на лицо, принявшее решение об отсрочке, и дату принятия решения;
- собственно семидневный срок со дня получения запроса - это нормальный срок ответа на запрос.
Таким образом, закон о СМИ средство массовой информации не содержит предельной величины отсрочки предоставления информации, однако для государственных и муниципальных органов в соответствии с применяются нормы Федерального закона от 09.02.2009 № 8−ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» .
Примечания [ ]
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 09.02.2009 N 8-ФЗ "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"
С.П. ГРИШАЕВ
21 января 2009 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который вступил в силу с 1 января 2010 г.
Информация - это сложное научное понятие, которое может по-разному определяться в рамках различных наук (естественных, технических, общественных). Существует и правовое определение информации. Так, в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Информация представляет собой разнообразные сведения в широком смысле слова. Это могут быть сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях, процессах.
Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" из перечня объектов гражданских прав, установленного ст. 128 ГК РФ, информация исключена. Однако это не значит, что информация перестала быть объектом правового регулирования вообще. Вместо этого была введена глава 75 ГК, которая установила особый правовой режим для такой разновидности информации, как секреты производства (ноу-хау). Согласно статье 1465 ГК РФ секретом производства (ноу-хау) признаются сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную и конфиденциальную - информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).
Сама по себе информация является нематериальным благом, однако обычно она имеет материальную форму выражения. В различных отраслях государственного управления она может быть представлена в виде таких систем учета и регистрации, как реестры, кадастры и т.д.
Под доступом к информации понимается совокупность правомочий на поиск и получение информации. Указанное право может быть реализовано только через исполнение обязанности по ее предоставлению. В данном случае речь идет об обязанности по предоставлению информации государственных органов и органов местного самоуправления.
Согласно п. 5 ст. 2 Закона N 8-ФЗ действие Закона не распространяется на:
1) отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;
2) порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;
3) порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий.
Доступ к персональным данным регулируется Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", под ними понимается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). К таким данным относятся фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы.
Порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Что касается порядка предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий, то он устанавливается в соответствии с внутренними инструкциями этих органов.
Хотя о праве на доступ к информации говорится в целом ряде правовых актов, до принятия указанного Закона в российском законодательстве не было комплексного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечить право каждого на доступ к информации, затрагивающей его права и свободы.
В самом общем виде об этом праве говорится и в Указе Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию", согласно которому деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается:
в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;
в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;
в создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.
В ст. 38 Закона о средствах массовой информации сказано, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц.
А в п. 2 ст. 8 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации отмечено, что гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
Однако во всех вышеперечисленных правовых актах отсутствовал конкретный механизм реализации указанного права и, прежде всего, в отношении сведений о деятельности государственных органов. Не была установлена и ответственность государственных и муниципальных органов и должностных лиц за нарушение указанного права. Результатом этого были многочисленные случаи его нарушения. Особенно часто нарушались права журналистов на получение от государственных органов необходимой информации. В связи с этим было необходимо принять соответствующие правовые акты, которые исправили бы ситуацию.
Такие акты были приняты, и по существу можно говорить о двух федеральных законах, которые регулируют механизм доступа к информации о деятельности государственных органов, - общем и специальном.
Общий порядок обеспечения доступа установлен уже упомянутым Федеральным законом N 8-ФЗ, а специальный - Федеральным законом от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Последний касается только особых видов государственных органов - судов.
В качестве пользователей информацией согласно ст. 1 Закона выступают не только физические и юридические лица, но также и государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Законом. Это обусловлено тем, что на практике фиксировались многочисленные случаи отказа одних государственных органов в предоставлении информации другим государственным органам или органам местного самоуправления (особенно когда речь идет о предоставлении финансовой информации).
В развитие Федерального закона N 8-ФЗ было принято Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти", которым были утверждены:
Перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет;
Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет;
Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет.
В ст. 4 Федерального закона N 8-ФЗ перечислены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;
4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Принцип открытости информации означает презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации, доступ к которой ограничен. Одним из главных вопросов, связанных с перспективами реализации данного Закона, является проблема недостаточной определенности правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Согласно указанной статье доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.
Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" в ст. 5 содержит перечень сведений, которые составляют государственную тайну. К ним относятся, прежде всего, сведения в военной области, однако сюда же могут быть отнесены определенные сведения в области экономики, науки и техники.
Применительно к иной охраняемой законом тайне речь идет прежде всего о служебной тайне. Категории сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относимых к служебной тайне, а также порядок отнесения указанных сведений к служебной тайне должны быть урегулированы специальным федеральным законом о служебной тайне. Необходимость принятия указанного закона обусловлена тем, что в деятельности органов государственной власти образуется значительное количество внутренней информации, которая по закону не может быть отнесена к государственной тайне, однако и не может быть свободно распространяемой. В качестве примера можно привести комплекс мер, предпринимаемых для обеспечения защиты судей, иных работников правоохранительных органов, планы Минфина России и Банка России, связанные с изменениями курса национальной валюты, и т.д.
До принятия указанного закона отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, будет осуществляться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что существующее законодательство (в настоящее время действует утвержденное Постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. N 1233 Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти) проблему не решает. Нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию.
Согласно п. п. 4 и 5 ст. 9 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации к иной охраняемой законом тайне относят коммерческую тайну и профессиональную тайну.
Информация, составляющая коммерческую тайну, согласно пп. 2 ст. 3 Закона о коммерческой тайне - это упоминавшиеся выше секреты производства (ноу-хау). Что касается профессиональной тайны, то в качестве примера можно привести ст. 313 Налогового кодекса РФ, согласно которой содержание данных налогового учета является налоговой тайной, ст. 946 ГК, в которой говорится о страховой тайне, и т.д.
Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности. Так, согласно ст. 6 Закона доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.
Согласно п. 1 ст. 7 Закона информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.
Особенность Закона заключается в том, что он впервые законодательно устанавливает доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации. В случае если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района (п. 1 ст. 10 Закона). При этом в пп. 5 ст. 1 Закона официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления определяется как сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.
В соответствии с Законом функции по обеспечению пользователей информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются уполномоченными подразделениями и должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления. Так, согласно п. 2 ст. 9 Закона государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Права и обязанности указанных подразделений и должностных лиц устанавливаются регламентами государственных органов и (или) иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления и (или) иными муниципальными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления.
Следует отметить, что некоторые государственные функции могут осуществлять и частные структуры(например, ставится вопрос о передаче права осуществлять технический контроль над транспортными средствами коммерческим организациям). Очевидно, что такие ситуации, когда необходимо получить доступ к информации частных структур в связи с исполнением ими государственных функций, должны быть отражены в Законе.
В Законе устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена бесплатно или за плату. Так, согласно ст. 21 Закона пользователю информацией предоставляется на бесплатной основе следующая информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:
1) передаваемая в устной форме;
2) размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах;
3) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией;
4) иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.
В остальных случаях информация предоставляется за плату. Кроме того, за плату предоставляется и указанная в ст. 21 информация в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством Российской Федерации. Таким образом, должно быть принято специальное постановление Правительства РФ, в котором будут урегулированы эти вопросы.
При этом нельзя обратить внимание на противоречие указанного положения п. 9 ст. 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации", согласно которому установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. А в данном случае эти вопросы решаются на уровне постановления Правительства РФ.
Помимо платы за собственно информацию оплачиваются также расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте.
Закон устанавливает порядок контроля и надзора за соблюдением права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Функции контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возлагаются на уполномоченных должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.
Согласно п. 3 ст. 24 Закона надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами закона осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". В соответствии со ст. 26 указанного Закона прокуратура осуществляет надзор над соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Закон детально закрепляет процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации.
Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с запросом пользователя предоставляется как в устной, так и в различных формах документированной информации, в том числе электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью или аналогом собственноручной подписи.
Согласно ст. 8 Закона пользователь информацией имеет право требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В данном случае имеется в виду ст. 1069 ГК, которая называется "Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами". Согласно указанной статье вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
В данном случае законодатель ничего не говорит, о каком именно вреде идет речь - имущественном или моральном. Представляется, что возмещаться должны и тот и другой, поскольку незаконный отказ в доступе к информации, несомненно, влечет нравственные страдания пользователя, а значит, и право на компенсацию морального вреда (ст. 1099 ГК).
В ст. 1069 ГК говорится о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие. Ответственность наступает при наличии вины причинителя вреда.
Аналогичные ст. 8 положения содержатся в п. 2 ст. 23 Закона, в котором говорится, что если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Таким образом, убытки можно рассматривать как денежную форму причинения вреда.
В п. 1 ст. 20 установлены основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не предоставляется в случае, если:
1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;
3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;
4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;
5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;
6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Информационное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
О ПРАВЕ ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ ПРИ УСТНОМ ОБРАЩЕНИИ В ОРГАНЫ ВЛАСТИ
В.В. АРХИПОВ
Архипов В.В., соискатель степени кандидата юридических наук кафедры трудового права АТиСО.
Право граждан
на получение информации гарантировано ст. 24
и 29 российской Конституции. Наиболее
существенная для граждан
правоустанавливающая норма содержится в п.
4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый
имеет право свободно искать, получать,
передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом.
Перечень сведений, составляющих
государственную тайну, определяется
федеральным законом".
В целях
правильной ориентации граждан в своих
правах им следует знать, что правила
реализации конституционных гарантий в
данной сфере их взаимоотношений с
представителями власти регулирует
Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ
"Об информации, информатизации и защите
информации" (далее - Закон N 24-ФЗ). А кроме
того, надо помнить о юридических различиях,
подразделяющих получение информации
согласно их устным запросам и на основании
письменного обращения в органы власти.
Рассмотрим наиболее широко
распространенные трудности, которые
приходится преодолевать гражданам при
получении информации по устным запросам.
Для примера возьмем получение справок о
регистрации в структурном подразделении
какого-либо федерального или
муниципального органа самоуправления, а
конкретнее - получение справки о нахождении
(ненахождении) на учете в центре занятости
населения или какой-либо справки из ДЭЗа.
Прежде всего, часто приходится
сталкиваться с ситуацией, когда справки
выдаются только в определенные дни. Такое
условие вполне правомерно, поскольку
регулирующий этот спектр общественных
отношений названный Закон позволяет это
делать. Так, в силу п. 3 ст. 12 "порядок
получения пользователем информации
(указание места, времени, ответственных
должностных лиц, необходимых процедур)
определяет собственник или владелец
информационных ресурсов с соблюдением
требований, установленных настоящим
Федеральным законом".
К сожалению,
данный Закон, да и иные сопряженные с этой
проблемой законы, не содержит
ориентировочных нормативов о допустимом
месте и надлежащем времени получения
необходимой информации. В Законе
содержится лишь общая декларативная норма,
согласно которой органы государственной
власти и организации, ответственные за
формирование и использование
информационных ресурсов, обеспечивают
условия для оперативного и полного
предоставления пользователю
документированной информации в
соответствии с обязанностями,
установленными уставами (положениями) этих
органов и организаций. Поэтому, например, по
сроку целесообразно ориентироваться на
общегражданский подход, т.е. на разумный
срок выполнения обязательств (ч. 1 п. 2 ст. 314
ГК РФ). Это предполагает отсчет срока со дня
обращения гражданина. Если же
обязательство по предоставлению
информации не исполнено в разумный срок,
владелец информации обязан исполнить его
(т.е. предоставить информацию) в семидневный
срок с момента предъявления требования об
исполнении. Такой порядок действует, если
обязанность исполнения в другой срок не
вытекает из закона, иных правовых актов,
условий обязательства, обычаев делового
оборота или существа обязательства (ч. 2 п. 2
ст. 314 ГК РФ).
Нередко чиновники требуют
при выдаче справки объяснить причины ее
получения и указать место ее предъявления,
обусловливая это необходимостью внесения
соответствующей записи в справку и в книгу
регистрации выдачи справок. Вот это
требование п. 1 ст. 12 Закона N 24-ФЗ,
устанавливающее, что "пользователи -
граждане, органы государственной власти,
органы местного самоуправления,
организации и общественные объединения -
обладают равными правами на доступ к
государственным информационным ресурсам и
не обязаны обосновывать перед владельцами
этих ресурсов необходимость получения
запрашиваемой ими информации. Исключение
составляет информация с ограниченным
доступом". Но в нашем случае информация с
ограниченным доступом, которая определена
в соответствующих законах и подзаконных
актах, например о коммерческой и
конфиденциальной информации, никакого
отношения к рассматриваемой информации не
имеет.
То же правило применимо и к
требованию чиновника о выдаче информации
только при предъявлении запроса от
какого-либо другого органа власти. Кроме
того, такое требование не соответствует
правилам ст. 14 указанного Закона, в силу
которой:
- граждане и организации имеют
право на доступ к документированной
информации о них, на уточнение этой
информации в целях обеспечения ее полноты и
достоверности, имеют право знать, кто и в
каких целях использует или использовал эту
информацию;
- ограничение доступа
граждан и организаций к информации о них
допустимо лишь на основаниях,
предусмотренных федеральными законами;
- владелец документированной информации о
гражданах обязан предоставить (обратим
внимание: не преДСТавить для ознакомления,
а именно преДОСТавить, т.е. по Ожегову С.И. -
отдать в распоряжение, пользование)
информацию бесплатно по требованию тех лиц,
которых она касается. Ограничения возможны
лишь в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации;
- отказ владельца информационных
ресурсов субъекту в доступе к информации о
нем может быть обжалован в судебном
порядке.
Обобщая все перечисленные
незаконные требования, необходимо
отметить, что санкциональное
законодательство содержит малоприменимую
(в аспекте массового правонарушения прав
граждан) разнообразную ответственность за
нарушение норм, связанных с информационным
обеспечением граждан. Право граждан на
привлечение к ответственности лиц,
произвольно применяющих нормы о
гарантированном доступе к информации,
закреплено Законом N 24-ФЗ, в соответствии со
ст. 13 которого органы государственной
власти и органы местного самоуправления
обязаны создать доступные для каждого
информационные ресурсы по вопросам
деятельности этих органов и
подведомственных им организаций, а также в
пределах своей компетенции осуществлять
массовое информационное обеспечение
пользователей по вопросам прав, свобод и
обязанностей граждан, их безопасности и
другим вопросам, представляющим
общественный интерес. Отказ в доступе к
перечисленным информационным ресурсам
может быть обжалован в суд.
Гражданам
надлежит знать еще одно обстоятельство.
Перечень информационных услуг,
предоставляемых пользователям из
государственных информационных ресурсов
бесплатно или за плату, не возмещающую в
полном размере расходы на услуги,
устанавливает Правительство Российской
Федерации. Но пока такого акта (касающегося
выдачи справок в рассматриваемых органах)
не принято, следовательно, вся подобная
информация должна предоставляться
бесплатно. Расходы на указанные услуги
компенсируются из средств федерального
бюджета и бюджетов субъектов Российской
Федерации.
На основании ст. 15 Закона N
24-ФЗ владелец информационных ресурсов
обязан обеспечить соблюдение режима
обработки и правил предоставления
информации пользователю, установленных
российским законодательством или
собственником этих информационных
ресурсов в соответствии с
законодательством. Владелец
информационных ресурсов несет юридическую
ответственность за нарушение правил работы
с информацией в порядке, предусмотренном
законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 24 Закона отказ в доступе к
открытой информации или предоставление
пользователям заведомо недостоверной
информации могут быть обжалованы в
судебном порядке. Во всех случаях лица,
которым отказано в доступе к информации или
получившие недостоверную информацию, имеют
право на возмещение понесенного ими ущерба.
Суд рассматривает споры о необоснованном
отнесении информации к категории
информации с ограниченным доступом, иски о
возмещении ущерба в случаях
необоснованного отказа в предоставлении
информации пользователям или в результате
иных нарушений прав пользователей.
Руководители и другие служащие органов
государственной власти, организаций,
виновные в незаконном ограничении доступа
к информации и нарушении режима защиты
информации, несут ответственность в
соответствии с уголовным, гражданским
законодательством и законодательством об
административных правонарушениях.
Уголовная ответственность непосредственно
за нарушение Закона N 24-ФЗ (кроме иной
сопряженной с этим нарушением, как,
например, за злоупотребление должностными
полномочиями (ст. 285 УК РФ) или за халатность
(ст. 293 УК РФ)), предусмотрена в ст. 140 УК РФ. В
соответствии с ней неправомерный отказ
должностного лица в предоставлении
собранных в установленном порядке
документов и материалов, непосредственно
затрагивающих права и свободы гражданина,
либо предоставление гражданину неполной
или заведомо ложной информации, если эти
деяния причинили вред правам и законным
интересам граждан, - наказываются штрафом в
размере до 200 тыс. руб. или в размере
заработной платы, или иного дохода
осужденного за период до 18 месяцев либо
лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной
деятельностью на срок от 2 до 5 лет.
Административная ответственность
предусмотрена в ст. 5.39 КоАП, в силу которой
неправомерный отказ в предоставлении
гражданину собранных в установленном
порядке документов, материалов,
непосредственно затрагивающих права и
свободы гражданина, либо несвоевременное
предоставление таких документов и
материалов, непредоставление иной
информации в случаях, предусмотренных
законом, либо предоставление гражданину
неполной или заведомо недостоверной
информации - влечет наложение
административного штрафа на должностных
лиц в размере от 5 до 10 МРОТ.
Гражданская
(деликтная) ответственность в случае
нанесения гражданину имущественного вреда
предусмотрена в ст. 1064 ГК РФ, а ее нюансы, в
зависимости от статуса правонарушителя,
регулируются ст. 1068 - 1071. Причем в случаях,
предусмотренных законом, возможна, кроме
того, компенсация причиненного морального
вреда на основании общих норм ст. 151 ГК РФ.
Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» содержит перечень видов сведений, доступ к которым не может быть ограничен. Среди этих видов наибольший интерес представляет собой информация о деятельности государственных и муниципальных органов власти ввиду ее особой социальной и политической значимости. Принцип открытости доступа к этому виду информации имеет особую важность для развития демократических основ государства, являясь одним из гарантов реализации гражданами своей власти в государстве. Этот принцип также корреспондирует концепции «электронного государства», в соответствии с которой в современном информационном обществе для развития гражданского общества, улучшения качества работы публичных органов и повышения уровня вовлеченности граждан в политические процессы государство должно использовать информационные и коммуникационные технологии в публичной политике .
Информация о деятельности органов власти
Необходимо отметить, что на протяжении многих лет в Российской Федерации официальная информация носила закрытый характер. К примеру, Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» устанавливало нормы, в соответствии с которыми информация, предоставление которой обязательно, ограничивается определенным перечнем как для федеральных органов власти, так и для других уровней .
Источник фотографии: bartronics.com
В настоящий момент главным законодательным актом в сфере официальной информации является Федеральный Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В ст. 1 указанного закона содержится дефиниция подобного рода информации. Законодатель предлагает относить к ней данные, созданные в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными подразделениями, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями, либо сведения, поступившие в данные органы или организации. Таким образом, информация, полученная определенным органом или организацией от других уполномоченных органов, либо не относящаяся к полномочиям данных органов и организаций, не регулируется особым правовым режимом открытого доступа.
Стоит обратить внимание на тот факт, что законодательство относит официальные Интернет-сайты к основным источникам распространения информации о деятельности органа власти. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закрепляет перечень информации, которая подлежит обязательному размещению. К ней относятся:
Правовой режим информации о состоянии окружающей среды
Деятельность органов также может охватывать их компетенцию по предоставлению такой информации, как сведения о состоянии окружающей среды. Право на доступ к ним обеспечивает в первую очередь ст. 42 Конституции РФ. Также это право упомянуто в ряде федеральных законов. Примечательным среди них является Федеральный Закон «О гидрометеорологической службе», в котором содержится определения качественного характера этого вида информации: ею признаются сведения, полученные в результате мониторинга окружающей среды, ее загрязнения . Данная информация должна предоставляться бесплатно, являясь открытой и общедоступной. Различные органы исполнительной власти (такие, как Госкомэкология РФ, Госгидромет, Госсанэпиднадзор, Госстандарт и др.) обязаны предоставлять гражданам по соответствующему запросу интересующую их информацию о состоянии экологии. При электронном запросе информации уполномоченные органы должны предоставить запрашиваемую информацию через свои Интернет-ресурсы. Следует обратить внимание на то, что информация о состоянии окружающей среды, предоставляемая в Интернете уполномоченными органами, является так называемым «источником первого уровня», т.к. распространяющие сведения частные СМИ являются источниками не экологической информации, но информационной продукции ввиду того, что используют данные, полученные из официальных источников и сами не несут ответственности за их несоответствие действительности .
Государственная тайна
Итак, в целом положения действующего законодательства нацелены на повышение прозрачности системы органов власти. Тем не менее, следует подчеркнуть, что доступ к информации государственных и муниципальных органов может ограничиваться на основе нормативно-правовых норм о государственной и служебной тайне, переходя в разряд информации с режимом ограниченного доступа. Общие принципы ограничения доступа к информации, находящейся в режиме ограниченного доступа, содержатся в ст. 9 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
«В целом положения действующего законодательства нацелены на повышение прозрачности системы органов власти»
Дефиниция государственной тайны и определение отношений, связанных с ней, регламентируются рядом законов, в первую очередь Законом РФ «О государственной тайне». Так, государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, внешнеэкономической, экономической, разведывательной и розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб Российской Федерации . Следует отметить, что законодательство о государственной тайне характеризуется перечневой системой. Существует три уровня перечней, определяющих секретность тех или иных данных. Первый перечень, закрепляющий общие положения о государственной тайне и сферы ее применения, содержится в ст. 5 Закона «О государственной тайне». Второй перечень представлен в Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. №1203 «Об утверждении Перечня сведений, составляющих государственную тайну». Третий является системой перечней, сформулированных уполномоченными лицами, содержит более детализированную информацию, составляющую государственную тайну. Последние два вида перечней отнесены к режиму государственной тайны и не подлежат публикации.
Очевидно, что отнесение конкретных сведений к закрытой для общего доступа информации необходимо для защиты безопасности государства и общества. Тем не менее, нельзя не отметить, что на законодательном уровне не существует общей доступной методики определения потенциального ущерба, порождённого разглашением определённых сведений, и, как следствие, невозможно проверить обоснованность отнесения информации к категории государственной тайны . Далее, отсутствие доступа к аппарату оценки секретности сведений приводит к затруднениям в проверке правомерности отказа в предоставлении информации о деятельности органа власти, а также обжалования подобного отказа. Более того, нередки случаи, когда лица, не имеющие непосредственного отношения к защите государственной тайны и получающие доступ к определенного рода информации, не могут точно знать, попадает ли такая информация в перечень, определяющий ее как секретную .
«На законодательном уровне не существует общей доступной методики определения потенциального ущерба, порождённого разглашением определенных сведений, и, как следствие, невозможно проверить обоснованность отнесения информации к категории государственной тайны»
Служебная тайна
Следующим фактором правомерного ограничения доступа является служебная тайна. Определяя правовой режим информации, ограниченной служебной тайной, российское законодательство использует понятие «служебная информация ограниченного распространения». Категории сведений, попадающих под данное понятие, содержатся в Постановлении Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233: это «несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространения которой диктуются служебной необходимостью». Очевидно, что компетенция лиц, уполномоченных руководителем федерального органа относить сведения к данной категории, весьма широка. Необходимо обратить внимание на тот факт, что само понятие служебной необходимости не регламентируется законодательством, и, следовательно, может толковаться вольно, что создает риск ограничения информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе фиктивной причины такого ограничения. Далее, установление режима ограниченного доступа к информации осуществляется должностными лицами путем издания подзаконного акта, что в свою очередь прямо противоречит ч. 2 ст. 5 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», предусматривающей введение такого режима только на основании федерального закона .
Анализируя регламентацию доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, необходимо обратить внимание на правовой режим доступа к такому не менее важному виду официальной информации, включённому в область деятельности органов, как нормативно-правовые акты, закрепляющие права, свободы и обязанности граждан, а также определяющие статус организаций и органов власти. Подобные акты должны находится в открытом доступе в соответствии с ч. 3. ст. 15 Конституции РФ, закрепляющей за уполномоченными органами обязанность их публикации . В контексте развития идеи электронного государства возможность ознакомления с данной категорией актов должна быть бесплатно предоставлена на Интернет-ресурсах. То же касается нормативных документов, затрагивающих вопросы обработки персональных данных. К примеру, ст. 4 ФЗ «О персональных данных» определяет, что на основании и во исполнение федеральных законов государственные органы, Банк России и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты по вопросам, касающимся персональных данных .
Тем не менее, в практике правоприменения имеют место случаи, когда те или иные властные органы определяют права и обязанности граждан, основываясь на нормативных актах, доступ к которым ограничен служебными целями. Примечательным является случай, когда ФСТЭК России 4 мая 2012 г. опубликовал сообщение №240/24/1701, согласно которому средства защиты персональных данных должны быть сертифицированы со ссылкой на Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. №330 . Данное постановление не находилось в открытом доступе. Очевидно, что установление прав и обязанностей со ссылкой на не опубликованный в общем доступе нормативно-правовой акт является нарушением конституционного права граждан, закрепленного в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.
Выводы и предложения
Таким образом, законодательство о доступе к информации о деятельности государственных и муниципальных органов все еще находится на стадии развития. Во избежание коллизий при практической реализации норм информационного права, в законодательстве должны быть четко прописаны дефиниции используемых понятий, что пресекло бы возможность их свободной трактовки. Необходимо разработать единую систему оценки секретности информации и уровня потенциального вреда, который может быть нанесен государству в случае разглашения информации.
Источник фотографии: travel.rambler.ru
Богдановская И.Ю. Конституционное государство в условиях информационного общества. Право в цифровую эпоху.
Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». // СЗ РФ. № 7. 2003. Ст. 658.
Статья 8. Право на доступ к информации
1. Граждане (физические лица) и организации (юридические лица) (далее - организации) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
2. Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
3. Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
4. Не может быть ограничен доступ к:
1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
2) информации о состоянии окружающей среды;
3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
5. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет", к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.
6. Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
7. В случае, если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
8. Предоставляется бесплатно информация:
1) о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;
2) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица;
3) иная установленная законом информация.
9. Установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами.
