Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования. Органы исполнительной власти субъектов РФ

Оптимальность и эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления зависят не только от самой их природы и особенностей, не только от правильно найденного метода правового регулирования, но и от успешного использования всех элементов (рычагов, приводов), частей такого механизма, посредством которого государственно-нормативная воля переводится в фактическое поведение субъектов общественных отношений.

Механизм административно-правового регулирования – это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которые наступают в волевых общественных отношениях в области государственного управления в результате воздействия на них административно-правовых норм. Какие же средства, процессы и состояния включает в себя механизм административно-правового регулирования общественных отношений?

Административно-правовое регулирование начинается с издания норм права. Административно-правовые нормы – начальный и ведущий рычаг движения государственной воли к ее исполнителям.

В механизме административно-правового регулирования нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они несут участникам регулируемого общественного отношения в области государственного управления информацию о правовых требованиях государства; во-вторых, содержат указания на юридические средства , с помощью которых предполагается достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их коллективов с государственной волей, т.е. упорядочения общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта управления. Эта роль нормативно-правовых актов позволяет считать их систему нормативной основой правового регулирования.

Важное место в нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления занимают акты планирования экономического, социального и культурного развития; правовые стандарты , значение и удельный вес которых возрос в условиях проводимых в республике преобразований; локальные нормативные акты (сфера действия их ограничивается рамками предприятия, учреждения, организации – правила внутреннего трудового распорядка, техники безопасности, правила составления и представления определенной документации и др.). Эффективность правового регулирования предполагает включение в его механизм идеологической коммуникации , направленной на моральное и идеологическое подкрепление предъявляемых адресатам правовых требований, а также стимулирующей коммуникации, которая состоит в том, что государство морально и материально поощряет активное, инициативное использование правовых требований участниками общественных отношений в области государственного управления. При нарушении права государство использует институт юридической ответственности.

Необходимо выделить такой элемент механизма административно-правового регулирования, как правовые отношения , модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения.

В механизме административно-правового регулирования юридические факты являются еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями.

Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм, с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками движения нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления можно определить как взятую в единстве систему административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан, т.е. совокупности идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношений людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений. Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

1.5. Административно-правовые нормы: понятие, структура, виды

Административно-правовые нормы являются необходимым и очень важным правовым инструментом в руках государства. Административно-правовое регулирование распространяется на широкий круг отношений, связанных с организацией управления экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью. Без регулирующей роли административно-правовых норм невозможно представить четкий и объективно правильный процесс управления.

Административно-правовая норма –это установленное государством правило поведения общего характера, охраняемое от нарушений принудительной силой государства, целью которого является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.

Нормы административного права, следовательно, имеют особую сферу применения – государственное управление. В этих границах они формируют обязательные предписания должного поведения органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан.

Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых применяется соответствующее правило поведения. Она может быть абсолютно определенной и относительно определенной. Абсолютно определенная гипотеза содержит конкретные фактические условия, при которых норма права реализуется (например, постановление о наложении административного штрафа не подлежит исполнению, если оно в течение трех месяцев со дня его вынесения не было обращено к исполнению). В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика условий, при которых норма может быть реализована. Административно-правовые нормы чаще всего имеют относительно определенную гипотезу.

Диспозиция – правило поведения, предусматриваемое нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений.

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. Характерная особенность административно-правовых санкций состоит, прежде всего, в том, что многие административно-правовые нормы непосредственно в своей структуре таких санкций не содержат. В этом случае санкция помещена в другом акте, в зависимости от того, какая устанавливается ответственность (дисциплинарная, административная или уголовная). Кроме того, административно-правовых санкций довольно много.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды :

1. По предмету регулированияадминистративно-правовые нормы делятся наматериальные ипроцессуальные . Материальные нормы административного права определяют права и обязанности, а также ответственность участников регулируемых отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан; порядок производства по делам о дисциплинарных, административных правонарушениях и т.д. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

2. По конкретному юридическому содержанию административно-правовые нормы могут быть подразделены следующим образом:

а) обязывающие , т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых речь идет в данной норме. Например, обращения, направленные должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, в срок не позднее 5 дней передаются должностным лицам соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с извещением об этом граждан; лица, достигшие 16-летнего возраста, обязаны иметь паспорт;

б) запрещающие , т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под критерии административного права выдавать сведения, которые стали известны государственным органам в связи с рассмотрением обращений, если это ущемляет права и законные интересы граждан. Милиции, таможенным органам запрещено применять огнестрельное оружие в отношении женщин (с явными признаками беременности) – это специальный запрет;

в) уполномочивающие или дозволительные , т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы. В данном случае отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Регулирующая роль этих норм проявляется по-разному. Например, органам управления (должностным лицам) предоставляются полномочия, которые они реализуют в зависимости от конкретных обстоятельств (право органов милиции по наложению штрафа). Эти же субъекты в конкретной обстановке могут использовать полномочия различного характера (административная комиссия объявляет предупреждение, или налагает штраф, или ограничивается обсуждением вопроса, или передает дело на рассмотрение общественности по месту работы и т.п.).

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти;

г) рекомендательные , т.е. содержащие определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований;

д) стимулирующие , т.е. обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального и морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов, стимулов. Это, например, применение льготного кредитования, налоговых льгот, освобождение от налогообложения и т.д.

Механизм административно-правового регулирования совокупность административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

Общая характеристика механизма

Представляет собой совокупность юридических средств;

Средства носят административно-правовой характер;

Объектом воздействия выступают управленческие отношения;

Направлено на решение задач общества и государства;

Активизирует субъекты управленческих отношений;

Повышает уровень их правосознания, правовой культуры;

Обеспечивается принудительной силой государства. Элементы

1) принципы административного права;

2) административно-правовые нормы;

3) акты официального толкования административно-правовых норм;

4) акты применения административно-правовых норм;

5) административно-правовые отношения.

Стадии административно-правового регулирования:

Регламентация управленческих отношений (издание нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права);

Возникновение субъективных прав и юридических обязанностей;

Конкретизация субъективных прав и юридических обязанностей;

Реализация субъективных прав и юридических обязанностей;

Защита субъективных прав и обеспечение юридических обязанностей при нарушении прав и свобод в сфере управления, при наличии спора в праве.

Существуют следующие способы административно-правового регулирования:

1) императивный (категорический, властный) – способ воздействия, не допускающий отступлений от требований правовых предписаний;

2) диспозитивный (автономный) – способ воздействия, предоставляющий субъектам управленческих отношений возможность урегулировать отношения между собой в пределах, определенных законом;

4) поощрительный – способ воздействия, стимулирующий активное поведение участников управленческих отношений путем обещания и применения мер поощрения за определенный вариант поведения при наличии объективно признаваемого факта заслуги.

Основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность, составляют принципы административного права, которые:

Определяют юридическую природу административного права;

Закрепляются в административно-правовых нормах;

Являются ориентиром для законодателя при создании новых норм административного права;

Выступают средством ликвидации пробелов в административном праве;

Обусловлены уровнем развития общества и государства.

К принципам административного права относятся следующие.

1. Принцип демократии (народовластия). Он находит свое проявление в сфере правотворчества и правореализации. В правотворческой деятельности он проявляется в широкой возможности участия населения, общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании норм административного права. В правореализационной деятельности он проявляется в степени подконтрольности и подчиненности, а также открытости правоприменительных органов для общественного контроля.

2. Принцип законности. Субъекты управленческих отношений должны точно и неукоснительно соблюдать и исполнять нормы Конституции, законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, а также принцип соответствия нормативных правовых актов Конституции общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.

3. Принцип взаимной ответственности государства и личности. Заключается в том, что за нарушение норм административного права личность должна претерпевать правоограничения в связи с применением мер юридической ответственности и других мер государственного принуждения; если подобные нарушения допускает государство, его органы (должностные лица) также привлекаются к юридической ответственности.

4. Принцип федерализма. Проявляется в нормативном закреплении предметов ведения и компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, в установлении предмета совместного ведения.

5. Принцип гуманизма. Заключается в юридическом признании приоритета общественных ценностей. Права и свободы человека, степень их закрепления и обеспечения являются критерием оценки качества управленческих отношений.

6. Принцип справедливости. Требование соответствия между поведением субъекта управленческих отношений и последствиями, которые за это наступают.

7. Принцип равенства граждан перед законом и правоприменителем. Все граждане в сфере управления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равны перед законом и субъектами правоприменительной деятельности. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Можно назвать два способа закрепления принципов административного права в законодательстве: текстуальный, который закреплен в конкретной статье нормативного правового акта, и смысловой – вычленяется из анализа содержания нормативного правового акта.

Административно-правовые нормы это общеобязательное, структурно-организованное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативном правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Особенности административно-правовых норм:

1) являются разновидностью юридических норм;

2) объектом регулирования выступают особого рода общественные отношения – управленческие;

3) административно-правовые нормы – средство реализации публичных интересов в сфере государственного управления;

4) устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией предприятий, учреждений, организаций;

6) имеют представительно-обязывающий характер;

7) обеспечиваются мерами государственного принуждения;

8) преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;

9) во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (финансового, земельного, экологического, трудового и др.).

Структура административно-правовой нормы – ее внутреннее строение, совокупность логически обусловленных элементов. Элементы структуры административно-правовой нормы:

1) гипотеза– часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма начинает действовать;

2) диспозиция – часть административно-правовой нормы, содержащая правила должного поведения субъектов управления;

3) санкция – часть административно-правовой нормы, указывающая на последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции.

Выделяют следующие виды административно-правовых норм.

1. По предмету правового регулирования: материальные – закрепляющие юридический статус управленческих отношений, их непосредственно регулирующие; процессуальные – определяющие условия и порядок реализации материальных административно-правовых норм.

2. По функциям права: регулятивные – регулирующие позитивные управленческие отношения; охранительные – регулирующие управленческие отношения, связанные с их защитой и вытеснением отношений, чуждых данному обществу.

3. По методу правового регулирования: императивные – содержат категорические требования в отношении варианта поведения в сфере управления; диспозитивные – дающие возможность участникам управленческих отношений выбирать вариант поведения исходя из имеющейся юридической альтернативы; рекомендательные, с помощью которых участникам управленческих отношений предлагается наиболее эффективный (целесообразный) вариант решения стоящих перед ними задач; поощрительные, содержащие меры поощрения, применяемые к участникам управленческих отношений при наличии в их действиях факта заслуги.

4. По содержанию предписания: управомочивающие – нормы, в которых закрепляются субъективные права участников управленческих отношений, выражается юридическая возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению; обязывающие – нормы, закрепляющие юридические обязанности участников управленческих отношений, предписывающие определенные варианты поведения; запрещающие – нормы, содержащие юридические запреты на совершение определенных действий в сфере государственного управления.

5. По адресату: регламентирующие организацию и деятельность органов исполнительной власти; административно-правовой статус государственных служащих; организацию и деятельность государственных предприятий и учреждений; отдельные вопросы функционирования негосударственных (коммерческих) структур; административно-правовой статус общественных объединений и их служащих; административно-правовой статус граждан.

6. По действию в пространстве: федеральные – действующие в пределах Российской Федерации; региональные (окружные) – действующие в пределах региона Российской Федерации (федерального округа); субъектов РФ – действующие в пределах субъекта РФ; муниципальные – действующие в пределах муниципального образования; локальные – действующие в пределах учреждения, предприятия, организации.

7. По действию во времени: срочные – нормы, для которых определен срок действия; бессрочные – нормы без указания срока действия, действующие до момента фактической или юридической отмены; чрезвычайные – нормы, вступающие в действие при наступлении определенных обстоятельств.

8. По кругу лиц общего действия – регламентирующие деятельность всех или большинства субъектов управленческих отношений; специальные – распространяющие действия на отдельные категории, группы субъектов управленческих отношений (пенсионеров, студентов, вынужденных переселенцев и др.).

9. По юридической силе: законодательные – содержащиеся в нормативных правовых актах высшей юридической силы; подзаконные – содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах.

10. По характеру юридической защиты: охраняемые в судебном порядке; охраняемые во внесудебном (административном) порядке.

Реализация административно-правовых норм – это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Формы (виды) реализации административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование, применение.

Исполнение – форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в реализации возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей.

Соблюдение – форма реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания.

Использование – форма реализации управомочивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права.

Применение – особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомочивающим субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов.

Толкование административно-правовых норм деятельность органов государственной власти, должностных лиц, общественных объединений и отдельных граждан по установлению содержания административно-правовой нормы, раскрытию выраженной в ней государственной воли.

Элементы толкования административно-правовых норм:

1) уяснение сущности толкуемой административно-правовой нормы;

2) разъяснение сущности толкуемой нормы.

Способы толкования – совокупность способов, приемов и средств, направленная на уяснение смысла и содержания толкуемой нормы. Виды способов толкования:

1) грамматический (филологический, языковый, текстовый);

2) логический;

3) систематический;

4) историко-политический;

5) специально-юридический.

Виды толкования административно-правовых норм по субъектам: официальное – дается специально уполномоченными субъектами (государственными органами или должностными лицами) и содержится в специальном юридическом интерпретационном акте; неофициальное – дается субъектами, не наделенными официальными полномочиями по разъяснению содержания административно-правовых норм, и не имеет установленной формы.

Акты официального толкования административно-правовых норм – это вид юридических актов, принятых уполномоченными государственными органами и должностными лицами в установленном порядке и содержащих разъяснение административно-правовых норм.

Особенности актов официального толкования административно-правовых норм:

1) не устанавливают новых административно-правовых норм, не отменяют и не изменяют их содержания;

2) принимаются уполномоченными субъектами;

3) раскрывают содержание толкуемой нормы;

4) определяют порядок реализации толкуемой нормы;

5) обладают юридической силой и подлежат применению только в течение срока действия толкуемой нормы;

6) обладают государственно-властным характером;

7) адресуются субъектам правоприменения.

По форме выражения акты могут быть письменными или устными.

По юридической природе выделяют акты нормативного толкования и акты казуального толкования.

По видам государственных органов: акты законодательных органов, акты исполнительных органов, акты судебных органов, акты органов прокуратуры.

В зависимости от субъекта интерпретационной деятельности акты делятся на аутентичные и легальные.

Акты применения административно-правовых норм представляют собой индивидуальное, государственно-властное веление, принятое уполномоченными субъектами в установленном порядке, содержащее разрешение конкретного управленческого дела на основе административно-правовых норм.

Признаки актов административно-правовых норм:

Носят государственно-властный (обязательный) характер;

Принимаются компетентными субъектами государственного управления;

Индивидуализируют требования административно-правовых норм применительно к конкретной управленческой ситуации;

Применяются на основе и во исполнение законов, т. е. носят подзаконный характер;

Имеют чаще всего документальную форму;

Выступают юридическими фактами, т. е. влекут возникновение, изменение и прекращение правоотношений;

Принимаются в соответствии с установленной процедурой (порядком).

Административно-правовые отношения это урегулированные административно-правовой нормой управленческие отношения, участники которых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями, установленными данной юридической нормой.

Особенности административно-правовых отношений:

1) это властные отношения, т. е. они обусловлены неравенством участников отношений;

2) это результаты опосредования управленческих отношений административно-правовыми нормами;

3) для них характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера;

4) возникают в связи с практической деятельностью органов исполнительной власти;

5) могут возникать по инициативе любой из сторон, согласие второй стороны необязательно;

6) споры о праве разрешаются чаще всего во внесудебном (административном) порядке;

7) при нарушении требований административно-правовой нормы сторона отношений несет ответственность перед государством;

8) по своей сути – организационные, т. е. направлены на организацию совместной деятельности людей и их коллективов.

Предпосылки административно-правовых отношений – совокупность условий и обстоятельств, без которых административно-правовые отношения не могут возникнуть.

В состав предпосылок входят: административно-правовая норма, административная правосубъектность и юридический факт.

Среди элементов административно-правовых отношений можно назвать субъекты административно-правовых отношений, объекты административно-правовых отношений, содержание административно-правовых отношений.

Субъект административно-правовых отношений – участник административно-правовых отношений, обладающий административной правосубъектностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.

Можно выделить следующие виды субъектов: физические лица (граждане), государственные органы и их структурные подразделения, государственные служащие, общественные (некоммерческие) объединения, предприятия, учреждения, организации и др.

Объекты административно-правовых отношений – то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административно-правовое отношение. Виды объектов: предметы материального мира (земля, леса, деньги и т. п.), продукты духовного творчества (произведения искусства, литературы, кино и др.), личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство и т. п.), поведение участников правоотношений (выражается в действиях и бездействии), результаты поведения участников правоотношений (последствия, к которым привело то или иное действие или бездействие).

Юридический факт – конкретное жизненное обстоятельство, с которым административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

По порождаемым последствиям существуют правообразующие, пра-воизменяющие и правопрекращающие юридические факты.

По форме проявления: положительные, с наличием которых административно-правовая норма связывает возникновение правоотношений; отрицательные, отсутствие которых необходимо для возникновения правоотношений.

По связи с волей субъекта: события – факты, которые не связаны с волей участников конкретного правоотношения; действия – факты, которые связаны с волей хотя бы одного из участников правоотношения.

По функциям права: регулятивные отношения – складывающиеся на основе регулятивных административно-правовых норм, и охранительные – складывающиеся на основе охранительных административно-правовых норм.

По характеру связей между участниками правоотношений: вертикальные – отношения «власть – подчиненный»; горизонтальные – отношения между несоподчиненными субъектами административного права.

По характеру юридических фактов: отношения, порожденные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями.

В зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений: внутренние – отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением принципов взаимодействия между управленческими структурами, отношений между работниками внутри управленческой структуры; внешние – отношения, связанные с непосредственной реализацией внешних функций управления.

В зависимости от способа защиты: отношения, защищаемые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (административном) порядке.

Под административно-правовым методом регулирования понимается совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяют органы управления для обеспечения регулирующего воздействия норм административного права на общественные отношения.

Административно-правовое регулирование общественных отношений имеет особенности, которые определяются спецификой государственного управления как юридически властной деятельности, осуществляемой особыми видами органов государственной власти. Положение сторон в таких отношениях исключает их юридическое равенство.

Во-первых, для него характерны предписания соответствующих органов исполнительной власти (должностных лиц). Другая сторона обязана подчиняться этому предписанию. Таким образом, налицо юридически властные предписания субъекта государственного управления , который действует от имени государства и реализует предоставленные ему властные полномочия.

Во-вторых, юридически властные предписания субъекта государственного управления являются односторонними . Только субъект управления уполномочен давать властные предписания, обязательные для другой сторон. В этом проявляется наличие юридического неравенства сторон: волеизъявление субъекта управления не является равным волеизъявлению объекта управления, иначе отношения приобрели бы договорный характер.

Односторонность и обязательность волеизъявления субъекта государственного управления наиболее характерны для предписаний и запретов как способов регулирующего воздействия.

Для административного права основной метод – императивный , однако могут использоваться и не властные методы (согласование).

Административно-правовой метод используется при определении прав и обязанностей участников регулируемых отношений, санкций и порядка их применения. Управленческие отношения могут возникать помимо воли другой стороны, так как органы исполнительной власти действуют от имени государства, наделены юридически властными полномочиями.

Источники:

Лекция

2 группа

4. Система административного права.

Система АП - совокупность институтов, подотраслей и норм административного права, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления

Административное право - целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных.

Система состоит из двух частей - общей и особенной.

Общая часть охватывает гос. управление в целом и включает нормы, закрепляющие:

1) Правовое положение субъектов АП, к которым относятся органы исполнительной власти, граждане, государственные служащие, негосударственные организации;

2) Формы и методы управления и администрирования деятельности (акты гос. управления, убеждения, принуждения)

3) Способы обеспечения законности в государственном управлении;

4) Основы административно – правовой деятельности

Особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных отраслей гос. управления. Это нормы:

1) Регулирующие управление в экономической деятельности (с\х, промышленность).

2) Регулирующие управление в социально - культурной деятельности (наука, здравоохранение).

3) Регулирующие управление в административно - политической деятельности (оборона)

4) Регулирующие межотраслевое государственное управление (финансы и кредит).

Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом .

Институты административного права могут быть:

- отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (институт административной ответственности);

- материальными (институт административно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях);

- регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения);

- простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).

Под административно-правовой нормой понимают установленное государством, обеспеченное возможностью применения административного принуждения и закрепленное в источниках административного права правило поведения, регулирующее отношение в сфере государственного управления.

Источники:

2 группа

Результатом правотворческой деятельности административного органа являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в административно-публичной сфере и содержащиеся в соответствующем издаваемом (принимаемом) им нормативном правовом акте.

2. Возникновение административных правоотношений на основе введенных в действие норм административного права . Это означает, что у участников таких отношений возникают административные права и обязанности. Например, на основе норм административного права, содержащихся в Кодексе РФ об административных правонарушениях , между физическим лицом , совершившим какое-либо административное правонарушение , и административным органом, уполномоченным рассмотреть дело об этом правонарушении, возникают соответствующее административное правоотношение и комплекс взаимных административных прав и административных обязанностей, связанных с привлечением правонарушителя к административной ответственности .

3. Реализация норм административного права . Эта стадия является завершающей. В процессе реализации административно-правовые нормы достигают своей цели - субъективные административные права и обязанности, возникшие у участников соответствующих административных правоотношений, воплощаются в их поведении, начинают реально действовать. Реализация норм административного права может осуществляться двумя способами:

• посредством использования, исполнения и соблюдения содержащихся в них предписаний участниками соответствующих административных правоотношений (административными органами и их должностными лицами, физическими лицами и организациями);
• посредством властного применения содержащихся в этих нормах предписаний административными органами, участвующими в административных правоотношениях, а также судами путем издания (принятия) ими индивидуальных правоприменительных актов или совершения юридически значимых действий.

Примерами первого способа реализации административно-правовых норм являются соблюдение участниками дорожного движения установленных правил во время движения по дороге, обращение гражданина в компетентный административный орган с жалобой на действия (бездействие) или решение нижестоящего административного органа.

В качестве примеров второго способа реализации норм административного права можно назвать административное задержание сотрудниками милиции лица, совершившего административное правонарушение, вынесение компетентным административным органом постановления о назначении физическому лицу административного наказания за совершенное им административное правонарушение.

На основании изложенного можно определить понятие механизма административно-правового регулирования.

Под механизмом административно-правового регулирования необходимо понимать взятую в единстве и в логическом взаимодействии систему административно-правовых средств, при помощи которых осуществляется юридическое воздействие на общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, в целях их правового регулирования , правовой охраны и защиты.

В структуру механизма административно-правового регулирования входят следующие административно-правовые средства (элементы этого механизма):

• нормы административного права;
• акты толкования норм административного права;
• административно-правовые отношения (административные правоотношения).

1. Норма административного права - это установленное государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, и действующее в отношении неопределенного круга субъектов этих отношений.

В целях правильной и единообразной реализации норм административного права необходимо их одинаковое понимание всеми субъектами возникающих на основе этих норм административных правоотношений. Чтобы обеспечить такое единообразие, нередко требуется толкование введенных в действие административно-правовых норм. В этой связи компетентными административными органами, а также судами издаются (принимаются) акты толкования норм административного права, которые являются следующим элементом механизма административно-правового регулирования.

2. Под актами толкования норм административного права понимаются правовые акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется офипиальное разъяснение действительного содержания толкуемых норм административного права. Такими актами могут быть указы Президента и постановления Правительства РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и другие официальные документы .

Различают нормативное и казуальное толкование административно-правовых норм.

Нормативное толкование норм административного права - это официальное разъяснение содержания этих норм, которое обязательно для все субъектов, реализующих и применяющих их предписания. Примером акта нормативного толкования является Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 24 марта 2005 г. № 5, в котором дается нормативное толкование таких используемых в административном праве понятий, как «малозначительность административного правонарушения», «длящееся административное правонарушение», «административное расследование» и др.

Казуальное толкование норм административного права дается в связи с рассмотрением административным органом или судом индивидуального юридического (административного) дела. Примерами актов казуального толкования административно-правовых норм являются, в частности, постановления федеральных арбитражных судов округов по конкретным делам об административных правонарушениях , содержащие толкование спорных вопросов применения норм Кодекса РФ об административных правонарушениях.

С учетом толкования конкретные нормы административного права реализуются субъектами административного права в рамках конкретных административных правоотношений, возникающих при наличии определенных оснований (юридических фактов). Юридические факты, влекущие возникновение административных правоотношений, являются следующим элементом механизма административно-правового регулирования.

3. Юридические факты применительно к механизму административно-правового регулирования представляют собой такие жизненные обстоятельства, с наступлением которых нормы административного права связывают возникновение, изменение или прекращение соответствующих правоотношений в административно-публичной сфере (административных правоотношений).

В качестве юридических фактов, предусмотренных нормами административного права и влекущих возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений, могут выступать:

1. действия физических лип и организаций (например, подача заявления или жалобы в административный орган, совершение административного правонарушения и т.п.);
2. властные действия административных органов (например, государственная регистрация транспортного средства, составление протокола об административном правонарушении и т.д.);
3. издание (принятие) административными органами правовых актов, т.е. властных решений, облеченных в официально-документальную форму (решений, постановлений, приказов, распоряжений и т.п.), направленных на применение норм административного права в отношении индивидуально определенных субъектов (физических лип и организаций) (например, приказа о приеме гражданина на государственную службу , постановления о назначении липу административного наказания и т.п.);
4. наступление не зависящего от воли субъектов административного права события (например, смерть государственного служащего , истечение срока давности привлечения липа к административной ответственности и т.д.).

Наступление указанных юридических фактов влечет возникновение, изменение или прекращение соответствующих административно-правовых отношений (административных правоотношений), которые являются последним элементом механизма административно-правового регулирования.

4. Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся и развивающиеся в административно-публичной сфере.

Они являются результатом административно-правового воздействия на общественные отношения. В административно-правовом отношении индивидуализируются положения определенной нормы административного права. Например, в ходе применения органами внутренних дел в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц норм Кодекса РФ об административных правонарушениях возникают административные правоотношения по привлечению данных лиц к административной ответственности.

Реализация норм административного права в рамках возникающих на их основе административных правоотношений порождает административный правопорядок , который представляет собой возникающее в результате реального действия норм административного права и постоянно поддерживаемое состояние нормативной упорядоченности совокупности общественных отношений, формирующихся в административно-публичной сфере.

Общий административный правопорядок, т.е. правопорядок, охватывающий всю совокупность общественных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, включает в себя специальные виды административного правопорядка, характеризующие состояние нормативной упорядоченности отдельных частей административно-публичной сферы. Например, в соответствии с системой особенной части административного права могут быть выделены административные правопорядки в сфере экономики , финансов , в социально-культурной сфере и т.д.

1.2 Особенности административно–правового регулирования

Административное право – совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

Дело в том, что, как уже на это обращалось внимание, отношения управленческого характера могут возникать за пределами государственно-управленческой деятельности.

Так, несомненно, управленческий характер имеют внутрипартийные или внутрипрофсоюзные отношения, имеющие своей целью организацию «собственных дел» (самоорганизация). Например, это образование соответствующих органов управления, установление внутриорганизационных правил и т.п. на основе уставных норм.

За пределами государственно-управленческой деятельности складываются достаточно разнообразные, управленческие по своему назначению, общественные отношения также в системе местного самоуправления.

Нас же интересуют такие общественные отношения управленческого характера, в которых ввиду их прямой связи с государственно-управленческой деятельностью непосредственно выражается государственный (публичный) интерес, государственная управляющая воля. Соответственно при определении предмета административного права в центре внимания должны быть общественные отношения, прямо связанные с функционированием системы исполнительной власти. Но такое функционирование предполагает наличие специального субъекта, который имеет все необходимые возможности и полномочия по реализации исполнительной власти. Следовательно, границы сферы государственного управления определяются, прежде всего, наличием специальных субъектов – участников соответствующих управленческих отношений. Иное неизбежно приведет к тому, что под сферой государственного управления придется понимать любые варианты общественно значимой деятельности, т.е. даже реализацию законодательной и судебной властей. Очевидно, что подобное решение рассматриваемой проблемы неприемлемо.

В предложенном ранее определении административного права содержится упоминание о том, что регулируемые им управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» реализации исполнительной власти. И это не случайно.

Что означает возникновение управленческих отношений, регулируемых административным правом, в связи с реализацией исполнительной власти?

То (и это весьма существенно), что имеются в виду только те отношения, в которых непременно участвует тот или иной исполнительный орган, т.е. соответствующий субъект исполнительной власти.

Без их участия общественные отношения выходят за рамки административно-правового регулирования. Это, например, отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, отношения между производственными предприятиями, коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, и т.п.

Это объясняется тем, что в названных отношениях нет участника, способного в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительно-распорядительном варианте государственную власть (публичный интерес). Именно его деятельность является прямым выражением системы и механизма исполнительной ветви государственной власти, что и закрепляется соответствующими нормами административного права.

Таким образом, в регулируемых административным правом общественных отношениях всегда предполагается участие субъекта, наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями. Это органы исполнительной власти, а также действующие от их имени должностные лица.

Что означает возникновение управленческих отношений, регулируемых административным правом, по поводу реализации исполнительной власти?

Одно лишь наличие органа исполнительной власти (исполнительного органа) далеко не во всех случаях может служить достаточным основанием для того, чтобы данное общественное отношение безоговорочно отнести к управленческим, причем включать его в предмет административного права.

Дело в том, что такие органы нередко совершают действия, которые в соответствии с российским законодательством регламентируются не административным, а иными отраслями права. Например, они могут заключать имущественные сделки, регламентация которых составляет предмет гражданского права. Ряд действий, совершаемых ими в бюджетно-налоговой сфере, подпадает под регулирующее влияние норм конституционного и финансового права и т.п. Объясняется это тем, что в подобных случаях тот или иной исполнительный орган не выполняет функции исполнительно-распорядительного характера: например, при заключении сделки он реализует свои имущественные права.

Только тогда, когда данный исполнительный орган фактически реализует свою управленческую компетенцию, он реально выступает в качестве субъекта исполнительной власти. Иначе говоря, имеется в виду, что им реализуются юридически властные полномочия, которые и составляют содержание его компетенции. А таковой он наделяется именно для того, чтобы быть способным осуществлять государственно-управленческую деятельность.

Таким образом, в регулируемых административным правом общественных отношениях всегда предполагается не только участие того или иного исполнительного органа, но и прежде всего его функционирование в качестве выступающего от имени государства субъекта исполнительной ветви государственной власти.

В целом управленческие отношения в интересующем нас смысле являются «полем» осуществления исполнительно-распорядительных функций и применения соответствующих им юридически властных полномочий. Ни граждане, ни негосударственные формирования подобными полномочиями не обладают.

Изложенные положения в определенной степени помогают пониманию содержания такого понятия, как «сфера государственного управления». Тем не менее, административно-правовому регулированию общественных отношений свойственны некоторые весьма специфические черты, проявляющиеся и в предмете административного права.

Фактически имеется в виду следующее. В буквальном смысле сфера государственного управления охватывает любые проявления государственно-управленческой деятельности. Это бесспорно. Однако на практике дело обстоит таким образом, что в эту сферу включаются все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни страны.

Соответственно управленческие отношения, составляющие предмет административного права, нередко обнаруживаются и там, где действуют нормы других отраслей российского права. Например, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового, экологического, предпринимательского и даже гражданского права. Это отношения, связанные с обеспечением государственной финансовой дисциплины, с оформлением прав на осуществление предпринимательской деятельности, с возникновением имущественных отношений на началах административной подчиненности и т.п. Естественно, что подобного рода отношения не могут быть исключены из предмета административного права.

Конечно, и отдельные стороны деятельности исполнительных органов могут также регулироваться нормами иных отраслей права. Уже приводился пример с регулированием имущественных сделок, заключаемых органами государственного управления. Еще один пример: основная масса работников исполнительных органов действует помимо норм административного права, также и на основании норм трудового права и т.п.

Есть еще одна специфическая особенность административно-правового регулирования. Ее суть заключается в следующем: административное право имеет в своем распоряжении юридические средства, с помощью которых осуществляется защита общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. Имеется в виду административная ответственность.

Все изложенное, отражая специфические особенности административно-правового регулирования, должно учитываться при характеристике предмета административного права. Однако есть еще ряд позиций, прямо относящихся к его определению.

Государственно-управленческая деятельность в своих основных проявлениях является организационной или организующей. При этом под организацией понимается создание условий, необходимых для нормальной работы той или иной системы (общества в целом, его отдельных элементов, коллективов и т.п.).

Из этого вытекает вывод о том, что организационные отношения могут иметь место не только в сфере государственного управления. Так, отдельные их проявления обнаруживаются в деятельности органов законодательной и судебной властей, органов прокуратуры. Они связаны, например, с функционированием аппарата Федерального Собрания Российской Федерации, аппаратов законодательных органов субъектов Федерации, с деятельностью руководителей судебных органов по руководству аппаратом и прокуроров по назначению работников нижестоящих звеньев прокурорской системы, по осуществлению контроля за их работой и т.п. По своей сути такого рода деятельность не является проявлением законодательной или судебной власти, прокурорского надзора. Она служит целям организационного обеспечения выполнения конституционных функций, возложенных на эти государственные органы. Конечно, она не является и проявлением исполнительной власти. Но, будучи внутриорганизационной, она осуществляется на основе правил, устанавливаемых нормами административного права. Однако руководители вышеуказанных органов часто используют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий). Очевидно, что в подобных случаях налицо административно-правовая регламентация такого рода их деятельности, осуществляемая в рамках норм закрепленных кодексом об административных правонарушениях.

Практика свидетельствует также и о том, что в сфере государственного управления могут возникать отношения без участия субъекта исполнительной власти. В подобной ситуации, однако, его обязательно должен заменить иной субъект, наделяемый юридически властными полномочиями, характерными для исполнительных органов государственной власти (делегированные полномочия). Тем самым этот иной субъект получает возможность выступать уже от имени государства. Наделение юридически властными полномочиями не органов исполнительной власти обозначается в качестве их делегации.

Наиболее ярким примером подобного рода может служить предусмотренная ч. 2 ст. 132 Конституции РФ возможность наделения законом органов местного самоуправления, которые, как уже подчеркивалось, не являются государственными органами, отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Вместе с тем административное право регулирует также управленческие отношения между органами местного самоуправления (администрацией районов, городов) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (администрацией краев, областей), республиканскими правительствами, в состав которых они входят.

Предмет административно-правового регулирования можно определить как особое правовое состояние, связанное с регламентацией учреждения и функционирования организационных структур, применением особых методов воздействия на подвластные объекты, связанных с ними управленческих процедур, регулятивных и охранительных специальных правовых режимов, в рамках которых действует государственная администрация в целях обеспечения реализации учредительной и внутриорганизационной деятельности аппарата государственной власти, применения механизма взаимодействия личности и государства, а также выполнения функций по обеспечения безопасности.

Определив суть предмета административно–правового регулирования и изучив особенности можно сделать вывод о том, что предмет административного права весьма многообразен.

И это полностью предопределено общественно-политической значимостью государственно-управленческой деятельности, охватывающей и в современных условиях развития рыночных отношений широчайший круг общественных связей в экономической и социальной сферах жизни. Новые явления (экономические реформы, становление институтов частной собственности, приватизация и т.п.) не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной "поддержки и защиты, но и регулирования. В силу этого служебная роль государства как основного субъекта социального управления сохраняется, что находит свое выражение, в частности, в известном расширении и модификации административно-правового регулирования.

В заключительной части рассматриваемого вопроса следует обозначить особенности административно–правового регулирования:

· Специальный субъект, который наделен исполнительно–распорядительными полномочиями;

· Предмет административно–правового регулирования;

· Особенности юридических средств, влияющих на защиту общественных отношений регулирующих иными отраслями права.

· Наличие административно–правового регулирования в деятельности органов законодательной власти, судебной системе, прокуратуре.

· В рамках административно–правового регулирования предусматривается возможность делегирования полномочий.

· Методы административно–правового регулирования (рассмотрены в последующей главе).