Административно правовые нормы бывают. Административно-правовые нормы: понятие, особенности, структура и виды

Административное право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений.

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.).

Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Нормы административного права не только упорядочивают, закрепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе крыночной экономике, но и вытесняют из сферы исполнительной власти (государственного управления) общественные отношения, не отвечающие современным условиям. Во многих его нормах определяется механизм исполнения, претворения в жизнь, применения требований законов к конкретным обстоятельствам и объектам управления.

Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:

Административно-правовые нормы выражают сущность исполнительной власти.

Они имеют собственные средства защиты от посягательств (в случае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За нарушение административно-правовых норм наступает административная ответственность. В некоторых случаях может наступать дисциплинарная ответственность. административный право исполнительный власть

В некоторых случаях административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права, как, например, в области земельного, финансового, природоохранного, трудового права и пр. Административные нормы права могут осуществлять и защиту норм указанных отраслей права. Так, нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.27 Кодекса об административных правонарушениях).

Рассматриваемые нормы часто устанавливаются субъектами исполнительной власти в ходе ее реализации, для которых эти нормы далее становятся обязательными.

Административно-правовыми нормами обеспечивается применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постановления и распоряжения, которые являются подзаконными нормативными актами.

Административно-правовая норма имеет традиционную структуру:

гипотезу, т. е.условие действия нормы.

диспозицию - предписания, запреты и дозволения.

санкцию, представляющую собой меру административного или дисциплинарного воздействия.

Можно классифицировать административно-правовые нормы в зависимости от оснований проводимой классификации.

Проблема классификации административно-правовых норм хорошо исследована в юридической литературе и изучена многими правоведами.

1. Традиционна классификация на нормы:

материальные, закрепляющие комплекс прав, обязанностей и ответственность участников административных отношений (их правовой статус), порядок взаимодействия и функционирования субъектов исполнительной власти т. д.;

процессуальные, регламентирующие процедуру реализации прав и обязанностей участников административных отношений, установленных материальными нормами.

2. В зависимости от содержания выделяются следующие административно-правовые нормы:

обязывающие, содержащие юридическое предписание действовать в установленных рамках (например, создаваемое юридическое лицо обязано пройти государственную регистрацию);

запретительные, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий (например, запрещается нарушать правила дорожного движения);

уполномочивающие (дозволительные), предоставляющие возможность лицу действовать по своему усмотрению, хотя и в установленных рамках (например, во многих нормах предусматривается право гражданина обжаловать действия (бездействие) должностных лиц). И каждый гражданин сам решает, сможет ли он воспользоваться этим правом или нет. Если он решает воспользоваться, то должен это сделать в определенном порядке и в установленные сроки;

стимулирующие, обеспечивающие должное поведение субъектов отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия;

рекомендательные, дающие возможность поиска наиболее целесообразных вариантов решения поставленных задач (например, рекомендации по организации наиболее эффективной работы различных структур в системе исполнительной власти).

3. По адресу выделяются административно-правовые нормы,

регулирующие:

административно-правовой статус гражданина;

административно-правовой статус коммерческих организаций;

административно-правовой статус общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

административно-правовой статус органов исполнительной власти;

административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений;

административно-правовой статус государственных служащих;

различные вопросы организации и деятельности звеньев исполнительной власти.

• 4. По масштабу действия административно-правовые нормы классифицируются на:
  • *федеральные;

нормы субъектов РФ;

нормы местного самоуправления.

5. По объекту регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:

общие, регламентирующие наиболее важные стороны административного регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы и отрасли государственного управления;

межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления и имеющие при этом специальный характер (например, административные нормы, регулируемые таможенным законодательством);

отраслевые, регулирующие управленческие отношения, возникающие в определенных отраслях исполнительной власти.

6. По действию во времени:

срочные, для которых определен срок действия;

бессрочные, срок действия которых не указан, и они действуют до отмены компетентным органом.

Классификация административно-правовых норм может быть проведена и по другим основаниям.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

• а) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
• б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение;
• в) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
• г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;
• д) административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);
• е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;
• ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Реализация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе государственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса. Исполнение - это совершение всеми участниками административно-правовых отношений тех действий, которые предписаны в нормах. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм осуществляется органами исполнительной власти (должностными лицами) и практически выражается в издании ими индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Например, издание Президентом указа о назначении конкретного лица на должность федерального министра является применением п. «д» ст. 83 Конституции.

Таким образом, административное право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти, присущими ему способами и средствами обеспечивает исполнение требований действующего российского законодательства, а также защиту прав и законных интересов участников регулируемых общественных отношений.

К источникам административного права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, например, Кодекс об административных правонарушениях или Положение о конкретном министерстве. При этом они не ограничиваются нормативными актами РФ и включают в себя указы и законы СССР, Постановления Правительства СССР и РСФСР, ведомственные нормативные акты, которые применяются в части, не противоречащей законодательству РФ.

Нормативные акты в установленном порядке обязательно должны быть зарегистрированы и опубликованы.

Особенности предмета административно-правового регулирования (обширность, многообразие отношений) влекут за собой большое число нормативных актов. Вследствие этого является полезной их классификация, в особенности по признакам правовых свойств, а также форм правовых нормативных актов.

В целом же правовая система в Российской Федерации есть структурно-функциональная совокупность правовых актов, возникающих и применяемых на основе общих принципов. Целостность ее обеспечивается общими правовыми принципами, внутрисистемными правовыми зависимостями и процедурами правотворчества и правоприменения.

В Конституции Российской Федерации 1993 года впервые введено понятие "правовая система" (ч. 4 ст. 15) и установлены следующие виды правовых актов: "Конституция", "закон", "федеральный закон", "федеральный конституционный закон", "правовые акты", "нормативные правовые акты", "указы", "постановления", "распоряжения", "решения", "акт", "международные договоры", "устав", "договор", "соглашения". Всего 15 видов актов, в которых нужно правильно разобраться.

Правовые свойства нормативных правовых актов неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др.

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;

II. Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников можно различать:

• 1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР:
  • а) Конституция Российской Федерации;
  • б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);
  • в) федеральные законы и законы РФ (Основы законодательства, кодексы и др.);
  • г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.
• 2. Законодательные акты субъектов Федерации:
  • а) конституции, уставы субъектов Федерации;
  • б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа - акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административного права.

Акты Президента Российской Федерации - это: указы Президента; распоряжения Президента.

III. Третья группа - акты государственной администрации - самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

• 1. Административные акты федеральных органов и организаций:
  • а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
  • б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;
  • в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;
  • г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
  • д) акты Банка России.
• 2. Административные акты субъектов Федерации:
  • а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);
  • б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;
  • в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;
  • г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
  • д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров.

1. Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

• 2. Федеративные договоры.
• 3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.
• 4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, - наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

PAGE_BREAK--Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем, Россия - не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориальные особенности нередко весьма существенны. Россия - многонациональное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи-не его функция.
Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного права. Государственно-правовая действительность наглядно подтверждает жизненность подобного, отработанного многолетней практикой, механизма соотношения административно-правовых норм, содержащихся в законодательных актах и устанавливаемых субъектами исполнительности власти (например, механизм проведения в жизнь российского законодательства о приватизации, борьбе с монополизмом, об охране окружающей природной среды и т.п.).
Отличием административно-правовых норм от норм гражданского и уголовного права заключается в том, что административно-правовые нормы:
1. Применяются в сфере государственного управления.
2. Содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления.
3. Отсутствие конкретных санкций в подавляющем большинстве норм, нормы носят рекомендательный характер.
§ 1.2 Виды административно-правовых норм Огромное множество административно-правовых норм в связи с их разнообразием можно поделить на виды по самым разным критериям. Возьмем для группировки наиболее важные для понимания этих норм критерии: сущности, содержания, формы выражения установленных правил, круг лиц, на которых они распространяются, порядок действия норм в пространстве и другие признаки.
Основным критерием при этом является их юридическое содержание и метод регулирующего воздействия на участников управленческих отношений. Соответственно нормы делятся на следующие виды:
ü По форме выражения (методу регулирующего воздействия на участников отношений) административно-правовые нормы бывают:
1) Обязывающие – это такие нормы, которые содержат юридически властное предписание на обязательное совершение в определенных условиях действий предусмотренных этой нормы.
Примером служит: норма статьи 58 Конституции РФ: Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; Норма статьи 59 Конституции РФ: «Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом». Еще одним примером обязывающей нормы является ст. 92 Водного кодекса РФ, согласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде и др.
2) Запрещающие – содержат юридически властное предписание, предусматривающее запрет на совершение определенного вида действий.
В качестве примера можно предложить нормы особенной части КоАП, поскольку каждая подобная норма предусматривает состав конкретного административного правонарушения совершение которого возбраняется. Другим примером может служить п. 11 ст. 16 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которой, вносить какие-либо изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей запрещается.
Еще один пример– норма п. 4 ст. 41 вышеназванного закона. В соответствии с ней физическим и юридическим лицам запрещается осуществлять благотворительную деятельность от имени или в поддержку кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, их уполномоченных представителей.
3) Уполномочивающими (дозволительные) – предусматривают возможность действовать в пределах требований данной нормы по своему усмотрению.
Статья 46 п.3. является примером управомачивающей нормы: каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Также в качестве примера можно привести п. 2. Ст. 68 Конституции РФ: республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
Уполномочивающими (дозволительными) нормами являются, например, ст. 11 – 15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции», где подробно определены виды дозволенных действий милиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
4) Стимулирующими (поощрительными) – содержат меры морального и материального поощрения за должное поведение на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).
5) Рекомендательные – это такие нормы которые содержат советы по поводу наиболее целесообразного совершения тех или иных действий.
ü По содержанию административно-правовые нормы группируются в правовые институты – совокупности определенных правовых норм, родственных по содержанию регулируемых ими общественных отношений. Соответственно весьма многочисленные административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды норм:
· закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;
· определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;
· устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;
· регулирующие административно-процессуальную деятельность;
· обеспечивающие законность в деятельности органов исполнительной власти;
· определяющие основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.
ü Все нормы административного права можно разделить на две большие группы:
1) Материальные – определяют содержание, права, обязанности и ответственность конкретных участников регулируемых общественных отношений, закрепляют их административно-правовой статус.(устанавливающие право органов исполнительной власти издавать юридические акты или нормы, устанавливающие право граждан обжаловать незаконные действия должностных лиц).
Примером материальной нормы может служить статья 104 КоАП РСФСР (нарушение правил пользования средствами железнодорожного транспорта): «самовольный проезд в грузовых поездах, посадка и высадка на ходу поезда, проезд на подножках и крышах вагонов, самовольная без надобности остановка поезда – влекут наложение штрафа в размере до десяти рублей. Выбрасывание мусора и иных предметов из окон и дверей вагонов поездов – влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до пяти рублей».
Или например статья 105 КоАП РСФСР (нарушение правил безопасности полетов): размещение в районе аэродрома каких-либо знаков и устройств, сходных с маркировочными знаками и устройствами, принятыми для опознавания аэродромов, или сжигание пиротехнических изделий без разрешения администрации аэропорта, аэродрома, или устройство объектов, способствующих массовому скоплению птиц, опасных для полетов воздушных судов, - влечет наложение штрафа на граждан в размере до тридцати рублей и на должностных лиц - от десяти до пятидесяти рублей.
2) Процессуальные – определяют порядок (процедуру) реализации прав и обязанностей предусмотренных для управленческих общественных отношений материально административными нормами.
Примером может служить правило поведения закрепленное в статья 236 ГПК РСФСР (Дела по жалобам на действия административных органов или должностных лиц, рассматриваемые судом). Эта норма такова: в случаях, предусмотренных законом, суд рассматривает в порядке, установленном настоящей главой, жалобы граждан и должностных лиц на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке.
Еще в качестве примера можно привести статью 237 ГПК РСФСР (подача жалобы). Эта статья закрепляет следующее процессуальное правило:
«В течение десяти дней со дня вручения постановления административных органов или должностных лиц о наложении штрафа или о взыскании в административном порядке граждане или должностные лица вправе обжаловать соответствующие действия административных органов или должностных лиц в суд по месту жительства. Подача жалобы приостанавливает взыскание в административном порядке».
Существует две разновидности процессуальных норм:
2.1) административно-юрисдикционные – это такие нормы которые обеспечивают принудительное осуществление обязанностей и прав в сфере государственного управления.(примером служат нормы, относящиеся к институту производства по делам об административных правонарушениях.
2.2) административно-процедурные – нормы регламентирующие порядок совершения различного рода организационных действий аппарата управления(согласование тех или иных действий, порядок проведения совместных мероприятий).
Деление административно-правовых норм по их содержанию имеет важное значение при изучении курса административного права, позволяя группировать в определенной последовательности объемный нормативный материал.
ü В зависимости от адресата нормативных предписаний нормы административного права делятся на:
1) Нормы, регулирующие положение органов государственного управления. Эти нормы определяют порядок создания, реорганизации и ликвидации органов управления, устанавливают их компетенцию и их организационную структур; формы и методы осуществления исполнительной и распорядительной деятельности; взаимоотношения между различными звеньями аппарата управления; ответственность органов государственного управления и т.д.
2) Нормы, регулирующие правовое положение административных управленческих работников аппарата управления, т.е. государственных служащих. Эти нормы например закрепляют принципы государственной, гражданской службы; устанавливают порядок комплектования личного состава органов государственного управления; правила прохождения государственной службы; объем обязанностей и прав служащих, их ответственность и т.п.
3) Нормы, регулирующие административно-правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций. Эти нормы например устанавливают порядок их образования, реорганизации и ликвидации, устанавливают их компетентность, подчиненность, формы и методы действия их администрации.
4) Нормы, устанавливающие правовое положение общественных объединений. Эти нормы закрепляют основы отношений общественных объединений с органами государственного управления. Устанавливают объем полномочий юридически властного характера. Организационно-правовые формы управленческого участия в государственном управлении, методы государственного регулирования их деятельности и др.
5) Нормы, определяющие административно-правовой статус граждан. Эти нормы устанавливают права и обязанности граждан в области государственного управления, определяют основы взаимоотношений граждан с органами государственного управления и др.
ü Важное значение, также имеет деление административно-правовых норм по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц (данный вопрос освещается в §1.3).
ü Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Исходя из этого, различают нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Федерации или региона.
ü Нормы административного права подразделяются в зависимости от объема управленческих общественных отношений:
1) Общие – это такие нормы которые, регулируют отношения типичные для всей системы государственного управления(в области государственного и гражданской службы; в области применения мер административного ответственности.
2) Отраслевые, которые регулируют отношения складывающиеся в отраслевых системах государственного управления(в системе образования, банковской деятельности).
3) Межотраслевые – нормы которые регулируют отношения в сфере управления(в области тарифной политики, ценообразования).
ü По юридической силе выделяют:
1) Нормы административного права, содержащиеся в законах.
2) Содержащиеся в подзаконных актах.
ü По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) – это так называемые специальные субъекты.

§ 1.3 Действие административно-правовой нормы во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон - новый или старый - будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания.
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось. А для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства:
1) дату ее вступления в силу;
2) пределы ее действия после вступления в силу.
По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и содержащаяся в нем норма вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, если в акте не установлен иной срок.
Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в Российской газете, если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования (а акты, расширяющие права, и ранее).
Акты иных органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если не назван иной срок.
Значит, норма административного права начинает действовать на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока.
Источниками официального опубликования Федеральных законов являются:
продолжение
--PAGE_BREAK--- собрание законодательных актов РФ;
- парламентская газета;
- российская газета;
Можно различать три варианта пределов действия:
· перспективное - на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание);
· немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;
· с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).
Для установления прекращает действие норма или нет, нужно знать дату ее отмены и также то, полностью она прекратила действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать,
Норма может быть отменена прямо, в этих случаях четко определяется дата, когда она перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия старой нормы со дня вступления в силу новой. Возможен и такой вариант: норма была срочной, то есть заранее было установлено время ее действия, по истечении которого она утрачивает силу.
Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы:
1) она переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой;
2) немедленно, с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала;
3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.
При таком понимании обратная сила нормы - это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признании права собственности и т, д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время, Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т, д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, - это ее немедленное действие.
Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематически может быть выражено так:
Новая норма
Старая норма
перспективное действие
немедленное действие
обратное действие
переживание
немедленное прекращение действия
досрочное прекращение действия
Основным принципом действия любой нормы во времени, является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (усиливает или устанавливает вновь ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая должна переживать себя. И, наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.
Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».
Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР:
Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.
Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов, Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют. (Это переживание старой нормы).
Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении, (Это немедленное действие новой процессуальной нормы.).
А во всех остальных случаях следует руководствоваться таким принципом: немедленное действие нормы - это общее правило, а допущение переживания старой нормы, придание обратной силы новой должно быть специально оговорено компетентным органом.

§ 1.4 Реализация административно-правовых норм
Нормы административного права, будучи установленными в официальном порядке, должны реализоваться. Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений субъектами, к которым адресованы, содержащиеся в них правила поведения, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.
Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.
Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.
В отличие от реализации применение административно-правовых норм состоит в издании полномочным субъектом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных, либо процессуальных норм(является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти) по конкретным делам или вопросам возникающим в связи с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного разрешения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.
Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).
Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдени е - основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это - наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.
Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь разновидностью или как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.
Реализация норм административного права является важнейшим условием прочного режима законности в сфере государственного управления.
Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.

Глава 2. Источники административного права § 2.1 Понятие и виды источников административного права Под источниками административного права понимают различные формы его внешнего выражения, в которых норма административного права проявляет все властно - регулирующие воздействия на общественные отношения.
Особенностью отрасли административного права является разнообразие и множество источников его юридических норм. Это детерминировано самим предметом отрасли, разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти. Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включают пункты, параграфы в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними причинами его выражения.
Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно - правовые нормы.
Для правовой регламентации такой сложной, разнообразной и широкой сферы как сфера государственного управления вызывает необходимость издания огромного количества законов и подзаконных актов.
Существует значительное число чисто административно - правовых источников. При этом нормы административного права содержаться как в собственно административно-правовых актах, так и в “смешанных” многоотраслевых, содержащих одновременно нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно разделить на несколько типов:
I. Акты, принятые на основе референдумов и акты представительных законодательных органов государственной власти;
II. Акты Президента Российской Федерации;
III. Акты государственной администрации;
IV. Акты органов местного самоуправления;
V. Публичные договоры;
VI. Акты правосудия;
VII. Административные обыкновения;
VIII. Международные договоры.
I. В первой группе источников можно различать:
1) Конституция Российской Федерации;
2) Федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации);
3) федеральные законы и законы РСФСР (Основы законодательства» кодексы и др.);
4) Законодательные акты РСФСР (декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.);
5) Акты палат Федерального собрания Российской Федерации;
6) Законодательные акты субъектов Федерации:
а) конституции, уставы субъектов Федерации;
б) законы субъектов Федерации.
II. Вторая группа - акты Президента Российской Федерации, поскольку Конституция
Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административного права. Акты Президента Российской Федерации - это:
а) указы Президента;
б) распоряжения Президента.
III.Третья группа - акты государственной администрации - самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.
1) Административные акты федеральных органов и организаций:
а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
б) постановления, приказы, инструкции, положения, издаваемые федеральными министерствами и другими центральными федеральными органами специальной компетенции;
в) приказы, постановлении, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждение предприятий, вооруженных формирований;
г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
д) акты Банка России.
2) Административные акты субъектов Федерации:
а) Указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);
б) постановления и распоряжения правительств субъектов Российской Федерации;
в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Российской Федерации;
г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
д) приказы и инструкции, издаваемые администрациями, государственных предприятий, учреждений субъектов Российской Федерации.
III. Акты органов местного самоуправления, различного характера.
IV. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров:
1) Федеративные договоры, т.е. договоры между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Уже заключено более 10 подобного рода соглашений Российской Федерации с ее субъектами.
2) Административные договоры.
3) Соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации»
VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права:
1) Акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые признаны не соответствующие закону или решением вышестоящих органов, подзаконные акты вплоть до постановлений правительства Российской Федерации;
2) Постановления конституционного суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации;
3) Акты либо их отдельные положения признанные не конституционными юридической силы не имеют.
В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России.
продолжение
--PAGE_BREAK--

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы по многим основаниям. Такая классификация имеет не только теоретическое значение, позволяющее систематизировать и группировать их в процессе изучения административного, а также иных отраслей права, но и практическое, давая возможность устанавливать взаимосвязь норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах, правильно выстраивать иерархию норм и в конечном счете грамотно их реализовывать. Отметим, что такая классификация использует характерные для большинства отраслей права критерии, наиболее традиционно подразделяя административно-правовые нормы на материальные и процессуальные. Материальные нормы определяют правовой статус участников административно-правовых отношений, закрепляя комплекс их прав, обязанностей и ответственность, устанавливают порядок взаимодействия и функционирования участников данных отношений, дают легальные определения тех или иных явлений, требующих правового регулирования. Например, примером материальной нормы может быть положение ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" , предусматривающее, что организатором публичного мероприятия может быть один или несколько граждан РФ (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. Другой пример - норма ст. 2 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", дающая определение того, что понимается под дорожно-транспортным происшествием. В соответствии с названной нормой им является событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб. Российская газета. 2004. N 131. Процессуальные нормы регламентируют порядок реализации прав и обязанностей участников административных отношений, установленных материальными нормами. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомление о публичном мероприятии (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Особую многочисленную группу составляют процессуальные нормы, связанные с административной ответственностью, в частности регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. В зависимости от содержания выделяются следующие административно-правовые нормы. Обязывающие нормы. Они содержат юридическое предписание адресату осуществлять деятельность в определенных, иногда довольно узких рамках. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно-властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом в целом, и на участников, субъектов данных отношений в частности. Через обязывающие нормы конкретизируются и воплощаются в жизнь принципиальные положения Конституции РФ и федеральных законов, создается механизм реализации прав и свобод человека и гражданина. Обязывающие нормы побуждают (под угрозой соответствующих государственных санкций) к совершению определенных действий либо к воздержанию от совершения действий, способных повлечь негативные последствия. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению, причем в установленные названным Законом сроки. Данный Закон содержит также определенную систему запретов. В частности, в силу указания ч. 6 ст. 8 запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Как и иные виды административно-правовых норм, обязывающие нормы могут быть обращены к неопределенному кругу лиц (например, обязанность сохранять природу и окружающую среду), к определенным группам (например, водители, охотники, пассажиры воздушного транспорта) или индивидуальным субъектам (например, установление обязанности конкретного органа исполнительной власти). В зависимости от специфики регулируемых отношений обязывающие нормы могут иметь общий характер, а могут содержать конкретные условия поведения. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия, в частности, обязан: подать в орган исполнительной власти субъекта или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия; обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления; требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия; приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий; обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия; иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия. Запрещающие (запретительные) нормы. Данная разновидность административно-правовых норм выражает запрет на совершение тех или иных действий. Рассмотрим примеры подобных норм, обратившись к Федеральному закону "О безопасности дорожного движения". Так, пунктом 1 ст. 19 запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности движения, а п. 2 данной статьи - эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности. В отдельных случаях для акцентирования внимания адресата административно-правовой нормы на недопустимость конкретного поведения может использоваться категорический запрет. Пунктом 87 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. N 605 (в ред. от 7 декабря 2006 г.), предусмотрено, что в случае перевозки бланков паспортов сотрудниками органов внутренних дел лица, которым доверена перевозка, предупреждаются, что после получения бланков они обязаны немедленно следовать к месту назначения. Названным лицам запрещается передоверять охрану и сопровождение бланков паспортов другим лицам, а также одновременно выполнять какие-либо иные поручения, даже служебного характера. Особо оговаривается, что перевозка бланков паспортов сотрудниками органов внутренних дел, не обеспеченными вооруженной охраной и служебным автотранспортом, категорически запрещается. Аналогичное усиление запрещающей нормы мы можем увидеть в Руководстве по производству досмотра пассажиров, членов экипажей гражданских воздушных судов, обслуживающего персонала, ручной клади, багажа, грузов, почты и бортовых запасов, утвержденном Приказом Минтранса России от 21 ноября 1995 г. N 102 (в ред. от 30 сентября 2005 г.). В соответствии с названным актом перевозка багажа и ручной клади пассажиров, не явившихся на посадку, категорически запрещается. Кроме того, пассажирам категорически запрещается принимать от посторонних лиц для перевозки на воздушных судах чемоданы, посылки и другие предметы, а также доверять свой багаж незнакомым гражданам под наблюдение хотя бы на непродолжительное время. Очевидно, что путем категорического запрета предпринимается попытка обратить внимание на особую опасность невыполнения правил, предписываемых запрещающей нормой. Содержащие простой запрет нормы обращают внимание субъектов административно-правовых отношений на возможную вероятность наступления неблагоприятных последствий, нормы, содержащие категорический запрет - на очевидную их вероятность. Запрещающие нормы, так же как и обязывающие, составляют значительную часть в общем объеме административно-правовых норм. На наш взгляд, запрещающие нормы можно рассматривать и как своего рода разновидность обязывающих норм. По сути, запрещающие нормы формулируют должное поведение путем не указания на действие, а недопущения нежелательного действия (например, принятие посылки от неизвестного лица для перевозки в самолете). Буквального запрета, сформулированного словами "запрещается", "категорически запрещается", иногда норма может не содержать, например, "не допускается", "воздерживаться", "избегать" и т.п., однако эти слова, по сути, запрещающие. Важен общий смысл, вкладываемый законодателем в данную норму. Уполномочивающие (дозволительные) нормы. Данная разновидность административноправовых норм предоставляет возможность лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках. В качестве одного из примеров уполномочивающих (дозволительных) норм можно привести законодательные акты, регламентирующие порядок применения специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками органов исполнительной власти. Так, применение специальных средств и огнестрельного оружия судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов (отметим, что служба судебных приставов структурно входит в Министерство юстиции РФ) регламентировано ст. ст. 17 и 18 Федерального закона "О судебных приставах". В соответствии со ст. 18 данного Закона судебные приставы по обеспечению порядка деятельности судов могут применять огнестрельное оружие: для отражения нападения на судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей, а также на граждан и судебных приставов, - когда их жизнь и здоровье подвергаются опасности; для пресечения попытки завладения оружием или специальными средствами; для отражения группового или вооруженного нападения на суд и судебные помещения; для пресечения побега из-под стражи, а также пресечения попыток насильственного освобождения лиц, содержащихся под стражей. При этом п. 2 названной статьи предусмотрено, что до применения огнестрельного оружия на поражение оно может быть использовано для предупредительного выстрела. Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона "О судебных приставах" запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен судебному приставу, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового или вооруженного нападения, угрожающего жизни граждан. В приведенном примере мы можем видеть как уполномочивающие (дозволительные) нормы (возможность применения оружия) сочетаются с установлением рамок (исчерпывающий перечень оснований для применения оружия), предоставлением значительной свободы для усмотрения (в отношении возможности или невозможности предупредительного выстрела). Очевидно, что в каждом случае возможность такого выстрела будет определяться судебным приставом самостоятельно исходя из характера опасности; очевидно, если вооруженный нападающий открывает стрельбу в участников судебного процесса, то возможность и целесообразность предупредительного выстрела видятся весьма сомнительными. Наконец, в данном примере прослеживается взаимосвязь уполномочивающих (дозволительных) норм с запрещающими, устанавливающими границы дозволенного (запрет применения оружия в отношении названных категорий лиц, за исключением некоторых случаев). Рекомендательные нормы. Они предоставляют возможность выбора определенных моделей поведения путем предложения неких ориентиров. Рассмотрим в качестве примера Правила дорожного движения Российской Федерации (утверждены Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090) (в ред. от 26 февраля 2006 г.). Абзацем 4 п. 4.1 названных Правил установлено, что при движении по обочинам или краю проезжей части в темное время суток или в условиях недостаточной видимости пешеходам рекомендуется иметь при себе предметы со световозвращающими элементами и обеспечивать видимость этих предметов водителями транспортных средств. Как видим, данная норма предлагает определенной категории субъектов административноправовых отношений (пешеходам) возможный вариант поведения. Однако решение о том, руководствоваться именно этим вариантом либо отвергнуть его, предоставлено исключительно тем субъектам, к которым относится рекомендация. В приведенном примере каждый пешеход решает для себя сам: использовать ли ему рекомендацию Правил дорожного движения, например путем приобретения соответствующей одежды или самостоятельной нашивки на одежду светоотражающих элементов, либо нет. Отказ от предлагаемого рекомендательной нормой варианта поведения не влечет негативных последствий, например, в виде административного наказания. Пожалуй, в такие рекомендательные нормы облекается элементарный здравый смысл, транслируемый законодателем или органом, полномочным издавать подобные нормы. Кроме того, нельзя исключать ситуаций, когда с течением времени, доказав свою обоснованность, рекомендательные нормы могут трансформироваться в обязывающие. Иногда рекомендательные по форме нормы, по сути, носят характер обязывающих. Так, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" рекомендовано лицам, замещающим государственные должности РФ, ее субъектов и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных данным Указом в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. В частности, предусмотрено, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: Российская газета. 2002. N 152. соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций; проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности. Однако если мы ознакомимся с законодательством, регламентирующим государственную службу, то увидим, что те нормы, которые предложены в качестве рекомендательных, имеют обязательный характер. Другой пример рекомендательно-обязывающих норм мы можем найти в Наставлении по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения (утверждено Приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. N 297). Так, в частности, к сотрудникам дорожно-патрульной службы обращены следующие рекомендации: не следует сообщать о действительной причине остановки транспортного средства в случаях, когда водитель или пассажиры подозреваются в совершении преступления либо причастности к дорожно-транспортному происшествию. При этом сотрудник дорожно-патрульной службы должен найти предлог для разговора с водителем, не раскрывая истинного характера своих намерений; распоряжения следует отдавать коротко и ясно, исключая возможность ошибочного или двоякого их понимания гражданами, которых они касаются; разъяснения нарушителю о неправомерности его действий необходимо давать без нравоучений, доброжелательно, убедительно и ясно со ссылкой на соответствующие требования Правил дорожного движения РФ и других нормативных правовых актов, действующих в области дорожного движения; замечания нарушителям, имеющим при себе детей, следует делать так, чтобы дети этого не слышали. С подростками сотрудник должен обращаться так же вежливо, как и со взрослыми. Замечания детям делаются с учетом их возраста и уровня развития; с документами при проверке необходимо обращаться аккуратно, не делать в них какие-либо отметки. Если в документы вложены деньги и ценные бумаги, необходимо предложить владельцу самому взять их. Как видим, при внешней рекомендательной форме, данные нормы, по сути, носят обязывающий характер. Поэтому полагаем уместным выделить дополнительную разновидность административно-правовых норм - рекомендательно-обязывающие. Они содержат, с одной стороны, рекомендуемую модель поведения, конкретная реализация которой возлагается на адресата данной нормы (например, найти предлог для разговора с водителем, подозреваемым в совершении преступления), с другой - четко выраженную обязанность (например, не сообщать об истинных причинах остановки транспортного средства, водитель которого подозревается в совершении преступления). Стимулирующие нормы (нормы-стимулы). Они обеспечивают должное или желательное поведение субъектов регулируемых административным правом отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия. Адресатами стимулирующих норм могут быть как физические лица (граждане, государственные служащие), так и коллективные образования (юридические лица различных организационно-правовых форм). Как правило, посредством названных норм законодатель (если речь идет о нормах, содержащихся в законах) или иной орган, уполномоченный на принятие нормативных правовых актов, стремится заинтересовать, мотивировать определенную категорию субъектов в совершении соответствующих действий, в определенном поведении. Нормы-стимулы декларируют возможности, однако, как правило, принятие решения о том, воспользоваться ими либо проигнорировать их, остается самостоятельным выбором адресата нормы (например, при установлении государственным служащим доплат за ученую степень, знание иностранного языка и т.п.). Субъект самостоятельно решает, совершать ли определенные действия, направленные на получение определенного стимула (например, защитить диссертацию на соискание ученой степени), либо не совершать их. В этом проявляется сходство стимулирующих норм с рекомендательными. Однако в ряде случаев нормы-стимулы реализуются при соблюдении двух обязательных условий: должное поведение субъекта, позволяющее применить к нему стимулирующую норму, и использование данной нормы компетентным органом или должностным лицом в результате оценки возможности применения данной нормы к субъекту. Так, статьей 41.6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 4 ноября 2005 г.) предусмотрено, что за примерное исполнение работниками прокуратуры их служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в ее органах и учреждениях, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения: объявление благодарности; награждение почетной грамотой; занесение на Доску почета, в Книгу почета; выдача денежной премии; награждение подарком; награждение ценным подарком; награждение именным оружием; досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного; награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации"; награждение нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ. Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания "Заслуженный юрист Российской Федерации" и награждению государственными наградами РФ. Как видим, нормы рассматриваемой статьи Закона содержат многообразие стимулов, обращенных к конкретным субъектам (работникам прокуратуры). Для реализации данных стимулов необходимо сочетание двух условий: определенное поведение заинтересованного субъекта (например, продолжительная и безупречная служба в органах и учреждениях прокуратуры) и надлежащая оценка его поведения. В ряде случаев стимулирующие нормы могут иметь общий характер: предусматривается сама принципиальная возможность стимулирования, а конкретные его механизмы, виды поощрений должны определяться и конкретизироваться в иных нормативных правовых актах. Так, пунктом 3 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (в ред. от 18 июля 2005 г.) предусмотрено, что в целях стимулирования инвестиций в развитие добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней по решению Правительства РФ в соответствии с законодательством РФ о ценных бумагах в обращение могут выпускаться государственные ценные бумаги, номинированные в массе драгоценных металлов. Иногда стимулирующая норма может сочетаться с указанием на негативные последствия отклонения от должной модели поведения. Нормы-принципы. Как правило, они определяют основную направленность содержания нормативных правовых актов, формулируют основополагающие тезисы, задачи, на решение которых направлено административно-правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений. Например, ст. 3 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" устанавливаются основные принципы ее обеспечения: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Другим примером нормы-принципа может служить закрепление в преамбуле Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в ред. от 2 февраля 2006 г.) тезиса о том, что ее обеспечение является одной из важнейших функций государства. Нормы-ритуалы. Особенностью данного вида норм является то, что они регламентируют определенные, складывавшиеся на протяжении длительного периода традиции, обычаи, ритуалы, влияющие на правоотношения и тем самым приобретающие правовой характер. Так, согласно ст. 7 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (в ред. от 22 марта 2001 г.) при официальном исполнении Государственного гимна РФ присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов. В случае если исполнение Государственного гимна РФ сопровождается поднятием Государственного флага РФ, присутствующие поворачиваются к нему лицом. В соответствии со ст. 3 названного Закона Государственный гимн РФ исполняется, в частности: при вступлении в должность Президента РФ - после принесения им присяги; при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов РФ, руководителей органов местного самоуправления; при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации Федерального Собрания РФ и сессий Государственной Думы Федерального Собрания РФ; во время официальной церемонии подъема Государственного флага РФ и других официальных церемоний; во время церемоний встреч и проводов посещающих Российскую Федерацию с официальными визитами глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, официальных представителей иностранных государств, а также глав межгосударственных и межправительственных организаций - в соответствии с дипломатическим протоколом; во время проведения воинских ритуалов - в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ. Ярко выраженный ритуальный характер носят многочисленные нормы, регламентирующие принятие присяги государственными служащими. Особое место занимает присяга Президента РФ, определенная нормами Конституции РФ, вплоть до текста присяги. В соответствии со ст. 82 Основного Закона России при вступлении в должность Президент РФ приносит народу следующую присягу: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу". Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Другим примером норм-ритуалов может служить Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (в ред. от 4 мая 2006 г.), в соответствии с п. 1 ст. 40 которого военнослужащий, являющийся гражданином, впервые поступившим на военную службу, или гражданином, не проходившим военной службы и впервые призванным на военные сборы, приводится к Военной присяге перед Государственным флагом Российской Федерации и Боевым знаменем воинской части. Законом определен следующий текст Военной присяги: "Я, (фамилия, имя, отчество), торжественно присягаю на верность своему Отечеству - Российской Федерации. Клянусь свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников. Клянусь достойно исполнять воинский долг, мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество". Военнослужащий, являющийся иностранным гражданином, впервые поступившим на военную службу в РФ, вместо присяги дает обязательство, текст которого также определен Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе": "Я, (фамилия, имя, отчество), даю обязательство соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников, достойно исполнять воинский долг". Несмотря на внешний ритуальный характер воинской присяги, для статуса военнослужащего принятие присяги (принесение обязательства) имеет важное юридическое значение. В частности, в соответствии со ст. 41 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" до приведения к присяге (принесения обязательства): военнослужащий не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) и задач при введении режима чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов; за военнослужащим не могут закрепляться оружие и военная техника; на военнослужащего не может налагаться дисциплинарное взыскание в виде ареста. Кроме того, за нарушение норм-ритуалов в большинстве случаев установлена юридическая ответственность (помимо традиционной морально-этической, характерной для нарушений устойчивых общественных правил и норм). Например, порядок официального использования Государственного флага РФ определен Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" (в ред. от 7 марта 2005 г.). Большинство норм данного Закона имеет ярко выраженный ритуальный характер. Так, в частности, предусмотрено, что Государственный флаг РФ может быть поднят (установлен) во время торжественных мероприятий, проводимых общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также во время семейных торжеств. Государственный флаг РФ ежедневно поднимается в местах постоянной дислокации воинских частей и отдельных подразделений Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, в которых его подъем устанавливается Президентом РФ. Статьей 10 данного Закона установлено, что использование Государственного флага РФ с нарушением Закона, а также надругательство над Государственным флагом РФ влекут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Аналогичные нормы ответственности, носящие отсылочный характер, установлены федеральными конституционными законами: от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" (в ред. от 30 июня 2003 г.) и от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (в ред. от 22 марта 2001 г.). Ответственность за нарушение законодательства о государственных символах может быть административной и уголовной. Так, статья 17.10 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за использование Государственного флага РФ, Государственного герба РФ или Государственного гимна РФ в нарушение правил путем наложения административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда. Уголовная ответственность за надругательство над Государственным гербом РФ или Государственным флагом РФ установлена ст. 329 Уголовного кодекса РФ в виде ограничения свободы на срок до 2 лет, либо ареста на срок от 3 до 6 месяцев, либо лишения свободы на срок до 1 года. Отметим, что уголовная ответственность за аналогичные действия в отношении Государственного гимна РФ не установлена, что, очевидно, обусловлено трудностями в определении того, что понимается под надругательством над ним. Однако исходя из равенства статусов государственных символов нашей страны отсутствие уголовной ответственности за посягательства на один из них при наличии уголовно-правовой защиты двух иных символов видится по меньшей мере не вполне корректным по отношению к Государственному гимну РФ. По адресату (лицу, на регулирование поведения которого направлена, адресована норма) можно, пожалуй, наиболее обширно классифицировать административно-правовые нормы, в частности, регулирующие: административно-правовой статус гражданина (ярким примером таких норм будут нормы Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 3 января 2006 г.); административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства; административно-правовой статус беженцев и временных переселенцев; административно-правовой статус коммерческих организаций; административно-правовой статус общественных объединений и иных некоммерческих организаций; административно-правовой статус религиозных объединений (в качестве примера можно обратиться к нормам Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (в ред. от 29 июня 2004 г.); административно-правовой статус органов исполнительной власти; административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений; административно-правовой статус государственных служащих; административно-правовой статус органов местного самоуправления и муниципальных служащих; различные аспекты организации и деятельности органов исполнительной власти. Разумеется, предложенная классификация по адресату не может быть исчерпывающей, поскольку выделяет только основные группы субъектов административно-правовых отношений. В каждой из этих групп можно выделить многочисленные подгруппы. Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 2 ноября 2004 г.) определяет административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем отдельные нормы данного Закона обращены к определенным подгруппам, например таким, как иностранные граждане, обучающиеся в РФ в образовательных учреждениях; иностранные работники; иностранные граждане, поступающие на военную службу по контракту и проходящие военную службу; иностранные граждане, имеющие дипломатические привилегии и иммунитеты. По территории (масштабу) действия административно-правовые нормы классифицируются на федеральные, нормы субъектов РФ, межтерриториальные, нормы местного самоуправления, а также действующие на определенных территориях. Федеральные нормы. Их действие распространяется на всю территорию РФ, охватывает правовым регулированием все административно-территориальные образования и субъекты РФ. Примерами могут служить конституционные нормы, имеющие административно-правовую направленность, например ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, предусматривающая, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Необходимо напомнить, что в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В качестве другого примера можно привести нормы федеральных законов. При этом также отметим, что территория (масштаб) действия названных норм также определена Конституцией РФ: в соответствии с ч. 1 ст. 76 по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Например, в силу ст. 71 Конституции РФ гражданство в РФ находится в ее исключительном ведении. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Конституции РФ гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Поэтому исходя из рассмотренных конституционных норм можно утверждать, что действие Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" распространяется на всю территорию Российской Федерации. Нормы субъектов РФ. Такие нормы могут содержаться в законах субъектов РФ, в актах руководителей ее субъектов, их органов исполнительной власти. Принципиальной особенностью данных норм является то, что они распространяют действие исключительно на территорию того субъекта РФ, государственными органами которого были приняты. Характерным примером таких норм могут служить принимаемые в субъектах РФ нормы об административной ответственности за те или иные деяния. Обратимся к Закону Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 г. N 493-75 "Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях" . Названный Закон в соответствии с КоАП РФ устанавливает административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях в Санкт-Петербурге и за допущение несовершеннолетних к азартной игре на игровых автоматах в общественных местах. Действие данных норм ограничивается только территорией Санкт-Петербурга. Санкт-Петербургские ведомости. 2005. N 205. Межтерриториальные нормы. Применяются для административно-правового регулирования отношений, охватывающих несколько административно-территориальных образований или субъектов РФ либо в силу определенных обстоятельств выходящих за рамки административнотерриториального и федеративного устройства РФ. Примером могут быть нормы, содержащиеся в Законе РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в ред. от 2 февраля 2006 г.). Нормы местного самоуправления. Нормы, содержащиеся в правовых актах муниципальных органов, могут иметь административно-правовую направленность в случаях, когда они принимаются по вопросам, делегированным муниципальным органам органами исполнительной власти, а также требующим совместного регулирования со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Нормы, действующие на определенных территориях. Характерной особенностью этой группы норм является то, что их действие, как правило, напрямую не обусловлено федеративным и административно-территориальным устройством РФ. Данные нормы могут содержаться в нормативных правовых актах как федерального уровня, так и субъектов РФ, местного самоуправления, а также в актах, принимаемых компетентными должностными лицами. Главное, что действие этих норм распространяется на определенную территорию или группу территорий и обусловлено их спецификой (например, приграничная территория, территория закрытого административно-территориального образования, заповедников, национальных парков, территория, на которой введен режим чрезвычайного положения и т.п.). Проиллюстрируем сказанное, обратившись к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 7 марта 2005 г.). В соответствии с данным Законом в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения. Для единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой оно введено. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, в частности: издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения; устанавливает время и срок действия комендантского часа; определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции; устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы. Как видим из приведенных примеров, действие норм, содержащихся в указе Президента РФ, а также в приказах и распоряжениях коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, жестко "привязано" к определенной территории, специфическим признаком которой является то, что на ней введено чрезвычайное положение. По объекту регулирования административно-правовые нормы подразделяются: на общие, регламентирующие наиболее важные стороны административно-правового регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы жизни и все отрасли государственного управления. В качестве примера можно рассматривать нормы Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"; на межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления, имеющие при этом специальный характер. Например, административные нормы, имеющиеся в законодательстве: таможенном, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, природоохранном, о пожарной безопасности; на отраслевые, регулирующие отношения, складывающиеся в определенных, достаточно узких сферах, в том числе требующих специфического государственного регулирования. Примером могут быть нормы Федеральных законов от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (в ред. от 25 октября 2006 г.), от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" (в ред. от 26 декабря 2005 г.), от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ "О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки" (в ред. от 16 марта 2006 г.). По действию во времени: срочные, для которых определен срок действия. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства Ленинградской области от 15 марта 2006 г. N 63 "Об охране автомобильных дорог общего пользования Ленинградской области в весенний период 2006 года" на автомобильных дорогах общего пользования Ленинградской области на время оттаивания земляного полотна в весенний период 2006 г. введено временное ограничение движения автотранспортных средств, у которых нагрузка на ось превышает: Вестник Правительства Ленинградской области. 2006. N 13. пять тонн - на автомобильных дорогах с асфальтобетонным покрытием; четыре тонны - на автомобильных дорогах с гравийным покрытием; три тонны (для односкатных транспортных средств) - на автомобильных дорогах с асфальтобетонным и гравийным покрытием. Как видим, действие нормы, вводящей ограничение на движение большегрузных автомобилей, распространяется на определенный временной промежуток - весенний период 2006 г. Срочный характер имеют нормы актов, принимаемых при режиме чрезвычайного положения; бессрочные, т.е. срок их действия не указан и они действуют до отмены компетентным органом. Это подавляющее большинство административно-правовых норм. При этом возможны ситуации, когда принятые изначально как бессрочные они могут трансформироваться в срочные. Такие ситуации нередки при внесении изменений в законодательство. Так, изначально с момента принятия и вступления в силу Федерального закона от 08.08.2007 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривалось лицензирование деятельности по проектированию, а также деятельности по строительству зданий и сооружений. Тем самым норма, определяющая обязательность лицензирования данных видов деятельности (ст. 17) носила бессрочный характер. Однако в дальнейшем Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 252- ФЗ в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" были внесены изменения, предусматривающие помимо прочего прекращение с 1 января 2007 г. лицензирования деятельности по проектированию, а также по строительству зданий и сооружений. Тем самым изначальная бессрочная норма о необходимости лицензирования приобрела срочный характер с указанием на время прекращения действия. Административно-правовые нормы могут быть классифицированы и по другим основаниям.

В зависимости от содержания выделяются следующие административно-правовые нормы.

Обязывающие нормы . Они содержат юридическое предписание адресату осуществлять деятельность в определенных, иногда довольно узких рамках. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно-властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом в целом, и на участников, субъектов данных отношений в частности. Через обязывающие нормы конкретизируются и воплощаются в жизнь принципиальные положения Конституции РФ и федеральных законов, создается механизм реализации прав и свобод человека и гражданина . Обязывающие нормы побуждают (под угрозой соответствующих государственных санкций) к совершению определенных действий либо к воздержанию от совершения действий, способных повлечь негативные последствия.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение, поступившее в государственный орган , орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению, причем в установленные названным Законом сроки . Данный Закон содержит также определенную систему запретов. В частности, в силу указания ч. 6 ст. 8 запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Как и иные виды административно-правовых норм, обязывающие нормы могут быть обращены к неопределенному кругу лиц (например, обязанность сохранять природу и окружающую среду), к определенным группам (например, водители, охотники, пассажиры воздушного транспорта) или индивидуальным субъектам (например, установление обязанности конкретного органа исполнительной власти). В зависимости от специфики регулируемых отношений обязывающие нормы могут иметь общий характер, а могут содержать конкретные условия поведения. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия, в частности, обязан:

• подать в орган исполнительной власти субъекта или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия;
• обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;
• требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия;
• приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;
• обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия;
• иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия.

Запрещающие (запретительные) нормы . Данная разновидность административно-правовых норм выражает запрет на совершение тех или иных действий. Рассмотрим примеры подобных норм, обратившись к Федеральному закону "О безопасности дорожного движения". Так, пунктом 1 ст. 19 запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности движения, а п. 2 данной статьи - эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности.

В отдельных случаях для акцентирования внимания адресата административно-правовой нормы на недопустимость конкретного поведения может использоваться категорический запрет. Пунктом 87 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. N 605 (в ред. от 7 декабря 2006 г.), предусмотрено, что в случае перевозки бланков паспортов сотрудниками органов внутренних дел лица, которым доверена перевозка, предупреждаются, что после получения бланков они обязаны немедленно следовать к месту назначения. Названным лицам запрещается передоверять охрану и сопровождение бланков паспортов другим лицам, а также одновременно выполнять какие-либо иные поручения, даже служебного характера. Особо оговаривается, что перевозка бланков паспортов сотрудниками органов внутренних дел, не обеспеченными вооруженной охраной и служебным автотранспортом, категорически запрещается.

Аналогичное усиление запрещающей нормы мы можем увидеть в Руководстве по производству досмотра пассажиров, членов экипажей гражданских воздушных судов , обслуживающего персонала, ручной клади, багажа, грузов, почты и бортовых запасов, утвержденном Приказом Минтранса России от 21 ноября 1995 г. N 102 (в ред. от 30 сентября 2005 г.). В соответствии с названным актом перевозка багажа и ручной клади пассажиров, не явившихся на посадку, категорически запрещается. Кроме того, пассажирам категорически запрещается принимать от посторонних лиц для перевозки на воздушных судах чемоданы, посылки и другие предметы, а также доверять свой багаж незнакомым гражданам под наблюдение хотя бы на непродолжительное время. Очевидно, что путем категорического запрета предпринимается попытка обратить внимание на особую опасность невыполнения правил, предписываемых запрещающей нормой. Содержащие простой запрет нормы обращают внимание субъектов административно-правовых отношений на возможную вероятность наступления неблагоприятных последствий, нормы, содержащие категорический запрет - на очевидную их вероятность.

Запрещающие нормы, так же как и обязывающие, составляют значительную часть в общем объеме административно-правовых норм. На наш взгляд, запрещающие нормы можно рассматривать и как своего рода разновидность обязывающих норм. По сути, запрещающие нормы формулируют должное поведение путем не указания на действие, а недопущения нежелательного действия (например, принятие посылки от неизвестного лица для перевозки в самолете).

Буквального запрета, сформулированного словами "запрещается", "категорически запрещается", иногда норма может не содержать, например, "не допускается", "воздерживаться", "избегать" и т.п., однако эти слова, по сути, запрещающие. Важен общий смысл, вкладываемый законодателем в данную норму.

Уполномочивающие (дозволительные) нормы . Данная разновидность административно-правовых норм предоставляет возможность лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках. В качестве одного из примеров уполномочивающих (дозволительных) норм можно привести законодательные акты, регламентирующие порядок применения специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками органов исполнительной власти. Так, применение специальных средств и огнестрельного оружия судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов (отметим, что служба судебных приставов структурно входит в Министерство юстиции РФ) регламентировано ст. ст. 17 и 18 Федерального закона "О судебных приставах". В соответствии со ст. 18 данного Закона судебные приставы по обеспечению порядка деятельности судов могут применять огнестрельное оружие:

• для отражения нападения на судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей , а также на граждан и судебных приставов, - когда их жизнь и здоровье подвергаются опасности;
• для пресечения попытки завладения оружием или специальными средствами;
• для отражения группового или вооруженного нападения на суд и судебные помещения;
• для пресечения побега из-под стражи, а также пресечения попыток насильственного освобождения лиц, содержащихся под стражей.

При этом п. 2 названной статьи предусмотрено, что до применения огнестрельного оружия на поражение оно может быть использовано для предупредительного выстрела.

Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона "О судебных приставах" запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних , когда их возраст очевиден или известен судебному приставу, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового или вооруженного нападения, угрожающего жизни граждан.

В приведенном примере мы можем видеть как уполномочивающие (дозволительные) нормы (возможность применения оружия) сочетаются с установлением рамок (исчерпывающий перечень оснований для применения оружия), предоставлением значительной свободы для усмотрения (в отношении возможности или невозможности предупредительного выстрела). Очевидно, что в каждом случае возможность такого выстрела будет определяться судебным приставом самостоятельно исходя из характера опасности; очевидно, если вооруженный нападающий открывает стрельбу в участников судебного процесса, то возможность и целесообразность предупредительного выстрела видятся весьма сомнительными. Наконец, в данном примере прослеживается взаимосвязь уполномочивающих (дозволительных) норм с запрещающими, устанавливающими границы дозволенного (запрет применения оружия в отношении названных категорий лиц, за исключением некоторых случаев).

Рекомендательные нормы . Они предоставляют возможность выбора определенных моделей поведения путем предложения неких ориентиров. Рассмотрим в качестве примера Правила дорожного движения Российской Федерации (утверждены Постановлением Совета Министров -Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090) (в ред. от 26 февраля 2006 г.). Абзацем 4 п. 4.1 названных Правил установлено, что при движении по обочинам или краю проезжей части в темное время суток или в условиях недостаточной видимости пешеходам рекомендуется иметь при себе предметы со световозвращающими элементами и обеспечивать видимость этих предметов водителями транспортных средств.

Как видим, данная норма предлагает определенной категории субъектов административно-правовых отношений (пешеходам) возможный вариант поведения. Однако решение о том, руководствоваться именно этим вариантом либо отвергнуть его, предоставлено исключительно тем субъектам, к которым относится рекомендация. В приведенном примере каждый пешеход решает для себя сам: использовать ли ему рекомендацию Правил дорожного движения, например путем приобретения соответствующей одежды или самостоятельной нашивки на одежду светоотражающих элементов, либо нет. Отказ от предлагаемого рекомендательной нормой варианта поведения не влечет негативных последствий, например, в виде административного наказания . Пожалуй, в такие рекомендательные нормы облекается элементарный здравый смысл, транслируемый законодателем или органом, полномочным издавать подобные нормы. Кроме того, нельзя исключать ситуаций, когда с течением времени, доказав свою обоснованность, рекомендательные нормы могут трансформироваться в обязывающие.

Иногда рекомендательные по форме нормы, по сути, носят характер обязывающих. Так, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих " <1> рекомендовано лицам, замещающим государственные должности РФ, ее субъектов и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных данным Указом в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. В частности, предусмотрено, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством , обществом и гражданами, призван:

• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
• проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
• воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности.

Однако если мы ознакомимся с законодательством, регламентирующим государственную службу , то увидим, что те нормы, которые предложены в качестве рекомендательных, имеют обязательный характер.

Другой пример рекомендательно-обязывающих норм мы можем найти в Наставлении по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения (утверждено Приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. N 297). Так, в частности, к сотрудникам дорожно-патрульной службы обращены следующие рекомендации:

• не следует сообщать о действительной причине остановки транспортного средства в случаях, когда водитель или пассажиры подозреваются в совершении преступления либо причастности к дорожно-транспортному происшествию. При этом сотрудник дорожно-патрульной службы должен найти предлог для разговора с водителем, не раскрывая истинного характера своих намерений;
• распоряжения следует отдавать коротко и ясно, исключая возможность ошибочного или двоякого их понимания гражданами, которых они касаются;
• разъяснения нарушителю о неправомерности его действий необходимо давать без нравоучений, доброжелательно, убедительно и ясно со ссылкой на соответствующие требования Правил дорожного движения РФ и других нормативных правовых актов, действующих в области дорожного движения;
• замечания нарушителям, имеющим при себе детей , следует делать так, чтобы дети этого не слышали. С подростками сотрудник должен обращаться так же вежливо, как и со взрослыми. Замечания детям делаются с учетом их возраста и уровня развития;
• с документами при проверке необходимо обращаться аккуратно, не делать в них какие-либо отметки. Если в документы вложены деньги и ценные бумаги , необходимо предложить владельцу самому взять их.

Как видим, при внешней рекомендательной форме, данные нормы, по сути, носят обязывающий характер. Поэтому полагаем уместным выделить дополнительную разновидность административно-правовых норм - рекомендательно-обязывающие. Они содержат, с одной стороны, рекомендуемую модель поведения, конкретная реализация которой возлагается на адресата данной нормы (например, найти предлог для разговора с водителем, подозреваемым в совершении преступления), с другой - четко выраженную обязанность (например, не сообщать об истинных причинах остановки транспортного средства, водитель которого подозревается в совершении преступления).

Стимулирующие нормы (нормы-стимулы). Они обеспечивают должное или желательное поведение субъектов регулируемых административным правом отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия. Адресатами стимулирующих норм могут быть как физические лица (граждане, государственные служащие), так и коллективные образования (юридические лица различных организационно-правовых форм). Как правило, посредством названных норм законодатель (если речь идет о нормах, содержащихся в законах) или иной орган, уполномоченный на принятие нормативных правовых актов, стремится заинтересовать, мотивировать определенную категорию субъектов в совершении соответствующих действий, в определенном поведении.

Нормы-стимулы декларируют возможности, однако, как правило, принятие решения о том, воспользоваться ими либо проигнорировать их, остается самостоятельным выбором адресата нормы (например, при установлении государственным служащим доплат за ученую степень, знание иностранного языка и т.п.). Субъект самостоятельно решает, совершать ли определенные действия, направленные на получение определенного стимула (например, защитить диссертацию на соискание ученой степени), либо не совершать их. В этом проявляется сходство стимулирующих норм с рекомендательными.

Однако в ряде случаев нормы-стимулы реализуются при соблюдении двух обязательных условий: должное поведение субъекта, позволяющее применить к нему стимулирующую норму, и использование данной нормы компетентным органом или должностным лицом в результате оценки возможности применения данной нормы к субъекту. Так, статьей 41.6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 4 ноября 2005 г.) предусмотрено, что за примерное исполнение работниками прокуратуры их служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в ее органах и учреждениях, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения:

• объявление благодарности;
• награждение почетной грамотой;
• занесение на Доску почета, в Книгу почета;
• выдача денежной премии;
• награждение подарком;
• награждение ценным подарком;
• награждение именным оружием;
• досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;
• награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации";
• награждение нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ.

Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания "Заслуженный юрист Российской Федерации" и награждению государственными наградами РФ.

Как видим, нормы рассматриваемой статьи Закона содержат многообразие стимулов, обращенных к конкретным субъектам (работникам прокуратуры). Для реализации данных стимулов необходимо сочетание двух условий: определенное поведение заинтересованного субъекта (например, продолжительная и безупречная служба в органах и учреждениях прокуратуры) и надлежащая оценка его поведения.

В ряде случаев стимулирующие нормы могут иметь общий характер: предусматривается сама принципиальная возможность стимулирования, а конкретные его механизмы, виды поощрений должны определяться и конкретизироваться в иных нормативных правовых актах. Так, пунктом 3 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41 -ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (в ред. от 18 июля 2005 г.) предусмотрено, что в целях стимулирования инвестиций в развитие добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней по решению Правительства РФ в соответствии с законодательством РФ о ценных бумагах в обращение могут выпускаться государственные ценные бумаги, номинированные в массе драгоценных металлов.

Иногда стимулирующая норма может сочетаться с указанием на негативные последствия отклонения от должной модели поведения.

Нормы-принципы. Как правило, они определяют основную направленность содержания нормативных правовых актов, формулируют основополагающие тезисы, задачи, на решение которых направлено административно-правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений. Например, ст. 3 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" устанавливаются основные принципы ее обеспечения:

• приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
• приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
• соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;
• программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Другим примером нормы-принципа может служить закрепление в преамбуле Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в ред. от 2 февраля 2006 г.) тезиса о том, что ее обеспечение является одной из важнейших функций государства .

Нормы-ритуалы . Особенностью данного вида норм является то, что они регламентируют определенные, складывавшиеся на протяжении длительного периода традиции, обычаи, ритуалы, влияющие на правоотношения и тем самым приобретающие правовой характер. Так, согласно ст. 7 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (в ред. от 22 марта 2001 г.) при официальном исполнении Государственного гимна РФ присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов. В случае если исполнение Государственного гимна РФ сопровождается поднятием Государственного флага РФ, присутствующие поворачиваются к нему лицом. В соответствии со ст. 3 названного Закона Государственный гимн РФ исполняется, в частности:

• при вступлении в должность Президента РФ - после принесения им присяги;
• при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов РФ, руководителей органов местного самоуправления;
• при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации Федерального Собрания РФ и сессий Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
• во время официальной церемонии подъема Государственного флага РФ и других официальных церемоний;
• во время церемоний встреч и проводов посещающих Российскую Федерацию с официальными визитами глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, официальных представителей иностранных государств, а также глав межгосударственных и межправительственных организаций - в соответствии с дипломатическим протоколом;
• во время проведения воинских ритуалов - в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ.

Ярко выраженный ритуальный характер носят многочисленные нормы, регламентирующие принятие присяги государственными служащими. Особое место занимает присяга Президента РФ, определенная нормами Конституции РФ, вплоть до текста присяги. В соответствии со ст. 82 Основного Закона России при вступлении в должность Президент РФ приносит народу следующую присягу: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу". Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации .

Другим примером норм-ритуалов может служить Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе " (в ред. от 4 мая 2006 г.), в соответствии с п. 1 ст. 40 которого военнослужащий , являющийся гражданином, впервые поступившим на военную службу, или гражданином, не проходившим военной службы и впервые призванным на военные сборы, приводится к Военной присяге перед Государственным флагом Российской Федерации и Боевым знаменем воинской части.

Законом определен следующий текст Военной присяги:

"Я, (фамилия, имя, отчество), торжественно присягаю на верность своему Отечеству -Российской Федерации. Клянусь свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников. Клянусь достойно исполнять воинский долг, мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество."

Военнослужащий, являющийся иностранным гражданином, впервые поступившим на военную службу в РФ, вместо присяги дает обязательство, текст которого также определен Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе":

Я, (фамилия, имя, отчество), даю обязательство соблюдать Конституцию Российской Федерации, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников, достойно исполнять воинский долг.

Несмотря на внешний ритуальный характер воинской присяги, для статуса военнослужащего принятие присяги (принесение обязательства) имеет важное юридическое значение. В частности, в соответствии со ст. 41 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" до приведения к присяге (принесения обязательства):

• военнослужащий не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) и задач при введении режима чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов ;
• за военнослужащим не могут закрепляться оружие и военная техника;
• на военнослужащего не может налагаться дисциплинарное взыскание в виде ареста .

Кроме того, за нарушение норм-ритуалов в большинстве случаев установлена юридическая ответственность (помимо традиционной морально-этической, характерной для нарушений устойчивых общественных правил и норм). Например, порядок официального использования Государственного флага РФ определен Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" (в ред. от 7 марта 2005 г.). Большинство норм данного Закона имеет ярко выраженный ритуальный характер. Так, в частности, предусмотрено, что Государственный флаг РФ может быть поднят (установлен) во время торжественных мероприятий, проводимых общественными объединениями, предприятиями , учреждениями и организациями независимо от форм собственности , а также во время семейных торжеств. Государственный флаг РФ ежедневно поднимается в местах постоянной дислокации воинских частей и отдельных подразделений Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, в которых его подъем устанавливается Президентом РФ. Статьей 10 данного Закона установлено, что использование Государственного флага РФ с нарушением Закона, а также надругательство над Государственным флагом РФ влекут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Аналогичные нормы ответственности, носящие отсылочный характер, установлены федеральными конституционными законами: от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" (в ред. от 30 июня 2003 г.) и от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (в ред. от 22 марта 2001 г.).

Ответственность за нарушение законодательства о государственных символах может быть административной и уголовной. Так, статья 17.10 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за использование Государственного флага РФ, Государственного герба РФ или Государственного гимна РФ в нарушение правил путем наложения административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда ; на должностных лиц - от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда.

Уголовная ответственность за надругательство над Государственным гербом РФ или Государственным флагом РФ установлена ст. 329 Уголовного кодекса РФ в виде ограничения свободы на срок до 2 лет, либо ареста на срок от 3 до 6 месяцев, либо лишения свободы на срок до 1 года. Отметим, что уголовная ответственность за аналогичные действия в отношении Государственного гимна РФ не установлена, что, очевидно, обусловлено трудностями в определении того, что понимается под надругательством над ним. Однако исходя из равенства статусов государственных символов нашей страны отсутствие уголовной ответственности за посягательства на один из них при наличии уголовно-правовой защиты двух иных символов видится по меньшей мере не вполне корректным по отношению к Государственному гимну РФ.

По адресату (лицу, на регулирование поведения которого направлена, адресована норма) можно, пожалуй, наиболее обширно классифицировать административно-правовые нормы, в частности, регулирующие:

• гражданина (ярким примером таких норм будут нормы Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 3 января 2006 г.);
• административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства;
• административно-правовой статус беженцев и временных переселенцев;
• административно-правовой статус коммерческих организаций ;
• административно-правовой статус общественных объединений и иных некоммерческих организаций ;
• административно-правовой статус религиозных объединений (в качестве примера можно обратиться к нормам Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (в ред. от 29 июня 2004 г.);
• административно-правовой статус органов исполнительной власти;
• административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений;
• административно-правовой статус государственных служащих;
• административно-правовой статус органов местного самоуправления и муниципальных служащих;
• различные аспекты организации и деятельности органов исполнительной власти.

Разумеется, предложенная классификация по адресату не может быть исчерпывающей, поскольку выделяет только основные группы субъектов административно-правовых отношений. В каждой из этих групп можно выделить многочисленные подгруппы. Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 2 ноября 2004 г.) определяет административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем отдельные нормы данного Закона обращены к определенным подгруппам, например таким, как иностранные граждане, обучающиеся в РФ в образовательных учреждениях; иностранные работники; иностранные граждане, поступающие на военную службу по контракту и проходящие военную службу; иностранные граждане, имеющие дипломатические привилегии и иммунитеты.

По территории (масштабу) действия административно-правовые нормы классифицируются на федеральные, нормы субъектов РФ, межтерриториальные, нормы местного самоуправления, а также действующие на определенных территориях.

Федеральные нормы . Их действие распространяется на всю территорию РФ, охватывает правовым регулированием все административно-территориальные образования и субъекты РФ. Примерами могут служить конституционные нормы, имеющие административно-правовую направленность, например ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, предусматривающая, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Необходимо напомнить, что в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В качестве другого примера можно привести нормы федеральных законов. При этом также отметим, что территория (масштаб) действия названных норм также определена Конституцией РФ: в соответствии с ч. 1 ст. 76 по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Например, в силу ст. 71 Конституции РФ гражданство в РФ находится в ее исключительном ведении. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Конституции РФ гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Поэтому исходя из рассмотренных конституционных норм можно утверждать, что действие Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Нормы субъектов РФ. Такие нормы могут содержаться в законах субъектов РФ, в актах руководителей ее субъектов, их органов исполнительной власти. Принципиальной особенностью данных норм является то, что они распространяют действие исключительно на территорию того субъекта РФ, государственными органами которого были приняты. Характерным примером таких норм могут служить принимаемые в субъектах РФ нормы об административной ответственности за те или иные деяния. Обратимся к Закону Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 г. N 493-75 "Об административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях". Названный Закон в соответствии с КоАП РФ устанавливает административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях в Санкт-Петербурге и за допущение несовершеннолетних к азартной игре на игровых автоматах в общественных местах. Действие данных норм ограничивается только территорией Санкт-Петербурга.

Межтерриториальные нормы . Применяются для административно-правового регулирования отношений, охватывающих несколько административно-территориальных образований или субъектов РФ либо в силу определенных обстоятельств выходящих за рамки административно-территориального и федеративного устройства РФ . Примером могут быть нормы, содержащиеся в Законе РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в ред. от 2 февраля 2006 г.).

Нормы местного самоуправления. Нормы, содержащиеся в правовых актах муниципальных органов, могут иметь административно-правовую направленность в случаях, когда они принимаются по вопросам, делегированным муниципальным органам органами исполнительной власти, а также требующим совместного регулирования со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

Нормы, действующие на определенных территориях. Характерной особенностью этой группы норм является то, что их действие, как правило, напрямую не обусловлено федеративным и административно-территориальным устройством РФ. Данные нормы могут содержаться в нормативных правовых актах как федерального уровня, так и субъектов РФ, местного самоуправления, а также в актах, принимаемых компетентными должностными лицами. Главное, что действие этих норм распространяется на определенную территорию или группу территорий и обусловлено их спецификой (например, приграничная территория, территория закрытого административно-территориального образования, заповедников, национальных парков, территория, на которой введен режим чрезвычайного положения и т.п.). Проиллюстрируем сказанное, обратившись к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 7 марта 2005 г.). В соответствии с данным Законом в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

• обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
• обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
• границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
• силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
• перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
• государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
• время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Для единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой оно введено.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, в частности:

• издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;
• устанавливает время и срок действия комендантского часа;
• определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
• устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;
• устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

Как видим из приведенных примеров, действие норм, содержащихся в указе Президента РФ, а также в приказах и распоряжениях коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, жестко "привязано" к определенной территории, специфическим признаком которой является то, что на ней введено чрезвычайное положение.

По объекту регулирования административно-правовые нормы подразделяются:

на общие, регламентирующие наиболее важные стороны административно-правового регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы жизни и все отрасли государственного управления . В качестве примера можно рассматривать нормы Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

на межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления, имеющие при этом специальный характер. Например, административные нормы, имеющиеся в законодательстве: таможенном, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, природоохранном, о пожарной безопасности;

на отраслевые, регулирующие отношения, складывающиеся в определенных, достаточно узких сферах, в том числе требующих специфического государственного регулирования. Примером могут быть нормы Федеральных законов от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (в ред. от 25 октября 2006 г.), от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" (в ред. от 26 декабря 2005 г.), от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ "О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки" (в ред. от 16 марта 2006 г.).

По действию во времени:

• срочные, для которых определен срок действия. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства Ленинградской области от 15 марта 2006 г. N 63 "Об охране автомобильных дорог общего пользования Ленинградской области в весенний период 2006 года" <1> на автомобильных дорогах общего пользования Ленинградской области на время оттаивания земляного полотна в весенний период 2006 г. введено временное ограничение движения автотранспортных средств, у которых нагрузка на ось превышает:
  • пять тонн - на автомобильных дорогах с асфальтобетонным покрытием;
  • четыре тонны - на автомобильных дорогах с гравийным покрытием;
  • три тонны (для односкатных транспортных средств) - на автомобильных дорогах с асфальтобетонным и гравийным покрытием.

  Как видим, действие нормы, вводящей ограничение на движение большегрузных автомобилей, распространяется на определенный временной промежуток - весенний период 2006 г.

  Срочный характер имеют нормы актов, принимаемых при режиме чрезвычайного положения;

• бессрочные, т.е. срок их действия не указан и они действуют до отмены компетентным органом. Это подавляющее большинство административно-правовых норм. При этом возможны ситуации, когда принятые изначально как бессрочные они могут трансформироваться в срочные. Такие ситуации нередки при внесении изменений в законодательство. Так, изначально с момента принятия и вступления в силу Федерального закона от 08.08.2007 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривалось лицензирование деятельности по проектированию, а также деятельности по строительству зданий и сооружений. Тем самым норма, определяющая обязательность лицензирования данных видов деятельности (ст. 17) носила бессрочный характер. Однако в дальнейшем Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 252-ФЗ в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" были внесены изменения, предусматривающие помимо прочего прекращение с 1 января 2007 г. лицензирования деятельности по проектированию, а также по строительству зданий и сооружений. Тем самым изначальная бессрочная норма о необходимости лицензирования приобрела срочный характер с указанием на время прекращения действия.

Административно-правовые нормы могут быть классифицированы и по другим основаниям.

Соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

В административно-правовых нормах регламентируется правовой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений. Материальные административно-правовые нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.

В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом:

1. обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);
2. запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия;
3. ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);
4. разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т. е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);
5. уполномочивающие или управомочивающие нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);
6. стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);
7. регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий , общественных объединений , предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);
8. рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права. В российском законодательстве на сегодняшний момент процессуально урегулированы в основном лишь адми-нистративно-юрисдикционные нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство ; процедура увольнения и т. д.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения) и диапозитивные (предлагающие несколько вариантов решения).

В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти;
б) организацию и деятельность местной администрации;
в) административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих , должностных лиц;
г) организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных структур по реализации предоставленных им государственно-властных полномочий в пределах этих полномочий;
д) организацию и деятельность предприятий и учреждений с преимущественным вложением в них государственных средств;
е) административно-правовой статус общественных объединений;
ж) административно-правовой статус негосударственных коммерческих организаций;
з) административно-правовой статус некоммерческих организаций ;
и) административно-правовой статус граждан и административно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.

По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на всей территории страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия лишь на определенные территории, например районы Крайнего Севера), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По объему регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений).

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).

Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве.