Содержание и значение дисциплины в государственном управлении. Обеспечение дисциплины и законности в государственном управлении

Закон обнаруживает свое

благотворное действие лишь тем,

кто ему повинуется.

Демокрит

Законность - целесообразность - законность в государственном управлении - принцип законности - метод законности - режим законности -- показатели состояния законности - правопорядок - легитимность: социальная, нормативная - дисциплина: общеобязательная, специальная - государственная дисциплина - дисциплина в государственном управлении - способы обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет принципиально важное значение для его практического осуществления. Еще древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров, но таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.

Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе и государстве в самом распространенном толковании подразумевает повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общественной и государственной жизни требований закона. Однако во избежание одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма существенное обстоятельство, что юридические законы, которые служат регуляторами общественных отношений, помимо критериев качества юридико-технического свойства (быть непротиворечивыми, однозначно толкуемыми и т.п.), должны соответствовать объективно существующим социальным связям, отражать справедливые и гуманные ценности, выражать общественно полезные устремления и потребности, быть направленными на стимулирование созидательной деятельности людей в достижении их целей, обеспечивать равные условия для реализации интересов всеми субъектами права, закреплять приемлемые для общества нормы (правила). Данные в законах государства правовые нормы должны гармонировать с морально-этическими нормами общественной нравственности, сообразовываться с уровнем организационной зрелости общества, его культурой, быть экономически обоснованными. И только при наличии достаточного количества юридических норм высокого качества законность предстает как один из важнейших элементов демократии и необходимое условие правового государства. Именно здесь возникает чрезвычайно важное осознание необходимости того, что закон должен быть правовым, справедливым. Правда, как гласит древнелатинское изречение: «Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он полезен».

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е. соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними в общем и перед управлением - в частности. Это особенно важно с точки зрения того, что с переходом от преобладания административных директивно-командных методов государственного управления к административным координационно-регулирующим значительно расширилась компетенционная самостоятельность органов государственной власти. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование не всегда в полной мере определяет конкретные действия и условия, при которых необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие решения. В связи с этим все больше появляется дозволительных правовых норм, а целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности и приносит пользу гражданам, обществу, государству.

Под законностью в государственном управлении обычно подразумевают принцип, режим и метод деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке государственного управления, основанного на принципе, методе и режиме законности, ведется исключительно в допустимых законом формах и признанными законом способами, приемами и средствами.

Во многих статутарных документах законность рассматривается как принцип, на котором должна основываться практическая деятельность государственных органов и должностных лиц. Принцип законности предполагает верховенство закона над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и прочими документами. Согласно ему должна быть сформирована такая правовая система, в которой законы государства во главе с основным законом - конституцией обладают высшей юридической силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в разработке комплексного законодательного акта, который, во-первых, детально установил бы иерархию действующих правовых актов в их соподчиненности по юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы порядок их принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты юридической силы. Введение в действие такого закона важно прежде всего для законотворческой и правоприменительной практики. По своей направленности он должен способствовать в том числе и упорядочению законотворческого процесса субъектов Российской Федерации, которые нередко еще недопустимо пренебрегают Конституцией РФ и федеральными законами при разработке и принятии собственных правовых актов. При характеристике принципа законности следует учитывать соотношение норм международного права и российского законодательства. Особенно это важно, например, при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека. Здесь нужно иметь в виду, что Конституция РФ установила общую норму (ч. 4 ст. 15), согласно которой правила международных договоров Российской Федерации имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.

В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми государством субъектами.

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и организационные действия осуществляются государственным аппаратом, исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочного режима законности в государственном управлении есть, по сути, наглядное проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в установлении и надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законности включает наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими показателями. Среди них большое значение придается тому, каков уровень эффективности в осуществлении государственными органами властных полномочий по реализации законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в осуществлении выполняемых функций, согласованности в реализации общегосударственной политики, единства действий в решении насущных общественных проблем. Юридическая правомерность деятельности органов государственной власти - основа положительной динамики состояния законности в сфере государственного управления.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ведь они являются наиболее многочисленной и разветвленной подсистемой государственного аппарата и именно с ними и их представителями люди чаще всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько эффективна исполнительная власть в неукоснительном соблюдении законодательства в его практическом воплощении в повседневной жизни, настолько показателен уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности. Поэтому борьба с управленческим произволом государственной администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый отдельный государственный служащий должен служить закону, а не вышестоящему должностному лицу "(министру, губернатору, мэру), целесообразности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо интересам - частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным (ведомственность). Служение закону - не просто общее требование, которое лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было «государственными соображениями особой важности».

Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В данном случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных служащих, а также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу реализации служебных полномочий. В сфере государственной службы действуют императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов службы -- дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая, производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований законности и дисциплины является ответственность служащих за исполнение или ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных обязанностей.

Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения законов. Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и применяет их по-своему. И тогда" состояние законности вызывает тревогу. Подобная негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как для отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление негативного восприятия в общественном сознании действий, которые предпринимают правоохранительные органы, связано, главным образом, с недостаточной информированностью о реально достигнутых ими успехах; критическим отношением к принуждению; пассивным отношением к правонарушителям до тех пор, пока это не коснется кого-либо лично; негативными фактами поведения представителей власти, сотрудников властных органов; отсутствием четкого нормативного регулирования их функций и технологий реализации.

Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния законности уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам определения которых посвящены специальные труды российских правоведов. Например, по тому, в каких сферах общественной деятельности совершается больше всего преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими социальными группами и т.д., можно составить общее представление о состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести социологический портрет среднестатистического правонарушителя.

Практический смысл законности заключается в. том, чтобы закон реально действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздействие на соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержания законности на должном уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались системой юридических средств и гарантий с соответствующими им госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и государственной жизни (гражданами и их организациями, государственными органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполняются, дозволения используются, а запреты соблюдаются, тогда закон реально выполняет свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Именно здесь в определяющей степени проявляется уровень зрелости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.

Правопорядок - одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.

Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитимность» (от лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим термином характеризуется социальный порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует отличать социальную легитимность (легитимность социального порядка), связанную с его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их поведении, от нормативной легитимности (легитимности правового порядка). Последняя характеризуется формальным соответствием социального порядка законам страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности, законности государственного строя, государственной власти, органов государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.

При легитимном и демократическом правопорядке материальные и процессуальные составные законодательства должны в равной мере соответствовать правам и свободам личности, императивам свободного существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливости. Если законность - это показатель соответствия поступков или действий требованиям юридических норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности права, залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом, а государственная власть получает его доверие и становится легитимной. Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от интересов и воли народа, различных государственных структур и должностных лиц, а значит и реализуемых ими функций государственного управления имеет серьезное политико-правовое значение. Ее обострение ведет к отчуждению власти, недоверию к политическим лидерам страны, инертности и отрыву госаппарата от реальных нужд населения, расцвету бюрократизма, стремлению к подавлению оппозиционной критики и прочим извращениям в состоянии законности. В этом смысле легитимность была использована в 1993 г. Конституционным Судом РФ для обоснования непредусмотренного Конституцией страны досрочного прекращения Президентом РФ полномочий высших представительных органов - Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

Дисциплина (от лат. disciplina - воспитание, обучение) - определенный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина, соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами.

Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для нормального существования общества и государства, а также для функционирования социальных организаций и институтов. Специальная дисциплина обязательна только для членов определенной организации (трудовая, партийная, учебная). Трудовая дисциплина -- система организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина -- непременное условие организованности и функционирования политических партий, структурно организованных общественных объединений, выражающееся в необходимости для их членов соблюдать уставные положения этих организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов, общепартийными решениями. Учебная дисциплина -- требования выполнения обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения методических правил, образовательных стандартов, принятых для определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по специальности «государственное и муниципальное управление»).

По ряду признаков различают и иные виды дисциплины: внутреннюю, или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина поддерживается высоким самосознанием, основанном на чувстве ответственности, понимании необходимости следовать установленным правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных видов дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).

Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы поведения людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают их постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта может привести к слому механизма социального контроля, неработоспособности его регуляторов. И это, в свою очередь, чревато отверганием существующих норм и институтов. Но следует учитывать и другое обстоятельство, при котором общественно вредной может оказаться чрезмерно жесткая дисциплина. При такой ситуации члены общества лишаются всякой активности, для общественных отношений характерно отсутствие творческого начала, самостоятельности, а общественная система в целом теряет необходимую гибкость применения регулятивных механизмов.

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи одного с другим. В общественном регулировании поведения людей присутствуют все виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их мотивации. Так, в обществах, основанных на традициях, в периоды их устойчивого существования исторически преобладало морально-религиозное регулирование поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются,-, как правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В обществах, где господствует индивидуалистская мораль, а в качестве регулятивного механизма выступают материальные интересы, роль которых здесь оказывается преобладающей - дисциплина из соображений выгоды. Вместе с тем этим отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая в форме деловой этики, профессионального долга и т.п. Важным средством укрепления дисциплины становятся социальный контроль, материальное и моральное стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды дисциплины могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной зависимости, чувства долга и т.п.

Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений между ними, как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавливаются с помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных договоров и иных общедоступных способов.

Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на объективном выражении требований законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и общества, государство посредством установления государственной дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В демократических государствах такая дисциплина строится на Демократических принципах организации управления, при которых учитывается соблюдение баланса интересов личности и государства, неразрывно увязывается с укреплением дисциплины труда, с требованиями норм морали и нравственности.

Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая, договорная, технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться денежные средства как государственных учреждений, так и частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного аппарата, требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и должностных обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой должностью. Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих беспрекословно и точно исполнять служебные предписания, порядки и правила, установленные военным законодательством, воинскими уставами и в соответствии с ними подчиняться воинской субординации и приказам командования.

Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности. Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм, закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является важным фактором управления отношениями между людьми и их организациями.

Дисциплина в государственном управлении - определенный порядок поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Она необходима для нормального функционирования структур государственного аппарата, обеспечивающего государственное управление различными сферами общественной жизнедеятельности. При этом она выполняет важную роль в обеспечении должной организованности и сопряженности действий всех участников управленческого процесса.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с принципом законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие общеобязательные нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности, является объективным условием эффективности государственного управления.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства.

К общим условиям относятся политические (идеологические), экономические, организационные предпосылки формирования законности, правопорядка и дисциплины. Так, их политические предпосылки производны от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания, политической и правовой культуры), авторитета государственной власти, имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния, наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам следует отнести эффективность организационных структур аппарата управления, квалификацию служащих и т.д.

Специальные юридические средства и способы - контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

В системах социального управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе государственного управления может быть внешний и внутренний. Так, контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокуратурой, общественными организациями. Контроль внутри самого госаппарата проводится в разных организационно-правовых формах. Среди них нужно различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху - вниз» органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов функциональной власти (например, финансовый контроль) и другие виды над- и межведомственного контроля. По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий (по результатам деятельности). В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности, при этом вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность поднадзорного объекта не допускается.

В настоящее время в России сложились три вида надзора за законностью управленческой деятельности органов государственной власти: судебный, прокурорский, административный.

В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными административных актов, проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный надзор - особый вид правоохранительной деятельности судебных органов, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными структурами.

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все действующие в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.

Административный надзор как разновидность межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный и прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое число государственных структур, среди которых немало специализированных ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитарно-эпидемиологического, экологического, радиационного и им подобного надзора. В ходе надзорной деятельности широко используются разнообразные меры административного принуждения: чаще всего -- пресекательные средства, реже - карательные, еще реже - правовосстановительные санкции. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Субъекты административного надзора названы в действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (гл. 16), им же определена подведомственность различных надзорных структур.

Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений. Основные виды принуждения -- дисциплинарное, административное, гражданско-правовое, уголовное. Они различаются основаниями и процедурами применения. Но все они широко используются для обеспечения законности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное, принуждения используются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые в него не включены.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав, интересов и свобод. Такое право может быть реализовано на основании Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.). Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы государственной власти и местного самоуправления и к их должностным лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они - действенный инструмент противодействия чиновничьей волоките, бюрократизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и правонарушениям.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под влиянием возможностей применения государственного принуждения, так и в результате действия поощрительных стимулов. Поощрения - своеобразный способ морального и материального стимулирования сознательного соблюдения требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются меры наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены за добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к присвоению очередного квалификационного разряда, их могут направить на внеочередную аттестацию.

Юридическая ответственность -- разновидность государственного принуждения, а меры этой ответственности - особый вид мер такого принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное и/или запрещенное. Правонарушения подразделяются на преступления и проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено правонарушение или преступление, наступает соответствующий вид юридической ответственности: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, материальная, уголовная. Имея специфические особенности, их общие черты выражаются в принудительном характере мер воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей цели, которую они преследуют в воспитании нарушителей и профилактике правонарушений. Принцип законности предполагает, что всякий вид юридической ответственности наступает только в случаях, предусмотренных правовыми предписаниями государства.

Обеспечением правового характера законности как режима и механизма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно важна деятельность правоохранительных органов.

Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и тоталитаризма наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь должную судебную систему, способную охранять права и свободы людей, защищать их интересы, применяя законы. Поэтому в демократическом правовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и самостоятельной.

Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского надзора, способных оперативно и с должной ответственностью применять свои полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами общественной жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя пресекать всякие отступления от требований закона в деятельности государственных органов и должностных лиц разных уровней без оглядки на чины и звания.

Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их работы, связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в первую очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению, убеждению, проведению совместных мероприятий по обеспечению общественного порядка (привлечение народных дружинников и т.д.).

Таковы сущность законности, правопорядка и дисциплины в сфере государственного управления и виды способов их обеспечения.

Нормативные акты

Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. - Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 683; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 51 Ст. 4970

Указ Президента РФ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. - СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 2868

Законность есть соблюдение Конституции РФ, законов РФ и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. А законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Эти основные требования и составляют сущность законности.

Сущность законности заключается в необходимости свято соблюдать законы и следить за их исполнением. В реальности это пока недостижимо.

Законность состоит для юристов в следующем:

Они обязаны соблюдать Конституцию и иные правовые акты;

Они обязаны принимать решения, основанные на законе;

Они должны осуществлять повседневный контроль, чтобы требования законов исполнялись другими лицами.

Законность государственного управления характеризуется:

Общеобязательностью законов для всех без исключения граждан, учреждений, организаций, должностных лиц. В этом случае проявляется верховенство законов. Никому не дана привилегия невыполнения закона, право ставить себя выше закона;

Единством законности, т.е. единым пониманием и применением законов на всей территории РФ;

Недопустимостью противопоставления законности и целесообразности. Недопустимо издавать закон и, прикрываясь целесообразностью, нарушать принцип законности. Но нельзя забывать и о том, что закон предполагает его творческое применение, поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми - законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно несколько вариантов конкретных решений. Принятие решений не терпит формализма, надо учитывать индивидуальность граждан и относиться к ним, уважая их права и интересы;

Недопустимостью правового бескультурья населения. С одной стороны, внедрение законности означает повышение правовой культуры населения, а с другой - само наличие определенного уровня правовой культуры составляет предпосылку законности.

При любом управленческом решении закон должен сопутствовать справедливости, только вместе они позволяют достигнуть положительного эффекта. Без справедливости теряется смысл закона.

Законность государственного управления торжествует тогда, когда нарушение влечет неизбежность ответственности нарушителя законности или другой негативной реакции со стороны государства. Обеспечению законности в России служит система экономических, политических, организационных, юридических и общественных гарантий. На эти гарантии опирается власть субъектов административного права.

Субъекты не только применяют закон, но и создают новые нормативные акты, которые не должны противоречить вышестоящим. В правовом государстве должна быть хорошая правовая база. Необходимо сокращать подзаконные акты и ведомственные распоряжения, дабы массив законодательства представлял собой стройную, непротиворечивую систему.

Государственная дисциплина - это сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях.

Меры обеспечения законности способствуют укреплению дисциплины. В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов власти по совершенствованию органов исполнительной власти устанавливаются пределы личной ответственности, определяется компетенция, повышается правовая культура. Вместе с тем действует особая система государственных органов, обязанных осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов.

Способы обеспечения законности - это установленная государством организационно-правовая система деятельности государственных органов и общественных организаций, позволяющая предупреждать, пресекать, выявлять нарушения закона и принимать меры по их устранению. Такими способами являются различные виды контроля - надзор. В юридической литературе выделяются и другие способы: подбор и расстановка кадров, обжалование незаконных решений. По нашему мнению, эти способы также имеют право на существование.

Предыдущая

Принцип законности является конституционным. Он закреплен в Конституции РФ (ст.15), в соответствии с этим принципом органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Также принцип законности определяет и основные законы Российской Федерации, в частности этот принцип определен в Уголовном кодексе РФ 1996г., в статье №3. И так закон указывает, что принцип законности, как руководящее начало в организации общественной жизни, справедливо противополагается произвол властей, означает общественные требования по публичному оглашению существенных условий юридического регулирования, официальному закреплению запретов, дозволений и прочих регламентов поведения, наведению порядка в законодательстве, подчиненности праву государственных органов.

Тихомиров Ю.А. говорит, что законность - это общеправовой идеал, не знающий исключений оговорок или изъянов Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. - М., 2001г. стр.412..

Профессор, доктор юридических наук Бахрах Д.Н. Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., НОРМА 2000г. стр. 410. определяет принцип законности следующими обстоятельствами:

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначение на должность, решение по жалобе гражданина и т.п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контексте различных отраслей права.

При помощи правоприменительных актов оказывается организующее воздействие на объекты управления, оперативно решаются индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Поскольку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответствовать содержащимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правоприменительная деятельность субъектов управления должна осуществляться в соответствии с принципом законности.

В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, должностные лица и т.д.). С ними чаще всего и имеют дело граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.

Поэтому органы исполнительной власти обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и подзаконных актов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины.

В-четвертых, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни.

Издание нормативных актов органами управления базируется на принципе законности, то есть они должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, предприятий, учреждений, организаций. Осуществление правотворческой деятельности в рамках законности усиливает их гарантии.

В-пятых, органы управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения. Осуществляя административную юрисдикцию, они самостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правонарушителей, применяя меры государственного принуждения.

Предметом административной юрисдикции являются дела, связанные с административными и дисциплинарными правонарушениями, индивидуальными спорами Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. - М. ЮРИСТЪ 2000г. стр. 410.. В процессе рассмотрения и разрешения такой категории дел органы управления, должностные лица налагают на нарушителей взыскания, добиваясь от них должного поведения. Несомненно, что юрисдикционная деятельность будет только тогда способствовать стабильности общественных отношений, их упорядоченности в сфере управления, когда она будет осуществляться строго в рамках требований закона.

Таким образом, законность охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.

Эффективность управления зависит не только от уровня законности, но и дисциплины участников управленческого процесса. Она предполагает неуклонное исполнение законов, иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения Тихомиров Ю.А. Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М. ЮРИСТЪ 2000г. стр. 330. .

Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности.

Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой - они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Законность является способом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следовательно, роль и задача законности состоит в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.

Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В свою очередь без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность.

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, то есть соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач.

В связи со сказанным трудно согласиться с мнением о том, что исполнительная власть имеет возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, обладает правом действовать целесообразно в экстремальных ситуациях. Оно противоречит требованиям ст. 15 Конституции Российской Федерации, обязывающей всех субъектов права действовать в соответствии с законом.

Целесообразность только тогда может приносить пользу гражданам, обществу, государству, когда она не противоречит законности. И с этих позиций можно говорить о единстве законности и целесообразности.

С расширением в последние годы самостоятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, с появлением все большего числа дозволительных правовых норм целесообразность в деятельности субъектов управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие.

Законность и дисциплина в государственном управлении обеспечиваются тремя основными способами: проведением контроля, осуществлением надзора и с помощью обращений граждан. Однако осуществлению этих конкретных юридически значимых действий предшествует убеждение, которое проявляется в предупреждении, разъяснении, воспитании, а также в формировании определенных стимулов законопослушного поведения субъектов государственного управления.

Контроль

Контроль - основной способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, один из наиболее важных элементов государственного управления. Без организации и осуществления контроля невозможна надлежащая работа государственного аппарата, других подконтрольных государству структур. Контроль также выступает одним из основных дисциплинирующих факторов поведения граждан.

В государственном управлении контроль распространяется на все сферы: народное хозяйство, социально-культурную, административно-политическую деятельность и осуществляется путем проверок, плановых и внеплановых ревизий, обследований, истребования отчетов, проведения рейдов, смотров и др.

Главными направлениями осуществления контроля в сфере государственного управления являются: 1) соблюдение плановой, финансовой, ценообразующей, договорной, технологической, исполнительской, трудовой и других видов государственной дисциплины; 2) использование государственных ресурсов; 3) соблюдение требований природоохранного законодательства; 4) подбор и расстановка кадров в государственном секторе; 5) выполнение социальных программ.

Контрольная деятельность включает в себя ряд последовательных действий, которые можно разделить на три стадии: подготовительную, центральную (или аналитическую) и итоговую.

На подготовительной стадии: 1) избирается объект контроля; 2) определяется предмет контроля(устанавливается, что надлежит проверить); 3) определяются способы осуществления контроля; 4) подбираются (назначаются) лица, которые будут осуществлять контроль; 5) составляются планы проведения.

На центральной (аналитической) стадии осуществляется сбор и обработка информации. Собранная информация (часто полученная от различных источников) анализируется, сравнивается с реальным состоянием дел на проверяемом объекте, поскольку сведения, предоставленные руководством такого объекта и полученные из других источников, часто не совпадают.

К итоговой стадии относятся такие действия, как 1) принятие решений по результатам контроля; 2) доведение их до адресата (а в необходимых случаях и до сведения общественности, правоохранительных органов, других лиц, которые заинтересованы в результатах контроля; 3) предоставление помощи подконтрольной структуре в наведении порядка на объекте; 4) контроль за выполнением решений, принятых по итогам контроля.

Контролю свойственны и свои принципы. К ним относятся: 1) универсальность (означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; 2) систематичность(проводится не один раз, время от времени, а по определенной схеме, постоянно; 3) беспристрастность (достигается путем возложения задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах); 4) реальность(обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров контролеров); 5) действенность, оперативность, результативность(предполагают быстрое проведение контрольных действий контролирующим органом в случае получения сообщений о выявленных нарушениях, предотвращение правонарушений и причин, им способствующих, своевременное принятие мер по их устранению, привлечение в необходимых случаях виновных к ответственности); 6) гласность(предполагает возможность, а в некоторых случаях - обязанность, доведения результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).

Контроль можно классифицировать: по органам, которые его осуществляют; по сфере деятельности, подлежащей контролю; по формам его проведения. Контроль может быть государственным (президентский, правительственный, парламентский, судебный, прокурорский; по сфере деятельности: ведомственный, межведомственный) и негосударственный(профсоюзный, контроль со стороны общественных объединений).

Итак, механизм государственного управления включает целый блок официальных структур, которые призваны обеспечивать и гарантировать законность государственного управления. Это:

Президент Российской Федерации и его Администрация с ее правовым, контрольным и кадровым управлениями, полномочными представителями в федеральных округах. Президенту подотчетно Правительство РФ, а значит и другие органы государственного управления. Президент имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства, а если надо, то по своему усмотрению отправлять его в отставку. Контроль законности обеспечивается также путем президентских инспекторских проверок, заслушивания отчетов руководителей регионов, министерств и ведомств, утверждения общегосударственных программ, анализа поступающей информации о результатах правоохранительной деятельности и т.д. Не менее важна роль в системе контроля повседневная деятельность Государственного совета и Совета безопасности Российской Федерации, других совещательных структур при Президенте РФ;

Органы судебной власти. Судебная власть реализует свои правоохранительные полномочия путем осуществления конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также посредством судебного контроля (надзора) за законностью и обоснованностью применения юридического принуждения. В судебном порядке снимаются противоречия, которые возникают между государственными органами различных ветвей и уровней власти, решаются острые конфликтные ситуации в сфере трудовых отношений, пенсионного и социального обеспечения, экологии, землепользования и т.д.

Особый статус судебных органов делает их функционирование самостоятельным и, что самое главное независимым от других подсистем государственной машины, превращает в подлинного стража законности. Независимость судов - важнейшая предпосылка законности в обществе.

Органы прокуратуры. Выполняя свою прямую функцию и назначение, они осуществляют надзор за соблюдением законодательства в стране, возбуждают в соответствующих случаях уголовные дела и расследуют их, опротестовывают противозаконные акты, в том числе государственно-управленческого характера.

Если обращение в суд по поводу законности тех или иных решений носит инициативный характер и во многом зависит от желания и даже смелости человека, то в прокурорском надзоре институционально заложена функция принудительного контроля законности актов государственного управления. Важно и то, что все предписания прокурора подлежат обязательному исполнению;

Органы исполнительской власти, прежде всего те ее структуры, на которые возложены функции контроля и надзора. Их контрольная деятельность носит как общий, так и специализированный характер, отличается всеобщностью, иерархичностью, оперативностью, гласностью.

1) Общий контроль состоит в надзоре вышестоящих органов исполнительской власти за законностью реализации установленной компетенции каждым нижестоящим государственным органом и органом местного самоуправления, каждым предприятием, организацией, акционерным обществом и.т.д. Реализуется он в форме политического, административного и судебного контроля.

2) Специализированный контроль осуществляют управомоченные на то специальные органы и их подсистемы. Особенность такого контроля состоит в том, что осуществляющие его органы не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, как это делают органы исполнительной власти, не рассматривают уголовные и административные дела, а занимаются лишь проверкой и изучением состояния дел на местах. Они не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность проверяемых органов, организаций, учреждений и предприятий. Они исследуют и докладывают соответствующим органам результаты своих проверок, а также предлагают меры по исправлению вскрытых недостатков.

Примером специализированного контроля является аудиторский, таможенный, антимонопольный, санитарно-эпидемиологический, радиационный, экологический и противопожарный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, контроль дорожного движения. Специализированный контроль позволяет иметь четкое представление о состоянии учета и отчетности на предприятиях и организациях, об использовании недр, земельных, водных и лесных ресурсов, о состоянии охраны труда, техники безопасности, законности и качестве строительства, транспорта, связи и т.д.

Контроль в управлении - это не какая-то деятельность чрезвычайного содержания. Это, как записано в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой 9 конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), «часть системы регулирования, целью которой является а) вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений, принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, б) принятие корректирующих мер, в) привлечение виновных к ответственности и получение компенсации за причиненный ущерб, г) осуществление мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

А теперь рассмотрим некоторые важнейшие системы государственного управления форм контроля.

Конституционный контроль(конституционный надзор) - особый вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов, указов, постановлений и иных нормативных актов конституции страны. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. Он может осуществляться: а) судами общей юрисдикции(США, АРГЕНТИНА, ДАНИЯ, ЯПОНИЯ); б) верховным судом (АВСТРАЛИЯ, ИНДИЯ, КАНАДА, ШВЕЙЦАРИЯ) ; в) специальными конституционными судами (РОССИЯ, АВСТРИЯ, ФРГ, ИТАЛИЯ); г)особым органом несудебного характера, как это организовано во Франции.

Объектом конституционного контроля в РФ являются конституционные законы и поправки к Конституции РФ, обычные законы, международные договоры, нормативные акты исполнительных органов власти, правоприменительная тактика. Объектом конституцимонного контроля являются также предметы совместной компетенции федерального центра и субъектов РФ, споры, возникающие между федеральными органами, между органами федеральной власти и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ.

По содержанию конституционный контроль может быть формальным (проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и других нормативных актов), материальным (проверяется содержание правовых актов с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам), абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо уполномоченного субъекта без конкретного повода), конкретным (осуществляется только в связи с каким-либо судебным делом) и последующим (после вступления акта в силу).

Парламентский контроль, осуществляемый в форме контроля исполнения бюджета, проведения «правительственных часов», парламентских слушаний и расследований, парламентских и депутатских запросов, заслушивания в комитетах и фракциях докладов руководителей министерств и ведомств.

Важной формой опосредованного парламентского контроля является контроль, осуществляемый силами Уполномоченного по правам человека, который назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Его главная задача - гарантия государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. По сути, это контроль за профессиональной деятельностью должностных лиц, но без права отмены или изменения принятых ими решений. Работает Уполномоченный в основном по жалобам граждан, но не только. При наличии информации о массовых нарушениях прав и свобод граждан, либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Финансовый контроль (государственный аудит) - неотъемлемая часть управления государственными финансами и государственной собственностью. Основоположники отечественной научной школы трактуют государственный финансовый контроль как систему урегулированных правом экономических отношений, возникающих в сфере государственных финансов и собственности между специальным контролирующим органом и различными участниками бюджетного процесса. Его предмет - правильность и целесообразность действий в области распределения и использования материально-денежных ресурсов государства и его субъектов в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных ее территорий. Основное содержание финансового контроля заключается в проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями находящейся в их управлении государственной собственности и денежных ресурсов; проверке соблюдения правил проведения финансовых операций; выявлении возможностей повышения рентабельности хозяйствования, роста производительности труда, устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины и обеспечение общества качественными государственными услугами.

Для осуществления постоянного контроля(аудита) за исполнением Федерального бюджета образуется Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Это постоянно действующие органы государственного финансового контроля, образуемые соответствующими законодательными органами. В пределах своей компетенции палаты обладают организационной и функциональной независимостью. Выполнение своих задач основывают на принципах результативности, действенности, экономичности, эффективности и гласности.

Особое место в системе финансового контроля занимает Министерство финансов РФ, республиканские министерства финансов и другие органы. Министерство финансов осуществляет контроль в процессе формирования и осуществления федерального бюджета, исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также при проведении проверок и ревизий юридических лиц - получателей бюджетных средств при гарантии Правительства РФ. В структуре Министерства Финансов образован специальный контрольный орган - Контрольно-ревизионное управление. Оно и осуществляет всю оперативную контрольно-проверочную деятельность.

Центральный банк РФ также наделен властными полномочиями в сфере регулирования и контроля финансово-кредитных отношений. Его основные функции: эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на территории РФ; проведение единой федеральной кредитно-денежной политики; организация расчетов и кассового обслуживания; защита интересов вкладчиков банков; надзор за деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций; осуществление денежных операций по внешнеэкономическим договорам и др.

Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий кассовым исполнением федерального бюджета. В ряде стран казначейства вопросы взимания государственных налогов и других сборов, выпуска казначейских билетов и казначейских обязательств.

Кадровый контроль - относительно новое явление в управленческой практике. По мнению специалистов, это не только функциональный элемент кадровой политики государства и управления персоналом, но и фактор обеспечения динамичного развития персонала подконтрольных организаций, учреждений и предприятий. Такой контроль осуществляется «сверху вниз» по всей государственно-управленческой цепочке, хотя и не исключает (скорее предполагает) контроль снизу, со стороны соответствующих институтов гражданского общества, например, общественных палат, политических партий, профсоюзов. Кадровый контроль предполагает исследование количественных и качественных характеристик персонала, проведение контрольно - отчетных мероприятий про проверки законности и целесообразности отбора, расстановки и рациональности использования кадрового потенциала, анализ исполнительской дисциплины и оценку профессионально-личностных качеств кадрового корпуса, осуществление мер воспитательно-предупредительного, стимулирующего и карательного воздействия. Главный смысл такого контроля - установление соответствия имеющегося кадрового состава запланированным управленческим целям с последующим выходом на более высокий уровень эффективности функционирования механизма государственного управления.

Наряду с государственным контролем,не менее важную роль играет контроль общественный (контроль снизу) - непременный атрибут демократического управления. Его основная задача - обнаружение и разрешение возникающих проблем, пока они не стали необратимыми, укрепление исполнительской дисциплины, повышение ответственности кадров за порученное дело. Осуществляют такого рода контроль различные институты гражданского общества - политические партии, профессиональные союзы, общественные палаты, объединения по интересам, независимые средства информации. Именно они пришли на смену партийному, народному, комсомольскому контролю советских времен. Общественный контроль обеспечивает надежную обратную связь от объекта к субъекту управления. Без такого контроля нет и быть не может демократии и эффективного управления.

Контроль можно считать эффективным только тогда, когда он реализуется в режиме постоянного контролинга, т.е. контроль в режиме постоянного непрерывного процесса управления, ориентированного не столько на промежуточные показатели, сколько на конечные результаты. Это контроль в мониторинговом режиме, рассчитанный на постоянный гибкий процесс получения самой свежей информации о профессиональных и морально-нравственных возможностях и их востребованности в управленческом процессе. И еще одно преимущество такого контроля - создание здоровой конкурентной кадровой среды. Только в режиме контролинга, как показывает опыт многих западных стран, можно успешно решать поставленные управленческие задачи и с наименьшими затратами обеспечивать достижение желаемых целей.

Важную роль в обеспечении эффективности государственного управления играет служебная дисциплина. В соответствии с Законом о гражданской службе служебная дисциплина это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с данным Законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.

Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха. Служебный распорядок государственного органа утверждается представителем нанимателя с учётом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа.

Таким образом, служебная дисциплина на гражданской службе существует в диалектическом единстве её объективной и субъективной сторон.

Законом о гражданской службе предусмотрены правовые средства укрепления служебной дисциплины. К ним относятся:

Поощрения и награждения за гражданскую службу;

Дисциплинарные взыскания.

В работе по укреплению служебной дисциплины важную роль играет применение поощрений. В соответствии с Законом о гражданской службе за безупречную и эффективную службу применяются следующие виды поощрения и награждения:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почётной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрения Правительства РФ;

6) поощрения Президента РФ;

7) присвоение почётных званий РФ;

8) награждение знаками отличия РФ;

9) награждение орденами и медалями.

Среди мер укрепления служебной дисциплины важную роль также играет применение дисциплинарных взысканий. Согласно Закону о гражданской службе дисциплинарные взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка. Представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном служебном соответствии;

4) освобождение от занимаемой гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным подп. «а» - «г» п.3, п.5 и 6 ч.1 ст. 37 Закона о гражданской службе.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Законом о гражданской службе регламентированы порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания.

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснения в письменной форме. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего проводится служебная проверка.

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о её проведении.

Если в течении одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.