Отличие ограничений от запретов на гражданской службе. Ограничения и запреты для государственных служащих
Специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях.
Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила.
Установление таких правил (специальных требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы.
С формированием законодательства о государственной службе встала проблема ограничений прав и свобод - в первую очередь, установленных в Конституции РФ, - лиц, поступающих на государственную службу или состоящих на ней. В литературе отмечается, что правовой режим для государственного служащего выступает сугубо ограничительным, что связано с установлением правового режима ограничений для государственных структур в целом1 .
Положение о федеральной государственной службе, утвержденное указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., впервые установило перечень таких ограничений. Государственный служащий был не вправе: занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и пр. (пп. 10 и 11)2 . Ограничения, установленные упомянутым Положением, с определенными изменениями нашли свое отражение в ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"3.
Установление ограничений и запретов на государственной службе соответствует международным правовым актам. Так, в соответствии с п. 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев. Ст. 15 Модельного кодекса поведения для государственных служащих, прилагаемого к Рекомендации №R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г., предусматривается, что государственный служащий не должен осуществлять деятельность или операции, занимать (возмездно или безвозмездно) пост или должность, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае если нет ясности относительно совместимости с государственной службой какой-либо деятельности, он или она должны спросить мнение своего непосредственного начальника.
В соответствии со ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., допускаются ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила. Установление таких правил (специальных требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы4 .
При этом Конституционный Суд РФ признает установление ограничений прав государственных служащих обоснованным при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищенности5 , что и нашло отражение в ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ №79 от 27.07.04)6 .
В литературе указывается назначение запретов (обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, установление препятствий возможному злоупотреблению государственных служащих, гарантирование осуществления служащим гражданских прав и др.7), которое полностью применимо и к ограничениям. Со вступлением в силу ФЗ №79 от 27.07.04 правовое регулирование ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, получило новый импульс. Остановимся на некоторых из них.
Одним из традиционных ограничений, устанавливаемых гражданину, желающему быть принятым на государственную гражданскую службу, а также государственному гражданскому служащему, находящемуся на гражданской службе, является признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу. Как отмечается в литературе, в фигуре работника сочетаются два качества: 1) фактическая способность к труду как осознанной, целесообразной и волевой деятельности; 2) способность своими действиями приобретать, изменять и прекращать возникающие в связи с реализацией своей способности к труду субъективные права и юридические обязанности, нести юридическую ответственность8. В случае если гражданин вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, то он может быть признан судом недееспособным (ст. 29 ГК РФ). Дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения.
Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности (ст. 30 ГК РФ). Дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения.
В случае признания гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по п. 3 ч. 2 ст. 39 ФЗ №79 от 27.07.04.
Осуждение гражданина, желающего быть принятым на государственную гражданскую службу, а также государственного гражданского служащего, находящегося на гражданской службе, к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также наличие у него не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости также является ограничением права на равный доступ к государственной службе и нахождения на ней.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержал несколько иное правило: гражданин не мог быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случае лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу.
Из анализа положений гл. 9 Уголовного кодекса РФ можно сделать вывод, что к наказаниям, исключающим возможность исполнения гражданским служащим должностных обязанностей, относятся: ограничение свободы, арест, лишение свободы, смертная казнь, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В случае осуждения гражданского служащего к одному из указанных наказаний служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по п. 1 ч. 2 ст. 39 ФЗ №79 от 27.07.04.
В соответствии со ст. 86 УК РФ, лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость погашается:
а) в отношении лиц, условно осужденных, - по истечении испытательного срока;
б) в отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, - по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания;
в) в отношении лиц, осужденных к лишению свободы, судимость погашается по истечении от трех до восьми лет после отбытия наказания.
С учетом данного положения назначение наказания, не исключающего возможности продолжения исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, влечет за собой прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы по п. 13 ч. 1 ст. 33 ФЗ №79 от 27.07.04 (несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами).
Гражданину, которому назначено наказание, не исключающее возможности исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы, и который желает быть принятым на государственную гражданскую службу, в соответствии с ч. 5 ст. 22 ФЗ №79 от 27.07.04, должно быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с ограничениями, установленными данным федеральным законом для поступления на гражданскую службу, и ее прохождения. Следует признать, что фактически любой обвинительный приговор, вступивший в законную силу, является ограничением для принятия гражданина на государственную гражданскую службу и нахождения государственного гражданского служащего на гражданской службе.
Данный вывод, вытекающий из анализа положений п. 2 ч. 1 ст. 16 ФЗ №79 от 27.07.04, не согласуется с требованиями стст. 32, 55 Конституции РФ и положениями УК РФ. Так, ст. 43 УК РФ устанавливает, что наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда лицу, признанному виновным в совершении преступления. Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений и заключается в предусмотренных УК РФ лишении или ограничении прав и свобод этого лица. При назначении наказания учитываются характер и степень общественной опасности преступления и личность виновного, в том числе обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание, а также влияние назначенного наказания на исправление осужденного и на условия жизни его семьи (ст. 60 УК РФ).
Запрет замещения должности государственной службы может быть прямо связан с применением только такого наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ). При применении ряда других видов наказаний запрет замещения должности государственной службы является не целью, а следствием ограничения других прав и свобод человека и гражданина (например, лишения свободы). При иных видах наказаний запрет замещения должности государственной службы не является ни самоцелью, ни следствием ограничения других прав и свобод человека. Так, при назначении таких наказаний, как обязательные работы, заключающиеся в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, штрафа, наличие работы у гражданского служащего в виде исполнения обязанностей по должности государственной гражданской службы в соответствии с должностным регламентом является решающим обстоятельством при определении вида наказания9.
Лицо, желающее поступить на государственную гражданскую службу, должно подтвердить факт отсутствия осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, а также отсутствия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Для этого дается отрицательный ответ в п. 9 анкеты, подлежащей представлению в государственный орган гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, форма которой утверждена распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г.10 в соответствии с указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации". Однако следует признать, что формулировка указанного пункта является некорректной, т.к. запрашивается информация о том, был ли гражданин Российской Федерации, желающий участвовать в конкурсе, когда-либо судим. Формально наличие судимости в прошлом не является ограничением для поступления на государственную гражданскую службу, что вытекает и из положений уголовного законодательства. В соответствии с ч. 6 ст. 86 УК РФ, погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. В то же время на практике нельзя исключить того, что наличие снятой или погашенной судимости повлияет на решение конкурсной комиссии. Между тем, ст. 11 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации"11 предусматривает, что персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации.
С учетом изложенного, формулировка п. 9 формы анкеты, подлежащей представлению в государственный орган гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, нуждается в изменении.
Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений, является следующим ограничением. К иной охраняемой федеральным законом тайне относятся :
1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях.
2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства.
3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна).
4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская, аудиторская, банковская, налоговая тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений, тайна усыновления (удочерения), тайна завещания и так далее).
5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна).
6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них12.
Следует отметить, что применительно к гражданскому служащему отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений, в случае если служащий знал об этом, следует признавать неисполнением должностных обязанностей по аналогии с отказом заключать письменный договор о полной материальной ответственности за недостачу вверенного работникам имущества (ст. 244 ТК РФ), в случае, когда он не был заключен одновременно с трудовым договором13.
Препятствием для поступления на гражданскую службу или ее прохождения является определенное заболевание, наличие которого подтверждается заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ.
Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, к сожалению, не утвержден. Практика утверждения такого рода перечней сводится к тому, что они утверждаются для определенных категорий работников (см., например, Список заболеваний, препятствующих работе в представительстве Российской Федерации за границей, утвержденный постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2003 г.14, или Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, утвержденный постановлением Совета судей РФ от 26 декабря 2002 г.15) либо по определенным видам профессиональной деятельности (например, Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 апреля 1993 г. "О реализации Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"16, или Перечень медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, утвержденный приказом Минздрава РФ от 16 марта 1999 г.17).
Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу служит очередным ограничением для гражданина, желающего быть принятым на государственную гражданскую службу, а также для государственного гражданского служащего, находящегося на гражданской службе. Необходимо согласиться с мнением, высказанным в литературе, что данное обстоятельство может служить основанием для отказа в принятии на гражданскую службу либо отказа в нахождении на гражданской службе при условии, если действительные сведения и документы, которые служащий обязан был представить, могли стать основанием для отказа в принятии на государственную службу и заключении служебного контракта18.
Следует отметить, что ФЗ №79 от 27.07.04 дважды упоминает о представлении подложных документов или сообщении заведомо ложных сведений: 1) в статье 16 как об ограничении, которое, по идее, объективно не позволяет гражданину быть принятым на государственную гражданскую службу, а гражданскому служащему находится на ней, и 2) в статье 37 как об основании для расторжения служебного контракта, освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы, которое может быть использовано представителем нанимателя (ч. 1). Разница лишь в том, что в первом случае представление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений должно осуществляться при поступлении на гражданскую службу, порядок которого формально регулируется главой 4 ФЗ №79 от 27.07.04 "Поступление на гражданскую службу", и при совершении данного деяния гражданину, желающему быть принятым на гражданскую службу, а государственному гражданскому служащему, находящемуся на гражданской службе, должно быть отказано в нахождении на ней, а во втором случае представление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений должно осуществляться при заключении служебного контракта, порядок которого регулируется главой 5 "Служебный контракт", и которое может служить основанием для расторжения служебного контракта, освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы.
Думается, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу не является ограничением по следующим причинам :
1) при представлении указанных документов или сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам), соблюдения ограничений, отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первую очередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр. (п. 10 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г.19);
2) в случае выявления факта представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта в отношении лица, уже состоящего на службе, последующее расторжение служебного контракта, освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы осуществляются по усмотрению представителя нанимателя, т.е. очевидно, что данный факт сам по себе не является обстоятельством, объективно препятствующим поступлению на гражданскую службу или нахождению на ней.
Обращает на себя внимание, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу по Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" не являлось ограничением.
ФЗ №79 от 27.07.04 в качестве ограничения содержит также непредставление гражданином, желающим быть принятым на государственную гражданскую службу, а также гражданским служащим установленных ФЗ №79 от 27.07.04 сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В соответствии со ст. 20 указанного федерального закона, гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается соответственно указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. Перечень доходов, являющихся объектом налогообложения, установлен в ст. 209 Налогового кодекса РФ. К имуществу, являющемуся объектами налогообложения, относятся :
1) автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы и другие самоходные машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, парусные суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные лодки, гидроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие водные и воздушные транспортные средства (ст. 359 Налогового кодекса РФ);
2) земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (ст. 389 Налогового кодекса РФ);
3) жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения (ст. 2 Закона РФ от 9 декабря 1991 г. "О налогах на имущество физических лиц"20).
Понятие "обязательство имущественного характера" в ФЗ №79 от 27.07.04 не раскрывается. Исходя из формы справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации, государственной должности федеральной государственной службы, утвержденной указом Президента РФ от 15 мая 1997 г.21, к указанным обязательствам относятся имеющиеся на отчетную дату срочные обязательства финансового характера (заем, кредит и другие) на сумму, превышающую 100-кратный размер минимальной оплаты труда, установленный на отчетную дату.
Федеральными законами для отдельных категорий служащих устанавливаются иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением. Например, лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно имело или имеет судимость (ст. 401 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации"22).
В соответствии со ст. 17 ФЗ №79 от 27.07.04, в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Следует отметить, что перечень органов управления конкретных видов коммерческих организаций определяется Гражданским кодексом РФ и/или федеральными законами. Так, в обществе с ограниченной ответственностью высшим органом является общее собрание его участников. Текущее руководство деятельностью общества осуществляет подотчетный общему собранию его участников исполнительный орган (коллегиальный и/или единоличный) (ст. 91 ГК РФ). Высшим органом управления производственным кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет, который осуществляет контроль за деятельностью исполнительных органов кооператива. Исполнительными органами кооператива являются правление и/или его председатель. Они осуществляют текущее руководство деятельностью кооператива и подотчетны наблюдательному совету и общему собранию членов кооператива (ст. 110 ГК РФ). С учетом сказанного, на лицо, замещающее должность, которая, в соответствии с гражданским законодательством, не относится к должностям, учреждаемым в органах управления коммерческой организации, например, должность заместителя генерального директора общества с ограниченной ответственностью, запрет, установленный п. 1 ч. 1 ст. 17 ФЗ №79 от 27.07.04, не распространяется.
Необходимо также учитывать, что участие в деятельности органа управления данной организацией может осуществляться на безвозмездной основе, что не влечет за собой нарушения указанного запрета. Так, лицо может исполнять обязанности члена совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью безвозмездно либо по решению общего собрания акционеров в период исполнения им своих обязанностей ему может выплачиваться вознаграждение и/или компенсироваться расходы, связанные с исполнением им функций члена совета директоров (наблюдательного совета) общества (ст. 64 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах"23, ст. 32 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. "Об обществах с ограниченной ответственностью"24). Члены совета потребительского общества исполняют свои полномочия на общественных началах, председатель совета потребительского общества исполняет свои полномочия, как правило, на общественных началах (п. 2 ст. 19 Закона РФ от 19 июня 1992 г. "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации"25). Отношения же между обществом и единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) и членами коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), в том числе в вопросах оплаты труда, в части, не противоречащей указанному закону, регулируются трудовым законодательством (ст. 69 Федерального закона "Об акционерных обществах"). Соответственно, исполнение обязанностей единоличного исполнительного органа или члена коллегиального исполнительного органа общества осуществляется исключительно на возмездной основе (ст. 15 Трудового кодекса РФ). Бесплатное осуществление функции единоличного исполнительного органа или исполнение обязанностей члена коллегиального исполнительного органа общества заведомо будет носить характер нарушения трудового законодательства.
Обращает на себя внимание, что данному запрету в некоторых случаях корреспондирует соответствующий запрет, содержащийся в гражданском законодательстве. Так, руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках (ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"26).
Государственному гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации или субъекта РФ. В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и ст. 1 ФЗ №79 от 27.07.04, под государственной должностью Российской Федерации и государственной должностью субъектов РФ понимаются должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Статус упомянутых лиц устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами или конституциями (уставами), законами субъектов РФ.
Следует также учитывать, что федеральными законами может непосредственно устанавливаться статус лиц, замещающих отдельные государственные должности субъекта РФ. Так, член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, член иной избирательной комиссии (окружной, территориальной), действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, замещают, в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта РФ, государственную должность субъекта РФ (п. 15 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"27). В соответствии с п. 16 ст. 29 указанного закона, органы государственной власти субъектов РФ принимают необходимые меры по материальному и социальному обеспечению (в том числе по медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения) упомянутых лиц.
К сожалению, в Конституции РФ, а нередко и в федеральных законах или конституциях (уставах), законах субъектов РФ применительно к конкретной должности не указывается, что данная должность является именно государственной должностью Российской Федерации или субъекта РФ. Основанием для отнесения должности к категории государственной должности Российской Федерации или ее субъекта является указание на ее наличие в Конституции РФ, федеральных законах или конституциях (уставах), законах субъектов РФ, а также характер деятельности лица при исполнении обязанностей по данной должности. В качестве ориентира при решении вопроса об отнесении должности к категории государственных должностей Российской Федерации может служить сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный указом Президента РФ от 11 января 1995 г.28;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления. Понятие "выборная должность в органе местного самоуправления" в ФЗ №79 от 27.07.04 не раскрывается. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"29, который полностью вступает в силу с 1 января 2006 г., содержит иные понятия - "выборное должностное лицо местного самоуправления", "член выборного органа местного самоуправления", а Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" - "выборные муниципальные должности". В данном случае представляется необходимым в ФЗ №79 от 27.07.04 использовать терминологию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", т.к., к примеру, глава муниципального образования является и высшим должностным лицом муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (ст. 36), и органом местного самоуправления (ст. 34). При этом запрет на занятие государственных должностей государственной службы устанавливается именно для выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 6 ст. 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. В государственном органе допускается в целях обеспечения права служащих на объединение для защиты своих прав и интересов создание профессиональных союзов и вступление в них. В соответствии с ч. 2 ст. 14 ФЗ №79 от 27.07.04, гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Однако в целях обеспечения независимости профсоюзов, которая означает, что профсоюзы в своей деятельности независимы от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны (ст. 5 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"30), устанавливается запрет на совмещение государственной гражданской службы с замещением оплачиваемой выборной должности в органе профессионального союза. Впрочем, гражданские служащие, входящие в состав профсоюзных органов, могут и не освобождаться от основной работы (ст. 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности").
Одним из важнейших запретов, устанавливаемых государственным служащим, является запрет на осуществление предпринимательской деятельности. Как отмечалось выше, гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу. Под иной оплачиваемой работой следует понимать как работу по трудовому договору, так и иную работу, которая не относится к предпринимательской деятельности. Например, нотариальная или адвокатская деятельность не является предпринимательской (ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"31).
Следует отметить, что отдельными федеральными законами в разное время были установлены виды деятельности, которые не могут осуществляться государственными служащими (см. таблицу). Впрочем, их осуществление не влечет запрета на нахождение на государственной гражданской службе.
Одним из новых запретов является недопущение служащим публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Необходимо учитывать, что, в соответствии с Конституцией РФ, каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания (ст. 44). Очевидно, что упомянутое требование не распространяется на государственных служащих, осуществляющих, к примеру, научную (научно-исследовательскую) деятельность (ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. "О науке и государственной научно-технической политике"32), которые имеют право в целях получения объективной оценки своей научной и (или) научно-технической деятельности на публикацию в открытой печати научных и (или) научно-технических результатов, если они не содержат сведений, относящихся к государственной, служебной или коммерческой тайне (ст. 4).
Государственным гражданским служащим также запрещается прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. В ФЗ №79 от 27.07.04 содержится только понятие индивидуального служебного спора (ст. 69), а также порядок его разрешения (ст. 70). Исходя из определения служебного спора, можно сделать однозначный вывод, что служащий не вправе приостанавливать исполнение своих должностных обязанностей во всех случаях, в том числе при задержке выплаты денежного содержания (ст. 142 Трудового кодекса РФ). Упомянутый федеральный закон не содержит прямого указания на запрет участия государственных гражданских служащих в забастовках. В силу ст. 73 ФЗ №79 от 27.07.04, стст. 11 и 413 Трудового кодекса РФ, можно прийти к выводу, что служащие при соблюдении требований трудового законодательства могут участвовать в забастовках, что соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.05.1995 №5-П33, о недопустимости ограничения права на забастовку значительно большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, указанных в стст. 17 (ч. 3) и 55 (ч. 3) Конституции РФ. Данная позиция неоднократно поддерживалась и в научной литературе34.
Следует отметить, что ограничение права на забастовку не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, запрет права на забастовку допустим в отношении лиц, входящих в состав администрации государства. Как следствие, отсутствие в ФЗ №79 от 27.07.04 прямого запрета на участие отдельных категорий гражданских служащих в забастовке можно отнести, скорее, к недоработкам законодателя.
Нарушение запретов, связанных с гражданской службой, влечет за собой прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы по п. 14 ч. 1 ст. 33 ФЗ №79 от 27.07.04.
ФЗ №79 от 27.07.04 также впервые установил запреты для граждан после увольнения с государственной гражданской службы (ч. 3 ст. 17), которые подлежат применению с учетом положений иных федеральных законов. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29 июля 2004 года "О коммерческой тайне"35, в целях охраны конфиденциальности информации работник обязан не разглашать информацию, составляющую коммерческую тайну, обладателями которой являются работодатель и его контрагенты, после прекращения трудового договора в течение срока, предусмотренного соглашением между работником и работодателем, заключенным в период срока действия трудового договора, или в течение трех лет после прекращения трудового договора, если указанное соглашение не заключалось.
1 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 239.
2 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. №52. Ст. 5073 (с изм. и доп.). Утратил силу в связи с принятием указа Президента РФ от 19.01.2000 г.
3 СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990 (с изм. и доп.).
4 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре РФ", статьи 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ" и статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" // СЗ РФ. 2003. №12. Ст. 1174.
5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 06.06.95 "По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова" // СЗ РФ. 1995. №24. Ст. 2342.
6 СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
7 См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. М.: МЦФЭР, 2005. С. 128.
8 Трудовое право России: Учебник / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М.: Юристъ, 2002. С. 264.
9 В соответствии со ст. 46 УК РФ, размер штрафа определяется судом с учетом тяжести совершенного преступления и имущественного положения осужденного и его семьи, а также с учетом возможности получения осужденным заработной платы или иного дохода.
10 СЗ РФ. 2005. №22. Ст. 2192.
11 СЗ РФ. 1995. №8. Ст. 609 (с изм. и доп.).
12 Указ Президента РФ от 06.03.97 №188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" // СЗ РФ. 1997. №10. Ст. 1127.
13 См.: п. 36 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. "О применении судами Российской Федерации Трудового Кодекса Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. №6.
14 СЗ РФ. 2003. №15. Ст. 1373.
16 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. №18. Ст. 1602 (с изм. и доп.).
17 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №24.
18 См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. 2-е изд., испр., доп. и перераб. / Отв. ред. проф. Ю. П. Орловский. М.: КОНТАКТ: ИНФРА-М, 2005. С. 261.
19 СЗ РФ. 2005. №6. Ст. 439.
20 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 362 (с изм. и доп.).
21 СЗ РФ. 1997. №20. Ст. 2239 (с изм. и доп.).
22 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 366 (с изм. и доп.).
23 СЗ РФ. 1996. №1. Ст. 1 (с изм. и доп.).
24 СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 785 (с изм. и доп.).
25 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №30. Ст. 1788 (с изм. и доп.).
26 СЗ РФ. 2002. №48. Ст. 4746 (с изм. и доп.).
27 СЗ РФ. 2002. №24. Ст. 2253 (с изм. и доп.).
28 СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 173 (с изм. и доп.).
29 СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).
30 СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 148 (с изм. и доп.).
31 СЗ РФ. 2002. №23. Ст. 2102 (с изм. и доп.).
32 СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4137 (с изм. и доп.).
33 "По делу о проверке конституционности статьи 12 Закона СССР от 9 октября 1989 года "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (в редакции от 20 мая 1991 года) в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой профсоюза летного состава Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1976.
34 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко", 2003. С. 191; Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. С. 149.
35 СЗ РФ. 2004. №32. Ст. 3283.
Вопрос 3.
Ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе.
Статья 16. Ограничения, связанные с гражданской службой ФЗ 79.
1. Гр-н не может быть принят на гр. службу, а граждан. служащий не может находиться на гр. службе в случае:1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, сост. гос. и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполн. долж-х обязанностей по должности гражд. службы, на замещение которой претендует гр-н, или по замещаемой гражданским служащим должности гражд. службы связано с использованием таких сведений;4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражд. службу или ее прохождению и подтвержденного заключением мед. организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения мед. организации устанавливаются уполномоченным Правительством РФ фед. органом исполнительной власти;5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с граждан. служащим, если замещение должности гр-кой службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства др. гос-ва;7) наличия гражданства др. гос-ва, если иное не предусмотрено международным договором РФ;8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;9) непредставления установленных настоящим ФЗ сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;10) утраты представителем нанимателя доверия к гражд. служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, устан. в целях противодействия коррупции ФЗ, ФЗ от 25.12.2008 г. N273-ФЗ "О противодействии коррупции" и др. ФЗ;11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соот. с закл. призывной комиссии (за искл. граждан, прошедших военную службу по контракту);12) непредставления сведений, предусмотренных статьей 20.2 настоящего ФЗ(п. 12 введен ФЗ от 30.06.2016 N 224-ФЗ)1. Сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на которых гражданин, претендующий на замещение должности гр. службы, гр. служащий размещали общедоступную инф., а т.ж. данные, позволяющие их идентифицировать, представителю нанимателя представляют:1) гражданин, претендующий на замещение должности гр. службы, - при поступлении на службу за 3 календарных года, предшествующих году поступления на гражданскую службу;2) гр. служащий - ежегодно за календарный год, предшествующий году представления указанной информации, за искл.случаев размещения общедоступной инф.в рамках исполн. должностных обязанностей гр. служащего.2. Сведения, представляются гр-ми, претендующими на замещение должности гр. службы, при поступлении на гр. службу, а гр. служащими - не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным. Сведения, представляются по форме, установленной Правительством РФ.3. По решению представителя нанимателя уполномоченные им гр. служащие осущ. обработку общедоступной инф., размещенной претендентами на замещение должности гражданской службы и гр. служащими в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет».
Иные ограничения, связанные с поступлением на гр. службу и ее прохождением устанавливаются ФЗ.3. Ответственность за несоблюдение ограничений, устанавливается настоящим ФЗ и др. ФЗ.
Статья 17. Запреты, связанные с гр. службой
1. В связи с прохождением гр. службы гр. служащему запрещается:
2) замещать должность гр. службы в случае:а) избрания или назначения на гос. должность, за искл. случая, установленного ч.2ст.6 Фед. конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ"(В соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.);б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в гос. органе;3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управл. хозяйствующим субъектом (за искл. жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке);4) приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход;5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в гос. органе, в котором он замещает должность гр. службы;6) получать в связи с исполн. должностных обязанностей вознаграждения от физ. и юр. лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гр. служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служ. командировками и с др. официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гр. служащим по акту в гос. орган, в котором он замещает должность гр. службы. Гр. служащий, сдавший подарок, может его выкупить в порядке , устанавливаемом НПА РФ;7) выезжать в связи с испол. должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физ. и юр. лиц, за искл. служебных командировок, осущ. в соответствии с законодательством РФ, по договоренности гос. органов РФ, гос. органов субъектов РФ или муниц. органов с гос. или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, др. гос. имущество, а т.ж. передавать их др. лицам;9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гр. службой, сведения , отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную инф., ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в СМИ, в отношении деятельности гос. органов, их руководителей, вкл. решения вышестоящего гос. органа либо гос. органа, в котором гр. служащий замещает должность гр. службы, если это не входит в его должностные обязанности;11)принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;12)использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;13)использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;14)создавать в гос. органах структуры политических партий, др. общественных объединений (за искл. проф.союзов, ветеранских и иных органов общ. самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;15)прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;16)входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;17)заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.1.1. Гр. служащему, его супруге(супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета(вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".2. В случае, если владение гр. служащим ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гр. служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.3. Гражданин после увольнения с гр. службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физ. лиц сведения конфиденциального характера или служебную инф., ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.3.1. Гражданин, замещавший должность гр. службы, вкл. в перечень должностей, установленный НПА РФ, в течение 2 лет после увольнения с гр. службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служ. поведению гос. гр. служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на усл. трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на усл. гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных ФЗ, если отдельные функции гос. управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гр. служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гр. служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке , устанавливаемом НПА РФ.
Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе
Как следует из ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей. При этом может возникнуть противоречие между личными интересами гос. или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.
Личная заинтересованность - это возможность получить доход (неосновательное обогащение) в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосредственно для госслужащего, членов его семьи, иных субъектов. К последним можно отнести друзей, знакомых, иных родственников служащего.
3.1. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гр. служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
3.2. Непринятие гр.служащим, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гр. служащего с гр. службы.4. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гр. служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.4.1. Непринятие гр. служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы.5. Для соблюдения требований к служебному поведению гр. служащих и урегулирования конфликтов интересов в гос. органе, федеральном гос.органе по управлению гос. службой и гос. органе субъекта РФ по управлению гос. службой (далее - орган по управлению государственной службой) образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов).6. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом гос. органа в порядке , определяемом Президентом РФ.7. Комиссии по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была искл. возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.8. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению фед. гос. служащих и урегулированию конфликтов интересов утверждается в порядке , определяемом Президентом РФ.
По своему содержанию запреты близки к правоограничениям гражданского служащего, но имеют свою специфику. В первом случае поведение и действия служащих ограничиваются, во втором - императивно запрещаются. Запреты, связанные с гражданской службой, - это обусловленные и установленные действующим законодательством нормы, однозначно запрещающие гражданскому служащему производить те или иные действия как на службе, так и вне ее. Они также обусловлены особенностями правового режима чиновника
В связи с прохождением гражданской службы для служащего существуют определенные запреты (15 запретов) 1 Федеральный закон № 79-ФЗ 2004 г. Ст. 17. .
Участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации , за исключением случаев, установленных федеральным законом. Закон запрещает чиновнику на платной основе участвовать в работе органов управления этих организаций. В противном случае он будет уделять основное внимание коммерческой организации, а не службе.
Но закон не запрещает служащему за плату участвовать в деятельности органов управления некоммерческих организаций (например, фондов), которые по закону могут заниматься предпринимательской деятельностью. Прибыль от этой деятельности должна идти на достижение целей этой некоммерческой организации, а не на счет ее сотрудников.
Гражданский служащий может участвовать в работе органа управления коммерческой организации, когда это предусмотрено федеральным законом и ему в административном порядке указом Президента РФ поручено участвовать в управлении данной организацией. Установлено, что в целях государственного контроля и регулирования рыночной экономики в органах управления крупных акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, представители государства участвуют в работе органа управления.
Замещать должность гражданской службы в случае :
- избрания или назначения на государственную должность;
- избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
- избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза.
Данный запрет означает, что гражданский служащий не может быть одновременно депутатом законодательного органа любого уровня - от Государственной Думы до поселкового совета. Не может быть гражданским служащим и лицо, замещающее назначаемую государственную должность Российской Федерации или субъекта РФ (политик). Например, федеральный министр по закону - не гражданский служащий и на него не распространяются нормы, в том числе ограничения и запреты Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ.
Осуществлять предпринимательскую деятельность . Служащим запрещено заниматься деятельностью в целях извлечения прибыли - предпринимательской, или коммерческой. Им не разрешается владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности. Смысл этого запрета - предотвратить ситуацию, когда гражданский служащий, используя свои полномочия, работал бы только на свой бизнес, а не на государство.
Если он добровольно пошел на службу государству, то должен получать заработную плату только из государственного бюджета и на время службы забыть о своей предпринимательской деятельности. Но законом не запрещено, чтобы предпринимательской деятельностью занимались родственники гражданского служащего - например, жена дети. Закон разрешает служащему с уведомления руководителя заниматься любой оплачиваемой предпринимательской деятельностью - педагогической, научной, творческой и т.д.
Если гражданский служащий является собственником акции, доли, пая, он обязан на время прохождения службы передать в доверительное управление под гарантию государства все находящиеся в его собственности акции, доли, паи. Общие условия такой передачи установлены Гражданским кодексом РФ (ст. 1012-1026).
Приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход . Этот пункт является продолжением и конкретизацией предыдущего. К ценным бумагам относятся: облигация, вексель, чек, депозитарный и сберегательный сертификаты, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законодательством отнесены к числу ценных бумаг.
Быть поверенным или представителям по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы . Дело в том, что представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого. Значит, он будет использовать свой должностной ресурс в пользу третьих лиц. Поэтому выполнение представительских функций на гражданской службе запрещается.
Получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц . Этот запрет установлен для того, чтобы гражданский служащий за преподнесенный ему подарок не оказывал предпочтения какому-либо лицу, чтобы он не оказался обязанным какой-либо организации, желающей получить от него выгоду. Данный пункт раскрывает содержание понятия «вознаграждение»: подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения.
Под вознаграждением (подарком) подразумеваются материальные, имущественные ценности или деньги. Это безвозмездная передача дарителем гражданскому служащему вещи в собственность либо имущественного права к дарителю.
Закон регулирует вопрос получения гражданским служащим подарков в связи с исполнением должностных обязанностей - протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. В этом случае они признаются собственностью государства - либо федеральной, либо субъекта РФ - и передаются служащим в течение месяца по акту в государственный орган, где он проходит службу.
Вознаграждение считается принятым в связи с исполнением должностных обязанностей, если:
- имеется договор дарения или на подарке указана должность лица его принявшего;
- вознаграждение вручено по месту работы во время участия чиновника в официальных мероприятиях (совещаниях, переговорах), на которых он представляет государственный орган.
Гражданскому служащему нельзя получать вознаграждения косвенным путем, например при их передаче близким родственникам.
Вместе с тем данный запрет не лишает гражданского служащего возможности принимать символические подарки в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства. При оценке подарков, принятие которых разрешается, следует руководствоваться ст. 575 ГК РФ, в которой разрешено принимать подарки, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда. Все, что свыше этой суммы, может считаться взяткой с последующей уголовной ответственностью (ст. 285, 290 УК РФ).
Выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц . Исключения здесь составляют служебные командировки, осуществляемые в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе между органами государственной власти России и других государств, международными и иностранными организациями.
Данный пункт конкретизирует предыдущий и также преследует цель предотвратить подкуп гражданского служащего. Служащим запрещено выезжать за границу по личным делам за счет принимающей стороны. В противном случае они будут этой стороне обязанными. При командировках внутри государства служащий не имеет права получать командировочные деньги от граждан или организаций - он должен их получать только от командирующего государственного органа Конечно, служащему не запрещено пользоваться услугами принимающей стороны - размещением, транспортом. питанием, но только в объеме обычного гостеприимства.
Использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения , другое государственное имущество, а также передавать его другим лицам. Это конкретный пункт, не требующий особых комментариев.
Разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера , или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Конфиденциальной служебной информацией признается информация, не составляющая государственную тайну, но и не являющаяся общедоступной. В целях реализации данного запрета важно в каждом государственном органе определить и утвердить перечень сведений, содержащих информацию конфиденциального и служебного характера, включив данное положение в должностной регламент и служебный контракт служащего. Чиновник обязан соблюдать установленные правила предоставления служебной информации.
Допускать публичные высказывания, суждения и оценки , в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов , их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает должность гражданской службы. Закон не содержит запрета на публичные выступления служащего, в том числе в средствах массовой информации. Но он как государственное лицо не должен публично осуждать конституционный строй России, деятельность государственных органов и должностных лиц. Он обязан дистанцироваться от партий и политиков, которые выступают с нападками на правительство. Если чиновник не согласен с проводимой государственной политикой, он должен уйти в отставку.
Принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств , международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Государственные награды гражданские служащие получают в знак признания их заслуг и достижений на государственной службе России. Признание заслуг лица, находящегося на российской государственной службе, другим государством ставило бы его в двусмысленное положение. То же самое касается политических партий или конфессий.
Этот запрет содержит единственное требование: служащий вправе принимать награды, почетные и специальные звания другого государства, иностранной организации, партии или религиозного объединения, но только с письменного разрешения руководителя своего государственного органа
Использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также агитации по вопросам референдума. Под этим запретом понимается возможность использования гражданским служащим своего административного ресурса - организационных, финансовых, информационных и других средств. Запрещенными следует считать все действия чиновника по привлечению своих подчиненных или других гражданских служащих к осуществлению в служебное время деятельности по агитации в пользу того или иного кандидата в депутаты, мэры и т.п.
Использовать должностные полномочия в интересах политических партий , других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций. Кроме того, нельзя публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Признавая записанное в Конституции РФ политическое и идеологическое многообразие в России, следует строить государственную службу, свободную от партийного диктата. Задачи, выполняемые гражданским служащим, требуют от них как профессиональных управленцев проявления политической нейтральности, беспристрастности.
Данный запрет требует, чтобы гражданский служащий не использовал свои должностные полномочия и свой административный ресурс в пользу какой-либо политической партии или религиозного объединения для пропаганды программы и решений партий и иных организаций. Служащие должны руководствоваться исключительно законом, а не партийными решениями.
Гражданский служащий может быть членом любой зарегистрированной в Минюсте РФ политической партии. Этот запрет не ограничивает конституционную свободу слова и убеждений гражданского служащего. Членство в партии не заносится в личное дело служащего. Но агитировать за какую-либо партию и участвовать в политических акциях (съездах, митингах) служащий может только во внеслужебное время. Гражданский служащий имеет право выдвигаться и регистрироваться кандидатом на выборы как самостоятельно, так и от какой-либо политической партии.
Создавать в государственных органах структуры политических партий , других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. Данный пункт дополняет и конкретизирует предыдущий. Гражданские служащие не имеют права заниматься «партийным строительством», создавая на государственной службе первичные партийные организации или конфессиональные службы. Этот опыт в советские времена уже был.
На гражданской службе могут в уведомительном порядке быть созданы профсоюзы в целях представительства и защиты социально-трудовых интересов служащих. Разрешения руководителя государственного органа на создание профсоюза не требуется. Руководители государственного органа обязаны воздерживаться от всякого вмешательства в дела профсоюза. Профсоюз не имеет права вмешиваться в деятельность государственных органов. То же самое касается ветеранских организаций.
Прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебных споров . Речь идет, по сути, о забастовках гражданских служащих, которые запрещены. Термин «забастовка» не употребляется в законе, потому что она разрешена Конституцией. Гражданский служащий не может участвовать в забастовках против государственной власти, прекращая исполнение своих должностных обязанностей. Это создает угрозу престижу и безопасности государства. Данный запрет носит как коллективный, так и индивидуальный характер. Конечно, это серьезное ограничение общегражданских прав и свобод гражданского служащего, но служащий идет на него сознательно, подписывая служебный контракт.
Ряд запретов действует и после увольнения гражданского служащего с гражданской службы. В частности, гражданин после увольнения со службы не вправе:
- замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;
- разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Требования к служебному поведению гражданского служащего, зафиксированные в ст. 18 Федерального закона № 79-ФЗ, - это установленные законодательством РФ принципы и правила нравственного поведения гражданских служащих как на службе, так и вне ее. Заметим, речь идет не о деятельности, а о поведении гражданских служащих. В основе этих требований лежат этические категории долга чести, добросовестности, честности, неподкупности и т.д. Государство нормой Федерального закона № 79-ФЗ требует от гражданских служащих неукоснительного соблюдения этих нравственных принципов и правил.
Поступая на государственную гражданскую службу, граждане зачастую не знают ограничений, предусмотренных законом. Вместе с тем, гражданские служащие несут ответственность за несоблюдение этих ограничений.
Об ограничениях, связанных с государственной гражданской службой, и об ответственности за их нарушение разъяснение дает старший прокурор отдела Калюжа Татьяна Анатольевна.
В статье 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплен перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.
Ограничения, связанные с гражданской службой, устанавливаются только на федеральном уровне и уменьшены или увеличены законами субъектов РФ быть не могут.
1. Признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда. Лицо, признанное недееспособным или дееспособность которого ограничена, не может понимать значения своих действий, осуществлять служебную деятельность, а, следовательно, быть допущенным к замещению должности.
Однако по общему правилу, сформулированному в п. 3 ст. 29 и п. 2 ст. 30 Гражданского кодекса РФ, если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограничен в дееспособности, отпали, суд признает его дееспособным или отменяет ограничение его дееспособности. Поскольку дополнительных ограничений в законодательстве о гражданской службе не содержится, можно полагать, что лицо, восстановленное в дееспособности, может претендовать на замещение должности гражданской службы. В случае если на момент утраты или ограничения дееспособности гражданин состоял на гражданской службе, он подлежит увольнению. Дело о признании гражданина недееспособным может быть возбуждено в суде исключительно на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер), органа опеки и попечительства либо психиатрического или психоневрологического учреждения.
2. Осуждение гражданина к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, или же в случае наличия неснятой или непогашенной судимости.
Данное ограничение направлено как на лиц, желающих заместить должность, так и на лиц, находящихся на гражданской службе. Лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судом по ходатайству осужденного судимость может быть снята до истечения срока погашения судимости. Поскольку погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью, и гражданин рассматривается в качестве несудимого, то в дальнейшем он вправе замещать должности гражданской службы.
3. Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Отказ от получения любой формы допуска является основанием для отказа в возникновении или отмены служебного правоотношения. Нужно сказать, что обязательство о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации согласно статье 24 Закона о гражданской службе относится к факультативным или дополнительным условиям служебного контракта, т. е. к тем, которые могут быть включены в контракт по соглашению сторон. Однако в том случае, когда исполнение обязанностей по соответствующей должности предполагает работу со сведениями, составляющими государственную или иную охраняемую законом тайну, допуск к такого рода сведениям становится обязательным условием замещения соответствующей должности.
4. Наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, направлено как на лиц, претендующих на замещение гражданской должности, так и на лиц, уже замещающих должности.
Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти — Минздравсоцразвития РФ (приказ от 14.12.2009 N 984н).
5. Ограничение, связанное с состоянием близкого родства или свойства. Оговариваются случаи недопустимости служебных отношений, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью и подконтрольностью одного служащего другому, т. е. совместное осуществление служебных отношений лицами, состоящими в отношениях свойства или родства. Иные случаи не могут рассматриваться в качестве основания для отказа в замещении должности. Также не должно являться основанием для отказа в замещении гражданской должности состояние родства или свойства, если должности предусмотрены в одном структурном подразделении, но не соподчинены и не подконтрольны.
6. Основаниями отказа в возникновении или прекращении служебного правоотношения являются:
— выход из гражданства Российской Федерации;
— приобретение гражданства другого государства;
— наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ.
Рассматриваемые ограничения имеют конституционную природу, поскольку статья 32 Конституции Российской Федерации называет единственную категорию граждан, правомочных замещать должности государственной службы, — граждане Российской Федерации;
7. Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу.
В случае представления гражданином при поступлении на гражданскую службу подложных документов наступает уголовная ответственность в соответствии с ч. 3 ст. 327 УК.
8. Утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных действующим законодательством.
Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера вменяется гражданскому служащему в обязанность, неисполнение которой влечет аннулирование государственно-служебного правоотношения. Гражданский служащий обязан представлять в установленном порядке сведения о себе и членах своей семьи; о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения; об обязательствах имущественного характера.
Несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, влечет дисциплинарную ответственность. Государственно-служебные отношения могут быть прекращены с любыми гражданскими служащими, независимо от замещаемой ими должности гражданской службы, ее категории и группы.
"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2010, N 3
Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности
Предусмотренные действующим законодательством ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, носят императивный характер. Автор статьи рассматривает дефекты указанных норм.
Закон о гражданской службе в ст. 16 закрепляет перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Помимо ограничений данный Закон закрепляет широкий перечень запретов, связанных с государственной службой (кстати, в Законе об основах государственной службы они назывались не запретами, а ограничениями). По смыслу ст. 17 Закона о гражданской службе запреты в отличие от ограничений адресованы исключительно гражданскому служащему, а не лицу, поступающему на государственную гражданскую службу. В связи с этим на практике могут возникать некоторые проблемы, связанные с применением указанных норм.
Например, п. 1 ч. 1 ст. 17 гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Нарушение этого запрета, согласно п. 14 ч. 1 ст. 33, является основанием для увольнения такого гражданского служащего. Однако представим себе обратную ситуацию, т. е. когда лицо, участвующее на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, подает документы для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Действующее законодательство не содержит основании для отказа такому гражданину.
Так, согласно п. 10 Положения о конкурсе, гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе для поступления на гражданскую службу и ее прохождения. Другими словами, ни сам Закон, ни указанное выше Положение не предусматривают отказа в приеме на гражданскую службу вследствие несоблюдения запретов, предусмотренных ст. 17 вышеназванного Закона. Соответственно, такой гражданин должен быть принят на государственную гражданскую службу, после чего закономерно встанет вопрос о нарушении запрета, связанного с прохождением гражданской службы, и соответственно, увольнении такого гражданина.
Примечание. Запреты и ограничения гражданской службы в нормативных актах:
Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (не действует, в тексте - Закон об основах государственной службы).
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 28.06.2009, в тексте - ГПК РФ).
Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009, в тексте - ГК РФ).
Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 27.12.2009, в тексте - УК РФ).
Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 27.12.2009, в тексте - УПК РФ).
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 28.11.2009, в тексте - Закон о принципах местного самоуправления).
Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (ред. от 18.07.2009, в тексте - Закон о государственной тайне).
Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (ред. от 24.07.2007, в тексте - Закон о коммерческой тайне).
Указ Президента РФ от 30.11.1995 N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (ред. от 30.09.2009, в тексте - Указ о Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне).
Указ Президента РФ от 06.03.1997 N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" (ред. от 23.09.2005, в тексте - Перечень сведений конфиденциального характера).
Постановление Правительства РФ от 28.10.1995 N 1050 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне" (ред. от 18.05.2009, в тексте - Инструкция о допуске к государственной тайне).
Постановление Правительства РСФСР от 05.12.1991 N 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну" (ред. от 03.10.2002, в тексте - Перечень сведений, не составляющих коммерческую тайну).
Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 04.05.1990 N 4 "О практике рассмотрения судами Российской Федерации дел об ограничении дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими средствами" (утратило силу).
Рассмотренная ситуация отнюдь не является единичной. Все сказанное выше в полной мере относится к таким запретам, связанным с прохождением гражданской службы, как:
Замещать должность гражданской службы в случае:
А) избрания или назначения на государственную должность;
Б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
В) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
Осуществлять предпринимательскую деятельность;
Приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
Быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В этой связи, как нам представляется, необходимо предусмотреть обязанность гражданина, принятого на государственную службу, устранить имеющие место нарушения запретов, связанных с ее прохождением, и установить сроки исполнения данной обязанности.
Ограничение: недееспособность
Рассмотрим более подробно ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, перечень которых предусмотрен ст. 16 Закона о гражданской службе. Нужно сказать, что указанный перечень практически не претерпел никаких изменений по сравнению с тем, который был установлен в ст. 21 Закона об основах государственной службы. Задачами законодательного закрепления таких ограничений являются:
Обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов;
Установление препятствии возможному злоупотреблению служебным положением;
Создание условий независимости служебной деятельности от групп давлений;
Реализация гражданскими служащими своих прав и законных интересов и т. п. .
Проанализируем установленные законодателем ограничения с точки зрения соответствия их указанным задачам.
Прежде всего гражданину может быть отказано в приеме на государственную гражданскую службу по причине его недееспособности или ограниченной дееспособности. Согласно ст. 29 ГК РФ недееспособным по решению суда может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Порядок признания гражданина недееспособным закрепляется гражданско-процессуальным законодательством, а именно гл. 31 ГПК РФ.
В соответствии со ст. 281 ГПК РФ дело о признании гражданина недееспособным может быть возбуждено в суде исключительно на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер), органа опеки и попечительства либо психиатрического или психоневрологического учреждения. Нужно заметить, что, согласно Положению о конкурсе, гражданин, поступающий на государственную службу в числе прочих документов, обязан представить справку об отсутствии у него заболевания, препятствующего прохождению государственной службы.
Другими словами, такой гражданин должен пройти обязательный медицинский осмотр (хотя сам Закон о гражданской службе такого требования не содержит). Вместе с тем такой медицинский осмотр не предполагает психиатрического освидетельствования, которое осуществляется в соответствии с Законом о психиатрической помощи.
В Российской Федерации официально Законом РСФСР от 18.10.1991 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (ред. 01.07.2005) было признано, что помещение на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения в советский период нашей истории применялось государством по политическим мотивам, т. е. являлось политической репрессией. В этой связи действующее законодательство жестко регламентирует основания и порядок психиатрического освидетельствования гражданина. Кроме того, следует отметить, что само по себе наличие психического заболевания не может являться основанием для отказа в приеме на государственную службу. Суд может признать гражданина недееспособным только в том случае, когда гражданин вследствие психического заболевания лишается способности понимать значение своих действий либо руководить ими.
Несколько иное значение имеет институт ограничения дееспособности, предусмотренный гражданским законодательством. Согласно ст. 30 ГК РФ, гражданин может быть ограничен в дееспособности, если вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами он ставит свою семью в тяжелое материальное положение. Эта норма прежде всего направлена на защиту прав и охраняемых законом интересов членов семьи лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами.
Законодатель не ставит возможность ограничения дееспособности гражданина в зависимость от признания его хроническим алкоголиком или наркоманом. Злоупотреблением спиртными напитками или наркотическими средствами, дающим основание для ограничения дееспособности гражданина, является такое чрезмерное или систематическое их употребление, которое находится в противоречии с интересами его семьи и влечет за собой непосильные расходы денежных средств на их приобретение, чем вызывает материальные затруднения и ставит семью в тяжелое положение.
В связи с этим ограничение дееспособности гражданина предполагает лишение его права производить без согласия попечителя следующие действия:
Продавать, дарить, завещать, обменивать, покупать имущество, а также совершать и другие сделки по распоряжению имуществом, за исключением мелких бытовых;
Непосредственно самому получать заработную плату, пенсию и другие виды доходов (авторский гонорар, вознаграждение за открытия, изобретения, заработок в колхозе, суммы, причитающиеся за выполнение работ по договору подряда, всякого рода пособия и т. п.).
Другими словами, данная норма призвана защитить интересы семьи, но никак не государственной службы. И хотя это далеко не самая актуальная проблема, связанная с реализацией права на равный доступ к государственной службе, следует признать данное ограничение мало обоснованным. Увольнение гражданина с государственной гражданской службы в связи с признанием его ограниченно дееспособным, напротив, ущемляет интересы его семьи, поскольку лишает такого гражданина (а следовательно, и его семью) заработка. Интересы государственной службы в данном случае призвана защищать другая норма, которая предусматривает возможность расторжения служебного контракта с гражданским служащим вследствие появления на государственной службе (даже однократного) в состоянии алкогольного, наркотического или иного опьянения (ст. 37 Закона о гражданской службе).
В связи со всем сказанным выше нам представляется целесообразным внести изменения в действующее законодательство, исключив ограничение дееспособности гражданина из числа ограничений, связанных с государственной службой.
Ограничение: осуждение к наказанию
Другим обстоятельством, при наличии которого гражданину может быть отказано в допуске к государственной службе, является осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Закон об основах государственной службы содержал несколько иное правило: гражданин не мог быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случае лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу.
Заметим, что согласно ст. 44 УК РФ к наказаниям, исключающим возможность исполнения должностных обязанностей, можно отнести лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; арест на срок от 1 до 6 месяцев; ограничение свободы; лишение свободы. При назначении этих видов наказаний гражданин не может быть принят на государственную службу, а гражданский служащий увольняется с государственной службы.
Основанием для отказа в приеме на государственную службу может быть только приговор суда, вступивший в законную силу. Например, привлечение лица в качестве обвиняемого по делу не может породить указанных последствий. Согласно УПК РФ, приговор суда первой инстанции вступает в силу по истечении срока его обжалования, если он не был обжалован сторонами (ч. 1 ст. 390). Жалоба на приговор суда первой инстанции может быть подана в вышестоящий суд в течение 10 суток со дня провозглашения приговора, а осужденным, содержащимся под стражей, - в тот же срок со дня вручения им копии приговора (ч. 1 ст. 356). Вместе с тем нельзя не учитывать, что в соответствии со ст. 402 УПК РФ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора.
Необходимо отметить, что п. 2 ст. 16 Закона о гражданской службе в отличие от ранее действовавшего законодательства в качестве основания для отказа в приеме на государственную гражданскую службу называет наличие неснятой или непогашенной судимости. В соответствии со ст. 86 УК РФ, лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость погашается:
В отношении лиц, условно осужденных, - по истечении испытательного срока;
В отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, - по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания;
В отношении лиц, осужденных к лишению свободы, судимость погашается по истечении от 3 до 8 лет после отбытия наказания (в зависимости от тяжести совершенного преступления).
Таким образом, осуждение к наказанию, не исключающему возможность исполнения обязанностей государственной службы, также является основанием для отказа в приеме на государственную службу или увольнения с государственной службы. Как отмечается в специальной литературе, фактически любой обвинительный приговор, вступивший в законную силу, является ограничением для принятия гражданина на государственную гражданскую службу и нахождения государственного гражданского служащего на гражданской службе . В этой связи не вполне понятно, зачем отдельно указывать в качестве обстоятельства, препятствующего поступлению на государственную службу, осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей. Другими словами, первая часть данной нормы представляет собой частный случай второй части, что, как нам представляется, демонстрирует недостаток юридической техники.
Кроме того, данная норма представляется весьма дискуссионной по существу. Нужно заметить, что аналогичное положение Закона о принципах местного самоуправления в отношении глав местных администраций вызвало неоднозначное отношение со стороны специалистов. В частности, в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации указанным выше Законом было названо вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6 ч. 6 ст. 36).
В этой связи некоторые авторы отмечали, что данная норма должна учитывать тяжесть совершенного деяния, поскольку преступления, предусмотренные УК РФ, сильно различаются по степени общественной опасности . Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования. Мы полагаем, что эта аргументация вполне применима и к данному случаю.
Кроме того, как справедливо отмечают некоторые авторы, данное ограничение не согласуется с требованиями ст. ст. 32, 55 Конституции РФ и положениями УК РФ . Так, С. В. Наймушин полагает, что запрет замещения должности государственной службы может быть прямо связан с применением только такого наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ). При применении ряда других видов наказании запрет замещения должности государственной службы является не целью, а следствием ограничения других прав и свобод человека и гражданина (например, лишения свободы). При иных видах наказаний запрет замещения должности государственной службы не является ни самоцелью, ни следствием ограничения других прав и свобод человека. Так, при назначении таких наказаний, как обязательные работы, заключающиеся в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, штрафа, наличие работы у гражданского служащего в виде исполнения обязанностей по должности государственной гражданской службы в соответствии с должностным регламентом является решающим обстоятельством при определении вида наказания .
В связи со всем вышесказанным нам представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", либо исключив из числа ограничений, связанных с государственной службой, наличие неснятой или непогашенной судимости, либо связав данное ограничение со степенью общественной опасности совершенного преступления.
Примечание. Предлагаю...
Внести изменения в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Дополнить ст. 16 "Ограничения, связанные с гражданской службой", изложив ее в следующей редакции:
"1. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления".
Отказ в приеме гражданина на государственную службу
Основанием для отказа в приеме гражданина на государственную службу либо увольнения гражданского служащего с государственной службы является отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.
Нужно сказать, что обязательство о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации согласно ст. 24 Закона о гражданской службе относится к факультативным или дополнительным условиям служебного контракта, т. е. тем, которые могут быть включены в контракт по соглашению сторон. Однако в том случае, когда исполнение обязанностей по соответствующей должности предполагает работу со сведениями, составляющими государственную или иную охраняемую законом тайну, допуск к такого рода сведениям становится обязательным условием замещения соответствующей должности.
Согласно ст. 2 Закона о государственной тайне, государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден Президентом РФ. Вместе с тем по смыслу Закона о государственной тайне Президентом РФ должен быть подготовлен перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием таких сведений. На сегодняшний день соответствующий акт отсутствует.
В Приложении к Инструкции о допуске к государственной тайне приводится форма Типового договора об оформлении допуска к государственной тайне.
К "иной, охраняемой федеральным законом тайне" относятся прежде всего служебная и коммерческая тайна. Понятие и критерии служебной и коммерческой тайны содержатся в ст. 139 ГК РФ. Информация составляет служебную или коммерческую тайну при наличии следующих условий:
Когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам;
Если к ней нет свободного доступа на законном основании;
Обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.
Закон о коммерческой тайне регламентирует порядок установления режима коммерческой тайны, оформления допуска к ней и т. п., но лишь в рамках трудовых и гражданско-правовых отношений. Вопрос о применимости положений данного Закона в части установления режима коммерческой тайны в рамках государственно-служебных отношений остается открытым. В литературе уже неоднократно отмечались проблемы, возникающие в связи с попытками законодателя создать "трудовой кодекс госслужащего" (в частности - абстрагироваться от терминологии трудового законодательства и т. п.) .
Поскольку ст. 73 Закона о гражданской службе предусматривает субсидиарное применение законодательства, содержащего нормы трудового права к государственно-служебным отношениям, то указанные нормы, регулирующие охрану коммерческой тайны в рамках трудовых отношений, должны применяться и в данном случае.
Нужно заметить, что действующим законодательством установлен Перечень сведений, не составляющих коммерческую тайну (как правило, носящих публичный характер).
Перечня сведений, составляющих охраняемую законом служебную или иную тайну, действующее законодательство не содержит. В данном случае следует, по всей видимости, руководствоваться Перечнем сведений конфиденциального характера. Включенные туда сведения не относятся к государственной тайне, но ввиду их особого характера не подлежат разглашению. В частности, там указаны:
Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные);
Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;
Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти (служебная тайна);
Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.);
Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);
Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Прежде всего необходимо отметить, что данное ограничение в целом представляется вполне обоснованным с точки зрения целей и задач государственной службы. Вместе с тем, если процедура оформления допуска к государственной и коммерческой тайне предусмотрена соответствующими федеральными законами, то допуск к служебной и иной охраняемой законом тайне действующим законодательством фактически не регламентируется.
Кроме того, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, введение дополнительных ограничений в отношении государственных служащих компенсируется предоставлением им дополнительных гарантий и льгот, которые призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод. В этой связи Закон о государственной тайне предусматривает широкий перечень социальных гарантий, которые предоставляются гражданам и должностным лицам, допущенным к государственной тайне (процентные надбавки к заработной плате, преимущественное право на оставление на работе при ликвидации организации или сокращении штата и т. п.). В отношении лиц, допущенных к коммерческой тайне, Закон о коммерческой тайне никаких дополнительных гарантий и компенсаций не предусматривает .
Библиография
1. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаянова, Э. Г. Липатова. М.: Теис, 2005. С. 22.
3. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаянова. М.: Теис, 2005.
7. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс", 2006.
Рассказывается о недостатках правовых норм, носящих запреты и ограничения для государственных служащих, а также поступающих на государственную службу.
Ограничение: заболевание
Обстоятельством, препятствующим поступлению гражданина на государственную службу, а в отношении гражданского служащего - прохождению государственной службы, является наличие определенного заболевания, подтвержденного заключением медицинского учреждения. Перечень таких заболеваний, форма медицинского заключения, а также порядок прохождения диспансеризации должны быть установлены Правительством РФ. В настоящее время такой акт Правительства РФ отсутствует. Перечни заболеваний, которые препятствуют выполнению тех или иных работ либо замещению тех или иных должностей, на сегодняшний день принимаются по принципу ad hoc (т. е. для конкретного случая) в отношении узких категорий работников или служащих, например Список заболеваний, препятствующий работе в представительстве, Перечень психиатрических противопоказаний, Перечень медицинских противопоказаний для работы с государственной тайной.
Собственно, представляется сомнительной сама идея нормативного закрепления медицинских противопоказаний для замещения любой должности государственной гражданской службы.
С целью реализации данного ограничения Положением о конкурсе установлена обязанность гражданина, поступающего на государственную службу, в числе прочих документов представить справку об отсутствии у него заболевания, препятствующего прохождению государственной службы.
Примечание. Запреты и ограничения гражданской службы в нормативных актах
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 17.12.2009, в тексте - Закон о гражданской службе).
Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (ред. от 22.08.2004, с изм. от 27.02.2009, в тексте - Закон о психиатрической помощи).
Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" (в тексте - Положение о конкурсе).
Постановление Правительства РФ от 10.04.2003 N 208 "Об утверждении Списка заболеваний, препятствующих работе в представительстве Российской Федерации за границей" (ред. от 01.02.2005, в тексте - Список заболеваний, препятствующий работе в представительстве).
Постановление Правительства РФ от 28.04.1993 N 377 "О реализации Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (вместе с Перечнем медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности) (ред. от 23.09.2002, в тексте - Перечень психиатрических противопоказаний).
Приказ Минздрава России от 16.03.1999 N 83 "О Перечне медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну", в тексте - Перечень медицинских противопоказаний для работы с государственной тайной.
Ограничение: совместная служба родственников
Пункт 5 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе закрепляет традиционное для законодательства о государственной службе ограничение, касающееся совместной службы родственников, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Ранее такое правило закреплялось и КЗоТ РФ в отношении совместной службы родственников на любом государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации. Действующий Трудовой кодекс подобного ограничения не содержит, и на сегодняшний день оно характерно только для законодательства о государственной службе.
В целом с позиции целей и задач государственной службы данное ограничение представляется нам вполне оправданным. Однако на практике данная норма иногда вызывает сложности в правоприменении. Например, нередкой является ситуация, когда гражданские служащие, связанные непосредственной соподчиненностью, вступают в брак и, соответственно, уже не могут замещать прежние должности. Действующее законодательство не содержит конкретных правил разрешения данной ситуации, но п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе предусматривает возможность расторжения служебного контракта вследствие несоблюдения ограничений и невыполнения обязательств, связанных с прохождением гражданской службы.
В описанной ситуации возникает вопрос: кого из таких гражданских служащих следует уволить? Теоретически нужно расторгать служебный контракт с ними обоими, однако целесообразность такого решения весьма сомнительна. Кроме того, в ряде ситуаций существует возможность перевести гражданского служащего на иную должность гражданской службы, которая уже не будет связана с непосредственной подчиненностью родственнику.
На наш взгляд, эти и многие другие вопросы, связанные с данным ограничением, должны получить правовую регламентацию в специальном подзаконном акте. Например, в Республике Туркменистан принят и действует Закон "Об ограничении совместной службы родственников в органах государственной власти и управления". Указанный Закон закрепляет правила перевода и увольнения с государственной службы Республики Туркменистан лиц, состоящих между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также родители, братья, сестры и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Пункты 6 и 7 ч. 1 ст. 16 допускают отказ в приеме на государственную гражданскую службу (а в отношении гражданского служащего - увольнение с гражданской службы) в случае выхода из гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иного государства. Данное ограничение было рассмотрено нами при обсуждении условий поступления на государственную гражданскую службу.
Ложные сведения
В качестве ограничения, связанного с прохождением государственной гражданской службы, Закон называет представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу. Нужно сказать, что действовавший ранее Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" такого ограничения не предусматривал (именно в качестве ограничения). Некоторые исследователи полагают, что предоставление заведомо ложных сведений по существу не является ограничением, связанным с государственной службой . Так, С. В. Наймушин указывает, что, во-первых, при представлении подложных документов или ложных сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований, отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен в первую очередь основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр. Во-вторых, в случае выявления факта представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта в отношении лица, уже состоящего на службе, последующее расторжение служебного контракта, освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы осуществляются по усмотрению представителя нанимателя, т. е. очевидно, что данный факт сам по себе не является обстоятельством, объективно препятствующим поступлению на гражданскую службу или нахождению на ней. К этому второму аргументу мы еще вернемся ниже (в частности, мы полагаем, что Закон вследствие низкой юридической техники содержит ряд повторяющихся и пересекающихся оснований прекращения служебного контракта).
На наш взгляд, основным недостатком данной нормы является возможность ее широкой интерпретации: Закон не указывает, какие именно заведомо ложные сведения имеются в виду. В том случае, когда речь идет о сведениях, влияющих на назначение лица на соответствующую должность, данное ограничение будет безусловно оправданным. Если же речь идет о малозначимой информации или информации, не имеющей значения для приема на государственную службу (наличие детей, место рождения и т. п.), отказ в приеме на государственную службу по данному основанию вряд ли следует считать целесообразным. Хотелось бы отметить, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при приеме на работу в качестве основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя ранее было предусмотрено п. 11 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ. Весьма показательно, что в новой редакции (от 30.06.2006) Трудовой кодекс предусматривает возможность увольнения лишь за представление подложных документов, но не за сообщение заведомо ложных сведений.
Наконец, Закон о гражданской службе закрепляет традиционное для законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения, ограничение, связанное с непредставлением либо представлением заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданин при поступлении на гражданскую службу и затем ежегодно обязан представлять представителю нанимателя указанные сведения. Интересно, что Закон не предусматривает отказа в приеме на гражданскую службу (или увольнения с государственной службы) вследствие представления неполной информации о доходах или имуществе.
Таким образом, предусмотренные действующим законодательством ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, весьма далеки от совершенства и далеко не всегда обусловлены особенностями этого вида профессиональной деятельности. Учитывая, что данные нормы носят императивный характер, наличие отмеченных выше дефектов может серьезно и не всегда обоснованно ограничивать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе.
Библиография
1. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаннова, Э. Г. Липатова. М.: Теис, 2005. С. 22.
2. Наймушин С. В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2005. N 4 (38).
3. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С. Е. Чаннова. М.: Теис, 2005.
4. Иванов С. А., Иванкина Т. В., Куренной А. М., Маврин С. П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6. С. 10.
5. Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.
6. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Проблемы правового регулирования государственно-служебных отношений // Трудовое право. 2005. N 3.
7. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (постатейный).
М. Пресняков
Кафедры гражданского процесса,
Трудового и экологического права
Поволжской академии
Государственной службы
Им. П. А.Столыпина
Подписано в печать
