Административная реформа в российской федерации. Анализ административной реформы в рф

Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов повышению качества оказания государственных услуг гражданам снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. № 210-ФЗ Об организации предоставлении государственных и муниципальных услуг...

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
21213.		Административная реформа, направленная на повышение доступности государственных и муниципальных услуг	38.54 KB
	В процессе инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти проводимой в рамках административной реформы последние были объединены в три группы а именно: - группа правоустанавливающих функций; - группа правоприменительных функций; - группа функций по предоставлению государственных услуг государственные публичные услуги. Таким образом анализ существовавших на то время функций федеральных органов исполнительной власти позволил вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов услуги...
14230.		Реформа местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе: состояние, проблемы, перспективы	53.37 KB
	Раскрыть процесс становления и развития реформы местного самоуправления, выделить проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе, определить реализацию целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений, рассмотреть перспективы развития реформы местного самоуправления в РФ на современном этапе.
19586.		Административная юрисдикция	27.48 KB
	В роли инспектора группы лицензионно-разрешительной работы подготовьте макет дела об административном правонарушении ответственность за которое предусмотрена ст. Возбуждение дела об административном правонарушении Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются непосредственное обнаружение должностными лицами уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях достаточных данных указывающих на наличие события...
14317.		Административная власть в управлении	30.96 KB
	Место административной власти в управлении. Понятие содержание и основные принципы административной власти. Формы реализации административной власти. Методы воздействия органов административной власти на управляемые объекты.
10715.		АДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА (СЛУЖБА) В ИВС	245.41 KB
	В сетях ЭВМ, наряду с прикладными процессами абонентов, являющихся основными потребителями сетевых ресурсов, существуют процессы административной службы, призванной управлять сетью таким образом, чтобы получать высокую эффективность ее функционирования при низкой себестоимости сетевых услуг.
19589.		Административная юрисдикция органов внутренних дел	25.43 KB
	Производство по делам об административных правонарушениях - это деятельность должностных лиц, органов исполнителей власти, судей, уполномоченных на применение мер административных наказаний, осуществляемая в административно-процессуальной форме и представляющая собой составную часть административно-юрисдикционного процесса.
4306.		Административные правонарушения и административная ответственность	7.4 KB
	Имеются особенности административной ответственности родителей и лиц их заменяющих. Административной ответственности подлежат лица достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16 лет. Лицо действовавшее в состоянии крайней необходимости и необходимой...
3416.		Народные восстания в России в XVII в.: причины, характер, итоги	26.17 KB
	После свержения Лжедмитрия I и прихода к власти Василия Шуйского не произошло нормализации обстановки в стране. Сохранились волнения в крестьянской среде, выступления против крепостнического гнета.
6719.		Аграрные отношения и аграрная реформа в переходной экономике	142.51 KB
	Нормативная цена земли. Механизм функционирования земельного рынка Землевладение собственность на землю признание права данного лица на определенный участок земли на исторически сложившихся основаниях. Особенности земли как фактора производства...
11468.		Судебная реформа: направления, эффективность, кадровое обеспечение	42.38 KB
	Вопрос судебной реформы на данный момент широко освещается и в юридической литературе. В соответствии с вышеизложенным, объектом данного исследования будет являться непосредственно судебная реформа. В настоящее время не приходится лишний раз говорить об актуальности исследуемого вопроса.

Украина взяла курс на создание правового государства, что поставило требование кардинального реформирования всех сфер общественно-публичной жизни. На сегодня Украина попала в сложную политическую и экономическую ситуацию, в связи с чем возникает много новых, важных вопросов, которые следует решать в кратчайшие сроки. Сразу после обретения независимости Украина не смогла эффективно и удачно провести административную реформу в связи с тем, что в первые годы независимости возникло множество вопросов, которые требовали немедленного решения. Но уже сейчас есть достаточно условий для ее воплощения.

Общие принципы административной реформы

Важным фактором выхода из трансформационного кризиса украинского общества является создание современной, эффективной системы публичного управления. Необходимость формирования новой системы публичного управления как инструмента преодоления кризиса в Украине до последнего времени недооцінювалась.

Новая система публичного управления в Украине должна быть создана путем проведения административной реформы.

В первую очередь необходимо определиться, что мы понимаем под административной реформой. В современных украинских условиях это создание эффективной системы органов публичной администрации, которая служит обществу.

Существующая в Украине система публичного управления остается в целом неэффективной, она эклектично сочетает как институты, доставшиеся в наследство от советской эпохи, так и новые институты, сформировавшиеся в период независимости Украины. Эта система является внутренне противоречивой, незавершенной, громоздкой и оторванной от людей, в результате чего существующее публичное управление стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ.

Поэтому смысл административной реформы заключается, с одной стороны, в комплексной перестройке существующей в Украине системы публичного управления всеми сферами общественной жизни. С другой - в развитии некоторых институтов публичного управления, которых Украина еще не создала как суверенное государство.

Целью административной реформы является поэтапное создание такой системы публичного управления, что обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе. ее целью является также формирование системы публичного управления, которая станет близкой к нуждам и запросам людей, а главным приоритетом ее деятельности будет служение народу, национальным интересам. Эта система будет подконтрольна народу, прозрачной, построенной на научных принципах и эффективной. Расходы на содержание управленческого персонала будут адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Для достижения цели административной реформы в ходе ее проведения должен быть решен ряд задач:

1) формирование эффективной организации исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровнях управления;

2) формирование современной системы местного самоуправления;

3) внедрение новой идеологии функционирования исполнительной власти и местного самоуправления как деятельности по обеспечению реализации прав и свобод граждан, предоставление государственных и общественных услуг;

4) организация на новых началах государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

5) создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;

6) внедрение рационального административно-территориального устройства.

Административная реформа должна осуществляться в нескольких направлениях.

Первый - создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине. Второй - формирование новых институтов, организационных структур и новой системы публичного управления. Третий - кадровое обеспечение новой системы публичного управления. Четвертый - укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования публичного управления. Пятый - научное и информационное обеспечение системы публичного управления, формирование механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования.

Реформирование организационных структур исполнительной власти является наиболее сложной проблемой административной реформы в Украине. После провозглашения государственной независимости в Украине объемы управленческой деятельности выросли в некоторых сферах-в 20-30 раз, а отдельные из них (оборона, внешняя политика) - были созданы заново. Поэтому характерный для советских времен метод реформирования аппарата управления путем его сокращения сегодня нельзя рассматривать как эффективный. Здесь нужен системный подход, который позволяет определять оптимальную для потребностей Украины количество и структуру органов исполнительной власти.

Как известно, в ходе системных преобразований Украина столкнулась с проблемами организации исполнительной власти нового типа. Существующая структура правительства Украины является одной из преград на пути к экономическому росту. Министерства не смогли выработать и реализовать эффективную политику, чтобы уменьшить масштабы теневой экономики, предотвратить ухудшение стандартов в сфере здравоохранения и образования, увеличению неравенства в развитии регионов и обнищанию значительной части населения. Государственная служба является неэффективной, потому что она еще не полностью трансформирована в институцию, которая обеспечивает реализацию государственной политики.

Определены в Концепции мероприятия реформирования основываются на выработанных мировой практикой принципах функционирования исполнительной власти в демократическом, социальном, правовом государстве, среди которых ключевое значение имеют следующие:

Приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;

Независимость осуществления функций и полномочий исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;

Осуществление внутренней за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц, прежде всего, с позиции обеспечения уважения к личности и справедливости, а также постоянного повышения эффективности публичного управления;

Ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия или бездействие перед гражданами, права которых были нарушены;

Введение механизма контроля за функционированием исполнительной власти со стороны общества через институты парламентской и прямой демократии, предвидя, что высшие посты в ключевых органах исполнительной власти являются политическими должностями;

Принципы эффективности, открытости и добропорядочности в работе правительства и других органов исполнительной власти.

Реформирование государственной службы в Украине призвано обеспечить подбор и расстановку высокопрофессиональных, честных и патриотически настроенных кадров аппарата управления. В ходе административной реформы необходимо законодательно нормировать институт службы в органах местного самоуправления (муниципальной службы).

Исполнительная власть, реализуя назначения демократического, социального правового государства, создает основы для реализации прав и свободы граждан, а также предоставление им широкого круга государственных, в том числе управленческих услуг. Государство целенаправленно минимизирует свое вмешательство в жизнеобеспечения граждан и берет на себя только те услуги, которые вданное период развития общества в состоянии гарантировать и невозможно найти на рынке услуг. Она постоянно стремится дерегулирования, то есть передачи своих функций механизмам рыночной саморегуляции и негосударственным институтам. Этот процесс должен основываться на том, что:

1) предоставление услуг со стороны исполнительной власти должно быть направлено на удовлетворение потребностей личности и общества. Поэтому нужно определить перечень соответствующих услуг, которые подобные гражданам, а также критерии оценки качества и эффективности их предоставления;

2) социальные процессы должны регулироваться со стороны государства только в случае, если это обусловлено интересами всего общества. Отношения между потребителями и поставщиками товаров и услуг регулируются рынком, кроме тех случаев, когда он не может адекватно удовлетворить потребности общества;

3) управленческие услуги должны быть платными только в случае, когда гражданин имеет выбор - пользоваться этой услугой или нет;

4) управленческие услуги должны предоставляться, прежде всего, на низовых уровнях структуры исполнительной власти, что обеспечит их приближения к потребителям. В некоторых случаях предоставление услуг на более высоком структурном уровне может быть обусловлено потребностями экономики или требованиями к качеству предоставления услуги.

Административная реформа рассчитана на относительно длительный период ее реализации и включает три этапа.

В ходе підготовного этапа реформы должны быть разработаны и официально приняты. Концепция административной реформы и Программа осуществления административной реформы. На этом этапе решаются первоочередные вопросы, связанные с текущим усовершенствованием элементов существующей системы публичного управления.

На втором этапе вводятся организационно-правовые основы реформирования ключевых элементов системы публичного управления.

На третьем этапе углубляются трансформационные процессы, формируются новые институты, организационные структуры и инструменты публичного управления.

На всех этапах реформы принимаются меры по ее законодательного, кадрового, научного и информационного обеспечения, укрепление и обновление новых финансово-экономических основ публичного управления.

В завершение следует заметить, что кроме выработка и принятие стратегии реформирования, для успешного проведения реформы нужна также программа конкретных мер, включая человеческое, финансовое, материально-техническое обеспечение, определение сроков и исполнителей.

Повышение эффективности системы государственного управления - одно из наиболее важных институциональных условий ускорения темпов развития нашей страны. Неэффективность системы государственной службы обуславливает низкий, а в ряде случаев - неудовлетворительный уровень работы госаппарата.

Можно выделить две основные проблемы повышения эффективности работы государственных служащих: а) слабость большинства институтов государственной власти и управления; б) невысокий уровень подготовки и обучения государственных служащих.

В России одной из важнейших причин крайней неэффективности системы государственного управления и необходимости проведения административных реформ являлась нерасчлененность функций органов исполнительной власти: любое министерство фактически соединяло в себе политические, регулятивные, контрольные функции и функции оказания публичных услуг. Ситуация, когда отраслевые ведомства сами себя контролируют, формирует организационные основы коррупции. Кроме того, из состава государственных ведомств не выделены технические и обеспечивающие службы, что ведет к непомерному раздуванию штатов органов исполнительной власти при одновременном снижении эффективности их работы (как это всегда бывает без конкуренции).

Множественность и «перемешанность» функций и полномочий ведомств порождают сложный механизм согласований при принятии правительством решений, выходящих за рамки «совпадения кругов властных прерогатив» каждого отдельного ведомства. Перестройка структуры органов исполнительной власти предполагает разделение функций между различными типами ведомств.

Среди негативных явлений в деятельности госаппарата следует отметить медленную адаптацию к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений, дефицит профессиональных государственных менеджеров. Низок уровень интеграции, контроля и координации как внутри госаппарата, так и в отношении внешних институтов, что способствует нерациональным затратам и слабой реализации государственной политики во многих сферах. Неэффективным является управление госслужбой и работой госаппарата на всех уровнях.

В сложившейся ситуации на повестку дня в России выходит разработка такой стратегии модернизации госаппарата, которая позволит вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень большинства развитых стран.

Существуют два основных подхода к этой проблеме, хотя грань между ними во многом условна и часто они дополняют друг друга. Первый (практически реализуемый сейчас в России) – идти по пути постепенного устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных областях, совершенствуя функции и методы работы; второй – разработать стратегию развития госаппарата, ориентируясь на будущие потребности общества, решая долгосрочные задачи и добиваясь выполнения стратегических целей. В последнем случае необходим анализ современных тенденций в развитии государства и общества, обобщение мировой практики, что дает возможность определить параметры госаппарата ХХI в.

В настоящее время существуют три основных подхода к понятию «административная реформа». Первый исходит из того, что административная реформа - это перестройка структуры федеральных органов власти, включающая лишь организационные преобразования и перераспределение функций, что значительно сужает ее суть. Другой подход трактует административную реформу в широком смысле, подводя под данное понятие реформу местного самоуправления, изменения в судебной системе и федеративных отношениях. Третий подход, который преобладает в большинстве стран, считает, что объектом административной реформы выступает исполнительная власть и все, что связано с ее функционированием и совершенствованием.

Будем исходить из следующего определения административной реформы. Административная реформа представляет собой целенаправленные изменения в оргструктурах и административных процедурах органов государственной власти, связанные с совершенствованием их работы, повышением эффективности и качества услуг или товаров, за которые они несут ответственность. Подобные действия являются ответом на потребности развития государства и, прежде всего на необходимость адаптации государственной системы управления к изменившимся факторам внешней среды.

Предыдущая

Лекция 16. Современные административные реформы

1. Административная реформа – постоянный элемент государственного управления. Основные направления современных административных реформ.

2. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту. Замена концепции административного государства концепцией эффективного государства.

1. Основные направления современных административных реформ.

Хотя сравнительные исследования государственного управления в политической науке проводятся давно, но особый интерес к ним появился в последние десятилетия, что не в последнюю очередь связано с интенсивным поиском новых моделей административно-государственного управления и соответственно реформами, которые затронули практически все западные страны. Общими основаниями реформ в 80-90-е годы были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов. В это время проявляется все большее внимание к изменению отношения практиков к административной науке и к включению потенциала науки в реформаторский процесс. Изменяется также отношение к эмпирическим исследованиям административного процесса и к использованию сравнительного метода. Особое влияние на этот процесс интернационализации исследований и практики реформирования государственного управления оказывают такие международные организации, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международный валютный фонд, Всемирный банк. В рамках ОЭСР создается специальная организационная структура по координации международных усилий в области теории и практики административных реформ - Комитет по публичному менеджменту ОЭСР (OECD"s Public Management Committee - PUMA), который проводит работу по интерпретации существа административных реформ и дает советы по их эффективному внедрению. Результатом его деятельности выступает издание Европейского ежегодника сравнительного управления и публичной администрации (The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration)., ряд семинаров и конференций.

2. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту.

Потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной в конце 70-х - 80-е годы в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств, которые были поняты консервативными правительствами, пришедшими к власти в это время в ряде западных стран. Наиболее очевидно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Основной причиной выступало растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством. На первый план в западных странах были выдвинуты вопросы экономические и социальные, связанные с потребностями населения и финансовыми, организационными возможностями государства по их удовлетворению. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления в целях более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования.

Следствием этого стали административные реформы в 80-90-е годы, начатые консерваторами. Доминантой их политики реформирования стал рыночный (экономический) подход к государственному управлению и государственной службе. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах - экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления.

Если охарактеризовать направления общих перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менеджериальной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Кризис административного государства, выразившийся в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, резком падении доверия со стороны населения к органам государственной власти и государственной службе, усилении дисфункциональности в управлении, коррупции и т.д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства.

Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, но тем не менее он дает возможность сформулировать в известной мере некоторые общие и необходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции.

(1)Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно было быть заменено, по смыслу нового государственного менеджмента, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и органов.

(2)Реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. При этом результат включает в себя не только экономию средств достижения целей, но и качество оказываемых населению услуг.

(3)Реформа стремилась изменить отношение между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ, Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит опрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Из-за ориентации на услуги и их качество важное значение придается отношению к потребителю этих услуг как клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.

(4)Серьезной критике подвергся традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношения как частного и публичного секторов, так и самой структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы, такие, как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.

(5)Рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование государственной организации управления включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим меняется отношение между различными уровнями управления: национальным, региональным и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления.

(6)Важное значение в процессе реформы государственного управления придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих, хотя реформа направлена на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций и служащих.

(7)Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.

3. Основные реформаторские принципы и тенденции.

Таким образом, общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов.

Как показал опыт, признание подобного общего направления тем не менее не позволило сформулировать одинаковую стратегию. Например, изучение административных реформ 80-х годов в восьми странах ОЭСР (Австралии, Британии, Франции, Германии, Японии, Норвегии, Швейцарии и США) показывает, что риторика не была универсально принятой и что не было волны реформ публичного сектора. Значительные различия связаны с недовольством публичным сектором, с ощущением потребности радикальной реформы в изучаемых странах. Тогда как некоторые правительства приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво или только небольшие модификации существующего порядка. Там, где общие идеи и реформистские установки развились, они появились в различных странах в различное время. Следует, наверное, согласиться с отсутствием некоторой общей и одновременной волны в проведении административных реформ, вместе с тем некоторый общий знаменатель может быть найден. Тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они осуществлялись правительствами, формируемыми политическими силами различной направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов - рынка и демократии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

Административные реформы в западных странах 80-90-х годов оцениваются в литературе неоднозначно. Подчеркнем, что существует влиятельное направление в западной административной и политической теории, сторонники которого критикуют положенную в основу этих реформ теорию государственного менеджмента за узко либералистскую направленность основных ее положений. Часть исследователей считает, что эта теория является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран. Так, Л. Терри говорит о том, что антитрадиционалистская ориентация государственных предпринимателей и одержимость ориентацией на себя, несоблюдением правил, властной политикой и радикальными переменами вступает в конфликт с демократической теорией (Terry, 1998, 197). Отрицание коммунитаристских ценностей в данной теории отмечается Р. Грином и Л. Хаббел. «Таким экономическим метафорам, как рынок, монополия и покупатель, недостает духовных измерений смысла общественной жизни, - пишут они. - Никто не действует в правительстве так, как он действует в частном секторе» (Green, Hubbel, 1996, 61). Принятый противниками нового государственного менеджмента «Блэксбургский манифест» (1984) обращает особое внимание на значимость публичной философии для государственного управления. Как пишут Г. Уомслей и Дж. Вольф, «существенной характеристикой Блэксбургского движения является то, что оно в отношении государственного управления придерживается явно нормативной позиции. Оно придерживается понимания государственного управления как процесса легитимного сотрудничества. В нем переопределяются понятия и роль государственного управления (агентства, государственный чиновник, власть), которое получило плохую репутацию, и вводится новый смысл в практику гражданства, которая может и должна поощряться государственным управлением. Оно возвращает понятиям общего блага, или общественного интереса и профессионального качества государственной службы их собственное место среди наших демократических ценностей» (Wamsley, Wolf, 1996, 11). Критически настроены против теории государственного менеджмента и сторонники теории политических сетей, общую оценку которой читатель может найти в другом сборнике (Сморгунов, 2000, 13-15).

Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Из обзора, представленного здесь по группам стран, ясно, что государственный менеджмент является доминирующей тенденцией. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. И здесь прежде всего нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии. Следует, по-видимому, согласиться с X. ван Мирло, что «опыт реформы под флагом государственного менеджмента в государствах-членах ОЭСР покапывает смесь успехов и неудач. Многое из полезного, предсказанного приверженцами реформы, не материализовалось. Довольно очевидно, что нет явной причины полагать, что меры, которые не удались даже относительно, на Западе будут служить лучше в Центральной и Восточной Европе. Тем не менее вместо отклонения реформы государственного менеджмента в целом было бы более конструктивным полагать, что успехи и недостатки могли бы быть уроками для изучения» (Mierlo, 1998, 394-395). Собственно приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентно способными и экономными. Вместе с тем государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, поставил проблему, так и не разрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала (Moor, 1999). Опять обостряются вопросы о соотношении количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др. Но все же подчеркнем, что государственный менеджмент - это не идеология, а способ решения возникших в 80-90-е годы в государственном управлении на Западе задач. Что же касается эффективности и оправданности этого способа, то их нужно оценивать исходя из опыта проведенных реформ и степени пригодности государственного менеджмента к конкретной ситуации и культуре.

В целом следует отметить, что основные цели и направления административных реформ в западных странах концентрируются вокруг следующих основных тем, или «вечных дилемм» (Boston, Martin, Pallot, Walsh, 1996, 7-5):

Где должны пролегать границы между общественным и частным секторами?

Где находятся границы между политикой и управлением?

Каковы собственно ограничения на административную свободу?

Как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать на особые потребности и интересы культурных меньшинств?

Каков по сути баланс между централизацией и децентрализацией?

Является ли наилучшей организация, когда один исполнитель служит одному начальнику?

Как можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор?

Как можно измерять эффективность деятельности исполнительных органов власти?

В чем заключается долг и ответственность государственных служащих?

Эти «вечные проблемы» теории и практики государственного управления действительно вновь выступили на первый план и породили серьезную дискуссию среди специалистов. Было выдвинуто множество конкурирующих концептуальных схем, но в центре все же оставался менеджериальный подход: глобальное давление эффективности и производительности в общественном секторе является, возможно, наиболее выраженным в литературе по государственному управлению, говорят Э. Вельш и В. Вонг (Welsh, Wong, 1998, 45), Этот подход получил наименование нового государственного менеджмента (new public management), в основе которого лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом (Сморгунов, 1995; Морозова, 1998). Хотя имеются различные менеджериальные подходы: количественно-аналитический, политический, либеративный, рыночно-направляемый менеджмент (Terry, 1998, 196-197), но каждый из них находится под влиянием «менеджеристской идеологии», или «менеджеризма», основанного на экономической науке. Как утверждает Г. Маршалл, государственный менеджмент связан с процессом принятия исполнительных решений и с осуществлением политики. Вместо фокуса на практической мудрости, он сосредоточивается на выработке «наилучшей практики». В результате теория рационального выбора и другие теории, основанные на институциональной экономической теории, стали почти синонимом теории государственного менеджмента (Marshall, 1998, 274).

Выше уже отмечалось, что группировка стран на основе некоторых общих характеристик культур и исторических особенностей может быть использована при изучении черт проводимых административных реформ. Несмотря на внутригрупповую дифференциацию реформы в группе стран обладают некоторым единством относительно времени возникновения, интенсивности и направленности. В целом можно проводить различия между этими группами стран по следующим показателям: степени приватизации общественных услуг и функций; уровню внедрения рыночных элементов в государственное управление; особенностям реорганизации структуры государственного управления; уровню децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; изменениям в положении государственных служащих.

Англосаксонские страны. Административные реформы в англосаксонских странах проводятся консервативными - по крайней мере в первый период (Великобритания, США; в Соединенных Штатах - наиболее активно с 1993 г. реформы проводятся демократами)- или лейбористскими (Австралия, Новая Зеландия) правительствами с начала 80-х годов.

В Великобритании «менеджериальная революция» начинается с 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, направленными пришедшим к власти консервативным правительством на экономию и повышение эффективности. Исследовательская программа (1979), руководимая сэром Д. Райнером, была направлена на формирование модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа проходит здесь три этапа (Pollitt, 1996, 82-84) и включает в себя следующие основные направления: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы (Butler, 1993, 398-403). На первом этапе реформы (1979-1982) акцент ставится на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ.

Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап реформы (1983-1986) проходит под лозунгом «трех Е» (economy, efficiency, effectiveness - экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включает в себя широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе реформы (1987-1993) основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставятся задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя. В настоящее время с формированием правительства Т.Блэра административные реформы продолжаются, но они приобретают новые краски и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитываются не только экономические, но и политические издержки. Здесь одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация (Gray, Jenkins, 1998).

В Соединенных Штатах реформа государственного управления проводится сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Консервативное правительство берет курс на сокращение государственных расходов и проводит широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении определяются в первой половине 80-х годов законом о реформе государственной службы 1978 г. и идут под знаменем «нового государственного управления». В 1986г. создается комиссия П. Уолкера для анализа состояния дел в государственной службе, результаты деятельности которой свидетельствуют о падении ее авторитета. Радикальные изменения в государственном управлении происходят в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия реформирования государственного управления на менеджериальной основе, используя идеи книги Д. Осборна и Т. Гэблера «Обновленное управление» (Reinventing Government) (Osborae, Gaebler, 1992). Административная реформа базируется на таких теоретических традициях, как теория публичного выбора, концепция приватизации, идеи реинжениринга, теория общего управления качеством. В целом программа административной реформы была изложена в докладе А. Гора «Национальный обзор эффективности исполнения» (National Performance Review) 1993 г. Как подчеркивает Дж. Томпсон, среди важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении нужно отметить то, что, во-первых, она нацелена скорее не на «реорганизацию», а на перемены в методах предоставления услуг; во-вторых, главной «мишенью» перемен являются не политические назначенцы или высокопоставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники; в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зависит в целом и даже по содержанию от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви власти (Thompson, 1999, 283-284). Некоторые исследователи подчеркивают, что новая реформа направлена против государственного управления, основанного на публичном праве, и продолжает тенденцию понижения роли администрации президента, которая проявилась в последние десятилетия (Мое, 1994, 117). Уже к середине 90-х годов большинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как «обновление» особенно тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами. Правда, как свидетельствуют специальные исследования, реформы под флагом «обновления» прошли с разной степенью глубины и затронули не все сферы управления в штатах. Так, при оценке 44, которая характеризует весь объем программы «обновления», специальное обследование показало, что высшая оценка для штатов была 28,3 балла, а низшая оценка- 17,8 (Brudney , 1999, 28).

Модель государственного менеджмента в Новой Зеландии отличается явным радикализмом при внедрении рыночных элементов в управление общественными делами. Вместе с тем, как подчеркивают авторы книги «Государственный менеджмент: новозеландская модель», было бы ошибкой рассматривать новозеландскую модель как просто радикальную, несопоставимую или крайнюю версию менеджеризма. Ведь, с одной стороны, менеджеристская доктрина была применена путем относительно новых способов. С другой стороны, реформы основывались на ряде теоретических традиций, политических императивов или прагматических суждений министров. Менеджеризм был, следовательно, только одним из интеллектуальных ингредиентов (Boston , 1996, 3). Наряду с менеджеризмом на реформу государственного управления в Новой Зеландии оказали влияние теория рационального выбора, теория соглашения (agency theory), экономика трансакционных издержек. Законодательно административная реформа была оформлена такими законами, как: Акт о предприятиях государственной собственности 1986 г., Акт о государственном секторе 1988 г., Акт об общественных финансах 1989 г., Акт о фискальной ответственности 1994 г. Эти законы внесли существенные изменения в структуру и методы осуществления государственного управления и государственной службы (Boston , 1996; Maor, 1999). К основным направлениям политики административной реформы и особенностям новозеландской модели государственного менеджмента можно отнести следующие элементы (Boston , 1996, 5-6):

Оставление за центральным правительственным уровнем ключевых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосударственным уровням, несмотря на значительную риторику по вопросу делегирования полномочий в 80-е годы;

Сильный акцент на использование установок повышения эффективности исполнения как на институциональном, так и на индивидуальном уровнях (кратковременные контракты найма на работу, системы оценок на основе эффективности исполнения, системы продвижения по службе и т.д.);

Широкое использование ясных, в целом писаных «контрактов» различного рода с определением сущности требуемых действий и соответствующих обязанностей агентов и руководителей (т.е. соглашения об исполнении между министрами и главами исполнительных отделов, соглашения о покупках между министрами и отделами, контракты между держателями фондов и покупателями и между покупателями и поставщиками); в придачу к акценту на определение преимущественно эффективности исполнения вводится более точный мониторинг и системы обзоров;

Развитие интегрированного и относительно изощренного стратегического планирования и систем управления эффективностью исполнения во всем общественном секторе. Ключевыми элементами являются определение министрами стратегических и главных результатов и включение их в соглашение об исполнении с главами отделов и соглашений о покупках;

Устранение, где это возможно, двойной или множественной отчетности в государственном секторе и отмена объединения центрального и местного демократического контроля над государственной службой;

Институциональное размежевание коммерческих и некоммерческих функций; разделение консультативных, снабженческих и регуляторных функций; связанное с этим разделение ролей держателя фондов, покупателя и поставщика;

Максимальная децентрализация производства и управления принятием решения особенно в отношении к выбору и покупке вводимых ресурсов и управления человеческими ресурсами;

Внедрение системы финансового менеджмента, основанной на учете доходов и издержек в конце деятельности и амортизационных отчислений, различии между собственностью короны и интересами покупателя, между результатом и производительностью, на системе ассигнований с учетом доходов и издержек, а также на законодательстве, требующем экономической политики, которая считается «фискально ответственной»;

Сильная поддержка и расширенное использование конкурентного тендера и контрактной системы при слабом обязательном требовании рыночного испытания.

В Австралии реформа государственного управления и государственной службы также ведется под флагом менеджеризма и эффективности. Вместе с тем, как подчеркивает Дж. Хэллигэн, Австралия следовала более прагматическому смешению принципов и практики в процессе проведения реформы в противоположность теоретически направляемой реформе в Новой Зеландии (Halligan, 1996, 79). В 1984 г. лейбористское правительство провело реформу законодательства, рассчитанную на развитие финансового контроля, подвижности государственной службы и ее открытости конкурентной борьбе. Большое внимание уделяется здесь взаимоотношению центра и составляющих австралийскую федерацию штатов. При том, что большинство таких социальных отраслей, как образование, здравоохранение, находится в ведении штатов, тем не менее отмечается рост вмешательства центра в управление ими (Managing, 1997, 27). Реформа государственной службы включала в себя три стратегии: (1) повысить степень сменяемости, облегчить передвижение руководителей отделов и всех высших чиновников, сделать их положение менее защищенным; (2) увеличить степень зависимости чиновников от правительства, облегчить назначение сторонников правительства в министерские отделы; (3) передать функции Совета государственной службы Министерству финансов (Lucy, 1993), В 1995 г. впервые был опубликован ежегодный доклад Руководящего комитета по проверке предоставления услуг в сообществе и штатах с множеством данных о производительности и эффективности для основных социальных услуг.

«Наполеоновские» страны. В данной группе стран административные преобразования не характеризовались той степенью интенсивности внедрения рыночных технологий в государственную деятельность, как это было в англосаксонских странах. Тем не менее и они были затронуты общим движением за качество и эффективность в государственном управлении. Пожалуй, центром проводимых здесь реформ было централизованное государство и иерархически построенная государственная служба. Следует отметить также, что на реформы здесь, как впрочем и в других европейских странах, оказала влияние европейская интеграция.

Во Франции административные реформы начинаются в 80-е годы под влиянием ряда факторов: консервативной критики государства, идеологии победивших на выборах социалистов, финансового кризиса, недовольства населения французской бюрократией и др. Н. Монтрише выделяет три основных этапа реформ, которые свидетельствуют о сочетании двух основных тенденций в этом процессе: стремления демократизировать государственное управление и повысить его эффективность (Montricher, 1996). В 1981 г., когда левые пришли к власти, их стремление к реформам определялось, во-первых, убеждением, что государственный сектор способен служить обществу, а, следовательно, рост числа наемных работников в нем и национализация должны лечь в основу модернизации; во-вторых, потребностью развития местного управления, что вылилось в программу децентрализации управления 1982 г. В соответствии с этой программой повышалась роль региональных и коммунальных управленческих структур и реформировалась система префектов как представителей центра. Второй этап начинается в 1986 г. с формированием системы раздельного правления, когда президентская власть принадлежала социалистам, а правительство было сформировано правыми партиями. Официально идеология реформ стала базироваться на суждении «назад от государства». Приватизация предприятий государственного сектора и понижение числа работников в нем стали отличительной чертой этого периода. В 1988 г. (начало третьего этапа) левые вновь стали правительственной партией, и административная реформа стала строиться на необходимости объединения установок общественного и частного секторов, управления и общества, систематической модернизации государственной службы и управления, постоянной связи с рынком. Децентрализация управления была дополнена темами деконцентрации полномочий и обязанностей, повышения производительности, совершенствованием планирования, конкуренции и т.д. В 1992 г. «Хартия деконцентрации» ставила задачи повысить роль отделов так, чтобы они могли представлять национальные интересы перед усилившимися местными властями, а также усовершенствовать работу по повышению эффективности общественного сектора путем передачи менеджериальных обязанностей на местный уровень и закрепления за центром функции формирования политики, оценки и контроля. Наряду с такими традиционными оценочными и контрольными институтами, как Министерство экономики и финансов, были созданы межминистерские оценочные комитеты (1990г.). Совершенствуется система планирования, согласования (формальная процедура консультации, используемая администраторами для координации активности частного и публичного сектора экономики, особенно в отношении инвестиций); осуществляется реорганизация центральных ведомств и развиваются новые виды государственных и полугосударственных структур (Montricher, 1996, 244-248; Coombes, 1998, 29-30; Managing, 1997, 20,31).

Реформа государственного управления в Нидерландах начиналась в 80-е годы в условиях выросшего государственного сектора и большой централизации управления. Все это явилось результатом развития в предыдущие десятилетия государства всеобщего благосостояния и подкреплялось законами, а также системой планирования и бюджетной политикой (Kickert, 1996, 89). В 80-90-е годы в государственном управлении начинаются изменения, смысл которых, прежде всего, связан с децентрализацией управления и стремлением более рационально расходовать государственные средства. С 1980 г. проводится реорганизация государственной службы, которая сходна по идеям с докладом Фултона 1968 г. в Великобритании: акцент на ответственности и подотчетности, ценности денег и более профессиональном подходе к менеджменту. В это же время начинается движение за регионализацию управления. Оно началось с формирования новых региональных администраций в больших городах - Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт и прилегающих к ним территориях. В дальнейшем была повышена компетенция и предоставлены полномочия принимать решения по вопросам местного значения местным органам управления; они же стали принимать участие в назначении представителя центра на местах. Все это получило наименование «соуправления». Для финансирования муниципалитетов и провинций был сформирован Муниципальный и провинциальный фонд, руководимый и финансируемый центральным правительством частично за счет государственных налогов. Гранты, предоставляемые им, стали важным источником местных ресурсов. Одновременно с этим решалась задача понизить финансовую зависимость местных органов власти от центра. В 90-е годы в административную реформу вошла идея реорганизации правительственных отделов на основе разделения между ключевыми отделами, ответственными за выработку политики, и исполнительными агентствами (Kickert, 1996, 89-92; Managing, 1997, 24-43).

Германские страны. В данной группе стран - Германия, Австрия, включая частично и Швейцарию, - административные реформы были в целом более скромными, чем в предыдущих группах. Это обстоятельство объясняется, во-первых, более укорененными традициями правового государства и веберовской модели бюрократии, особенно что касается центрального управления, во-вторых, развитым местным управлением, что снимало проблемы децентрализации и дерегуляции, в-третьих, относительно более стабильным развитием общества в 80-90-е годы. Однако нельзя сказать, что реформы государственного управления этого периода под знаками рынка и эффективности вовсе не затронули данную группу стран. В Германии эти реформы более всего были заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии - в сфере государственной службы, в Швейцарии - на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления. Они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (европейской интеграцией, например), прагматическими условиями (миграция) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

Административные реформы в Германии проходят три основных этапа: 1968-1975, 1974-1990 и 90-е годы (Derlien, 1996, 149-165). Первый этап проходит под знаком рационализации механизма управления на всех уровнях - федеральном, земельном и местном. Основными составляющими здесь выступают территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муниципалитетов понизилось к 1977 г. с 24 тыс. до 8,5 тыс.); функциональная реформа - передача части земельных функций на местный уровень; бюджетная реформа, направленная на повышение роли бюджета, координацию бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных программ и централизацию политики оплаты государственной службы; реформа федерального правительства, связанная с повышением инновативности управленческой деятельности, повышение кооперации в деятельности канцлера и министров, улучшение внутреннего планирования, введение системы научных консультантов; реформа государственной службы, включающая в себя повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих. Следует заметить, что в 70-е годы проходит приватизация части общественного сектора и развивается финансовая автономия земель. Это дало право ряду исследователей говорить о том, что некоторые вопросы государственного менеджмента 80-90-х годов были решены в Германии ранее (ibid, 158; Klages, Luffler, 1998, 167). Второй этап реформ по основным направлениям пересекается с первым; отличием здесь выступает то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления. Конечно, происходят и новые подвижки в системе государственного управления, и они связаны с переходом от «планирования» к «регулированию» с созданием новых управленческих структур - прогнозирования, анализа соотношения затрат и результатов, оценки деятельности, подготовки государственных служащих с созданием равных возможностей для женщин и др. Третий этап реформ начинается после объединения Германии и направлен на создание новой системы государственного управления в восточных землях, на повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали. Не будем здесь касаться оценки административных реформ в Германии. Отметим лишь то, что в целом менеджериальные модернизационные процессы затронули только нижние уровни управления и не коснулись федеральной и земельной администраций. Как свидетельствуют Г.Клагес и Э.Леффлер, «этот разрыв в модернизации, проходящий через всю германскую административную систему, прямо ставит проблему внедрения: административная модернизация в Германии была вскормлена «конкуренцией различных новых моделей управления», которые, однако, все получили свое начало в новой модели управления Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsverein-fachung (кооперативный местный менеджмент). Другие системы менеджмента, как управление качеством и реинженеринг, редко можно обнаружить в германском общественном секторе» (Klages, Lijffler, 1998, 166).

В Австрии проект административной реформы 1988-1994 гг. известен под названием «Менеджмент государственной администрации» (Verwaltungsmanagement, 1988-1994). Основными задачами реформы были «рост производительности, реорганизация задач и структур менеджмента, снижение издержек административных процедур и совершенствование функций обслуживания граждан» (Strehl, Hugl, 1996, 173). В 1989, 1993 и 1995 гг. были приняты ряд законодательных актов, регулирующих вопросы нового государственного менеджмента. Закон о публичной конкуренции 1989 г. создал систему открытого соревнования за должности в исполнительных органах власти и распространил ее на особые должности. Он установил, что информация обо всех вакансиях должна быть открытой, и ввел обязательный тест проверки способностей для всех кандидатов. Ряд норм закона был направлен на повышение мобильности передвижения чиновников между отделами с их согласия и по запросу министра. Однако переводы могли производиться и без согласия служащего в случае особой важности вопроса. Следует заметить, что административная реформа в Австрии проходила под активным воздействием парламента и представленных в нем партий, которые пытались усилить влияние на бюрократию. Политические партии склонялись к тому, чтобы увеличить влияние на администрацию не только легитимными способами через своих политических представителей на высших постах, но и через интенсивную деятельность, направленную на административную кадровую политику (Maor, J999, 12-13). В процессе реформы произошли некоторые изменения в отношениях между уровнями управления - федеральным, земельным и местным. Отмечается, что передача части федеральных полномочий землям ограничила свободу действий местных властей. В целом Австрия по сравнению с другими странами является менее децентрализованной страной с высоким уровнем гомогенности структуры управления.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швейцарию. Исследователи отмечают, что даже термин «менеджериализм» оставался здесь в целом неизвестным, и до сих пор нет широко принятого немецкого или французского перевода этого понятия, который бы использовался в общественных дебатах (Kloti, 1996, 286). Конечно, общественный сектор и управление им не остались неизменными, но масштаб реформ был значительно меньшим. В силу конкуренции с частным сектором идея повышения производительности и эффективности общественного сектора и государственного управления была принята, но она приобрела форму «рационализации» управления на федеральном, кантональном и городском уровнях. Вместе с тем, как отмечается, результаты «рационализации» в 80-е годы были очень небольшими из-за оппозиции со стороны бюрократии (ibid, 289).

Северные страны. Трудно найти единственный общий знаменатель проводимых в последние десятилетия административных реформ в этой группе стран, но они проводились, и было довольно много различных проектов. Уже говорилось о том, что по странам имеются существенные различия, связанные с культурными, историческими и прагматическими факторами принятия той или иной модели административных реформ. Но их менеджериальная составляющая может быть обнаружена практически во всех странах.

В 1981г. в Норвегии консервативное правительство, пришедшее к власти, стало проводить некоторые «кампании» по повышению продуктивности и качества службы в общественном секторе. В 1986г. консервативно-центристское правительство представило всеобъемлющую программу административной реформы под названием «Современное государство». Эта программа частично была принята под влиянием реформ в других странах. В ней констатировалось, что общественный сектор был слишком большим и дорогим. Подвергался критике и «корпоратистский» аспект государственного управления, слишком большое влияние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась также задача повышения автономии местных органов управления, что нашло выражение в программе «Эксперимент по организации свободной коммуны» в 1986 г. В 1989 г. был представлен доклад по административной реформе «Государство, организованное лучше», а в 1992 г. был принят закон о роли эксперимента в государственном управлении. Вместе с тем, как подчеркивает И. Олсен, множество реформистских докладов и проектов реализовалось в весьма скромных результатах (Olsen, 1996a, 190). В 80-е годы была поддержана система управления, основанная на критериях качества услуг и результативности государственной службы; в обиход административных перемен входили понятия лучшего менеджмента, производительности, экономической эффективности, сокращения формализма, большей автономии для исполнительной власти, денежной экономии. При реформировании государственной службы акцент был сделан на оплате высших менеджеров государственного управления. Речь шла в первую очередь о повышении роли материальных стимулов. Если старая система оплаты базировалась на принципах солидарности, стандартизации, сильном влиянии профсоюзов и на государственных соглашениях, то новая система оплаты - на понятиях рынка, децентрализации, индивидуальных контрактов, связи с эффективностью исполнительских функций (ibid, 192-193). В 80-е годы менеджериальные проблемы государственного управления являются объектом значительного внимания со стороны ученых (Jorgensen, 1996, 96). Следует заметить, что в Норвегии, как и в других странах этого региона, менеджериальная реформа приводила к преобразованию правительственных агентств в государственные предприятия, действующие по рыночным правилам. Это преобразование считается центральным пунктом модернизации правительств Северных стран в целом (Managing, 1997, 29).

В Швеции административная реформа 80-90-х годов затрагивает в основном следующие группы вопросов: (1) введение рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению; превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса; (2) изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показателей эффективности; (3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация): переход от реактивного и судейского контроля над местными коммунами к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством; (4) повышение роли местного управления, расширение их полномочий и свободы действия. Хотя не все изменения, происходящие в этот период в государственном управлении и шире - в государственном секторе трактуются как реформы (помимо реформы выделяют «организационное формирование» и «функциональную адаптацию») (Lind, /998, 27-37), тем не менее, все они вписываются в общую стратегию менеджериальных преобразований.

Ступайте бережно, может быть, мы идем среди спящих змей.

Агни-йога

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных принципах разработки и проведения административных реформ, о специфике административной реформы в Российской Федерации;
• уметь оперировать понятиями "административная реформа", "новый государственный менеджмент", "управление по результатам", "электронное правительство";
• владеть основными понятиями и принципами разработки современных административных реформ.

Методология и инструментарий административных реформ

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ – структурных изменений в работе государственного аппарата, направленных па повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Административные реформы проводятся в нескольких основных областях, наиболее важными среди которых являются государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики .

С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Однако наиболее заинтересованными социальными группами в административных реформах выступают правящие политические элиты, стремящиеся упрочить роль и значение государства в современных условиях, вернуть доверие к государственным институтам со стороны гражданского общества.

Причины современных административных реформ многообразны и в каждой конкретной стране весьма индивидуальны. В то же время процессы глобализации, информационной и управленческой революции, а в последние годы – мировой экономический кризис можно рассматривать в качестве универсальных факторов, генерирующих целый ряд общих причин для ведущих мировых государств, вступающих на путь реформ. Несомненно, сегодня в условиях мирового экономического кризиса на первый план закономерно выходят финансовые и социально-экономические факторы: стремление сократить бюджетные расходы, сделать государственный аппарат более экономичным . Вместе с тем развитие современной информационной революции подталкивает реформаторов проводить глубинные информационно-коммуникационные изменения в культуре управления. На всех этапах развития общества смена управленческих парадигм приводила к трансформациям в системе государственного администрирования. Заметное отставание менеджмента в государственных организациях от бизнес-менеджмента, где широко используются инновационные технологии (управление по результатам, управление тотальным качеством, бенчмаркинг , реинжиниринг , стратегическое управление и др.), заставляет правительства оптимизировать государственные управленческие структуры.

Еще одна важная причина реформ во многих странах мира – падение доверия к государству со стороны гражданского общества, что особенно тревожно в условиях мирового экономического кризиса. Опасной тенденцией стало нарастание кризиса доверия к современным демократическим институтам: парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвует, как правило, не более трети избирателей; в Великобритании явка на выборах 2007 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.); в США в последних выборах 2008 г. приняли участие 51% избирателей, в Швейцарии – 43%. Политические аналитики с тревогой пишут о том, что государство перестало выполнять функцию интеграции общества и это часто сопровождается всплеском праворадикальных настроений, ростом насилия и преступности . Сохранение подобной тенденции бросает вызов самому существованию демократического государственного управления в современном мире.

Нельзя не согласиться с И. Валлерстайном: от того, сумеем ли мы найти новые формы объединения государства, рынка и гражданского общества, зависят мир и стабильность. Известный социолог в своей новой книге прогнозирует, что ближайшие 25–50 лет окажутся ужасными для общественных отношений, станут временем распада существующей социальной системы и переходом к пока еще неясной альтернативе. Вместе с тем он уверен, что этот период будет совершенно исключительным для познания: системный кризис будет способствовать рефлексии . К этому можно добавить, что только конструктивные административные реформы, призванные вовремя справиться с кризисом управления в современном обществе, помогут благополучно пройти неизбежный этап социальных трансформаций.

Среди основных причин административных реформ в ведущих странах мира можно выделить следующие.

• 1. Широкое распространение инновационных управленческих технологий, которые пока недостаточно задействованы в сфере государственного управления. Перманентное развитие информационно-коммуникационных технологий требует серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу государственного управления. Наметившееся отставание организации государственного управления от управления в бизнесе приводит к необходимости модифицировать государственный аппарат посредством инновационных бизнес-технологий .
• 2. Финансовые и экономические проблемы: рост дефицита государственного бюджета, недостаток средств на современное обеспечение государственного администрирования, стремление сэкономить бюджетные деньги путем сокращения штатов и нецелевых расходов, с помощью приватизации убыточных структурных звеньев, а также на основе новых методов планирования и контроля .
• 3. Социальные и политические проблемы, рост социальной апатии в обществе, неудовлетворенность качеством сервиса и эффективностью работы государственных структур; стремление к большей демократизации и транспарентности сферы государственного управления.
• 4. Борьба с бюрократизмом: стремление поставить под контроль рост бюрократического аппарата, усилить борьбу с коррупцией, повысить профессионализм и компетентность государственных служащих, умножить мотивации эффективной деятельности, повысить чувство ответственности.
• 5. Структурно-функциональные проблемы, стремление упразднить бесполезные должности и структуры, создать "экономичный и эффективный" государственный аппарат.

Указанные причины как по отдельности, так и все вместе могут стать основными целями административного реформирования . Например, широко известные реформы неоконсерваторов в странах Запада (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор в Великобритании, Г. Коль в ФРГ) были направлены на максимальное приближение менеджмента в государственных организациях к менеджменту в сфере бизнеса, что предполагало разгосударствление и приватизацию значительной части государственного имущества, сокращение государственного сектора экономики. Реформы неоконсерваторов предусматривали урезание расходов на социальные программы, экономию средств на содержание государственного аппарата, передачу отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества через государственную контрактую систему. Бывший вице-президент США Альберт Гор, который возглавил Комиссию по административной реформе в США, назвал программу реформирования весьма образно: "Создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше".

Наиболее популярные теоретические концепции административного реформирования , используемые в ведущих странах мира, – теория нового государственного менеджмента (New Public Management); концепция электронного государства (e-Government); теория активизирующего государства.

Теория нового государственного менеджмента ориентирована на использование бизнес-технологий при организации работы государственных учреждений: сетевого управления, реинжиниринга, организационной кибернетики, организационного развития и др. При этом основной акцент переносится на использование экономических методов регулирования и приватизацию, что может происходить в форме подрядов или контрактов, заключаемых государственными структурами с частными фирмами. Основная идея состоит в предоставлении государственным институтам большей свободы в области кадров и финансов в надежде на большую экономическую эффективность и ответственность. Помимо этого рыночные принципы и бизнес-стиль в административно-государственном управлении должны обеспечить возможность гражданам выбирать поставщика государственных услуг, что также призвано оказывать определенное моральное и экономическое давление на государственные организации и стимулировать повышение эффективности их работы .

Новый государственный менеджмент предполагает использование и таких технологий, как:

• – бюджетирование по результатам , т.е. приоритетное финансирование не столько содержания ведомств, сколько реализуемых ими программ в зависимости от степени их эффективности, а также принципиальная ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения;
• – сервисное администрирование , призванное скорректировать деятельность государственных институтов в сторону более качественного обслуживания граждан путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений на официальных веб-сайтах, где публикуется вся информация об их деятельности с точным указанием правил, требований, порядка и стоимости оказания соответствующих услуг.

Ориентация на сервисный характер административной власти предполагает, что правительства принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов. С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать "на себя" приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается в первую очередь как "служба сервиса" для граждан. Например, в России на современном этапе административной реформы особый акцент сделан на том, чтобы сделать государственный аппарат обслуживающим по отношению к обществу, усилить сервисный характер государственных институтов, а это, в частности, предполагает развитие новых форм отношений государства и гражданского общества. Надо отметить, что Европейский Союз согласовал единый для всех стран – участниц "Электронной Европы" перечень из 20 базовых государственных услуг (12 для граждан, 8 для предприятий) и обязал правительства европейских государств следовать этим рекомендациям при обслуживании граждан.

Вместе с тем практика реформ показала, что далеко не все менеджериальные технологии высокоэффективны в системе государственного управления, поскольку деятельность многих общественных служб трудно совместима с идеологией рынка и получения прибыли. Определенные ограничения на использование бизнес-технологий и рыночных принципов организации государственных служб накладывают разработанные экспертами ООН принципы "хорошего управления" ("good governance"), которые предполагают сочетание менеджериальных технологий с философией общественного служения, общественного доверия и гражданского сотрудничества. Принципы "хорошего управления" включают идею участия граждан в принятии общественно значимых решений, ориентацию на общественное согласие, справедливость, результативность, транспарентность (прозрачность) и подотчетность в деятельности государственных служб .

Концепция электронного государства предполагает приоритетное использование современных информационно- коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Важно подчеркнуть, что именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам нынешних реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы. Несмотря на огромную разницу между социалистическим Китаем и либеральной Америкой, континентальной Францией, "туманным Альбионом" и Россией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция.

Прогресс в области информационных технологий позволяет государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам, именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (электронного правительства) . Наряду с компьютеризацией государственных институтов электронное государственное управление предполагает обеспечение широкого доступа граждан к Интернету, а это позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений.

Революционная роль информационных технологий также связана с возможностью достижения нового уровня социального согласия, предоставлением гражданам актуальной информации по вопросам охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, по предотвращению катастроф, развитию культуры и достижению иных согласованных целей в области общественного развития.

Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу: вернуть доверие граждан государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.

Помимо этого электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль за деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в шесть раз.

22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с руководителями стран "большой восьмерки" подписал и Президент Российской Федерации. Лидеры ведущих государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления; предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям.

Эксперты ООП разработали интегрированный индекс электронного государственного управления , который оценивается по таким критериям, как развитость телекоммуникационной инфраструктуры и уровень развития человеческого капитала. Индикаторами развитости телекоммуникационной инфраструктуры являются:

• – количество персональных компьютеров на 100 жителей;
• – количество телефонных линий на 100 жителей;
• – процент населения, имеющий доступ к Сети (онлайн);
• – количество мобильных телефонов на 100 жителей;
• – количество телевизоров на 100 жителей.

Уровень развития человеческого капитала оценивается по таким показателям, как индекс доступа к информации, уровень образованности и соотношение городского и сельского населения.

Согласно опубликованным в 2012 г. результатам оценки экспертами ООН уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства (табл. 9.1), Россия находится на 27-ом месте в мире (в 2010 г. наша страна занимала 59-е место).

Таблица 9.1

Регионы-лидеры по значению индекса развития электронного правительства (UN e-Govemment Survey 2012)

		Иидекс развития ЭП	Компоненты индекса
			Электронные услуги	ИКТ-инфраструктура	Развитие человеческого капитала
	Республика Корея
	Нидерланды
	Великобритания
	Объединенные Арабские Эмираты

Таким образом, в период с 2010 по 2012 г. Россия переместилась в рейтинге на 32 позиции вверх. За эти годы значительно вырос показатель индекса электронных услуг и инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), но несколько уменьшилось значение индекса развития человеческого капитала. В опубликованном отчете Россия отнесена к числу новых (растущих) лидеров в области развития электронного правительства.

Начиная с 2002 г., Всемирным экономическим форумом и международной школой бизнеса INSEAD ежегодно издается индекс готовности к сетевому миру (The Networked Readiness Index, NRI). Он строится на основе трех индексов-компонентов – среда, готовность, использование. Каждый из индексов включает по три подындекса, характеризующих соответственно:

• – рыночную, политическую и инфраструктурную среду;
• – готовность населения, организаций и органов власти к применению сетевых технологий;
• – использование информационно-коммуникационных технологий населением, организациями и органами управления.

В опубликованном в 2012 г. докладе ВЭФ представлен очередной ежегодный выпуск индекса готовности к сетевому миру. В рейтинге 2011–2012 гг. на первом, втором и третьем местах остались Швеция, Сингапур и Финляндия. Из бывших республик СССР и стран Восточной Европы наиболее высокие места занимают Эстония (24-е) и Латвия (31-е). Российская Федерация за 2012 г. поднялась на 11 ступеней вверх, заняв 56-е место .

Чтобы преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, в нашей стране приняты Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и государственная программа "Информационное общество (2011–2020 годы)". Согласно этим документам к 2015 г. Россия должна занять не ниже 20-го места в мировом рейтинге стран по индексу готовности к сетевому миру. Мероприятия программы "Информационное общество (2011–2020 годы)" позволят повысить эффективность политических коммуникаций.

Концепция активизирующего государства означает усиление ответственности государства перед обществом, акцентированную направленность государственного управления на удовлетворение интересов граждан, что предполагает значительную децентрализацию государственных организаций, активное внедрение сетевых элементов в управление. Такое государство стремится развивать инициативность гражданского общества, предоставляя последнему самому решать многие актуальные проблемы, которые до недавнего времени находились в "зоне ответственности" государственных служб. Это дает возможность максимально разгрузить правительство от мелких проблем и обеспечить качественное оказание государственных услуг на низовом уровне, максимально приближенном к потребителю, что, в свою очередь, позволяет правительству сосредоточиться на решении стратегических государственных проблем .

Большинство экспертов склоняются к мнению о том, что, прежде чем проводить активные административные преобразования, следует укрепить государственный фундамент. Основные аргументы при этом сводятся к тому, что в атмосфере развращенной коррупцией и злоупотреблениями бюрократии нельзя наращивать степени свободы, иначе реформа приведет к еще большему объему коррупции. Поэтому в процессе реформирования обычно выделяют два этапа: а) основные (базовые) реформы , направленные на развитие и укрепление классических (веберовских) принципов управления; б) передовые реформы , т.е. внедрение менеджериальных принципов в полном объеме . Конечно, некоторые страны со сложившимися бюрократическими структурами и прочными управленческими традициями могут сразу приступать к передовым реформам, но большинство государств должно остановиться вначале на реформах первого типа.

Еще одним важным методологическим вопросом, который требует серьезного внимания перед началом реформ, является вопрос о том, к какому типу относится страна с точки зрения свободы маневра реформ. По мнению экспертов, свобода маневра означает присутствие определенной институциональной восприимчивости к реформам основных учреждений (что выражается в правовых и исторических традициях) и предполагает способность реформаторов опереться на основные рычаги управления (такие как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер) . Дополнительными рычагами могут выступать недовольство общественности и давление "мозговых центров", генерирующих идеи реформ. Институциональная восприимчивость и рычаги реформ определяют мобильность самого процесса реформирования.

Высокую свободу маневра реформаторов обеспечивает англосаксонская управленческая традиция, поскольку в русле данной традиции государство рассматривается как необходимое зло, которое должно оставаться подконтрольным, а закон присутствует на втором плане и не способен воспрепятствовать радикальным преобразованиям. Однако такая высокая свобода реформ не является благом: быстрое реформирование – далеко не всегда эффективное реформирование. Помимо этого здесь неизбежно присутствует соблазн реформационного радикализма: начать широкомасштабные радикальные преобразования по всей стране. И только время способно показать, какими потерями и разочарованиями могут обернуться радикальные реформы. Именно так во многом произошло в период реформ Альберта Гора в США и в эпоху правления кабинета Тони Блэра в Великобритании.

К странам с высокой свободой маневра помимо Великобритании относят Новую Зеландию, Чили, Австралию, Канаду, Китай. Весьма интересно отметить, что китайские реформаторы, обладая эффективными рычагами реформ (традиции авторитарной культуры управления и однопартийного большинства), весьма осторожно и медленно продвигаются по пути реформирования административных структур, под жестким контролем вводят отдельные рыночные механизмы и технологии в государственные структуры, избегая соблазнов ускорения. Во многом это связано с конфуцианской традицией "золотой середины" в политике и управлении, которая удерживает реформаторов от психологии радикализма.

По мнению экспертов, рычагов воздействия на административные институты власти недостаточно, если свобода маневра ограничена, например, вследствие ряда факторов:

• – не сложились традиции однопартийного большинства в парламенте;
• – нет мощного агентства или института, способного перманентно проводить реформы;
• – отсутствует взаимосвязь между карьерным ростом высших чиновников и министров;
• – действуют факторы ограничения институциональной восприимчивости, поскольку недостаточно политически нейтральных постов высшего звена, способных стать опорой реформирования.

В результате в число стран с ограниченной свободой маневра попали Россия, США, Германия, Франция, Венгрия, Южная Корея, Бразилия, Польша, Нидерланды . Таким странам эксперты рекомендуют начинать с длительного этапа основных реформ, укрепляя фундамент государственной службы.

Если попытаться определить позиции политических партий и парламентариев по отношению к административной реформе , то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную децентрализацию. Современные политические аналитики объясняют это следующим обстоятельством: почти все парламентарии одновременно являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, в то же время члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Тема "защиты местных свобод" усиленно дебатируется на региональных выборах, особенно в оппозиционных кругах .

Позиция современных правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политических перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого правительства есть стремление удовлетворить надежды общественного мнения, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. В чем- то такое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современной электронной системой обработки данных. Особенно часто правительства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Обычно новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая экономию, которую необходимо получить, в качестве одного из источников обеспечения расходов на административную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Подобный метод, как правило, вызывает осуждение экспертов, ведь в действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы .

По данным Международного института административных наук в Брюсселе, в число органов, которые осуществляют подготовку административных реформ в разных странах, входят:

• а) государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. В частности, во Франции на лицо, занимающее данный пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Двойственный характер полномочий имеет свои плюсы и минусы. Основной недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя проблемам организации административной реформы;
• б) временные комиссии, которые должны в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций по намеченной административной реформе. Как правило, выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов, высокопоставленные должностные лица). Так, во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Многие французские исследователи считают, что эта традиция имеет нежелательные последствия: разработка мероприятий производится в узком кругу "посвященных". Несомненно, таким путем государственному аппарату не может быть придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы;
• в) постоянные комиссии. В последние годы в связи с достаточно устойчивым интересом к проведению административных реформ создаются постоянно действующие органы для выполнения этой задачи. Типичное учреждение такого рода – Центральный административный комитет по вопросам деятельности госаппарата во Франции, который возглавляется председателем или заместителем председателя счетной палаты. В работе комитета принимают участие большинство контрольных органов государственного управления, поэтому в определенном смысле он представляет собой комиссию по координации деятельности контрольных инстанций. Как правило, такой комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления.

Возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к необходимости организации специальных комиссий для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Типичным примером является комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой;

• г) органы контроля различных министерств – они также призваны заниматься вопросами административной реформы;
• д) главное управление по делам государственной службы. Этот институт призван играть роль своеобразного "конструкторского бюро" и даже "двигателя" административной реформы;
• е) бюджетное управление. Оно играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы, поскольку располагает финансовыми стимулами и может обеспечить предоставление кредитов для осуществления реформы или облегчить проведение реорганизации путем создания специальных фондов для покрытия расходов, связанных с реформированием.

Таким образом, даже простое перечисление основных государственных институтов, задействованных в ходе подготовки и организации административных реформ, свидетельствует о том, что сущность современного научного подхода к проблеме реформирования можно кратко определить как системность и целостность . Действительно, невозможно усовершенствовать какое-то одно отдельно взятое государственное учреждение, не переосмыслив всю систему государственного управления в целом: управленческие функции тесно взаимосвязаны. Стратегический подход к административному реформированию предполагает также использование принципов антикризисного менеджмента , пристальное внимание к зонам риска ("точкам бифуркации") в системе государственного управления. Это особенно важно в условиях современного экономического кризиса, который обострил многие проблемы реформирования.

Можно выделить несколько кризисных реформационных трендов , с которыми в большинстве случаев сталкиваются правительства в процессе реформ:

• 1) преодоление корпоративною сопротивления бюрократии. Сокращение численности чиновников и увеличение профессиональной нагрузки неизбежно вызывают недовольство бюрократии, способной скрыто бойкотировать инновационные усилия правительства;
• 2) издержки децентрализации управления. Внедрение сетевых принципов управления и методов дсконцснтрации власти достаточно часто приводят к утрате системной целостности государственного администрирования, которую в традиционной структуре управления обеспечивает акцентированная властная вертикаль. Возникает проблема разбалансировки управления, связанная с созданием множества полурыночных структур, агентств и бюро, компетенции которых зачастую пересекаются;
• 3) широкая приватизация и уход государства из многих традиционных сфер управления под лозунгом "минимального государства". Этот процесс сопровождается значительным ослаблением социальной помощи нуждающимся слоям гражданского общества, что провоцирует социальные конфликты. На практике приватизация и коммерческие методы работы приводят к уменьшению социальной поддержки беднейших слоев населения и неизбежно генерируют волну недовольства, что противоречит главному лозунгу реформ – идее укрепления доверия к государству и поиску новых механизмов социальной стабильности;
• 4) проблемы , связанные с внедрением инновационных технологий. При поломках и сбоях в работе информационно-коммуникационных систем неизбежны сложности в деятельности государственного аппарата. Серьезной проблемой может стать низкая квалификация чиновников, неспособных адекватно провести инновационный цикл. На начальных этапах инноваций возможны некоторое снижение качества управления, возникновение психологических проблем преодоления определенного недоверия по отношению к эффективности новых технологий;
• 5) ошибки и противоречия в инновационных стратегиях, недостаточно учитывающих социокультурный контекст бюрократических учреждений. Ориентируясь на передовые бизнес-технологии, разработчики реформ не всегда способны вписать их в социокультурную среду государственного аппарата. Например, жесткий бюджетный цикл государственных структур плохо согласуется с концепцией управления по результатам. Инновационные технологии часто используются формально, их реальное конструктивное содержание выхолащивается в бюрократических процедурах государственных учреждений, и более того – зачастую они превращаются в бюрократическую рутину уже на этапе инновационного цикла;
• 6) падение престижа института госслужбы в связи с внедрением бизнес-технологий. В связи с использованием коммерческих методов работы намечается явный тренд в сторону утраты государственной идентичности многими институтами. Бизнес-технологии вытесняют идею служения обществу откровенным меркантилизмом, приоритетом получения прибыли, что сопровождается ростом коррупции и уходом из государственных структур высококвалифицированных управленцев-государственников, для которых государственная служба ассоциируется прежде всего с честностью и ответственностью .

Бизнес-технологии в системе государственной службы не должны выхолащивать идею служения обществу и этос государственности. Государство как гарант общественной стабильности и верховный арбитр нации не может полностью перейти на рыночные принципы организации общественных учреждений и использовать идеологию получения прибыли при осуществлении всех своих функций. Следовательно, бизнес-технологии должны носить вспомогательный характер, их применение должно быть строго дозированным и подконтрольным.

Современный экономический кризис убедительно свидетельствует о том, что государственное регулирование и властная вертикаль управления способны во многом дополнить рыночные механизмы в системе управления, а иногда даже спасти ситуацию в период острого протекания кризиса. Именно к укреплению государственного сектора экономики вынуждены были прибегнуть многие высокоразвитые западные страны, до кризиса активно проводившие политику приватизации, но в период кризиса осознавшие спасительную роль государственного регулирования.

Все это позволяет сделать вывод о том, что сегодня методология административных реформ требует очень тонко выверенных решений: важно скрупулезно взвешивать все инновационные проекты с точки зрения их возможностей и границ применения в условиях государственных институтов. Немало подводных камней можно обойти, ориентируясь на так называемые пилотные инновационные проекты, призванные апробировать инновационные технологии на отдельно взятом участке управленческих структур, и только потом внедрять их в общегосударственных масштабах.

Таким образом, современная методология административных реформ подразумевает длительный этап разработки взвешенной и продуманной стратегии реформирования с опорой на серьезные научные исследования. Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о "конце знакомого мира", а практики начинают новую волну реформ: "То, что для производящего класса представляется “политикой”, для класса интеллектуалов становится “рациональностью”" (А. Грамши). Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идеи социального согласия и стабильности.

Мэннинг Н., Парисон II. Указ. соч. С. 114–131.

Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1999. P. 19–21.

См.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "GOVERNANCE" // Полис. 2003. № 4. С. 57–58.