Анализ особенностей метода права социального обеспечения. Современное представление о методе права социального обеспечения
Метод правового регулирования исследовался главным образом при разрешении проблемы разграничения отраслей права. Начиная с 40-х годов XX столетия к этому правовому явлению раз и навсегда приковывается научное внимание. Место и роль метода правового регулирования недостаточно ясно обозначены до настоящего времени и в работах по общей теории права, и в узкоотраслевых монографиях и учебниках.
В то же время некоторые ученые обоснованно рассматривают метод правового регулирования как явление не только узкоотраслевое, но и присущее праву в целом.
Так, метод правового регулирования, по мнению А. М. Витченко, необходимо рассматривать в двух аспектах:
Во-первых, как общий метод, присущий системе права, вбирающий в себя все правовые особенности системы права;
Во-вторых, как отраслевой метод правового регулирования. В. М. Горшенев также считает необходимым условно установить два вышеуказанных аспекта, два смысла категории метода правового регулирования.
Большинство известных советских и российских ученых также различают общий (общеправовой, права в целом) и отраслевой методы правового регулирования. Принятие научной общественностью факта раздельного существования общего и отраслевого метода правового регулирования находит свое закономерное отражение во многих работах, в том числе при формулировании понятий таких методов и вычленении существенных признаков каждого из таких явлений.
Р.3. Лившиц правильно отмечает «бедность» альтернативы при нормотворчестве: у законодателя не так много средств регулирования. Законодатель может дать участникам общественных отношений только одно из трех указаний. Эти указания - дозволение, предписание, запрет - являются проявлением правового регулирования. В целом такие способы воздействия являются общими для всех отраслей права. Любая из них использует все формы велений: дозволение, предписание, запрет - и обеспечивает их соответствующими принудительными мерами.
Таким образом, для общего метода правового регулирования характерно использование системы именно трех способов правового регулирования (своеобразной триады) - предписания (позитивного обязывания), запрета и дозволения (разрешения). Такие способы являются составляющими метода, его, так сказать, «строительным материалом» (юридическим «веществом»). Под предписанием обыкновенно понимают возложение на лиц (субъектов) обязанности активного поведения (поступайте только так); под дозволением - предоставление лицам права на свои собственные активные действия (поступайте, как сочтете нужным); а под запрещением - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий, запрещенных законом (только так не поступайте). Такой же позиции придерживаются многие ученые (как в общей теории права, так и в конкретных отраслях российского права).
Если «перенести» предложенные признаки отраслевого метода правового регулирования на правовую норму, то окажется, что, изучая такой отраслевой метод, мы изучаем специфику диспозиций (сочетание императивности и диспозитивности), гипотез (юридические факты) и санкций (модели ответственности субъектов) норм данной отрасли права. К данным характеристикам дополнительно примыкает особый порядок принятия данных отраслевых норм, т. е. кто, при каких условиях и почему может или обязан создавать отраслевые правовые нормы, включая в них все указанные выше специфические элементы, зависящие в первую очередь от предмета правового регулирования. Такое единство системы элементов отраслевого метода правового регулирования позволяет эффективнее группировать правовые нормы, точнее и действенней упорядочивать общественные отношения. Следует подчеркнуть, что специфическое сочетание императивности и диспозитивности является ведущей, первоочередной чертой отраслевого метода правового регулирования. Лишь установив доминирование императивности или диспозитивности как основных приемов правового регулирования, можно давать оценку общей направленности, ориентированию отраслевого метода правового регулирования, в том числе возможности распределенности уровней правового регулирования и т. д.
Отраслевой метод интересен не столько своим «классифицирующим», «системообразующим» свойством, сколько иными задачами и возможностями, подчас еще скрытыми в глубине правовой материи. Отраслевые методы правового регулирования потому и способствуют выявлению системы права, что они концентрируют в себе юридические свойства, особенности каждой из отраслей. В силу этого отраслевой метод может выполнять значительно большую нагрузку, чем та, которая обычно на него возлагается: он должен использоваться не только для разграничения отраслей права, но и для углубленного изучения их юридических свойств, роль метода правового регулирования не может быть сведена к критерию дифференциации отраслей права.
Право социального обеспечения является относительно молодой отраслью права. С конца 60-х годов XX в. ей пришлось пройти через множество дискуссий как по поводу своего предмета, так и по поводу метода. Причем долгие годы советским ученым-энтузиастам приходилось бороться за сам факт существования для новой отрасли права специфических предмета и метода, а следовательно, и за факт существования самой отрасли.
До настоящего времени среди современных ученых отсутствует единство понимания содержания метода права социального обеспечения. Однако имеются некие общие положения, признанные практически всеми специалистами в данной сфере. Так, не вызывают сомнения следующие постулаты отраслевого метода правового регулирования: множественность основных черт, «индивидуальность» (неповторимость) такой множественности в системе российского права, неразрывная связь и взаимообусловленность с предметом отрасли, закрепленность в нормах права.
Что же необходимо относить к основным чертам метода права социального обеспечения России на современном этапе ее развития, в период коренного реформирования экономики и права?
Прежде чем перейти к определению и раскрытию основных черт метода российского права социального обеспечения, нужно обозначить концептуальный подход к такому методу, выделить его ведущую, «направляющую» отраслевую черту.
В советский период развития права социального обеспечения многими учеными предлагалось считать «стержневой» особенностью метода права социального обеспечения так называемую «социальную алиментацию». Термин, введенный в правовую теорию специалистами трудового права (Н. Г. Александровым и др.), еще до выделения права социального обеспечения в качестве самостоятельной отрасли права преследовал цель отразить специфику части общественных отношений по социальному обеспечению, входивших тогда в предмет советского трудового права. Впоследствии данная попытка первоначально была поддержана и специалистами по праву социального обеспечения.
Исключительная заслуга и неоспоримое первенство в теоретическом обосновании метода правового регулирования в сфере социального обеспечения принадлежит выдающемуся советскому ученому В. С. Андрееву. Так, на его взгляд, методу права социального обеспечения присущи следующие черты:
1. Все входящие в предмет регулирования отношения должны находиться в компетенции государства в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства - в компетенции профсоюзов или органов колхозов.
2. Одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим - органы государства или по его поручению профсоюзы либо органов колхозов.
3. Посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение.
Но эти, выделенные В. С. Андреевым, три черты метода права социального обеспечения полностью зависят от особенностей предмета регулирования и, скорее всего, сами являются таковыми особенностями. Данное очевидное смешение предмета и метода права социального обеспечения в тот период развития правовой науки было типично, так как находилось в рамках широко распространенной общетеоретической концепции о роли отраслевого метода правового регулирования как «служанки» предмета, дополнительно раскрывающего, «оттеняющего» свойства предмета отрасли права, а не соответствующих правовых норм. В. С. Андреев, к сожалению, не смог отразить в своем определении метода права социального обеспечения специфики приемов, которые использует законодатель в этой сфере, он не раскрывает юридических средств, с помощью которых обеспечивается расстановка субъектов соответствующих общественных отношений.
Тем не менее, благодаря многолетней деятельности В. С. Андреева и некоторых иных ученых, в науке советского права социального обеспечения была выделена определяющая черта метода этой отрасли права - «социальная алиментация».
На указанной позиции стояли многие ученые, в том числе В. А. Тарасова и Р.И. Иванова, которые, подчеркивая диспозитивные начала в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения граждан, определяют метод отрасли как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, означающий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения, что обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации.
Однако мощное развитие обязательного социального страхования, закономерно называемое гениальным изобретением человечества и основой социального обеспечения, не позволяет считать «социальную алиментацию» основой метода права социального обеспечения. Бесплатность и безэквивалентность социального обеспечения не имеют всеобщего характера. Современными экономистами неоднократно подчеркиваются возвратный характер страховых отчислений (пусть с некоторым разрывом во времени, но все-таки возвратный) и отложенная составляющая стоимости рабочей силы, так как оплата наемного труда уже более столетия имеет две формы:
а) непосредственно выплачиваемая работнику для удовлетворения его (и его семьи) текущих потребностей;
б) резервируемая (в специальных фондах вне предприятий) для удовлетворения потребностей работника (и членов его семьи) после наступления определенных страховых случаев (несчастный случай на производстве, старость и т. д.).
То есть у работника, подчас помимо его воли, организованно отбирают часть заработка для его же блага. Он и его семья недополучают сегодня, чтобы при наступлении страховых случаев получить соразмерное завтра, когда он уже не может быть работником.
Само понятие «алиментация» является неудачно заимствованным из медицинской сферы. Иногда «алиментация» (чаще «алиментирование») употребляется в науке семейного права, что скорее оправдано производностью определения от давно и широко употребительного во всем мире понятия «алименты». Ни в советский, ни в постсоветский период развития законодатель не воспринял термин «социальная алиментация» и не ввел его в свой инструментарий, не упомянул ни в одном нормативном правовом акте.
Некоторые черты «социальной алиментации» (бесплатность, безэквивалентность и т. д.) можно признать не чертами метода правового регулирования права социального обеспечения, а действительно важными и обоснованными признаками части предмета данной отрасли права. Предоставление неких благ на основе «социальной алиментации» не есть способ, избранный законодателем для эффективного регулирования такого предоставления, а есть дополнительная характеристика некоторых прав и обязанностей (содержания правоотношения) некоторых субъектов права социального обеспечения (например, предоставление социальных пенсий, социальных услуг, государственной социальной помощи и т. д., где социальное обеспечение предоставляется человеку как члену общества).
Формально закрепленная в советском законодательстве бесстраховая суть предоставления социального обеспечения действительно была довлеющей, определяющей для советского права социального обеспечения. Современное состояние и перспективы российского обязательного социального страхования, усиление именно страховых начал обусловливают безвозвратный «уход» теории «социальной алиментации» на второй план. Социально ориентированная, но все-таки рыночная экономика более века эффективно использует механизм обязательного социального страхования, источники которого включают и средства самих застрахованных, а многие социальные выплаты застрахованным коррелируют (соотносятся) с их предшествующим финансовым участием в формировании соответствующих страховых фондов.
Итак, как правильно отмечает Э. Г. Тучкова, определение метода права социального обеспечения, даваемое сторонниками «социальной алиментации», связывает метод с «социально-алиментарными притязаниями и предоставлениями», что, по существу, не раскрывает специфику приемов и способов регулирования.
Метод права социального обеспечения является особой трансформацией общего метода правового регулирования и представляет собой специфический комплекс основных и дополнительных способов правового регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых правовых норм, первоочередно взаимообусловлен, неразрывно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом права социального обеспечения и отражает следующие отличительные юридические свойства права социального обеспечения: сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования, при доминировании первого; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (фактическими составами); применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций.
Ограниченность договорного регулирования отношений по социальному обеспечению позволяет утверждать, что в праве социального обеспечения подавляющее большинство норм носит обязывающий, предписывающий характер. Гражданам дано право обращаться или не обращаться за получением какого-либо материального блага по социальному обеспечению, отказаться от дальнейшего его получения. Однако законодатель резко ограничил возможность сторон отношений по социальному обеспечению самим устанавливать свои права и обязанности. Диспозитивность хороша и эффективна для регулирования рынка (товаров, услуг, рабочей силы, информации), где правовая мысль не успевает за сложной реальностью, а человек сам выбирает, чем, где, когда и на каких условиях рисковать и включать ли какое-либо свое собственное благо (имущество, способность к труду, знания и т. д.) в хозяйственный оборот. Поэтому говорить о превалировании диспозитивности в праве социального обеспечения не совсем верно.
В праве социального обеспечения, как ни в какой другой отрасли права, на первый план выходит вопрос о финансовых источниках предоставления соответствующих материальных благ. Отношения по социальному обеспечению, носящие, как уже указывалось, распределительный по своему экономическому содержанию характер, приобретают свойственные только им атрибуты. В частности, они обременяются строгим целевым использованием средств, исполнением обязательств по предоставлению независимо от финансового положения обязанного органа и т. д. Распределение аккумулированной части валового внутреннего продукта (ВВП), да еще с дополнительными категоричными условиями такого распределения однозначно требует императивного метода правового регулирования. Обеспечение организованности, необходимой общественной дисциплины, нормированности видов социального обеспечения - все это требует обращения в первую очередь к позитивным обязываниям и запретам.
При анализе норм права социального обеспечения становится очевидным, что вся мощь нормативного регулирования, гигантский массив обязывающих норм обращены, как правило, ко второму субъекту правоотношений в этой сфере - к лицу, предоставляющему какое-либо благо по социальному обеспечению или обязанному осуществить какое-либо действие для его предоставления. В этой связи необходимо отметить общую целевую установку этой отрасли права - своевременное и полное предоставление блага обязанным лицом.
У государства нет явно выраженного и экономически обоснованного интереса в обращениях нуждающихся лиц, но интерес государства в ясности, четкости, быстроте предоставления соответствующего блага получателям обусловлен социальной сущностью государства, нашедшей закрепление в основном законе страны. Такой же интерес имеется и у самих получателей благ по социальному обеспечению, именно в их пользу установлена обязанность предоставления.
Однако юридически первоначально собственниками ресурсов, передаваемых гражданам-получателям в виде благ по социальному обеспечению, являются в соответствующих случаях Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, работодатель, работники. Это их собственные ресурсы, и предоставление возможности диспозитивного разрешения сторонам правоотношения самостоятельно, путем согласования своих воль, определять объем и условия предоставления соответствующих благ посягнет на права публичного собственника (государства и муниципальных образований). Такие собственники всегда действуют через представителей, распорядителей, в связи с чем только предварительное нормирование предоставлений благ по социальному обеспечению дает гарантию точного прогнозирования, целевой направленности и полного финансирования будущих предоставлений (бюджетное регулирование в широком смысле слова).
Частные же собственники (работодатели) могут в любой момент, в том числе в индивидуальном порядке, согласовать свою волю с волей получателя блага по социальному обеспечению и осуществить предполагаемое ранее или незапланированное предоставление нуждающемуся лицу. В этом случае диспозитивность возможна, хотя тенденция к предварительному нормированию объемов и условий такого предоставления в последнее время постоянно усиливается. Интерес собственника источников финансирования в социальном обеспечении к учету и оперативности проведения операций с имуществом отводит диспозитивному способу регулирования небольшую роль.
Законодатель обоснованно отдает и будет продолжать отдавать приоритет императивному способу правового регулирования отношений по социальному обеспечению, в том числе из-за добровольности принятия сторонами обязательств в случаях социального партнерства и индивидуально-договорного регулирования, ограниченности источников финансирования таких обязательств, а также из-за того, что именно государство, а не кто-нибудь иной является согласно Конституции РФ ответственным за социальное развитие общества, именно государство гарантирует всеобщее социальное обеспечение и несет основные, самые масштабные расходы в этой связи.
Таким образом, для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования, при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права социального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования.
Следующее свойство - сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным представляет собой новейшую черту метода права социального обеспечения. Именно распределительный характер отношений по социальному обеспечению как главная черта предмета этой отрасли права делает выгодным для государства одновременное сочетание всех указанных уровней правового регулирования. Статья 8 Конституции РФ закрепляет разнообразие форм собственности в нашей стране, отсутствие тотального государственного монополизма. Это означает, что имущество, блага, идущие, в том числе, на социальное обеспечение, рассредоточены между огромным количеством субъектов. Для федерального законодателя очевидно, что расходы по социальному обеспечению непосильны для федеральной (иными словами «общенациональной») собственности. Поэтому государство нашло правовой выход:
Во-первых, дать возможность (право) каждому собственнику (региону, муниципалитету, работодателю и т. д.) распорядиться в целях социального обеспечения населения частью своей собственности (по различным мотивам - понимания необходимости такого шага, поддержки воспроизводства рабочей силы, желания переизбраться на следующий срок и т.д.);
Во-вторых, в некоторых случаях правовыми нормами обязать этого собственника к такому распределению.
Обращает на себя внимание и тот факт, что нормы права социального обеспечения в одних случаях разрешают субъектам соответствующего уровня правового регулирования предоставлять за свой счет какие-либо блага по социальному обеспечению, а в других случаях обязывают их самостоятельно создать правовую норму, как правило, конкретизирующую норму, принятую на более высоком уровне. Это обязывание, «перекладывание» бремени нормотворчества тоже выгодно государству, так как чем ниже уровень правового регулирования, тем ближе правотворец к получателям благ по социальному обеспечению, тем эффективнее он урегулирует некоторые общественные отношения, тем лучше он учтет уровневые особенности причин нуждаемости и иные факторы, тем в конечном итоге действенней будут использованы (может быть, даже сэкономлены) средства, направляемые на эти цели. Множественность уровней правового регулирования объясняется и тем, что в праве социального обеспечения возможна и необходима дифференциация условий и норм социального обеспечения, в том числе и в связи с особенностями конкретной территории, отрасли экономики, предприятия. Эти особенности могут быть климатическими, экологическими и т.д.
Данный подход государства к полисистемности уровней правового регулирования социального обеспечения можно оценить как утилитарный, обоснованный объективной ограниченностью и «раздробленностью» распределяемых в целях социального обеспечения ресурсов.
Можно с уверенностью прогнозировать, что роль местного самоуправления в правовом регулировании социального обеспечения в самой ближайшей перспективе будет усиливаться, а в отдаленной - станет одной из основных. Что касается локального регулирования, то само наличие соответствующих положений о социальном обеспечении в коллективных договорах и иных актах на уровне работодателей позволяет нам говорить о становлении локального регулирования социального обеспечения в России, но малое количество таких договоров и актов, а также неразвитость источников финансирования их исполнения в части предоставления материальных благ для целей социального обеспечения дает основания сделать вывод о том, что для метода права социального обеспечения пока характерна незначительность локального регулирования.
Следующие две черты метода - специфика юридических фактов и санкций в праве социального обеспечения.
Так, для возникновения процедурного (процессуального) правоотношения по социальному обеспечению может быть достаточно единичного юридического факта (волеизъявления гражданина), для возникновения же материального правоотношения всегда необходим именно юридический состав. В фактическом составе, необходимом для возникновения материальных правоотношений по социальному обеспечению, можно условно выделять, как правило, группу «основных» юридических фактов (возраст, трудовой стаж, сиротство и т. д.), помимо юридических фактов - волеизъявлений как гражданина (обращение, подача заявления), так и органа, обязанного предоставить социальное обеспечение (решение). При этом наиболее типичными для сферы социального обеспечения «основными» юридическими фактами являются события.
Примерный перечень событий, которые являются юридическими фактами, необходимыми для возникновения правоотношений по социальному обеспечению, в частности по социальному страхованию, содержится в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования»:
1) необходимость получения медицинской помощи;
2) временная нетрудоспособность;
3) трудовое увечье и профессиональное заболевание;
4) материнство;
5) инвалидность;
6) наступление старости;
7) потеря кормильца;
8) признание безработным;
9) смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.
Такая тенденция к признанию статуса социально значимых обстоятельств за событиями имеет корни в том числе в международных актах о правах человека. Например, в ч. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. закреплено, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Раз эти обстоятельства по общему правилу не зависят от человека, претендующего на распределение в его пользу блага по социальному обеспечению, то это объективно приводит законодателя к необходимости закрепления в нормативных актах в качестве оснований для социального обеспечения именно событий. Это общемировая практика, имеющая научное и общественное признание.
И здесь на первый план выходит понятие «социального риска», ибо именно через эту категорию можно привести к единому «знаменателю» «основные» юридические факты в праве социального обеспечения.
Социальный риск - это закрепленное в нормах права социального обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значительной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по независящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого человек вправе требовать предоставления определенного материального блага по социальному обеспечению в целях поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.
Своими особенностями обладают и санкции, закрепленные в нормах права социального обеспечения.
На современном этапе развития права социального обеспечения для данной отрасли права характерны в первую очередь восстановительные (компенсационные) санкции, правопресекательные и играющие незначительную роль правоограничивающие санкции. Санкции карательные, закрепляющие некий урон, лишения, наносимые законно имеющимся у правонарушителя объектам, или отягощения личного, организационного либо имущественного характера в нормах права социального обеспечения законодателем не применяются.
Особой чертой правовосстановительных санкций является то, что, несмотря на определенное сходство «экономической слабости», зависимости гражданина в праве социального обеспечения и трудовом праве, восстановление ущерба происходит не в ограниченном доходом правонарушителя размере (как по общему правилу в трудовом праве), а в полном размере. Однако этот полный размер не совпадает с полным возмещением убытков по нормам гражданского права (прямой ущерб плюс упущенная выгода). Все-таки получатели благ по социальному обеспечению, как правило, более бедны и сильнее «привязаны» к установленным источникам дохода, нежели наемные работники. Это требования гуманности. Своеобразная «золотая середина» объема возмещения обусловлена спецификой предмета права социального обеспечения. В порядке социального обеспечения происходит распределение общественных средств, собранных с огромным трудом со всех для самых нуждающихся, можно сказать, средств публичных, обеспечивающих, как правило, самое главное право человека - право на жизнь. Беря незаконно благо по социальному обеспечению, правонарушитель затрудняет его получение другим людям. Законодатель обоснованно отдал в праве социального обеспечения приоритет интересам государства, всего общества (все переплаченное верни), и не стал создавать сложный баланс ограничения восстанавливаемого объема. То есть санкции норм права социального обеспечения обязывают гражданина, виновно причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемого материального блага или право на его получение, возместить такой ущерб в полном размере.
Санкции, закрепляющие такую меру государственного принуждения, как правопресечение, также используются в праве социального обеспечения и дополняют чаще всего санкции восстановительные (злоупотребление получателя выплат влечет и прекращение правоотношения по предоставлению таких незаконно назначенных выплат). Хотя возможна ситуация, когда гражданин, например, представил недостоверные документы, позволяющие выйти на пенсию досрочно. Получая длительный период пенсию и достигнув общего пенсионного возраста, он подвергнется лишь восстановительным санкциям, а правопресекательные в данном случае не применимы (даже если он будет лишен свободы по приговору суда за обман), так как лицо на настоящий момент имеет законные основания получать свою пенсию.
Весьма показательным также является установленное законом требование, согласно которому выплата пособия по безработице прекращается с одновременным снятием с учета в качестве безработного в случаях длительной (более месяца) неявки безработного в органы службы занятости без уважительных причин или попытки получения либо получения пособия по безработице обманным путем.
Можно также особо отметить фактическое отсутствие в санкциях права социального обеспечения какой-либо формы компенсации противоправного несвоевременного (неполного) предоставления социального обеспечения. В праве социального обеспечения на первый план должны выходить восстановительные санкции, в том числе и по отношению к субъектам, предоставляющим социальное обеспечение. Задержки предоставления благ по социальному обеспечению - это серьезнейшее нарушение прав обеспечиваемых, влекущее несвоевременность использования соответствующего остро необходимого блага нуждающимся лицом. И в ряде случаев для гражданина уже недостаточно получить, например, сумму задолженности или социальную услугу (иногда он не может воспользоваться такой услугой - допустим, уже не нужны незаконно не выписанное бесплатно лекарство, незаконно не предоставленная медицинская услуга, завершилась трудная жизненная ситуация и т. д.). Восстановление как вид санкции должно предусматривать и дополнительную компенсацию. Такая санкция в праве социального обеспечения закреплена пока лишь в ч. 8 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Представляется крайне необходимым введение аналогичной санкции в нормах каждого института права социального обеспечения для полноценной реализации целей социального государства. Особую проблему создает то, что социальные услуги по общему правилу невозможно предоставить за прошлое время. Назрела необходимость включения в нормы права социального обеспечения санкций о возмещении компенсации морального вреда, причиненного гражданам в сфере социального обеспечения.
При освещении специфики санкций, закрепленных в праве социального обеспечения, нельзя обойти вниманием факт труднообъяснимой общей неразвитости института ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения. Особенно контрастным такое состояние этого правового института выглядит по сравнению с «родственным» трудовым правом. За годы реформ законодатель выделил специальные составы преступлений (см., например, ст. 145 УК РФ «Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат» и т. д.) и административных проступков (см., например, ст. 5.27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда» и т. д.) в сфере трудовых и тесно связанных с ними отношений. Но праву социального обеспечения повезло меньше. Так, вместо объективно необходимой общей нормы об административной штрафной ответственности за нарушение законодательства о социальном обеспечении законодатель предпринимает попытку введения наказания за нарушение предоставления лишь одного из многих десятков видов социального обеспечения - ст. 5.41 КоАП РФ «Непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, невыплата социального пособия на погребение». Почему, на взгляд законодателя, непредоставление гарантированных государством социальных услуг, пенсий и иных благ по социальному обеспечению менее общественно вредно, чем вышеуказанный проступок, объяснить невозможно. В таких условиях искусственно созданной правотворцем безнаказанности должностных лиц, обязанных гарантировать полное и своевременное предоставление благ по социальному обеспечению, защищенность прав граждан в этой сфере опасно понижается и может свести на нет конституционное право каждого на социальное обеспечение. Причем одновременно с этим не способствует преодолению правового нигилизма граждан и крайне разрозненное, фрагментарное, бессистемное изложение вопросов ответственности получателей благ по социальному обеспечению. В том числе и поэтому имеющиеся санкции, которые касаются нарушений норм права социального обеспечения, своей цели - предупреждения правонарушений - практически не достигают.
Таким образом, следует признать, что до сих пор государство крайне неэффективно использует такое важнейшее орудие влияния на волю субъектов правоотношений по социальному обеспечению, как установление мер государственного принуждения в качестве реакции на многочисленные правонарушения в сфере социального обеспечения, неоспоримо имеющие свои особенности и уже сложившуюся тенденцию к увеличению роста их количества и наносимого ими ущерба.
Правовой институт ответственности в сфере социального обеспечения нуждается в серьезном реформировании, скорейшем упорядочивании и введении новых составов правонарушений, как общих универсальных, так и специальных, наказываемых более строго и дифференцированно, с учетом ряда особенных для права социального обеспечения квалифицирующих признаков.
К отдельным и самостоятельным признакам метода права социального обеспечения многие ученые также относят: недопустимость, как правило, договорного регулирования; относительную автономность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан и т. д. Представляется, что данные черты метода при определенных условиях могут считаться чертами предмета права социального обеспечения, а не метода либо являются проявлением уже рассмотренных выше черт метода данной отрасли российского права.
Таким образом, обобщая все выше сказанное, подведем итоги.
Метод правового регулирования, по признанию отечественной науки, является вторым необходимым критерием для разграничения отраслей права. Каждая группа отношений, образующих предмет отрасли права, требует специфических средств нормативно-правовой регламентации, которые реализуются в методе.
Метод представляет собой совокупность приемов и способов, при помощи которых государство обеспечивает необходимое поведение участников правоотношений.
Решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус.
Сочетание указанных признаков предопределяется спецификой материальных отношений, входящих в предмет отрасли. В зависимости от их сочетания может преобладать императивный или диспозитивный способ правового регулирования. Большинство норм в праве социального обеспечения являются диспозитивными.
Во-первых, сохраняется социальная природа права социального обеспечения, поскольку источник средств существования предоставляется на уровне связи индивид-государство, а не индивид-семья.
Во-вторых, физическое лицо получает от государства денежные средства или услуги не в обмен на труд и не в обмен на уплаченные страховые взносы, а во многих случаях и вообще независимо от участия в общественно полезной деятельности и внесения взносов (например, инвалиды с детства, дети).
В-третьих, на практике фактически применяется три способа распределения государственных фондов социального назначения:
Бесплатно на всеобщей основе в пределах установленного государством стандарта (например, при предоставлении медицинских услуг по федеральным или муниципальным программам обязательного медицинского страхования), а также вне связи с трудовой деятельностью и уплатой взносов (социальные пенсии, пособие на ребенка до 16 лет, компенсационная выплата пенсионерам и др.), либо бесплатно, но адресно, с учетом материального положения (при выплате компенсаций в зависимости от среднедушевого дохода семьи);
Безэквивалентно, но нормировано с учетом прошлого труда и уплаты страховых взносов (при назначении трудовых пенсий, пособий по безработице или по временной нетрудоспособности);
Возмездно-неэквивалентно, т.е. на льготных условиях с частичной оплатой стоимости (обеспечение лекарствами с 50 %-ной скидкой, обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение за 25 % их стоимости и пр.)
Такой отличительный признак метода правового регулирования, как внедоговорный характер установления прав и обязанностей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социального обеспечения. В настоящее время некоторые виды услуг оказываются на договорной основе. Примером может служить оказание медицинской помощи и лечения на основании договора обязательного медицинского страхования, в подтверждение заключения которого каждому застрахованному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая форма договора обязательного медицинского страхования утверждена Правительством РФ.
Однако большинство отношений по социальному обеспечению по-прежнему имеют внедоговорную основу. Кроме того, при заключении договора о предоставлении стандартных услуг в пределах государственного перечня свобода волеизъявления сторон ограничена типовой формой, утвержденной компетентным государственным органом. Отступление от типовой формы договора практически невозможно еще и потому, что средства внебюджетных фондов социального назначения крайне ограничены, имеют строго целевой характер.
Специфика метода проявляется в его элементах: правовом положении субъектов правоотношений; особенностях юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения по социальному обеспечению; мерах ответственности и способах защиты нарушенного права.
Субъектами социального обеспечения выступают, с одной стороны, компетентный государственный орган социального обеспечения, с другой стороны, физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных законом условий является управомоченной (правопритязающей) стороной, обладающей гарантированным правом, а государственный орган - обязанной стороной, которая не может отказать в назначении выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах утвержденных федеральными, региональными и муниципальными органами перечней.
При наличии у физического лица права на несколько видов материального обеспечения ему предоставляется возможность выбора одного из них, у государственного органа такое право отсутствует. Свобода выбора физического лица содержится и в нормах о сроках реализации права на конкретный вид социального обеспечения или обслуживания. Например, закон не устанавливает срок обращения за пенсией для лиц, у которых возникло право на ее получение.
Социально-обеспечительные правоотношения отличает четкая правовая формализованность поведения сторон. Все права и обязанности субъектов данных отношений определены законом и не могут изменяться по их соглашению. Даже в случаях, когда допускается применение договора для их возникновения, отступление от утвержденных компетентным государственным органом типовых условий практически исключается. В некоторых правоотношениях (например, при оказании социальной помощи семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума) государственный орган наделяется "усмотренческими полномочиями", т.е. может производить оценку ситуации и принимать решение по собственному усмотрению, но в строго регламентированных пределах. Пределы дозволенной меры усмотрения ограничены законом или прямо вытекают из его смысла.
По общему правилу, возникновение, изменение или прекращение правоотношений по социальному обеспечению обусловливается сложным юридическим составом: наступлением социально-правового основания обеспечения; обращением заинтересованного лица к компетентному государственному органу; принятием государственным органом решения.
При предоставлении единовременных выплат или разовых услуг соответствующие отношения прекращаются исполнением государственным органом своих обязанностей.
В правовых нормах содержатся указания на меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителям из числа субъектов правонарушений по социальному обеспечению. Подавляющее большинство граждан добросовестно пользуются правом на социальное обеспечение. Однако отдельные граждане добиваются незаконных выплат или услуг путем представления подложных документов о трудовом стаже, профессии, условиях труда, заработке и других фактах, имеющих юридическое значение.
Право социального обеспечения предусматривает только правоограничительные санкции, которые заключаются в уменьшении объема правомочий у получателей выплат или услуг (например, удержание излишне выплаченной вследствие злоупотреблений пенсии; лишение пособия по временной нетрудоспособности в случае нарушения режима, предписанного врачом, и др.)
Ответственность применяется к гражданам-реципиентам социального обеспечения только при наличии вины. В частности, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по рассмотрению дел, возникающих в связи с незаконной выплатой государственных пенсий" (в ред. от 21.12.93) незаконное получение государственной пенсии путем обмана или злоупотребления доверием (мошенничество) является хищением государственного имущества. Незаконно выплаченная вследствие злоупотреблений со стороны получателя пенсия подлежит взысканию с него в доход государства. При отсутствии злоупотреблений получателя незаконно выплаченная пенсия обратному взысканию не подлежит.
Действия должностных лиц, виновных в выдаче документов, содержащих заведомо ложные сведения, которые привели к излишним выплатам по социальному обеспечению, могут квалифицироваться по-разному в зависимости от обстоятельств и образовывать составы различных уголовных преступлений. В этих случаях применяются уголовные санкции, которые не относятся к праву социального обеспечения.
Штрафные санкции в отношении страхователей (работодателей и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) в случае неуплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды социального назначения также выходят за рамки права социального обеспечения.
Обжаловать решение государственного органа или должностного лица можно как в административном, так и в судебном порядке.
Одной из особенностей метода права социального обеспечения является сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов.
§ 3. Метод права социального обеспечения
Метод правового регулирования – это способы воздействия отрасли права на определенный вид общественных отношений, являющийся предметом ее регулирования. Он всегда определяется предметом правового регулирования: конкретное содержание общественных отношений данного вида обусловливает своеобразие способов юридического воздействия 1 .
В научной и учебной юридической литературе обычно выделяют два основных метода правового регулирования. Один из них называется авторитарным (императивный метод), а другой – методом автономии (диспозитивный метод). Авторитарный метод (императивный) – это такой способ правового регулирования, при котором лицу или лицам – участникам правоотношений предоставляется лишь один строго определенный вариант поведения, при этом нормами права точно определяются порядок возникновения и прекращения, характер, объем и содержание прав и обязанностей сторон – участников общественных отношений, урегулированных с помощью данных норм права 2 . Императивный метод широко применяется в тех отраслях, характерной особенностью которых является то, что одной из сторон в возникающих правоотношениях является государственный орган либо другой, уполномоченный государством орган.
Суть другого метода правового регулирования – метода автономии, или диспозитивного метода заключается в том, что нормами права устанавливаются не запреты или предписания определенного поведения, а лишь пределы, в которых участники общественных отношений самостоятельно устанавливают свои взаимные права и обязанности. Данный метод регулирования применяется главным образом в таких отраслях российского права, где стороны – участники правоотношений выступают как равноправные субъекты 3 .
Императивный и диспозитивный методы применяются в сочетании и являются как бы «сквозными» для всех отраслей права. В то же время они не могут в полной мере учитывать специфику общественных отношений, регулируемых нормами конкретной отрасли права, которая детерминирует необходимость использования определенного метода, характерного для регулирования именно данной совокупности отношений (т.е. предмета отрасли). Способ разрешения данного противоречия был предложен С.С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен учитывать не только характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет, дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования. Концептуально такие признаки были обоснованы Л.С. Явичем 1 . Развив данную концепцию, С.С. Алексеев более четко сформулировал их конструкцию. К числу таких признаков отнесены следующие: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия 2 .
Проблема метода правового регулирования общественных отношений в общей теории права – одна из дискуссионных, что предопределило ее дискуссионность и в праве социального обеспечения, о чем свидетельствует отсутствие единства взглядов среди ученых на данную проблему 3 .
Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения была исследована В.С. Андреевым 4 . Он выделял три специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенности метода данной отрасли и отражающие особенность самого предмета регулирования.
Во-первых, все входящие в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов.
Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим – органы государства или по его поручению профсоюзы или органы колхозов.
В-третьих, посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет средств таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение 1 .
В одной из последних своих работ В.С. Андреев отказывается от ранее применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся критике со стороны ученых 2 .
Дальнейшей разработкой проблемы метода права социального обеспечения занимался целый ряд авторов 3 , однако анализ основных точек зрения, высказанных уже на современном этапе, хотя и свидетельствует о сближении позиций, но еще не позволяет констатировать, что найден единый подход к концептуальному обоснованию определения метода права социального обеспечения 4 .
Итак, что же следует понимать под методом права социального обеспечения?
Метод права социального обеспечения – это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли права.
Выше указывалось, что к общеправовым («сквозным») приемам правового регулирования относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой: «все, что не разрешено, - запрещено», диспозитивное – формулой «все, что не запрещено, - разрешено». В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором – дозволения.
Какой же из этих методов применяет законодатель в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан?
Значительная часть ученых при рассмотрении признаков метода права социального обеспечения на первое место ставят именно дозволение, хотя и с определенными оговорками. Представляется, что такой прием правового регулирования не соответствует экономической сущности отношений, отражающей их распределительный характер, который предопределяет, что при распределении валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения можно поступать только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять разрешается только те виды обеспечения, которые предусмотрены законом и на получение которых у гражданина возникло право. Перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке государственного социального обеспечения и в порядке обязательного социального страхования определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении соответствующего социального риска, указанного в законе.
Если говорить о диспозитивном методе в регулировании социально-обеспечительных отношений, то кроме локальных форм социального обеспечения его использование крайне ограничено и имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них – гражданину. Это касается его волеизъявления о реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.
Специфика социально-обеспечительных отношений находит свое отражение и в таком способе их правового регулирования как сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным (муниципальным). Конституция РФ (ст.72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные акты субъектов федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта федерации предполагает также финансирование за счет его средств и дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие правоотношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта федерации.
Как уже выше говорилось, в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. существенно возросла роль субъектов федерации в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения, поскольку к их полномочиям теперь отнесено регулирование целого ряда отношений, которые прежде регулировались нормами федерального законодательства (по установлению пособий на детей, по социальному обслуживанию инвалидов и пожилых граждан в учреждениях социального обслуживания и т.д.).
Сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием характерно не только для социально-обеспечительных отношений. Аналогичный правовой режим в силу ст. 72 Конституции РФ охватывает общественные отношения, регулируемые и некоторыми другими отраслями права (трудовым, жилищным, административным и др.). Поэтому есть все основания для признания данного способа регулирования как межотраслевого.
Муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения – еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное. Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их на всех указанных выше уровнях – это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное – разграничением собственности.
В условиях рыночной экономики все более очевидной становится необходимость использования наряду с традиционными и новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует отнести новые для системы права источники, признаваемые государством в качестве таковых, - социально-партнерские соглашения. Их регулятивное значение велико как для трудового права, так и права социального обеспечения. Они закрепляют соответствующие условия труда и социального обеспечения работников на федеральном, региональном уровнях, на уровне отрасли (нескольких отраслей), конкретной организации, устанавливая коллективно-договорным способом более высокий уровень таких условий и гарантируя его средствами работодателей.
Наряду с межотраслевыми приемами регулирования рассматриваемых отношений в методе права социального обеспечения присутствуют также способы воздействия на эти отношения, отражающие собственную специфику данной отрасли. Такая специфика обнаруживается, прежде всего, в характере оснований возникновения, изменения и прекращения социально-обеспечительных отношений. Она выражается в том, что, во-первых, к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых не зависит от воли человека. Именно поэтому законодатель называет их социальными рисками. К ним относятся: бедность, временная нетрудоспособность, инвалидность, производственная травма, профессиональное заболевание, старость, безработица, рождение человека и др. Особыми основаниями возникновения отношений законодатель признает материнство, отцовство и детство.
Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения: с одной стороны, законодатель не наделил их равенством, а с другой – не ввел для них элементов подчиненности.
Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется, что имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности – это в основном обязанности процедурного или процессуального характера (обратиться за получением того или иного вида социального обеспечения в установленном порядке, представить необходимые документы и т.п.). Обязывающие нормы адресуются другой стороне – органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязательства.
Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права: граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим.
По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности родам рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако, это скорее исключение из общего правила.
И, наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций, применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции: за правонарушения, допущенные гражданами как субъектами правоотношения, применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правограничивающие. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере.
Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так работник может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности, если он нарушает режим, предписанный врачом, на весь период такого нарушения; гражданину, признанному безработным, который не выполняет обязанностей по своевременной явке в орган службы занятости, либо по направлению данного органа к работодателю, может быть уменьшен размер пособия по безработице или приостановлена его выплата. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину – субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций.
Что касается санкций, применяемых к другому субъекту – органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по вине данного органа гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает, когда гражданином недополучены полагающиеся ему денежные выплаты по системе социального обеспечения.
Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: 1) императивное регулирование отношений, одним из субъектов которых выступает государственный орган либо по его поручению иной компетентный орган, сочетающееся с коллективно-договорным регулированием отношений, возникающих на основе корпоративных соглашений; 2) сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным; 3) обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); 4) относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; 5) абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; 6) административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; 7) применение правовосстановительных и правограничительных санкций.
Метод правового регулирования с 40-х годов признается отечественной наукой вторым необходимым критерием для разграничения отраслей права. Особая группа отношений, образующих предмет отрасли права, требует специфических средств нормативно-правовой регламентации, которые реализуются в методе.
Метод представляет собой совокупность приемов и способов, при помощи которых государство обеспечивает нужное ему поведение участников правоотношений. По мнению Г.В. Сулеймановой, решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус.
Особенности метода проявляются в совокупности определенных признаков, к которым относят:
- - порядок установления прав и обязанностей субъектов;
- - степень определенности предоставленных прав и "автономности" действий субъектов;
- - взаимоотношения субъектов правоотношений;
- - наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей;
- - пути и средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических обязанностей.
В зависимости от сущностной природы отношений в отрасли может преобладать императивный или диспозитивный способ правового воздействия. Так, для регулирования управленческих отношений применяется главным образом императивный метод, а имущественных - диспозитивный.
Как уже отмечалось, материальные отношения по социальному обеспечению являются имущественными. Однако они обладают большой спецификой, отличающей их от гражданско-правовых отношений. В настоящее время в связи с изменением порядка финансирования, возложением на наемных работников и на некоторые другие категории занятых граждан обязанности по уплате страховых взносов, возможностью использования договорной формы при реализации прав характер социальной алиментации изменился. Одни черты данного метода, указанные Р.И. Ивановой, утратили свое значение, другие - несколько трансформировались, но отражают особенности права социального обеспечения и в новых социально-экономических условиях.
Во-первых, по-прежнему сохраняет значение ссылка на социальную природу обеспечения, поскольку источник средств существования предоставляется на уровне связи индивид - государство, а не индивид - семья. Средства внебюджетных фондов социального страхования являются государственной собственностью.
Во-вторых, физическое лицо получает от государства денежные средства или услуги не в обмен на труд и не в обмен на уплаченные страховые взносы, а во многих случаях и вообще, независимо от участия в общественно полезной деятельности и внесения взносов (например, инвалиды с детства, дети). Неуплата работодателем обязательных страховых взносов не лишает его наемных работников права на получение трудовых пенсий и страховых пособий. Механизм финансирования обязательного социального страхования основан на принципе солидарности поколений, отраслей промышленности и территорий, т.е. заключается в перераспределении средств, поступающих во внебюджетные фонды в текущем периоде.
Пенсионная реформа обозначила постепенный переход на смешанный принцип финансирования пенсий, при котором они приблизительно в равной пропорции выплачивается за счет распределительного и накопительного источников. Однако такой механизм создания финансовой базы применим лишь к пенсиям по старости. Отказ от принципа "солидарности" при создании финансовой базы пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, а также большинства пособий невозможен. Об этом свидетельствует и опыт стран с рыночной экономикой. Из 209 пенсионных систем мира только 8 имеют некоторые элементы накопительного механизма.
В-третьих, средства внебюджетных фондов и бюджетов различных уровней распределяются в целях удовлетворения потребностей лиц, подвергшихся воздействию социального риска, тремя способами: бесплатно для потребителя на всеобщей основе в пределах установленного государством стандарта (например, при предоставлении медицинских услуг по Федеральной или территориальным программам обязательного медицинского страхования), либо бесплатно, но адресно с учетом материального положения семьи или одиноко проживающего гражданина (ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет, социальная помощь семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума), а также вне связи с трудовой деятельностью и уплатой взносов (социальные пенсии, компенсационная выплата лицу, осуществляющему уход за престарелым старше 80 лет или инвалидом I группы и др.); нормирование с учетом прошлого труда и уплаты страховых взносов (при назначении трудовых пенсий, пособий по безработице или по временной нетрудоспособности); возмездно-неэквивалентно, т.е. на льготных условиях с частичной оплатой стоимости (обеспечение лекарствами с 50% -скидкой, обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение за 25 % их стоимости и пр.) .
Такой отличительный признак метода правового регулирования, как недоговорный характер установления прав и обязанностей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социального обеспечения. В настоящее время некоторые виды услуг оказываются на договорной основе. Примером может служить оказание медицинской помощи и лечения на основании договора обязательного медицинского страхования, в подтверждение заключения которого каждому застрахованному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая форма договора обязательного медицинского страхования утверждена Правительством РФ.
Однако необходимо отметить, что большинство отношений по социальному обеспечению по-прежнему имеют недоговорную основу. Кроме того, при заключении договора о предоставлении стандартных услуг в пределах государственного перечня свобода волеизъявления сторон ограничена типовой формой, утвержденной компетентным государственным органом. В частности, стороны не могут по своему усмотрению расширить перечень услуг, изменить требования к их качеству, снизить стоимость, повысить ответственность за некачественное или несвоевременное оказание и внести другие условия. Отступление от типовой формы договора практически невозможно еще и потому, что средства внебюджетных фондов социального назначения ограничены и имеют строго целевой характер.
Субъектами социального обеспечения выступают, с одной стороны, компетентный государственный орган социального обеспечения, с другой стороны, физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных законом условий является управомоченной (правопритязающей) стороной, обладающей гарантированным правом, а государственный орган - обязанной стороной, который не может отказать в назначении выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах утвержденных федеральными, территориальными и муниципальными органами перечней.
При наличии у физического лица права на несколько видов материального обеспечения, ему предоставляется возможность выбора одного из них, у государственного органа такое право отсутствует. Свобода выбора физического лица содержится и в нормах о сроках реализации права на конкретный вид социального обеспечения или обслуживания. Например, закон не устанавливает срок обращения за пенсией для лиц, у которых возникло право на ее получение. Все права и обязанности субъектов данных отношений определены законом и не могут изменяться по их соглашению. Даже в случаях, когда допускается применение договора, отступление от утвержденных государственным органом типовых условий практически исключается. В некоторых отношениях (например, при оказании социальной помощи семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума) государственный орган наделяется "усмотренческими полномочиями", т.е. может производить оценку ситуации и принимать решение по собственному усмотрению, но в строго регламентированных пределах. Пределы дозволенной меры усмотрения ограничены законом или прямо вытекают из его смысла.
По общему правилу возникновение, изменение или прекращение правоотношений по социальному обеспечению обусловливается сложным юридическим составом:
- - наступлением социально-правового основания обеспечения;
- - обращением заинтересованного лица к компетентному государственному органу;
- - принятие государственным органом решения.
При предоставлении единовременных выплат или разовых услуг соответствующие отношения прекращаются исполнением государственным органом своих обязанностей.
Перечисленные особенности отношений по социальному обеспечению отражаются в методе правового регулирования следующим образом. Правовой статус субъектов права социального обеспечения не вписывается в классические рамки о равенстве или подчиненности сторон, хотя одной из них выступает государственный орган (или учреждение) . Участники отношений по социальному обеспечению являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга.
Кроме того, имущественные права и свобода выбора поведения принадлежит только физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государственные органы (или учреждения). Поэтому отношения, складывающиеся между государственными органами (или учреждениями) и физическими лицами при реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, можно назвать отношениями координации.
Такая специфика отношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, обязываний). Основные права человека в сфере социального обеспечения устанавливаются с помощью управомочивающих норм и выражены в форме дозволений. Однако при их осуществлении физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер должен известить орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) достигается не только при помощи дозволения, но и обязывания.
В большинстве случаев диспозиции правоустанавливающих норм указывают лишь правомочия физических лиц. Поведение их второго участника - государственного органа или учреждения, без решения которого невозможна реализация права физического лица на конкретный вид социального обеспечения, регулируется при помощи позитивного обязывания.
В правовых нормах содержатся указания на меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителям. Подавляющее большинство граждан добросовестно пользуются правом на социальное обеспечение. Однако отдельные граждане добиваются незаконных выплат или услуг путем представления подложных документов о трудовом стаже, профессии, условиях труда, заработке и других фактах, имеющих юридическое значение.
Право социального обеспечения предусматривает только правоограничительные санкции, которые заключаются в уменьшении объема правомочий у получателей выплат или услуг (например, удержание пенсии, излишне выплаченной вследствие злоупотреблений; лишение пособия по временной нетрудоспособности в случае нарушения режима, предписанного врачом, и др.)
Ответственность применяется к гражданам-реципиентам социального обеспечения только при наличии вины. Действия должностных лиц, виновных в выдаче документов, содержащих заведомо ложные сведения, которые привели к излишним выплатам по социальному обеспечению, могут квалифицироваться по-разному в зависимости от обстоятельств дела и образовывать составы различных уголовных преступлений. В этих случаях применяются уголовные санкции, которые не относятся к праву социального обеспечения.
Штрафные санкции в отношении страхователей (работодателей и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) в случае неуплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды социального назначения также выходят за рамки права социального обеспечения, поскольку связаны с формированием, не с распределением указанных фондов.
Обжаловать решение государственного органа или должностного лица при возникновении споров о предоставлении пенсий, пособий или социальных услуг можно как в административном, так и в судебном порядке. Еще одна особенность метода права социального обеспечения заключается в сочетании централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов.
Метод права социального обеспечения - это совокупность приемов и способов, при помощи которых регулируются общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли права.
Как и предмет отрасли нрава, метод правового регулирования является одним из тех критериев, но которому происходит разграничение различных отраслей права. Поскольку предмет каждой отрасли - это определенная группа правоотношений, то и способы воздействия на них - метод правового регулирования - должен иметь определенные, характерные именно для этой группы правоотношений способы и приемы регулирования.
Выделяют следующие признаки , характеризующие особенности метода правового регулирования:
- уровень регулирования общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права (централизованный, локальный, индивидуальный);
- порядок установления прав и обязанностей субъектов - способ определения содержания правоотношения (договорной, недоговорной);
- положение (взаимоотношения) субъектов правоотношений (координация, субординация);
- характер правовых норм - способ правового воздействия на поведение субъектов (императивный, диспозитивный).
Рассмотрим особенности метода права социального обеспечения.
1. Сочетание централизованного, локального и индивидуального уровней регулирования общественных отношений данной отрасли права.
Статья 72 Конституции РФ устанавливает, что координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этим регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется как в централизованном порядке посредством принятия федеральных законов, а также направленных на их реализацию иных правовых актов центральных органов государственной власти, так и на региональном уровне путем издания соответствующих нормативных актов субъектов РФ. При этом на федеральном уровне в настоящее время закрепляется определенный минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть понижен ни при каких условиях субъектами РФ, ибо предоставление такого стандарта гарантируется средствами федеральных финансовых источников.
Субъекты РФ за счет собственных источников и при наличии возможностей вправе устанавливать дополнительные меры социальной защиты: надбавки к пенсиям и пособиям, льготы для жителей данного субъекта РФ, дополнительные услуги по социальному обслуживанию отдельных категорий населения и т.д. Регулирование в области социального обеспечения возможно также на муниципальном уровне.
В рамках отельной организации (на локальном уровне) также возможно регулирование правоотношений в сфере социального обеспечения. Оно выражается в том, что на основе локальных нормативных актов, принимаемых собственником соответствующих финансовых источников, в нецентрализованном порядке предусматриваются дополнительные виды социального обеспечения с целью повышения степени социальной защищенности работников конкретной организации. Такие условия могут быть включены в коллективный договор или план социального развития организации.
Регулирование правоотношений в сфере социального обеспечения возможно и на индивидуальном уровне. Условия о предоставлении тех или иных дополнительных льгот в сфере социального обеспечения (пенсии, пособия и т.д.) могут быть предусмотрены в индивидуальном трудовом договоре работника с работодателем. Кроме того, любой гражданин может заключать различные индивидуальные договоры в сфере социального обеспечения: с муниципальным центром социального обслуживания на предоставление услуг по социальному обслуживанию на дому; с негосударственным пенсионным фондом о дополнительном пенсионном обеспечении и т.д.
2. Методу нрава социального обеспечения присущ специфический порядок установления прав и обязанностей субъектов - способы определения содержания правоотношений (договорной, недоговорной).
В большинстве случаев для правоотношений в сфере социального обеспечения характерен недоговорной порядок определения содержания правоотношений. Объясняется это преобладанием централизованного регулирования в данной сфере: виды пенсий, пособий, компенсаций и т.д., их размеры, порядок назначения и предоставления определяются нормативными правовыми актами и субъекты правоотношений - физическое лицо и орган, который должен предоставить тот или иной вид социального обеспечения, по своему усмотрению не могут эти нормы изменить.
Однако, как уже было сказано выше, права и обязанности субъектов в этой отрасли (а значит, и содержание правоотношений) могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем. Так, договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно в рамках конкретной организации. Во-первых, в коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (надбавки к пенсиям, досрочный выход на пенсию и т.п.), во-вторых, закрепление гарантий социальной защищенности возможно в индивидуальном трудовом договоре, стороны которого могут установить дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения по сравнению с предусмотренными нормами права (оказание материальной помощи в случае ухода в отпуск, бесплатное ежегодное санаторно-курортное лечение, бесплатное лекарственное обеспечение в случае болезни и т.д.).
Согласно ст. 9 ТК РФ коллективные, а также трудовые договоры не могут содержать условий, снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный законодательством. Если такие условия включены в коллективный или трудовой договор, они не могут применяться. Если же речь идет о более льготном обеспечении, то здесь допускается полная свобода усмотрения сторон договора
3. В праве социального обеспечения отражена специфика положения (взаимоотношения) субъектов правоотношений (координация, субординация).
Традиционно в теории нрава различают два вида взаимосвязей между субъектами правоотношений: координация и субординация. При отношениях координации стороны равны между собой; при отношениях субординации одна из сторон подчиняется другой стороне, т.е. это отношения власти - подчинения.
Правовой статус субъектов права социального обеспечения не вписывается в классические понятия о равенстве или подчиненности сторон. Участники отношений по социальному обеспечению являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга . Кроме того, имущественные права и свобода выбора поведения принадлежит только физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государственные органы (или учреждения). Поэтому отношения, складывающиеся между государственными органами (или учреждениями) и физическими лицами при реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, можно назвать отношениями координации.
4. Специфику метода правового регулирования отражает и характер правовых норм - способ правового воздействия на поведение субъектов (императивный, диспозитивный).
Специфика правоотношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, обязываний). Основные права человека в сфере социального обеспечения устанавливаются с помощью управомочивающих норм и выражены в форме дозволений. Однако при их осуществлении физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер должен известить орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) достигается при помощи не только дозволения, но и обязывания.
В большинстве случаев диспозиции правоустанавливающих норм указывают лишь правомочия физических лиц. Поведение их второго участника - государственного органа или учреждения, без решения которого невозможна реализация права физического лица на конкретный вид социального обеспечения, регулируется при помощи позитивного обязывания.
Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке социального обеспечения за счет средств централизованных финансовых источников определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе.
В то же время наряду с императивным методом используется и диспозитивный, пределы которого существенно ограничены. При этом применение диспозитивного метода в форме дозволения в праве социального обеспечения имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них - гражданину. Это касается реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.
Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне .
- См.: Мачулъская Е. Е., Горбачева Ж. А. Указ. соч. С. 33.
- См.: Захаров М. Л Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 94.
Право социального обеспечения - совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом общественные отношения по поводу распределения части валового внутреннего продукта путём предоставления населению компетентными органами в порядке социального страхования и социального обеспечения денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг либо льгот по нормам и в порядке, определённым законодательством, а также отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного права граждан на социальное обеспечение .
]Предмет права социального обеспечения
Предмет права социального обеспечения - это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения .
Отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме.
Отношения по предоставлению различных социальных услуг.
Процедурные и процессуальные отношения, связанные с реализацией и защитой права на тот или иной вид социального обеспечения .
]Метод права социального обеспечения
Метод права социального обеспечения - это совокупность приёмов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приёмы регулирования, так и приёмы, специфичные для данной отрасли
Сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования при неизменном доминировании императивного, то есть носит предписывающий характер.
Сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным (ст. 72 Конституции РФ). Договорное регулирование, как правило, не допускается. Вопросы социального обеспечения находятся в совместном ведении РФ и её субъектов. В настоящее время на федеральном уровне закрепляется определённый минимальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть снижен субъектами РФ. Обязательное социальное страхование регулируется только федеральным законодательством.
Специфика юридических фактов (как правило, это события, не зависящие от воли людей) и санкций в праве социального обеспечения. Санкции правоограничивающие и восстановительные, а карательные не применяются. Восстановление ущерба в праве социального обеспечения производится в полном, а не ограниченном размере. Право социального обеспечения характеризуется фактическим отсутствием санкций какой-либо формы противоправного, несвоевременного или неполного предоставления гражданину социального обеспечения; а также общей неразвитостью института ответственности за нарушения прав граждан в сфере социального обеспечения.
Относительная автономность субъектов по отношению друг к другу.
Абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение.
Административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан .
]Функции права социального обеспечения
Экономическая. Выравнивание личных доходов граждан путём предоставления материальных благ вместо утраченного заработка либо наряду с ним при наступлении указанных в законах социальных рисков. Аккумуляция финансовых средств в целевых источниках.
Производственная. Право на многие виды социального обеспечения обусловлено трудовой деятельностью, а уровень обеспечения зачастую зависит от её характера и размера вознаграждения за труд. Социальное обеспечение способствует также своевременному выводу из общественного производства стареющей рабочей силы и лиц, потерявших способность трудиться.
Социально-реабилитационная. Способствует поддержанию социального статуса граждан путём предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот с целью поддержания достойного уровня жизни и предупреждения обнищания. Восстановление полноценной жизнедеятельности человека, позволяющей ему обучаться, трудиться, общаться с другими людьми, самостоятельно себя обслуживать.
Политическая. Позволяет государству реализовывать основные направления социальной политики, а именно создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Демографическая. Система социального обеспечения воздействует на многие демографические процессы - на продолжительность жизни населения, воспроизводство населения, стимулирование рождаемости.
Духовно-идеологическая.
Защитная. Защита граждан в трудной жизненной ситуации .
]Принципы права социального обеспечения
Всеобщность социального обеспечения. Равная возможность получения определённых видов социального обеспечения при наступлении оснований независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и др. Социальное обеспечение предоставляется как гражданам страны, так и иностранным гражданам (подданным), а равно и лицам без гражданства (апатридам).
Предоставление социального обеспечения как работнику, бывшему работнику, их семьям, так и каждому как члену общества без какой-либо связи с трудовой деятельностью. Социальное обеспечение, предоставляемое работающим, бывшим работникам и их семьям, не исключает предоставления многих видов социального обеспечения, предусмотренных для каждого как члена общества. Исключение составляет социальная пенсия, установленная для каждого как члена общества. Она не может назначаться и выплачиваться наряду с трудовой пенсией.
Установление уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека. Каждый имеет право на достаточный жизненный уровень, который обеспечивается доходом не ниже соответствующего минимума, на первом этапе хотя бы прожиточного.
Многообразие оснований и видов социального обеспечения. Основания: старость; инвалидность; временная нетрудоспособность; потеря кормильца; безработица; рождение ребёнка; смерть человека; нуждаемость в медицинской помощи и лечении, лекарственной помощи, протезно-ортопедической помощи, в транспортном средстве либо средстве передвижения; бедность; воспитание детей в семье; материнство и отцовство; вынужденное переселение и др. Виды: 1) Денежная форма обеспечения - пенсии, пособия, компенсационные выплаты; 2) Натуральная форма обеспечения - медицинская и лекарственная помощь, социальное обслуживание, различные льготы.
Дифференциация условий и норм обеспечения в зависимости от ряда социально значимых обстоятельств. Специфика трудовой деятельности; местность, где она выполнялась или живёт человек; субъективные особенности человека и его семьи (пол, возраст, состояние здоровья, причины нетрудоспособности, наличие детей и их число и т. п.); материальное положение.
Участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав. Гражданин имеет право на объединение для защиты своих интересов, на участие в управлении делами государства, на обращение в государственные органы .
По сфере действия принципы принято классифицировать следующим образом:
общеправовые , свойственные всем отраслям права;
межотраслевые , отражающие общие черты нескольких отраслей права;
отраслевые , характеризующие специфику конкретной отрасли;
внутриотраслевые , касающиеся отдельных институтов отрасли.
К общеправовым относятся принципы: признание и гарантированность в России прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; неотчуждаемость основных прав и свобод человека и принадлежность их каждому от рождения; признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими; равенство всех перед законом и судом; равенство прав и свобод мужчины и женщины и равенство возможностей для их реализации; право каждого на объединение для защиты своих интересов; гарантированность государственной защиты прав и свобод, включая судебную защиту, и др. Для ряда отраслей права, нормы которых регулируют общественные отношения, связанные с реализацией гражданами предоставленных им прав, общими являются, например, следующие принципы: обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, запрещение принудительного труда и др. Это так называемыемежотраслевые принципы, наиболее характерные для таких отраслей права, как трудовое, семейное, право социального обеспечения . В российском законодательстве последних лет, регулирующем отдельные институты социального обеспечения, прослеживается тенденция закрепления внутриотраслевых принципов непосредственно в нормах права. Так, в ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. « Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» указаны следующие принципы социального обслуживания: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, конфиденциальность, профилактическая направленность .
]Источники права социального обеспечения в России
Международные
Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина»
Всеобщая декларация прав человека 1948 года
Конвенции и рекомендации международной организации труда (МОТ). Например, конвенция № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения, 1952 » 1952 года № 131 «О минимальной заработной плате, 1970 ».
Внутринациональное законодательство
От 16 июля 1999 года «Об основах обязательного социального страхования» .
От 15 декабря 2001 года «Об обязательном пенсионном страховании» .
От 15 декабря 2001 года «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» .
От 30 декабря 2006 года «Об утверждении положения о назначении выплаты пособий гражданам, имеющим детей» .
Конституция РФ
Федеральные законы
Указы Президента
Постановления Правительства. Они устанавливают порядок применения ФЗ по отдельным видам социального обеспечения, а также могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты
Правовые акты федеральных органов исполнительной власти . Министерство здравоохранения и социального развития является центральным органом федеральной власти, осуществляющим реализацию единой государственной политики в области социальной защиты.
Правовые акты субъектов РФ
Правовые акты муниципальных образований
]Соотношение с другими отраслями права
Право социального обеспечения как уникальное явление представляет собой самостоятельную общность правовых норм , регламентирующих специфические группы общественных отношений, не входящих в предмет правового регулирования других отраслей права . Основными отраслями, представляющими интерес в связи с данным вопросом, являются трудовое игражданское право .
]Соотношение с трудовым правом
Проблема взаимосвязи и взаимодействия трудового права и права социального обеспечения имеет давнюю историю. В советский период в литературе существовали различные точки зрения на соотношение этих отраслей. Как правило, дискуссии сводились к вопросу о самостоятельности права социального обеспечения и его обособленности по отношению к трудовому праву. Разграничивая трудовое право и право социального обеспечения, нужно иметь в виду следующие моменты:
социально-обеспечительные правоотношения охватывают более широкий круг субъектов, как со стороны нуждающихся, так и со стороны органов социального обеспечения;
субъектом трудового правоотношения не может выступать семья;
правосубъектность как основание участия в социально-обеспечительном правоотношении не связана с достижением определённого возраста, а иногда связывается с фактом рождения, в то время как возраст работника как субъекта трудового правоотношения установлен в качестве общего правила в 16 лет;
социально-обеспечительное правоотношение возникает на основе юридического состава, а трудовые правоотношения, как правило, на основе трудового договора;
трудовое правоотношение в большинстве случаев служит предпосылкой возникновения только правоотношений по обязательному социальному страхованию, но не социальному обеспечению в целом;
субъекты социально-обеспечительного правоотношения не определяют его содержания, так как права и обязанности закреплены непосредственно в законодательстве, в то время как субъекты трудового правоотношения вправе самостоятельно определить условия трудового договора;
для социально-обеспечительного правоотношения, в отличие от трудового, не свойственно наличие отношения дисциплинарной власти и подчинения в отношении наёмного работника.
]Соотношение с гражданским правом
Право социального обеспечения следует отграничивать также от гражданского права с учетом следующих положений:
для возникновения социально-обеспечительного правоотношения не требуется согласованного волеизъявления обеих сторон - достаточно волеизъявления гражданина, реализующего свои правомочия, определённые законодательством.
субъекты социально-обеспечительных правоотношений в установленных законодательством случаях имеют возможность реализовать правоспособность в полном объёме до достижения возраста гражданской дееспособности (восемнадцатилетнего возраста).
социально-обеспечительные правоотношения возникают на основе сложного юридического состава, а гражданские правоотношения, как правило, на основе отдельных юридических фактов (сделки, причинение вреда имуществу, жизни и здоровью, смерть человека и другие).
]Характерные признаки права социального обеспечения
Таким образом, право социального обеспечения существенным образом отличается от иных отраслей права своими характерными признаками, которые выражаются:
в отсутствии, как правило, между сторонами правоотношения отношений равенства или власти и подчинения;
в преобладании императивных правил поведения и связанной с этим невозможностью в большинстве случаев диспозитивного регулирования;
в основаниях возникновения (на основе сложного юридического состава при обязательном соблюдении установленных процедур);
в специфике субъектного состава.
Право социального обеспечения – самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом общественные отношения по поводу распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами в порядке социального страхования и социального обеспечения денежных выплат (в виде пенсий, пособий и компенсаций), медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг либо льгот по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного права граждан на социальное обеспечение.
Право социального обеспечения также рассматривается как учебная дисциплина и вид отраслевой юридической науки.
Право социального обеспечения выделилось в самостоятельную отрасль сравнительно недавно (в середине 70-х годов). До этого времени отношения по социальному обеспечению рассматривались в рамках административного, гражданского, трудового, а также колхозного права.
Основоположником советского права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права стал заслуженный деятель науки профессор В.С. Андреев. Он впервые в нашей стране разработал учение о предмете и методе этой правовой отрасли, обосновал систему ее норм, сформулировал принципы социального обеспечения.
Понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его емким содержанием.
Под социальным обеспечением в настоящее время следует понимать форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества.
Категорической оценки права социального обеспечения только как отрасли публичного либо только как отрасли частного права быть не может. В данной отрасли присутствуют начала того и другого.
Право социального обеспечения как отрасль права. Предмет и метод права социального обеспечения
Данная отрасль права, как и любая другая самостоятельная отрасль, имеет собственный предмет и метод правового регулирования.
Предмет права социального обеспечения – это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения.
Предмет права социального обеспечения составляют на сегодняшний день несколько групп общественных отношений: 1) отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты); 2) отношения по предоставлению различных социальных услуг (социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев, медицинское обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан); 3) процедурные и процессуальные отношения, связанные с установлением юридических фактов, а также реализацией и защитой права на тот или иной вид социального обеспечения. Указанные отношения, как правило, предшествуют (процедурные), сопутствуют (процедурные и процессуальные) либо вытекают (процессуальные) из отношений, входящих в первые две группы.
Отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме и по предоставлению различных социальных услуг составляют «ядро» предмета права социального обеспечения. Процедурные и процессуальные отношения являются производными от них и самостоятельно существовать не могут. Это вспомогательные отношения, которые объективно необходимы для нормального функционирования материальных отношений.
Метод права социального обеспечения – это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли.
Во-первых, специфика приемов регулирования обусловлена тем, что право социального обеспечения относится к числу публичных отраслей, поскольку отношения по социальному обеспечению носят распределительный характер, в связи с чем законодатель использует, главным образом, императивный способ их правового регулирования. Во-вторых, специфика приемов регулирования обусловлена тем, что Россия – федеративное государство и регулирование отношений в сфере социального обеспечения отнесено Конституцией РФ к совместной компетенции федерации и ее субъектов. Реализация этой компетенции выражается в сочетании централизованного с региональным и муниципальным способами установления прав и обязанностей субъектов. По мере экономической стабилизации все большее распространение получает и локальное нормативное регулирование. В-третьих, в приемах правового регулирования находят отражение и такие признаки, которые характерны только для данной отрасли права. К их числу относятся следующие: особое правовое положение сторон правоотношений, которое характеризуется их автономностью; специфика юридических фактов, влекущих возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальному обеспечению; абсолютный характер прав граждан как субъектов правоотношения; специфика санкций, обеспечивающих исполнение обязанностей субъектов, и способов защиты нарушенного права.