Анализ административной реформы в рф. Разработка и проведение административных реформ

Ступайте бережно, может быть, мы идем среди спящих змей.

Агни-йога

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных принципах разработки и проведения административных реформ, о специфике административной реформы в Российской Федерации;
• уметь оперировать понятиями "административная реформа", "новый государственный менеджмент", "управление по результатам", "электронное правительство";
• владеть основными понятиями и принципами разработки современных административных реформ.

Методология и инструментарий административных реформ

Стремление сделать работу государственного аппарата более эффективной и менее затратной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ – структурных изменений в работе государственного аппарата, направленных па повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Административные реформы проводятся в нескольких основных областях, наиболее важными среди которых являются государственная служба и кадровая политика; сфера управления государственными расходами; организационные структуры исполнительной власти; разработка и реализация государственной политики .

С точки зрения гражданского общества оправданием административных реформ может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Однако наиболее заинтересованными социальными группами в административных реформах выступают правящие политические элиты, стремящиеся упрочить роль и значение государства в современных условиях, вернуть доверие к государственным институтам со стороны гражданского общества.

Причины современных административных реформ многообразны и в каждой конкретной стране весьма индивидуальны. В то же время процессы глобализации, информационной и управленческой революции, а в последние годы – мировой экономический кризис можно рассматривать в качестве универсальных факторов, генерирующих целый ряд общих причин для ведущих мировых государств, вступающих на путь реформ. Несомненно, сегодня в условиях мирового экономического кризиса на первый план закономерно выходят финансовые и социально-экономические факторы: стремление сократить бюджетные расходы, сделать государственный аппарат более экономичным . Вместе с тем развитие современной информационной революции подталкивает реформаторов проводить глубинные информационно-коммуникационные изменения в культуре управления. На всех этапах развития общества смена управленческих парадигм приводила к трансформациям в системе государственного администрирования. Заметное отставание менеджмента в государственных организациях от бизнес-менеджмента, где широко используются инновационные технологии (управление по результатам, управление тотальным качеством, бенчмаркинг , реинжиниринг , стратегическое управление и др.), заставляет правительства оптимизировать государственные управленческие структуры.

Еще одна важная причина реформ во многих странах мира – падение доверия к государству со стороны гражданского общества, что особенно тревожно в условиях мирового экономического кризиса. Опасной тенденцией стало нарастание кризиса доверия к современным демократическим институтам: парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвует, как правило, не более трети избирателей; в Великобритании явка на выборах 2007 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.); в США в последних выборах 2008 г. приняли участие 51% избирателей, в Швейцарии – 43%. Политические аналитики с тревогой пишут о том, что государство перестало выполнять функцию интеграции общества и это часто сопровождается всплеском праворадикальных настроений, ростом насилия и преступности . Сохранение подобной тенденции бросает вызов самому существованию демократического государственного управления в современном мире.

Нельзя не согласиться с И. Валлерстайном: от того, сумеем ли мы найти новые формы объединения государства, рынка и гражданского общества, зависят мир и стабильность. Известный социолог в своей новой книге прогнозирует, что ближайшие 25–50 лет окажутся ужасными для общественных отношений, станут временем распада существующей социальной системы и переходом к пока еще неясной альтернативе. Вместе с тем он уверен, что этот период будет совершенно исключительным для познания: системный кризис будет способствовать рефлексии . К этому можно добавить, что только конструктивные административные реформы, призванные вовремя справиться с кризисом управления в современном обществе, помогут благополучно пройти неизбежный этап социальных трансформаций.

Среди основных причин административных реформ в ведущих странах мира можно выделить следующие.

• 1. Широкое распространение инновационных управленческих технологий, которые пока недостаточно задействованы в сфере государственного управления. Перманентное развитие информационно-коммуникационных технологий требует серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу государственного управления. Наметившееся отставание организации государственного управления от управления в бизнесе приводит к необходимости модифицировать государственный аппарат посредством инновационных бизнес-технологий .
• 2. Финансовые и экономические проблемы: рост дефицита государственного бюджета, недостаток средств на современное обеспечение государственного администрирования, стремление сэкономить бюджетные деньги путем сокращения штатов и нецелевых расходов, с помощью приватизации убыточных структурных звеньев, а также на основе новых методов планирования и контроля .
• 3. Социальные и политические проблемы, рост социальной апатии в обществе, неудовлетворенность качеством сервиса и эффективностью работы государственных структур; стремление к большей демократизации и транспарентности сферы государственного управления.
• 4. Борьба с бюрократизмом: стремление поставить под контроль рост бюрократического аппарата, усилить борьбу с коррупцией, повысить профессионализм и компетентность государственных служащих, умножить мотивации эффективной деятельности, повысить чувство ответственности.
• 5. Структурно-функциональные проблемы, стремление упразднить бесполезные должности и структуры, создать "экономичный и эффективный" государственный аппарат.

Указанные причины как по отдельности, так и все вместе могут стать основными целями административного реформирования . Например, широко известные реформы неоконсерваторов в странах Запада (М. Тэтчер и Дж. Мэйджор в Великобритании, Г. Коль в ФРГ) были направлены на максимальное приближение менеджмента в государственных организациях к менеджменту в сфере бизнеса, что предполагало разгосударствление и приватизацию значительной части государственного имущества, сокращение государственного сектора экономики. Реформы неоконсерваторов предусматривали урезание расходов на социальные программы, экономию средств на содержание государственного аппарата, передачу отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества через государственную контрактую систему. Бывший вице-президент США Альберт Гор, который возглавил Комиссию по административной реформе в США, назвал программу реформирования весьма образно: "Создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше".

Наиболее популярные теоретические концепции административного реформирования , используемые в ведущих странах мира, – теория нового государственного менеджмента (New Public Management); концепция электронного государства (e-Government); теория активизирующего государства.

Теория нового государственного менеджмента ориентирована на использование бизнес-технологий при организации работы государственных учреждений: сетевого управления, реинжиниринга, организационной кибернетики, организационного развития и др. При этом основной акцент переносится на использование экономических методов регулирования и приватизацию, что может происходить в форме подрядов или контрактов, заключаемых государственными структурами с частными фирмами. Основная идея состоит в предоставлении государственным институтам большей свободы в области кадров и финансов в надежде на большую экономическую эффективность и ответственность. Помимо этого рыночные принципы и бизнес-стиль в административно-государственном управлении должны обеспечить возможность гражданам выбирать поставщика государственных услуг, что также призвано оказывать определенное моральное и экономическое давление на государственные организации и стимулировать повышение эффективности их работы .

Новый государственный менеджмент предполагает использование и таких технологий, как:

• – бюджетирование по результатам , т.е. приоритетное финансирование не столько содержания ведомств, сколько реализуемых ими программ в зависимости от степени их эффективности, а также принципиальная ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения;
• – сервисное администрирование , призванное скорректировать деятельность государственных институтов в сторону более качественного обслуживания граждан путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений на официальных веб-сайтах, где публикуется вся информация об их деятельности с точным указанием правил, требований, порядка и стоимости оказания соответствующих услуг.

Ориентация на сервисный характер административной власти предполагает, что правительства принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов. С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать "на себя" приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается в первую очередь как "служба сервиса" для граждан. Например, в России на современном этапе административной реформы особый акцент сделан на том, чтобы сделать государственный аппарат обслуживающим по отношению к обществу, усилить сервисный характер государственных институтов, а это, в частности, предполагает развитие новых форм отношений государства и гражданского общества. Надо отметить, что Европейский Союз согласовал единый для всех стран – участниц "Электронной Европы" перечень из 20 базовых государственных услуг (12 для граждан, 8 для предприятий) и обязал правительства европейских государств следовать этим рекомендациям при обслуживании граждан.

Вместе с тем практика реформ показала, что далеко не все менеджериальные технологии высокоэффективны в системе государственного управления, поскольку деятельность многих общественных служб трудно совместима с идеологией рынка и получения прибыли. Определенные ограничения на использование бизнес-технологий и рыночных принципов организации государственных служб накладывают разработанные экспертами ООН принципы "хорошего управления" ("good governance"), которые предполагают сочетание менеджериальных технологий с философией общественного служения, общественного доверия и гражданского сотрудничества. Принципы "хорошего управления" включают идею участия граждан в принятии общественно значимых решений, ориентацию на общественное согласие, справедливость, результативность, транспарентность (прозрачность) и подотчетность в деятельности государственных служб .

Концепция электронного государства предполагает приоритетное использование современных информационно- коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Важно подчеркнуть, что именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам нынешних реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы. Несмотря на огромную разницу между социалистическим Китаем и либеральной Америкой, континентальной Францией, "туманным Альбионом" и Россией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция.

Прогресс в области информационных технологий позволяет государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам, именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (электронного правительства) . Наряду с компьютеризацией государственных институтов электронное государственное управление предполагает обеспечение широкого доступа граждан к Интернету, а это позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений.

Революционная роль информационных технологий также связана с возможностью достижения нового уровня социального согласия, предоставлением гражданам актуальной информации по вопросам охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, по предотвращению катастроф, развитию культуры и достижению иных согласованных целей в области общественного развития.

Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу: вернуть доверие граждан государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.

Помимо этого электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль за деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в шесть раз.

22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с руководителями стран "большой восьмерки" подписал и Президент Российской Федерации. Лидеры ведущих государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления; предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям.

Эксперты ООП разработали интегрированный индекс электронного государственного управления , который оценивается по таким критериям, как развитость телекоммуникационной инфраструктуры и уровень развития человеческого капитала. Индикаторами развитости телекоммуникационной инфраструктуры являются:

• – количество персональных компьютеров на 100 жителей;
• – количество телефонных линий на 100 жителей;
• – процент населения, имеющий доступ к Сети (онлайн);
• – количество мобильных телефонов на 100 жителей;
• – количество телевизоров на 100 жителей.

Уровень развития человеческого капитала оценивается по таким показателям, как индекс доступа к информации, уровень образованности и соотношение городского и сельского населения.

Согласно опубликованным в 2012 г. результатам оценки экспертами ООН уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства (табл. 9.1), Россия находится на 27-ом месте в мире (в 2010 г. наша страна занимала 59-е место).

Таблица 9.1

Регионы-лидеры по значению индекса развития электронного правительства (UN e-Govemment Survey 2012)

Таким образом, в период с 2010 по 2012 г. Россия переместилась в рейтинге на 32 позиции вверх. За эти годы значительно вырос показатель индекса электронных услуг и инфраструктуры информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), но несколько уменьшилось значение индекса развития человеческого капитала. В опубликованном отчете Россия отнесена к числу новых (растущих) лидеров в области развития электронного правительства.

Начиная с 2002 г., Всемирным экономическим форумом и международной школой бизнеса INSEAD ежегодно издается индекс готовности к сетевому миру (The Networked Readiness Index, NRI). Он строится на основе трех индексов-компонентов – среда, готовность, использование. Каждый из индексов включает по три подындекса, характеризующих соответственно:

• – рыночную, политическую и инфраструктурную среду;
• – готовность населения, организаций и органов власти к применению сетевых технологий;
• – использование информационно-коммуникационных технологий населением, организациями и органами управления.

В опубликованном в 2012 г. докладе ВЭФ представлен очередной ежегодный выпуск индекса готовности к сетевому миру. В рейтинге 2011–2012 гг. на первом, втором и третьем местах остались Швеция, Сингапур и Финляндия. Из бывших республик СССР и стран Восточной Европы наиболее высокие места занимают Эстония (24-е) и Латвия (31-е). Российская Федерация за 2012 г. поднялась на 11 ступеней вверх, заняв 56-е место .

Чтобы преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, в нашей стране приняты Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и государственная программа "Информационное общество (2011–2020 годы)". Согласно этим документам к 2015 г. Россия должна занять не ниже 20-го места в мировом рейтинге стран по индексу готовности к сетевому миру. Мероприятия программы "Информационное общество (2011–2020 годы)" позволят повысить эффективность политических коммуникаций.

Концепция активизирующего государства означает усиление ответственности государства перед обществом, акцентированную направленность государственного управления на удовлетворение интересов граждан, что предполагает значительную децентрализацию государственных организаций, активное внедрение сетевых элементов в управление. Такое государство стремится развивать инициативность гражданского общества, предоставляя последнему самому решать многие актуальные проблемы, которые до недавнего времени находились в "зоне ответственности" государственных служб. Это дает возможность максимально разгрузить правительство от мелких проблем и обеспечить качественное оказание государственных услуг на низовом уровне, максимально приближенном к потребителю, что, в свою очередь, позволяет правительству сосредоточиться на решении стратегических государственных проблем .

Большинство экспертов склоняются к мнению о том, что, прежде чем проводить активные административные преобразования, следует укрепить государственный фундамент. Основные аргументы при этом сводятся к тому, что в атмосфере развращенной коррупцией и злоупотреблениями бюрократии нельзя наращивать степени свободы, иначе реформа приведет к еще большему объему коррупции. Поэтому в процессе реформирования обычно выделяют два этапа: а) основные (базовые) реформы , направленные на развитие и укрепление классических (веберовских) принципов управления; б) передовые реформы , т.е. внедрение менеджериальных принципов в полном объеме . Конечно, некоторые страны со сложившимися бюрократическими структурами и прочными управленческими традициями могут сразу приступать к передовым реформам, но большинство государств должно остановиться вначале на реформах первого типа.

Еще одним важным методологическим вопросом, который требует серьезного внимания перед началом реформ, является вопрос о том, к какому типу относится страна с точки зрения свободы маневра реформ. По мнению экспертов, свобода маневра означает присутствие определенной институциональной восприимчивости к реформам основных учреждений (что выражается в правовых и исторических традициях) и предполагает способность реформаторов опереться на основные рычаги управления (такие как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте, неоднородность госсектора и возможность смешанных министерских и чиновничьих карьер) . Дополнительными рычагами могут выступать недовольство общественности и давление "мозговых центров", генерирующих идеи реформ. Институциональная восприимчивость и рычаги реформ определяют мобильность самого процесса реформирования.

Высокую свободу маневра реформаторов обеспечивает англосаксонская управленческая традиция, поскольку в русле данной традиции государство рассматривается как необходимое зло, которое должно оставаться подконтрольным, а закон присутствует на втором плане и не способен воспрепятствовать радикальным преобразованиям. Однако такая высокая свобода реформ не является благом: быстрое реформирование – далеко не всегда эффективное реформирование. Помимо этого здесь неизбежно присутствует соблазн реформационного радикализма: начать широкомасштабные радикальные преобразования по всей стране. И только время способно показать, какими потерями и разочарованиями могут обернуться радикальные реформы. Именно так во многом произошло в период реформ Альберта Гора в США и в эпоху правления кабинета Тони Блэра в Великобритании.

К странам с высокой свободой маневра помимо Великобритании относят Новую Зеландию, Чили, Австралию, Канаду, Китай. Весьма интересно отметить, что китайские реформаторы, обладая эффективными рычагами реформ (традиции авторитарной культуры управления и однопартийного большинства), весьма осторожно и медленно продвигаются по пути реформирования административных структур, под жестким контролем вводят отдельные рыночные механизмы и технологии в государственные структуры, избегая соблазнов ускорения. Во многом это связано с конфуцианской традицией "золотой середины" в политике и управлении, которая удерживает реформаторов от психологии радикализма.

По мнению экспертов, рычагов воздействия на административные институты власти недостаточно, если свобода маневра ограничена, например, вследствие ряда факторов:

• – не сложились традиции однопартийного большинства в парламенте;
• – нет мощного агентства или института, способного перманентно проводить реформы;
• – отсутствует взаимосвязь между карьерным ростом высших чиновников и министров;
• – действуют факторы ограничения институциональной восприимчивости, поскольку недостаточно политически нейтральных постов высшего звена, способных стать опорой реформирования.

В результате в число стран с ограниченной свободой маневра попали Россия, США, Германия, Франция, Венгрия, Южная Корея, Бразилия, Польша, Нидерланды . Таким странам эксперты рекомендуют начинать с длительного этапа основных реформ, укрепляя фундамент государственной службы.

Если попытаться определить позиции политических партий и парламентариев по отношению к административной реформе , то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную децентрализацию. Современные политические аналитики объясняют это следующим обстоятельством: почти все парламентарии одновременно являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, в то же время члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Тема "защиты местных свобод" усиленно дебатируется на региональных выборах, особенно в оппозиционных кругах .

Позиция современных правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политических перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого правительства есть стремление удовлетворить надежды общественного мнения, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к проведению широкой реформы государственного аппарата. В чем- то такое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современной электронной системой обработки данных. Особенно часто правительства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Обычно новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая экономию, которую необходимо получить, в качестве одного из источников обеспечения расходов на административную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подлежащих сокращению. Подобный метод, как правило, вызывает осуждение экспертов, ведь в действительности ни одна сколько-нибудь существенная реорганизация никогда не проводилась таким путем: большинство административных реформ, по крайней мере на первых стадиях, вызывали дополнительные расходы .

По данным Международного института административных наук в Брюсселе, в число органов, которые осуществляют подготовку административных реформ в разных странах, входят:

• а) государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы. В частности, во Франции на лицо, занимающее данный пост, одновременно возлагаются функции министра по делам государственной службы. Двойственный характер полномочий имеет свои плюсы и минусы. Основной недостаток состоит в том, что министр вынужден тратить довольно большую часть своего времени на рассмотрение требований служащих (по вопросам правового положения, индексов зарплаты и др.) и не может полностью посвящать себя проблемам организации административной реформы;
• б) временные комиссии, которые должны в определенные сроки представить правительству комплекс рекомендаций по намеченной административной реформе. Как правило, выбор членов комиссии производится по признакам компетентности лиц или представительства заинтересованных сторон (члены парламента, профсоюзные деятели, университетские преподаватели, представители деловых кругов, высокопоставленные должностные лица). Так, во Франции комиссии по вопросам административных реформ состоят почти исключительно из ответственных государственных служащих. Многие французские исследователи считают, что эта традиция имеет нежелательные последствия: разработка мероприятий производится в узком кругу "посвященных". Несомненно, таким путем государственному аппарату не может быть придан столь необходимый для него характер открытой по отношению к внешней среде системы;
• в) постоянные комиссии. В последние годы в связи с достаточно устойчивым интересом к проведению административных реформ создаются постоянно действующие органы для выполнения этой задачи. Типичное учреждение такого рода – Центральный административный комитет по вопросам деятельности госаппарата во Франции, который возглавляется председателем или заместителем председателя счетной палаты. В работе комитета принимают участие большинство контрольных органов государственного управления, поэтому в определенном смысле он представляет собой комиссию по координации деятельности контрольных инстанций. Как правило, такой комитет имеет широкую компетенцию, которая распространяется на всю систему органов управления.

Возрастание значения специальных проблем в сфере государственного управления привело к необходимости организации специальных комиссий для глубокого изучения определенных вопросов административной реформы. Типичным примером является комиссия по вопросам оснащения государственного аппарата электронно-вычислительной техникой;

• г) органы контроля различных министерств – они также призваны заниматься вопросами административной реформы;
• д) главное управление по делам государственной службы. Этот институт призван играть роль своеобразного "конструкторского бюро" и даже "двигателя" административной реформы;
• е) бюджетное управление. Оно играет важную роль при решении вопросов, касающихся административной реформы, поскольку располагает финансовыми стимулами и может обеспечить предоставление кредитов для осуществления реформы или облегчить проведение реорганизации путем создания специальных фондов для покрытия расходов, связанных с реформированием.

Таким образом, даже простое перечисление основных государственных институтов, задействованных в ходе подготовки и организации административных реформ, свидетельствует о том, что сущность современного научного подхода к проблеме реформирования можно кратко определить как системность и целостность . Действительно, невозможно усовершенствовать какое-то одно отдельно взятое государственное учреждение, не переосмыслив всю систему государственного управления в целом: управленческие функции тесно взаимосвязаны. Стратегический подход к административному реформированию предполагает также использование принципов антикризисного менеджмента , пристальное внимание к зонам риска ("точкам бифуркации") в системе государственного управления. Это особенно важно в условиях современного экономического кризиса, который обострил многие проблемы реформирования.

Можно выделить несколько кризисных реформационных трендов , с которыми в большинстве случаев сталкиваются правительства в процессе реформ:

• 1) преодоление корпоративною сопротивления бюрократии. Сокращение численности чиновников и увеличение профессиональной нагрузки неизбежно вызывают недовольство бюрократии, способной скрыто бойкотировать инновационные усилия правительства;
• 2) издержки децентрализации управления. Внедрение сетевых принципов управления и методов дсконцснтрации власти достаточно часто приводят к утрате системной целостности государственного администрирования, которую в традиционной структуре управления обеспечивает акцентированная властная вертикаль. Возникает проблема разбалансировки управления, связанная с созданием множества полурыночных структур, агентств и бюро, компетенции которых зачастую пересекаются;
• 3) широкая приватизация и уход государства из многих традиционных сфер управления под лозунгом "минимального государства". Этот процесс сопровождается значительным ослаблением социальной помощи нуждающимся слоям гражданского общества, что провоцирует социальные конфликты. На практике приватизация и коммерческие методы работы приводят к уменьшению социальной поддержки беднейших слоев населения и неизбежно генерируют волну недовольства, что противоречит главному лозунгу реформ – идее укрепления доверия к государству и поиску новых механизмов социальной стабильности;
• 4) проблемы , связанные с внедрением инновационных технологий. При поломках и сбоях в работе информационно-коммуникационных систем неизбежны сложности в деятельности государственного аппарата. Серьезной проблемой может стать низкая квалификация чиновников, неспособных адекватно провести инновационный цикл. На начальных этапах инноваций возможны некоторое снижение качества управления, возникновение психологических проблем преодоления определенного недоверия по отношению к эффективности новых технологий;
• 5) ошибки и противоречия в инновационных стратегиях, недостаточно учитывающих социокультурный контекст бюрократических учреждений. Ориентируясь на передовые бизнес-технологии, разработчики реформ не всегда способны вписать их в социокультурную среду государственного аппарата. Например, жесткий бюджетный цикл государственных структур плохо согласуется с концепцией управления по результатам. Инновационные технологии часто используются формально, их реальное конструктивное содержание выхолащивается в бюрократических процедурах государственных учреждений, и более того – зачастую они превращаются в бюрократическую рутину уже на этапе инновационного цикла;
• 6) падение престижа института госслужбы в связи с внедрением бизнес-технологий. В связи с использованием коммерческих методов работы намечается явный тренд в сторону утраты государственной идентичности многими институтами. Бизнес-технологии вытесняют идею служения обществу откровенным меркантилизмом, приоритетом получения прибыли, что сопровождается ростом коррупции и уходом из государственных структур высококвалифицированных управленцев-государственников, для которых государственная служба ассоциируется прежде всего с честностью и ответственностью .

Бизнес-технологии в системе государственной службы не должны выхолащивать идею служения обществу и этос государственности. Государство как гарант общественной стабильности и верховный арбитр нации не может полностью перейти на рыночные принципы организации общественных учреждений и использовать идеологию получения прибыли при осуществлении всех своих функций. Следовательно, бизнес-технологии должны носить вспомогательный характер, их применение должно быть строго дозированным и подконтрольным.

Современный экономический кризис убедительно свидетельствует о том, что государственное регулирование и властная вертикаль управления способны во многом дополнить рыночные механизмы в системе управления, а иногда даже спасти ситуацию в период острого протекания кризиса. Именно к укреплению государственного сектора экономики вынуждены были прибегнуть многие высокоразвитые западные страны, до кризиса активно проводившие политику приватизации, но в период кризиса осознавшие спасительную роль государственного регулирования.

Все это позволяет сделать вывод о том, что сегодня методология административных реформ требует очень тонко выверенных решений: важно скрупулезно взвешивать все инновационные проекты с точки зрения их возможностей и границ применения в условиях государственных институтов. Немало подводных камней можно обойти, ориентируясь на так называемые пилотные инновационные проекты, призванные апробировать инновационные технологии на отдельно взятом участке управленческих структур, и только потом внедрять их в общегосударственных масштабах.

Таким образом, современная методология административных реформ подразумевает длительный этап разработки взвешенной и продуманной стратегии реформирования с опорой на серьезные научные исследования. Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о "конце знакомого мира", а практики начинают новую волну реформ: "То, что для производящего класса представляется “политикой”, для класса интеллектуалов становится “рациональностью”" (А. Грамши). Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идеи социального согласия и стабильности.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы определяется, прежде всего, тем, что в настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления. Чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть логично и рационально устроена. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. Повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для успешного функционирования исполнительной власти страны.

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций – не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости «потери» важных и необходимых обществу функций.

Целью работы является исследование целей, этапов реализации и перспектив реализации административной реформы. Поставленная цель определяет постановку и решение следующих задач:

Определить понятие и сущность реформирования и административной реформы;

Проанализировать мировой опыт проведения административных реформ;

Определить цели и направления административной реформы в России;

Изучить нормативно-правовую базу административной реформы в РФ и ее этапы;

Рассмотреть проблемы, возникшие при проведении административной реформы в Камчатском крае и определить пути их решения.

Объект исследования – система органов государственной власти России. Предмет исследования – административная реформа, как процесс оптимизации управленческой деятельности.

Количество работ, посвященных тематике административной реформы, невелико, поэтому теоретической основой работы являются, прежде всего, нормативные правовые акты - Указы Президента, Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты Камчатского края, регулирующие административную деятельность исполнительных органов власти, труды, относящиеся к науке государственного и муниципального управления, и правовые научные работы, в которых описывается предметная область административной реформы, и рассматриваются отдельные правовые аспекты модернизации государственного управления.

1 АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ

1.1 Понятие и сущность реформирования и административной реформы

Под реформой принято понимать совокупность политических действий в обществе, направленных на преобразование отдельных элементов политической системы или частичное изменение способа их функционирования, но не затрагивающих принципиальных основ существующей социально-политической структуры. С формальной точки зрения реформу можно трактовать как социально-политичское нововведение любого содержания. Однако как в политической теории, так и на практике понятие реформы обычно соотносится с более или менее прогрессивными преобразованиями, имеющими своей целью повышение степени общественной стабильности путем осуществления комплекса мер, направленных либо на смягчение социального неравенства, повышение уровня жизни большинства населения, либо на расширение границ равных потенциальных возможностей всех граждан как в политической, так и в экономической сфере жизни общества. Проведение реформ далеко не всегда вызывается необходимостью разрешения кризиса или преодоления предкризисного состояния – нередко оно носит упредительный характер и преследует цель обеспечения качественно новых возможностей общественного развития.

Термин «административная реформа» на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл «реформаторских» мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: «...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но, в то же время, обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...».

Что же означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению». С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Административная реформа реализуется по 6 основным направлениям:

1. «Управление по результатам». Это направление решает задачи повышения эффективности деятельности органов власти. Здесь административная реформа связана с бюджетной реформой, цель которой оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов. Эти направления (управление по результатам и бюджетирование, ориентированное на результат) решают по сути одни и те же проблемы, т.к. всё государственное управление неизбежно связано с расходованием бюджетных средств.

2. Направление «Стандартизация и регламентация», в первую очередь, должно обеспечивать повышение качества государственных услуг, предоставляемых населению. На уровне страны разрабатывается порядка 500 стандартов и регламентов государственных услуг, на уровне субъекта около 2000 тысяч. Здесь административная реформа «идет в ногу» также с бюджетной реформой и приоритетными национальными проектами в сфере образования и здравоохранения, устанавливая стандарты качества и регламенты предоставления бюджетных услуг.

3. «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции». В рамках этого направления должны быть проанализированы все функции, исключены избыточные и дублирующие, т.е. не имеющие под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей. Это позволит сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач.

4. «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества». Мероприятия данного направления решают задачу повышения информационной открытости власти, налаживания механизмов обратной связи с населением, привлечения общественности к обсуждению принимаемых решений.

5. «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти». В рамках данного направления развиваются информационные технологии, позволяющие организовывать информационный обмен между различными ведомствами, в том числе при предоставлении государственных услуг, создаются системы мониторинга и оценки деятельности органов власти.

6. «Обеспечение административной реформы». Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Само название – административная реформа – появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу – Концепция административной реформы, для разработки которой был привлечен довольно широкий круг специалистов

1.2 Мировой опыт административных реформ и его применение в России

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

ВВЕДЕНИЕ 3

1. Понятие, сущность и содержание административной реформы 5

2. Этапы проведения в России административной реформы 8

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 18

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ 20

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития нашего общества ярко выражены новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства, его органов и общества. В ряде стран в результате этого стало необходимостью, проведение административных реформ.

И, безусловно, осуществление данных реформ требует огромных усилий и четко распланированных действий. Мероприятия и этапы реализации административной реформы должны быть добросовестно и тщательно выверены и последовательно реализованы. В свою очередь, от хорошо продуманных действий, связанных с проведением административной реформы, зависит и достижение ранее поставленных целей.

Административная реформа определяет следующие свои направления: по масштабу и по эффективности воздействия на деятельность системы государственного управления, а также по особенностям и специфике осуществления регулирования правовой системы. Вопросы регламентации деятельности исполнительных органов власти в сфере правового регулирования наименее разработаны в научном плане: пересмотр полномочий, исключение дублирования, излишних функций; а также стандартизации государственных услуг и управления по результатам.

Данные преобразования должны простимулировать сокращение административного давления на деятельность предпринимателей, наведение необходимого порядка в сферах, в которых существует переизбыток государственного вмешательства. Определить действенность деятельности государства можно не широтой охвата контролируемых им сфер, а, в большей мере, объективным соблюдением интересов современного общества, эффективностью политических и правовых механизмов в стране.

Административная реформа, в рассматриваемом случае, определяет, в первую очередь, предпосылки создания оптимальной системы государственного управления. Результативная государственная власть, в свою очередь, определяет конкретный способ решения неотложных социально-экономических проблем, для улучшения уровня жизни населения нашей страны.

Цель данной контрольной работы - проанализировать результаты проведения административной реформы в нашей стране, а также выявить основные проблемы реализации реформы.

В соответствии с поставленной ранее целью контрольной работы и её структурой можно поставить определенные задачи:

Рассмотреть и проанализировать теоретические основы административной реформы в России на современном этапе ее развития;

Определить понятие, сущность и содержание административной реформы;

Раскрыть этапы проведения в России административной реформы;

Выявить и изучить направления развития концепции административной реформы в России и ее итоги

1 Понятие, сущность и содержание административной реформы

Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, определенный порядок в ее отношениях с обществом - данные преобразования представлены в большом количестве. Но отнести к классу административных реформ можно только базирующиеся на законных основаниях и проводящиеся высшими органами власти в виде существенных преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти.

Если обратить внимание на происхождение термина "административная реформа", то очевидно следующее: это совершенствование чего-то в определенной области знаний, сфере общественной жизни, которое осуществляется администрацией или по ее распоряжению. Учитывая уже указанное определение, кратко административную реформу следует определять как совокупность мероприятий, проводимые государственной властью и направленные на осуществление преобразований в исполнительном аппарате государства - государственной администрации, ее форм, функций и методов деятельности. В данной реформе, как правило, объект и субъект направленных на преобразование действий в большинстве случаев совпадают.

Административная реформа преимущественно основана на принципах прагматизма и, конечно, целесообразности. Абсолютно все действия, которые проводятся в рамках данных реформ, способствуют развитию доступности информационных ресурсов о деятельности государственных органов, а также укрепляют законность в России. Их основная цель - создать внутреннюю политику Российской Федерации более эффективной и обеспечить ее повсеместную и высокую конкурентоспособность за пределами.

Определяющими задачами российской административной реформы являются:

Становление и возрастание роли исполнительной власти в системе государственного управления;

Преобразование структуры органов данной власти на федеральном и региональном уровнях;

Строгое соблюдение государственными служащими законности;

Стандартизация государственных услуг и изменение последовательности их предоставления;

Укрепление взаимоотношений и улучшение взаимодействий между государством, бизнесом и гражданами;

Предоставление публичных услуг высокого качества населению;

Обеспечение права граждан на объективную информацию.

Аналогично следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в России - государственные услуги и обеспечение наглядности, подотчетности и доступности населению информационных ресурсов исполнительной власти.

Как правило, государственная услуга, не совсем привычное для нашей управленческой практики понятие. А соответственно "услугу" следует представлять как действие органа исполнительной власти по отношению к конкретному гражданину, организации, юридическому лицу, которые, в свою очередь, чаще всего самостоятельно обращаются в соответствующий орган исполнительной власти по поводу реализации своих прав, закрепленных в законе.

Именно из этого следует, данное указанное действие органа исполнительной власти и есть предоставление или оказание государственной услуги. Для эффективного предоставления государственных услуг необходима высокая осведомленность гражданского общества о деятельности органов исполнительной власти.

Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и субъекты Российской Федерации. Были введены новые проекты. Так, например, создан Интернет-портал "Государственные услуги ". Данных портал, в первую очередь, формирует единство информационной справочной системы для получения сведений обо всех услугах, предоставляемых на территории региона органами власти. В нем уточняются места предоставления услуг, с указанием времени работы, перечень необходимых документов для получения нужной услуги, а так же при необходимости госпошлина.

Особо значимым является то, что созданный властями информационный банк обеспечил полноценное взаимодействие всех органов власти. В настоящие время заключены договора с 49 территориальными органами федеральной исполнительной власти, обязующиеся информировать граждан о предоставление 340 государственных услуг. Данные доступны через сеть Интернет.

Безусловно, стоит обратить особое внимание на влияние, которое непосредственно оказывает деятельность конкретных чиновников и, конечно, на оптимизацию контролируемых и выполняемых ими функций. Очевидно, что именно государственные и муниципальные служащие в основном определяют ход административной реформы.

Следовательно, у наших граждан зачастую возникают сомнения по поводу добросовестного выполнения госслужащими их должностных обязанностей. Но вопреки вышесказанному наше общество не до конца готово к активным взаимоотношениям с органами власти, контролируя их деятельность, связанную с обсуждением и принятием важных решений.

Достичь оптимального взаимодействия органов власти и граждан можно лишь путем создания действенных механизмов, которые будут обеспечивать влияние граждан посредством различных общественных объединений. К числу таких механизмов, согласно административной реформе, относятся:

Проведение публичных обсуждений по поводу подготавливаемых и в дальнейшем реализуемых решений;

Консультации с гражданами, представителями определенных организаций, деловыми сообществами на ранних стадиях подготовки их прав и законных интересов;

Реализация общественной экспертизы решений социально-значимого характера, принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления;

Включение в состав рабочих структур и групп по подготовке и надзору нормативных правовых актов определенных представителей гражданского общества;

Создание общественных советов с участием граждан при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Таким образом, важнейшим компонентом административной реформы, обеспечивающим ее эффективность, должен являться постоянный контроль над состоянием общественного мнения и настроем на готовящиеся изменения в ходе реформы, а так же контроль, как отдельных плановых мероприятий, так и в целом административной реформы.

2Этапы проведения в России административной реформы

Административная реформа в Российской Федерации проходила определенные этапы, отличающиеся друг от друга по целям реформирования и по формам, способам информационной поддержки.

Период осуществления административной реформы в России насчитывает примерно двадцать лет.

Общепринято, что существуют следующие основные этапы административной реформы в Российской Федерации:

Первый этап (1990--1993 годы) характеризуется несогласованностью в системе государственного управления, базирующейся исключительно на единой и централизованной власти, и принципе разделения властей, федеративном устройстве государства. Данный этап, в первую очередь, основывается на хаотичных административных изменениях и, по мнению Л. В. Сморгунова, осуществлялся под лозунгом "трех Д"-десоветизация, департизация и деидеологизация. Департизация и деидеологизация, бесспорно, требовали коренных кадровых преобразований. Этот процесс основывался на высоком уровне знаний, квалификации и профессионализма.

Также в стране было характерно резкое возрастание числа госслужащих. Следовательно, закреплялось разделение на партийные и государственные должности и происходило зарождение политически нейтральной государственной службы.

Касаемо десоветизации, правительство Е.Гайдара предпринимало определенные меры, направленные на внедрение универсального рынка- условия резкого, быстрого и коренного изменения, в первую очередь, государственной идеологии. Содержание информационного потока было направлено на исключение общепринятых и исторически сложившихся советских традиций.

Четко продуманные действия по реформированию системы государственной власти отсутствовали, следовательно, появилось внутреннее противоречие, усугубляющее в целом дезориентацию в сфере общественной жизни.

Данный этап окончился глубоким кризисом в политической сфере: законодательной власть противостояла исполнительной власти, было необходимым принятие новой конституции.

На втором этапе (1993--1999 годы) формировалась правовая база демократического государственного управления. Для последующего проведения административных преобразований необходимы были новые положения. Были приняты два базовых закона для административно-политической реформы - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131 и ФЗ "Об основах государственной службы в РФ" от 27.07.2004 № 79 - определяющие условия формировали местное самоуправление. Внимание акцентируется на административной реформе как на программе, способствующей переустройству системы государственного управления, основой которой являются демократические принципы, закрепленные в Конституции РФ.

В свою очередь, закрепляется принцип разделения властей, но большие полномочия предоставляются исполнительной власти. Президент практически исключен из системы разделения властей и приобретает неограниченные полномочия как гарант всех прав и свобод граждан, безопасности страны, законодатель, распускающий парламент в случае больших разногласий. Он также получает право влияния на систему федеральных органов исполнительной власти и право на выдвижение кандидатуры председателя Правительства.

Управление Президента РФ по связям с общественностью, служащее рупором Администрации, создается в 1996 году. Оно проводит работу в режиме диалога, налаживает обратную связь со СМИ. Но в 1999 г. страна оказывается в кризисе, который носит системный характер, выражающемся:

В гиперинфляции и застое промышленности в сфере экономики;

В резком разрыве правых и левых социально-политических сил, в стремлении олигархов присвоить власть себе, в развале армии и снижении обороноспособности страны в политической сфере;

В социальной сфере -- в нарастании поляризации населения и в увеличении числа граждан на границе бедности и нищеты, а также в обострении межэтнических и межрелигиозных конфликтов;

В стремлении превратить Россию в часть цивилизованного западного мира во внешнеполитической сфере.

В течение 1990-х гг., бесспорно, поддержка абсолютно всех ветвей власти населением была существенно низка. Президент Б. Н. Ельцин вынужден был добровольно оставить свой пост и назначить В. В. Путина на свою должность. Смена политического лидера и определение новых основных направлений политики способствовало частичному укреплению и объединению общества.

Третий этап (1999--2004) берет начало с официального избрания на пост Президента РФ в 2000 году Владимира Путина. В конце января 2001 года был опубликован "Путь к эффективному государству. План преобразований в системе управления РФ и государственной власти", в нем были сформулированы конкретные способы оптимизации выполнения своих обязанностей исполнительной властью. Соответственно стратегическое развитие страны, координация ветвей власти было возложено на институт президентства. За администрацией Президента была закреплена обязанность по обеспечению кадровой политики, а также по созданию плана по антикризисному управлению. Созданный политический курс должен был укрепить вертикальную власть в нашей стране. В то же время были созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента.

Указ "О проведении административной реформы" от 23.07.2003 N 824 выделял три ключевых направления:

Разграничение полномочий между уровнями и ветвями власти;

Сокращение численности государственного аппарата и обеспечение повышения зарплат у государственных служащих;

Обеспечение структурного изменения правительства, приведение в норму бюджетных расходов.

Важнейшим решением третьего этапа административной реформы стало переустройство федерального управленческого аппарата. Оно выразилось в создании трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Министерство координировало деятельность находящихся в его ведении федеральных агентств и служб. За федеральной службой закреплялась функция обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством закрепляется функция по оказанию государственных услуг.

За первый президентский срок В. В. Путин успешно преодолел раскол политических сил и восстановил управляемость своей страны. Но, к сожалению, он так и не смог восстановить и укрепить необходимый авторитет власти.

Четвертый этап административной реформы (2004--2010 годы) связан, в первую очередь, с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

13 сентября 2004 г. Президент открыл расширенное заседание кабинета министров и заявил, что системе власти в нашей стране необходимо адаптироваться к работе в кризисных ситуациях и положениях.

Предложения Президента по реформированию сводились к следующим позициям: административный реформа государственный власть

Ввести пропорциональную систему выборов депутатов ГосДумы;

Избирать высшие должностных лица субъектов Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

Взаимодействовать с руководителями регионов и руководителями муниципальных образований совместно;

Создавать Общественную палату, оценивающую деятельность государственных структур.

Так же существовала необходимость по обеспечению общественного контроля над деятельностью государственной службы. Был принят и вступил в силу Закон "Об общественной палате", утверждающий состав палаты в количестве 126 человек.

Направляющей задачей так же было осуществление федеральных программ "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 гг.)" и "Электронная Россия (2002--2010 гг.)".

Основополагающими принципами электронного правительства являются:

Осведомленность граждан о деятельности структур правительства РФ;

Обеспеченность участия граждан с помощью онлайн дискуссий в деятельности правительства и государственной администрации;

Устойчивость общественного мнения для поддержки демократических процессов и усовершенствования гражданского общества.

Но, все предпринятые меры, в том числе и информационное обеспечение проводимой реформы, не оказали желаемого результата на решение проблем реализации административной реформы, большая часть населения все так же смутно представляла суть административной реформы и сомневалась в ее успехе. И, соответственно, для приближения успеха и эффективной деятельности было принято решение о стимулирование деятельности государственных служащих посредством связанной с работой по срочным контрактам и высоким вознаграждением по достигнутому результату.

3Направления развития концепцииадминистративной реформыв

России иееитоги

Административные реформы начали проводиться в России без поэтапно продуманной и четко спланированной концепции преобразования нашего государства. Первоначальные попытки реформирования показали неподготовленность реформ и несогласованность выполняемых действий.

Вместо создания стратегии, ориентированной на потребности в будущем, было выбрано постепенное устранение недостатков, связанное с решением различных тактических задач.

Основные аспекты административной системы, закрепленные в Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года, сведены к нескольким существенным моментам:

1. Народ был признан носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве. При этом Конституция обязана обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Первые органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти согласно Конституции.

2. Принцип разделения властей оглашает, что органы государственной власти являются самостоятельными в пределах своей компетенции. Также Президент, официально не входя ни в одну из ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти.

3. Изменение роли органов государственной власти в регулирование экономических отношений. Государство только устанавливает единые принципы организации экономики на всей территории РФ. Конституционные гарантии признают свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, единство экономического пространства и поддержку конкуренции.

4. Децентрализация государственной власти. Конституция формирует единую систему исполнительной власти, состоящую из органов исполнительной власти субъектов и Федерации.

5. Но только обобщенные основы создания государственной службы содержит в себе Конституция.

В декабре 1993 г. после проведения референдума происходит двусторонний процесс: адаптируются старые государственные структуры к новым условиям, но с другой стороны, происходит внедрение новых идей и подходов, а также закладываются новые традиции в государственную практику.

Следовательно, основным принципом Концепции государственной политики от 15 июня 1996 г. стала направленность на развитие федеративных отношений, обеспечивающих как самостоятельность субъектов РФ, так и целостность Российской Федерации.

Новым шагом в развитии системы государственной службы стало получение субъектами Российской Федерации права на самостоятельное осуществление организации и регулирования государственной службы в соответствии с федеральным положением. Следовательно, статус государственного служащего в Российской Федерации существенно изменился.

Положение о федеральной государственной службе, в свою очередь, установило следующие принципы:

Законность;

Служебная иерархия;

Подотчетность и подконтрольность государственных органов;

Внепартийность государственной службы;

Равный доступ граждан к государственной службе;

Ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

Социальная защищенность.

Принятие закона "Об основах государственной службы" от 31.07.1995 N 119 обобщало предыдущие этапы реформирования государственной службы. В нем были определены основные принципы организации власти, среди которых -- функциональные требования, чиновная иерархия, а также технологические схемы управления. В то же время прослеживалась концепция к детальной регламентации работы государственного служащего, что, конечно, вело к усилению бюрократизма. Преобразование законодательства, осуществляемое государством без влияния общества, не оказывало значительного влияния на изменение института государственной службы.

В 2008 году была утверждена концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ, которая сведена к следующим существенным моментам:

Снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

Устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

Концентрация государственного предпринимательства главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности, развитием инфраструктуры, безусловное обеспечение равных условий конкуренции в тех секторах, где наряду с государственными функционируют частные компании;

Поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала;

Эффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;

Функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;

Применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;

Равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;

Высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;

Широкий общественный консенсус по основным вопросам развития РФ.

Определяющей особенностью российских реформ является усиление роли исполнительной власти при незначительных контрольных функциях, направленных со стороны общества.

Законы о государственной службе в основном способствовали некоторому смещению приоритетов. Происходит планомерный отказ от ценностно-нейтрального подхода к государственной службе. В процессе становления данного института в его деятельность вносятся поправки, прежде всего, разрабатываются дополнительные меры по подготовке государственных служащих, возрастанию периодичности сроков повышения квалификации. Данные преобразования, очевидно, затронули глубинные основы управленческой культуры.

В свою очередь, была сформирована система мер и принципов, направленных на изменения качественного подхода к государственной службе и приведение ее согласно современным условиям:

Принцип приоритетности профессиональных качеств и предполагаемого конкурсного отбора, системы аттестаций, а также, безусловно, поощрения.

Статусный принцип разделения "карьерных" и политических административных должностей.

Принцип компенсируемых ограничений в связи с государственной деятельностью.

Принцип приоритета прямых денежных выплат над незаконными льготами и привилегиями.

Принцип перевода на хозяйственный расчет преобладающей части функций государственной службы.

Принцип открытости и гласности для общественного контроля.

Принцип, ориентированный на клиента и связанный с изменением взаимосвязей общества с государством, новыми приоритетами управления.

Принцип служебной лояльности.

Принцип этичности.

Принцип закрепленной системности подготовки и переподготовки квалифицированных кадров.

В целом административная реформа государственного аппарата в Российской Федерации проходит в русле похожих и аналогичных реформ на европейском пространстве и в большинстве своем соответствует мировым тенденциям эволюции государственного аппарата власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Административная реформа является одной из самых трудных и долгосрочных в истории современной России, происходящей планомерно и непрерывно, начиная с 1991 года, то есть с момента исчезновения советского государственного и общественного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.

Украина взяла курс на создание правового государства, что поставило требование кардинального реформирования всех сфер общественно-публичной жизни. На сегодня Украина попала в сложную политическую и экономическую ситуацию, в связи с чем возникает много новых, важных вопросов, которые следует решать в кратчайшие сроки. Сразу после обретения независимости Украина не смогла эффективно и удачно провести административную реформу в связи с тем, что в первые годы независимости возникло множество вопросов, которые требовали немедленного решения. Но уже сейчас есть достаточно условий для ее воплощения.

Общие принципы административной реформы

Важным фактором выхода из трансформационного кризиса украинского общества является создание современной, эффективной системы публичного управления. Необходимость формирования новой системы публичного управления как инструмента преодоления кризиса в Украине до последнего времени недооцінювалась.

Новая система публичного управления в Украине должна быть создана путем проведения административной реформы.

В первую очередь необходимо определиться, что мы понимаем под административной реформой. В современных украинских условиях это создание эффективной системы органов публичной администрации, которая служит обществу.

Существующая в Украине система публичного управления остается в целом неэффективной, она эклектично сочетает как институты, доставшиеся в наследство от советской эпохи, так и новые институты, сформировавшиеся в период независимости Украины. Эта система является внутренне противоречивой, незавершенной, громоздкой и оторванной от людей, в результате чего существующее публичное управление стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ.

Поэтому смысл административной реформы заключается, с одной стороны, в комплексной перестройке существующей в Украине системы публичного управления всеми сферами общественной жизни. С другой - в развитии некоторых институтов публичного управления, которых Украина еще не создала как суверенное государство.

Целью административной реформы является поэтапное создание такой системы публичного управления, что обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе. ее целью является также формирование системы публичного управления, которая станет близкой к нуждам и запросам людей, а главным приоритетом ее деятельности будет служение народу, национальным интересам. Эта система будет подконтрольна народу, прозрачной, построенной на научных принципах и эффективной. Расходы на содержание управленческого персонала будут адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Для достижения цели административной реформы в ходе ее проведения должен быть решен ряд задач:

1) формирование эффективной организации исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровнях управления;

2) формирование современной системы местного самоуправления;

3) внедрение новой идеологии функционирования исполнительной власти и местного самоуправления как деятельности по обеспечению реализации прав и свобод граждан, предоставление государственных и общественных услуг;

4) организация на новых началах государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

5) создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;

6) внедрение рационального административно-территориального устройства.

Административная реформа должна осуществляться в нескольких направлениях.

Первый - создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине. Второй - формирование новых институтов, организационных структур и новой системы публичного управления. Третий - кадровое обеспечение новой системы публичного управления. Четвертый - укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования публичного управления. Пятый - научное и информационное обеспечение системы публичного управления, формирование механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования.

Реформирование организационных структур исполнительной власти является наиболее сложной проблемой административной реформы в Украине. После провозглашения государственной независимости в Украине объемы управленческой деятельности выросли в некоторых сферах-в 20-30 раз, а отдельные из них (оборона, внешняя политика) - были созданы заново. Поэтому характерный для советских времен метод реформирования аппарата управления путем его сокращения сегодня нельзя рассматривать как эффективный. Здесь нужен системный подход, который позволяет определять оптимальную для потребностей Украины количество и структуру органов исполнительной власти.

Как известно, в ходе системных преобразований Украина столкнулась с проблемами организации исполнительной власти нового типа. Существующая структура правительства Украины является одной из преград на пути к экономическому росту. Министерства не смогли выработать и реализовать эффективную политику, чтобы уменьшить масштабы теневой экономики, предотвратить ухудшение стандартов в сфере здравоохранения и образования, увеличению неравенства в развитии регионов и обнищанию значительной части населения. Государственная служба является неэффективной, потому что она еще не полностью трансформирована в институцию, которая обеспечивает реализацию государственной политики.

Определены в Концепции мероприятия реформирования основываются на выработанных мировой практикой принципах функционирования исполнительной власти в демократическом, социальном, правовом государстве, среди которых ключевое значение имеют следующие:

Приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;

Независимость осуществления функций и полномочий исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;

Осуществление внутренней за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц, прежде всего, с позиции обеспечения уважения к личности и справедливости, а также постоянного повышения эффективности публичного управления;

Ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия или бездействие перед гражданами, права которых были нарушены;

Введение механизма контроля за функционированием исполнительной власти со стороны общества через институты парламентской и прямой демократии, предвидя, что высшие посты в ключевых органах исполнительной власти являются политическими должностями;

Принципы эффективности, открытости и добропорядочности в работе правительства и других органов исполнительной власти.

Реформирование государственной службы в Украине призвано обеспечить подбор и расстановку высокопрофессиональных, честных и патриотически настроенных кадров аппарата управления. В ходе административной реформы необходимо законодательно нормировать институт службы в органах местного самоуправления (муниципальной службы).

Исполнительная власть, реализуя назначения демократического, социального правового государства, создает основы для реализации прав и свободы граждан, а также предоставление им широкого круга государственных, в том числе управленческих услуг. Государство целенаправленно минимизирует свое вмешательство в жизнеобеспечения граждан и берет на себя только те услуги, которые вданное период развития общества в состоянии гарантировать и невозможно найти на рынке услуг. Она постоянно стремится дерегулирования, то есть передачи своих функций механизмам рыночной саморегуляции и негосударственным институтам. Этот процесс должен основываться на том, что:

1) предоставление услуг со стороны исполнительной власти должно быть направлено на удовлетворение потребностей личности и общества. Поэтому нужно определить перечень соответствующих услуг, которые подобные гражданам, а также критерии оценки качества и эффективности их предоставления;

2) социальные процессы должны регулироваться со стороны государства только в случае, если это обусловлено интересами всего общества. Отношения между потребителями и поставщиками товаров и услуг регулируются рынком, кроме тех случаев, когда он не может адекватно удовлетворить потребности общества;

3) управленческие услуги должны быть платными только в случае, когда гражданин имеет выбор - пользоваться этой услугой или нет;

4) управленческие услуги должны предоставляться, прежде всего, на низовых уровнях структуры исполнительной власти, что обеспечит их приближения к потребителям. В некоторых случаях предоставление услуг на более высоком структурном уровне может быть обусловлено потребностями экономики или требованиями к качеству предоставления услуги.

Административная реформа рассчитана на относительно длительный период ее реализации и включает три этапа.

В ходе підготовного этапа реформы должны быть разработаны и официально приняты. Концепция административной реформы и Программа осуществления административной реформы. На этом этапе решаются первоочередные вопросы, связанные с текущим усовершенствованием элементов существующей системы публичного управления.

На втором этапе вводятся организационно-правовые основы реформирования ключевых элементов системы публичного управления.

На третьем этапе углубляются трансформационные процессы, формируются новые институты, организационные структуры и инструменты публичного управления.

На всех этапах реформы принимаются меры по ее законодательного, кадрового, научного и информационного обеспечения, укрепление и обновление новых финансово-экономических основ публичного управления.

В завершение следует заметить, что кроме выработка и принятие стратегии реформирования, для успешного проведения реформы нужна также программа конкретных мер, включая человеческое, финансовое, материально-техническое обеспечение, определение сроков и исполнителей.

Повышение эффективности системы государственного управления - одно из наиболее важных институциональных условий ускорения темпов развития нашей страны. Неэффективность системы государственной службы обуславливает низкий, а в ряде случаев - неудовлетворительный уровень работы госаппарата.

Можно выделить две основные проблемы повышения эффективности работы государственных служащих: а) слабость большинства институтов государственной власти и управления; б) невысокий уровень подготовки и обучения государственных служащих.

В России одной из важнейших причин крайней неэффективности системы государственного управления и необходимости проведения административных реформ являлась нерасчлененность функций органов исполнительной власти: любое министерство фактически соединяло в себе политические, регулятивные, контрольные функции и функции оказания публичных услуг. Ситуация, когда отраслевые ведомства сами себя контролируют, формирует организационные основы коррупции. Кроме того, из состава государственных ведомств не выделены технические и обеспечивающие службы, что ведет к непомерному раздуванию штатов органов исполнительной власти при одновременном снижении эффективности их работы (как это всегда бывает без конкуренции).

Множественность и «перемешанность» функций и полномочий ведомств порождают сложный механизм согласований при принятии правительством решений, выходящих за рамки «совпадения кругов властных прерогатив» каждого отдельного ведомства. Перестройка структуры органов исполнительной власти предполагает разделение функций между различными типами ведомств.

Среди негативных явлений в деятельности госаппарата следует отметить медленную адаптацию к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений, дефицит профессиональных государственных менеджеров. Низок уровень интеграции, контроля и координации как внутри госаппарата, так и в отношении внешних институтов, что способствует нерациональным затратам и слабой реализации государственной политики во многих сферах. Неэффективным является управление госслужбой и работой госаппарата на всех уровнях.

В сложившейся ситуации на повестку дня в России выходит разработка такой стратегии модернизации госаппарата, которая позволит вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень большинства развитых стран.

Существуют два основных подхода к этой проблеме, хотя грань между ними во многом условна и часто они дополняют друг друга. Первый (практически реализуемый сейчас в России) – идти по пути постепенного устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных областях, совершенствуя функции и методы работы; второй – разработать стратегию развития госаппарата, ориентируясь на будущие потребности общества, решая долгосрочные задачи и добиваясь выполнения стратегических целей. В последнем случае необходим анализ современных тенденций в развитии государства и общества, обобщение мировой практики, что дает возможность определить параметры госаппарата ХХI в.

В настоящее время существуют три основных подхода к понятию «административная реформа». Первый исходит из того, что административная реформа - это перестройка структуры федеральных органов власти, включающая лишь организационные преобразования и перераспределение функций, что значительно сужает ее суть. Другой подход трактует административную реформу в широком смысле, подводя под данное понятие реформу местного самоуправления, изменения в судебной системе и федеративных отношениях. Третий подход, который преобладает в большинстве стран, считает, что объектом административной реформы выступает исполнительная власть и все, что связано с ее функционированием и совершенствованием.

Будем исходить из следующего определения административной реформы. Административная реформа представляет собой целенаправленные изменения в оргструктурах и административных процедурах органов государственной власти, связанные с совершенствованием их работы, повышением эффективности и качества услуг или товаров, за которые они несут ответственность. Подобные действия являются ответом на потребности развития государства и, прежде всего на необходимость адаптации государственной системы управления к изменившимся факторам внешней среды.