Институт омбудсмена понятие и основные модели. Омбудсмен - кто это? Омбудсмен в России

Людям, которые далеки от законодательства и политики, неизвестно, кто такой омбудсмен и каковы его функции.

Большинство граждан по своей неосведомленности даже не подозревают, что, обратившись к этому чиновнику, можно решить ряд вопросов, которые сложно урегулировать с другими органами (прокуратурой, судом, прочее).

Кто такой омбудсмен

Омбудсмен - это чиновник или назначенное на эту должность для совершения контроля над деятельностью министерств, ведомств и других правительственных органов. Он действует как по жалобам граждан, так и по собственной инициативе и руководствуется не только законодательством, но и справедливостью.

Например, омбудсмен в России - это Уполномоченный по правам человека. В принципе, в любой стране, где предусмотрена такая должность, омбудсмен может решать вопросы, касающиеся невыполнения своих обязанностей или злоупотребления своими полномочиями должностными лицами, в результате чего возникают споры между гражданином и властями.

История возникновения должности «омбудсмен»

Согласно истории, впервые значение "омбудсмен" (слова) было расшифровано еще в XVI веке в Швеции. Чиновник, занимающий эту должность, контролировал работу суда:

прозрачность проведения судебных заседаний, справедливость вынесения приговоров. После разгрома шведов под Полтавой компетенция омбудсмена была значительно расширена. Ввиду того, что король Швеции Карл Xll долгое время пребывал в Турции, система управления пришла в упадок и требовала капитального наведения порядков. На пост омбудсмена был назначен чиновник (Королевский омбудсмен юстиции), который контролировал деятельность правительственных чиновников. Второй омбудсмен, роль которого заключалась в контроле королевской администрации и органов правосудия, получил звание канцлера юстиции. В 1809 году в Швеции появился институт омбудсмена юстиции, который был отделен от того, что был подчинен королю.

Таким образом, канцлер стоял на защите короля, а парламентский омбудсмен - на защите интересов крестьян и рабочих. На сегодняшний день значение слова "омбудсмен" не понаслышке знает население таких стран, как Дания, Россия, Украина, Швеция, Норвегия, Италия, Польша, Португалия, Великобритания, Франция, ЮАР и т. д.

Кто может обращаться к омбудсмену?

Омбудсмен по правам человека рассматривает жалобы от которые являются гражданами страны, иностранных граждан, лиц без гражданства, которые имеют разрешение на жительство или просто находятся на территории государства. Принимаются жалобы людей, которые до этого обращались суд или административные органы, но не согласны с вынесением решения

или же заметили какие-либо нарушения, подвергались дискриминации, недовольны полным бездействием.

Основные задачи уполномоченного по правам человека

Основные задачи омбудсмена, независимо от страны, в которой он занимает свою должность:

• Восстановление справедливости и прав, которые были нарушены.
• Ведение деятельности, направленной на развитие международных отношений в области прав человека.
• Просвещение граждан относительно их прав.
• Совершенствование правового законодательства страны относительно граждан.
• Контроль над работой государственных структур.

Институт омбудсмена в России

Впервые должность уполномоченного по правам человека в России появилась в 1994 году. Первый омбудсмен РФ - Сергей Ковалев - был назначен Государственной Думой. В 1998-2004 годах эту должность занимал О. Миронов, а с 2004 года - В. Лукин. В России существует закон «Об Уполномоченном по правам человекам в РФ», на основе которого и выполняют свои обязанности эти специалисты.

Что означает омбудсмен у россиян? Если говорить коротко, то это посредник между пострадавшей

стороной (гражданином) и должностными лицами, который защищает права и интересы граждан. Но его деятельность не ограничивается одним лишь рассмотрением жалоб или заявлений. Омбудсмен по своей инициативе проводит расследование, собирая информацию о грубых нарушениях или полном бездействии каких-либо органов.

Полномочия омбудсмена по правам человека в России

Омбудсмен в России, который занимается защитой прав граждан, обладает рядом полномочий:

• Защищает права граждан, а также следит за их соблюдением государственными органами и должностными лицами.
• Выступает с докладом перед Государственной Думой с просьбой организовать парламентскую комиссию для расследования фактов массового нарушения прав граждан.
• При выявлении фактов нарушения обращается с ходатайством о возбуждении уголовного дела или административного производства относительно должностного(ых) лица (лиц).
• Обращается с ходатайством о проверке правильности принятого судом решения (постановления или приговора), вступившего в силу.
• Обращается в суд с просьбой о защите прав и свобод граждан, которые были нарушены неправомерными действиями или бездействием госорганов или должностного лица.
• Обращается в Конституционный Суд относительно нарушений конституционных прав граждан.

Финансовый омбудсмен

Кто такой омбудсмен финансовый? Это чиновник, который помогает урегулировать ряд спорных вопросов, возникших между гражданином и банком. Это может быть вопрос о возврате денег на кредитные карты, необоснованно завышенные пени и штрафы по долгосрочным кредитам, переоформление кредита из иностранной валюты в национальную. Также финансовые омбудсмены решают вопросы относительно неправомерных действий коллекторских контор и их сотрудников.

Но наиболее частыми являются жалобы относительно отказа банков в Это связано с увеличением суммы задолженности вместе со штрафами и пеней, которую в результате практически невозможно выплатить. Задача омбудсмена - провести переговоры с банком и убедить его пойти на уступки в виде частичного снятия санкций при условии выплаты оставшейся суммы по согласованному графику.

Страховой омбудсмен

Не менее востребовано вмешательство омбудсмена (кто такой омбудсмен, мы рассмотрели выше) в сфере страхования. Некоторые страховые компании нарушают условия договора, если сумма страховки незначительная, надеясь, что клиент не начнет судебную волокиту. Страховые омбудсмены работают практически во всех странах, где предусмотрена эта должность. Например, европейские страховые компании относятся к ним уважительно, так как полномочия этих чиновников довольно широки, и они имеют достаточно прав. Более того, европейским компаниям невыгодно экономить на невыплатах страховок, так как услуги омбудсмена оплачивают они же, а не страхователи.

Также хорошо развит институт омбудсмена в Германии. Единственным минусом системы является то, что пользоваться услугами чиновников могут только члены профсоюзов страховых организаций, и при передаче дела в прокуратуру влияние омбудсмена на исход дела завершается.

Омбудсмен для предпринимателей

Омбудсмен предпринимателей как отдельная самостоятельная должность появился не так давно. В перечень его обязанностей входит:

• Подача исковых заявлений, направленных на защиту прав предпринимателей.
• Выполнение функций защитника в суде по делам предпринимателей.
• Оформление и подача запросов в органы власти на государственном и местном уровне по делам предпринимателей.
• Посещение и консультации подозреваемых или осужденных граждан, дела которых связаны с предпринимательской деятельностью.

Особенности института омбудсменов по защите прав населения

Исходя из опыта европейских стран, становится ясно, что, прибегая к помощи омбудсмена, можно решить ряд мелких конфликтов. Но существуют и минусы в этой системе. Например, решение, которое принял омбудсмен Украины, в течение двух лет носит добровольный характер для страховых и кредитных организаций. И только по истечении этого времени оно становится обязательным для исполнения. Также омбудсмен не может рассматривать спорные вопросы, которые были переданы в суд или по которым уже вынесено решение арбитража. Плюсами системы является то, что потребителям больше не потребуется обращаться в суды и тратить свое время (и деньги на адвокатов).

Детский омбудсмен

Детские омбудсмены стоят на защите прав несовершеннолетних граждан страны. В их обязанности входит:

• Защита и восстановление прав ребенка.
• Консультации, просвещение, обучение детей относительно их прав.
• Работа с федеральными органами, органами местной и государственной власти по запросам и получению необходимых сведений или документов.
• Посещение организаций и органов власти для получения разъяснений, проверки их деятельности, связанной с правами и свободами детей.
• Подготовка и направление в соответствующие органы рекомендации по улучшению их работы относительно соблюдения прав ребенка.
• Привлечение специалистов для проведения аналитических работ, которые касаются защиты прав детей.

В некоторых странах предусмотрена должность школьного омбудсмена. Он оказывает помощь всем участникам образовательного процесса: детям, преподавателям и родителям. К нему могут обращаться все, кто считает, что происходят нарушения в процессе обучения. Это может быть непонимание между преподавателем (администрацией школы, классным руководителем) и школьником, а также необходимость в консультации относительно прав ребенка в рамках школы, разъяснение организационных вопросов, гигиенических норм, нормативов, прочего. Также, обратившись к омбудсмену, можно вносить свои предложения относительно усовершенствования учебного процесса и заведения. Уполномоченный по правам в школе работает в таких направлениях:

• Активное участие в Школьном совете, целью которого является улучшение работы органов управления.
• Работа, направленная на профилактику вредных привычек школьников.
• Контроль за соблюдением всех прав и свобод учеников.
• Работа с родителями и родительским комитетом, направленная на улучшение отношений в семье.
• Психологическая и правовая поддержка школьных сотрудников, направленная на профилактику

Как работает эта система

Независимо от направления, в котором работает омбудсмен, схема его действий практически стандартная. Как уже упоминалось выше, работает он на основании полученной от частного лица жалобы или же по своей инициативе. Уполномоченный не может разбирать дело, которое передано в суд. На период рассмотрения спорного вопроса омбудсменом заявитель обязуется не передавать дело в суд.

Перед обращением к данному специалисту гражданин должен в письменном виде направить жалобу в банк или страховую компанию и подождать ответа в течение 30 дней. Жалоба, направляемая омбудсмену, должна быть оформлена в виде заявления с прикрепленными к нему копиями документов (договоры, переписка, квитанции, прочее). Специалистом рассматриваются споры относительно финансовых учреждений, присоединившихся к институту. При этом решение, вынесенное им, не обжалуется.

А вот кредитным организациям омбудсмен может направлять предложения об урегулировании споров или же послать обращение в суд. Результатом рассмотрения споров является примирительное соглашение, подписанное сторонами, или же постановление, разрешающее их.

Омбудсмен (от швед. ombudsman, омбудсман, «представитель») -- в некоторых государствах должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Официальные названия должности в разных странах различаются.

Институт Омбудсмена впервые возник в Швеции в XVI веке и выполнял контрольные функции королевской власти по отношению к судебным чиновникам. Решающую роль в изменении статуса и компетенции омбудсмена в Швеции сыграл разгром шведов под Полтавой русской армией под предводительством Петра I. Король Швеции Карл XII на протяжении нескольких лет находился в Турции, за время его отсутствия система управления в государстве пришла в упадок. Для наведения порядка среди чиновников и судей он учредил пост Королевского омбудсмена юстиции, в обязанности которого входил надзор за деятельностью правительственных чиновников. Основными принципами деятельности Омбудсмена были провозглашены: верховенства закона, независимости от властей, ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, вплоть до судебного преследования. Омбудсмен получил звание Канцлера юстиции и широкие полномочия по контролю органов правосудия и королевской администрации.

После смерти Карла XII в 1718 году в Швеции наступило парламентское правление; на протяжении определенного периода времени Канцлера юстиции назначал парламент. Затем вновь наступила эпоха сильных королей, назначавших Канцлера юстиции. И лишь после войны с Россией, когда Швеция потеряла территорию Финляндии, а король потерял трон, была принята Конституция, установившая баланс власти короля и парламента.

В результате в 1809 году в соответствии с Конституцией Швеции введен институт Омбудсмена юстиции, который был уже отделен от канцлера юстиции, подчиненного королю. Существенным отличием Парламентского омбудсмена от Канцлера юстиции являлось то, что Канцлер защищал интересы короля, а Парламентский омбудсмен - интересы простых людей от нарушений закона чиновниками. Омбудсмен юстиции назначался шведским парламентом (Ригсдагом) и был ему подотчетен. Омбудсмен осуществлял надзор за судами и административными органами, был наделен широкими прокурорскими полномочиями - обладал компетенцией возбуждения судебного производства против лиц, совершивших противоправные действия при исполнении должностных обязанностей.

Первый Омбудсмен был назначен в 1810. Прошло почти два столетия, но и сегодня Парламентские Омбудсмены следуют основным принципам, которые сохранились с тех пор. В настоящее время статус Парламентского омбудсмена (Омбудсмена юстиции) практически не изменился. По-прежнему в соответствии с Конституцией Швеции омбудсменом юстиции может быть лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе. Омбудсмен избирается на 4 года, в своей деятельности независим, обладает чрезвычайными полномочиями и имеет доступ к любым, в том числе секретным, документам. Бюджет Омбудсмена юстиции достаточно высок - около 10 млн. $ США, а зарплата выше зарплаты судей Верховного суда. Как правило, Парламентскими омбудсменами избираются бывшие судьи, в аппарате омбудсмена также работают в большинстве своем бывшие судьи, работники судов - высокопрофессиональные юристы. В то же время Парламентский омбудсмен не обладает никакими привилегиями, может быть в любой момент досрочно отстранен от должности за противоправное поведение, чего, впрочем, ни разу за 200 лет существования института не случалось.

Данный институт призван защищать права человека от посягательств государственных должностных лиц, обеспечивать развитие законодательства и правоприменительной практики, разрабатывать и внедрять просветительские программы. Вся деятельность Омбудсмена строится в соответствии с международными обязательствами Республики Казахстан по ратифицированным конвенциям ООН и со ссылкой на мировую практику работы подобных учреждений. Омбудсмен также тесно сотрудничает с неправительственными организациями, средствами массовой информации и международными организациями. Принципами работы Омбудсмена являются гласность, объективность и беспристрастность. Данные принципы работы Омбудсмена органично закреплены в законодательстве Республики Казахстан - учреждение Омбудсмена соответствует Парижским Принципам о статусе национальных учреждений.

В соответствии с законодательством, Омбудсмен назначается Президентом РК после консультаций с Комитетами Парламента РК. Данная процедура отображает высокий общественно-политический статус Омбудсмена в Республике Казахстан и обеспечивает участие и Президента РК, и Парламента РК в процедуре обсуждения и назначения Омбудсмена. Срок действия полномочий Омбудсмена зафиксирован в законодательстве и составляет пять лет, что рассматривается как одна из гарантий его независимости. Полномочия Омбудсмена могут быть досрочно прекращены только Президентом РК и только в случаях, зафиксированных в законодательстве. Например, в случаях проблем со здоровьем, влекущих неспособность исполнять должностные обязанности, потери гражданства РК, вступления в силу обвинительного приговора и некоторых других особо веских причин. Список условий для досрочного прекращения полномочий, зафиксированный в законодательстве, является исчерпывающим. Каких-либо других причин для досрочного прекращения полномочий не существует, что является залогом несменяемости Омбудсмена и твердой гарантией его независимости. В то же время, законодательство прямо устанавливает, что Омбудсмен независим и что всякое вмешательство в его деятельность запрещено. Омбудсмен неподотчетен кому бы то ни было, что также является гарантией независимости. Омбудсмен осуществляет свою деятельность с помощью Национального Центра по правам человека, который является рабочим органом Омбудсмена. Омбудсмен назначает руководителя Центра и сотрудников и составляет Положение о Центре. Данный факт свидетельствует о широком характере административных полномочий Омбудсмена и подтверждает его высокий общественно-политический статус. Финансирование деятельности Омбудсмена осуществляется, согласно законодательству, из республиканского бюджета, что также является гарантией его независимости. Следует особо подчеркнуть факт того, что Омбудсмен неподотчетен кому бы то ни было и всякое вмешательство в его деятельность запрещено. Данная правовая норма находится в прямом соответствии с Парижскими принципами и международной практикой и является твердой гарантией независимости нового учреждения в Казахстане. Омбудсмен наделяется широкими полномочиями по защите и поощрению прав и свобод человека. Речь идет не только о правах и свободах граждан РК, но также и о правах и свободах иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся под юрисдикцией Республики Казахстан. В рамках своей деятельности, Омбудсмен вправе:

· Принимать меры по должному расследованию нарушений прав человека, например, встречаться в срочном порядке с государственными должностными лицами всех уровней, затребовать и получить всю необходимую информацию, свободно вступать в помещения любого государственного учреждения, в том числе военные части и места задержания.

· В случаях, когда Омбудсмен сочтет необходимым, обращаться напрямую к Президенту РК, Парламенту РК и Правительству РК.

· Содействовать в развитии законодательной базы в Республике Казахстан и обеспечении ее соответствия международным стандартам.

· Содействовать в развитии международного сотрудничества.

· Поощрять и развивать поощрение в области прав человека путем разработки образовательных программ, информационных мероприятий и других форм деятельности.

Таким образом, Омбудсмен вправе свободно рассматривать любой вопрос в пределах своей компетенции, затребовать и получать любую необходимую информацию, апеллировать к общественному мнению. В рамках своей деятельности, Омбудсмен также имеет право создавать экспертные советы и привлекать к работе специалистов, экспертов, а также организации (международные организации, неправительственные организации и другие). Все вышеперечисленные полномочия и способы деятельности Омбудсмена установлены законодательным путем и являются гарантией его действенной работы и объективной оценки любого случая или ситуации, связанной прямо или косвенно с нарушениями прав и свобод человека. Широкий характер полномочий Омбудсмена, его независимость и неподотчетность, высокий общественно-политический статус, а также организационно-правовое и финансовое обеспечение его деятельности, закрепленные законодательным путем, являются залогом реального влияния Омбудсмена на улучшение ситуации по защите прав и свобод человека, а также развития международного сотрудничества в данной области. Еще раз следует подчеркнуть соответствие учреждения Омбудсмена Парижским Принципам о статусе национальных учреждений, чему придается особое значение.

Шакиров Аскар Оразалиевич - Уполномоченный по правам чел в РК

С 1996 по 1998 годы - заместитель Министра иностранных дел Республики Казахстан.

С 1998 по 2004 год - Чрезвычайный и Полномочный Посол Республики Казахстан в Республике Индии.

С августа 2004 года - заместитель Министра иностранных дел Республики Казахстан.

С февраля 2006 года по июнь 2007 года - председатель Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан.

С сентября 2007 года по настоящее время - Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан.

Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /

Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –

Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с.

/c. .../ – разделитель страниц (конец текста на странице)

Глава 9. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана)

Институт уполномоченного по правам человека (российская разновидность института омбудсмана) является достаточно новым для нашей страны институтом. Его появление связано с развитием демократических преобразований в Российской Федерации, и к началу 2003 г. в России действуют уже Федеральный Уполномоченный по правам человека и двадцать Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Важность института Уполномоченного по правам человека для России определяется его специфическим местом в государственно-правовой структуре общества, а также унаследованной от предыдущего режима гипертрофированной ролью государства и характерной для переходного периода слабой дисциплиной и коррумпированностью чиновников, а также отсутствием взаимного доверия в обществе. Как известно, омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений (Бойцова, 1996; Stacey, 1978).

Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Именно такая ситуация имеет место в современной России. Известно, что институт омбудсмана действует сейчас более чем в ста странах мира. Поэтому при распространении этого опыта на Россию представляется важным рассмотреть уже имеющийся опыт в других странах.

В некоторых странах наряду с национальными омбудсманами существуют также региональные и даже местные Уполномоченные по правам человека. Так, например, в Австрии существуют региональные омбудсманы в Тироле и Воральберге, в Дании существует отдельный омбудсман Гренландии, все главные города Дании имеют муниципальных омбудсманов. В других странах, например, в Италии, институт Гражданского защитника существует пока только на региональном уровне.

Прежде всего, отметим многообразие названий, под которыми существуют в разных странах омбудсманы и их службы. В скандинавских странах, родине этого института, используется название омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации -– Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), /c. 180/ Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады; в трех странах применяется термин уполномоченный без упоминания прилагательного «парламентский»: уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США). В названии этого института применяется также термин «защитник», подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия) (Righting Wrongs, 2000).

9.1. Краткая история развития института омбудсмана

Исторически первой вехой в истории института в Швеции (и, соответственно, во всем мире) является возникшая в XVI в. фигура Главного Сенешаля («drotsen»), основная задача которого определена в Конституции 1960 г.: «Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве». Право прямого воздействия на судебного чиновника, вплоть до его обвинения в суде, было возложено с 1683 г. на General Richz Schultz.

В 1713 г., вернувшись домой после многолетнего отсутствия и, в частности, после разгрома под Полтавой, Карл XII застал свою администрацию далеко не в лучшей форме. Это привело его к идее распространения полномочий омбудсмана и на администрацию королевства (Указ от 26 октября 1713 г. об учреждении Konungens Hogsta Ombudsmannen). В 1719 г. он получил звание Justitie-Kansler (канцлера юстиции) и широкие полномочия для вмешательства в дела королевской администрации и правосудия. До введения конституции 1809 г. – должностное лицо при Короне, обладающее правом доклада и начала уголовного преследования.

После смерти Карла XII канцлера юстиции назначал король, а отчитывался он о своей деятельности – перед Риксдагом, поскольку Рикстаг собирался нерегулярно, позиции омбудсмана усиливались, в период между сессиями он осуществлял подлинный парламентский надзор за королем и его чиновниками. В 1772 г. Густав III издал новую Конституцию, в которой канцлер снова переходил в подчинение королю. После убийства Густава III и свержения его преемника Густава IV, а также после потери 1/3 своей территории, отошедшей к России, Рикстаг вновь обрел полноту власти и провозгласил Конституцию 1809 г. /c. 181/

По Конституции 1809 г. введен институт Justitie-Ombudsmannen (омбудсмана юстиции). Он был отделен от Канцлера юстиции, по-прежнему подчиненного королю и являющегося его чиновником. В 1915 г. наряду с гражданским появляется и военный омбудсман, в функцию которого входили контроль за военной администрацией и расследование всех жалоб, подаваемых солдатами и офицерами в связи с их службой в армии. С 14 декабря 1967 г. начали действовать уже три шведских омбудсмана, первый из которых осуществляет надзор за судами, прокуратурой, армией и полицией; второй занимается социальными вопросами, информацией, прессой и народным образованием, третий же отвечает за остальные вопросы, касающиеся управления (транспорт, налоги и т. д.).

1 января 1975 г. вступила в действие новая шведская Конституция, и в итоге с 1976 г. в Швеции работают уже четыре омбудсмана юстиции.

До 1919 г. в Финляндии существовал канцлер юстиции, он назначался генерал-губернатором для контроля за деятельностью правительства и администрации в звании прокурора.

В принятой 17 июля 1919 г. Конституции подтверждалось создание омбудсмана юстиции, действующего параллельно и независимо от канцлера юстиции, укрепившего свои позиции. В 1933 г. позиции омбудсмана упрочились в конституционном порядке и в правовом контексте страны, с этого времени в стране сосуществуют оба контролирующих института.

В Норвегии первым возник институт военного омбудсмана, закон о котором был принят Стортингом в 1952 г. В 1962 г. в этой стране появился гражданский омбудсман юстиции, затем – и омбудсман потребителей. Институт омбудсмана юстиции Дании был учрежден законом 11 июня 1954 г.

Первой из англоязычных стран, применивших у себя институт омбудсмана была Новая Зеландия. История его создания начинается с семинара ООН в Цейлоне в 1959 г., где присутствовали генеральный прокурор Новой Зеландии и будущий министр юстиции, которые инициировали принятие в 1962 г. закона о парламентском уполномоченном по делам администрации, в 1976 г. в этой стране появился новый закон об омбудсмане.

В 1955 г. в Великобритании была создана комиссия по административным судам и расследованиям (комиссия Фрэнкса). Доклад комиссии обнародован в 1957 г. В нем предлагалось создать два Совета по административным судам. Однако положение со средствами защиты граждан оставалось нестабильным и в 1959 г. последовал доклад комиссии Whyatt или доклад «Justice» (английское отделение Международной комиссии по правосудию). Выводом доклада было заключение о целесообразности использования опыта омбудсмана. Консервативное правительство Мак-Милана встретило это предложение в штыки. Г. Вильсон включил эту идею в свою политическую программу и, победив на выборах в 1964 г., начал реализацию. В итоге закон о парламентском уполномоченном был принят в 1967 г. /c. 182/

В Северной Ирландии с 1969 г. существует два вида омбудсмана, которые исполняет одно лицо: уполномоченный Северной Ирландии по делам администрации и уполномоченный Северной Ирландии по разбору жалоб.

В Канаде федерального омбудсмана пока нет, хотя проект соответствующего закона был представлен в 1978 г., зато существуют два отраслевых федеральных омбудсмана: уполномоченный по вопросам государственных языков (1969) и следователь по делам исправительных учреждений (1973). Во всех канадских провинциях существуют свои омбудсманы, их посты были учреждены с 1967 г. (Альберта) по 1977 г. (Британская Колумбия).

Идея федерального омбудсмана была отклонена и в США, но он появился в ряде американских штатов: Гавайи (1967), Небраска (1969), Айова (1972), Нью-Джерси (1974) и Аляска (1975). Появился и целый ряд псевдоомбудсманов, назначаемых губернаторами, или даже являющиеся одновременно вице-губернаторами. Омбудсманы появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания), Джеймстаун (Нью-Йорк), Сан-Хосе (Калифорния) и др.

Особенность Франции заключается в том, что эта страна имеет особую область административной юстиции, рассматривающей конфликтные отношения между администрацией и администрируемым, которая в последней инстанции представлена судебной деятельностью Государственного совета.

Идея внедрения института омбудсмана широко обсуждалась в начале 70-х годов и встретила резкое оппонирование чиновников-профессионалов. После форсированной парламентской дискуссии в 1972 г. внесенный правительством закон был принят 3 января 1973 г. Как будет видно далее, французская модель (медиатор) имеет ряд специфических особенностей, и некоторые исследователи считают даже, что сам термин «омбудсман» не может здесь использоваться. (Дельбоф, 2001). Институт медиатора получил здесь распространение также на региональном (Иль-де-Франс) и местном уровне (Париж).

Парламентская комиссия Израиля в 1968 г. рекомендовала ввести институт омбудсмана. В 1971 г. подготовлен соответствующий закон, однако на деле Закон о генеральном цензоре был дополнен 7-й главой о деятельности уполномоченного по жалобам, в результате генеральный цензор брал также полномочия Уполномоченного по жалобам.

Отдельно стоит остановиться на особенностях института омбудсмана в странах, имеющих федеративное устройство. Как уже отмечалось, федеральные омбудсманы отсутствуют в Канаде и США. Отсутствует он и в ФРГ, хотя там уже с 1957 г. существует Уполномоченный Бундестага по делам армии (Трумпелъ, 1998). На Уровне земель ситуация иная, так в земле Рейнгальт-Вестфалия Должность гражданского омбудсмана существует с 1974 г. – это Поверенный граждан, подчиняющийся Собранию этой земли. Еще раньше – в 1970 г. – институт Уполномоченного по защите частной жизни был образован в земле Гессен. /c. 183/

В Швейцарии при отсутствии общешвейцарского омбудсмана действуют омбудсман кантона Цюрих и омбудсман Базеля. В Бельгии существуют свои омбудсманы для валлонской и фландрской частей страны.

В Индии идея федерального омбудсмана также не нашла поддержки, зато существуют омбудсманы штатов. По-видимому, первый федеральный омбудсман появился в Австралии (Закон от 13 апреля 1977 г.) К этому времени в стране уже два года существовал омбудсман по делам сил обороны. Имеются омбудсманы и во всех федеральных штатах – они появились с 1971 г. (штат Западная Австралия) по 1979 г. (о. Тасмания). В последнем случае он работает в двойном качестве – местного и федерального омбудсмана – в тех случаях, когда ему делегированы соответствующие полномочия. Опыту Австралии последовал и Пакистан, где имеется один федеральный омбудсман, а также региональные омбудсманы в каждой провинции.

Институт омбудсмана справедливо рассматривается как один из важных рычагов демократизации власти в странах с авторитарным и тоталитарным прошлым. Так, в Португалии пост Поручителя юстиции был введен законом № 212 от 21 апреля 1975 г. В Испании институт Народного защитника (омбудсмана) был определен Органическим законом № 3 от 6 апреля 1981 г. Первым из восточноевропейских стран этот институт был введен в Польше, причем институт Уполномоченного по правам граждан начал действовать уже в последние годы правления ПОРП (Летовска, 1997). Далеко не везде институт омбудсмана находит признание. Так, например, еще в 1980 г. Национальный парламент Бангладеш принял специальный акт, направленный на установление в стране института омбудсмана. Однако этот акт до сих пор не вступил в силу и служба омбудсмана в этой стране отсутствует.

9.2. Институт омбудсмана: основные цели и задачи

Из приведенной выше краткой истории развития института омбудсмана в мире видно, что исходно его главной целью была вовсе не защита прав человека, о которой Карл XII вряд ли думал вообще, а повышение эффективности деятельности исполнительной власти. Жалоба же жителей являлась индикатором того, что либо чиновник не выполнял существующих законов или норм, и его надо было поправить, либо сами эти законы и нормы уже устарели, и их надо изменять.

Быстрое распространение этого института в последней четверти XX в. связано, по-видимому, с тем, что усложнение функций государственного аппарата в условиях «государства всеобщего благоденствия» или социально ориентированного государства с неизбежностью выявило проблему эффективного контроля деятельности чиновников исполнительной власти. Именно об этой функции свидетельствуют названия омбудсмана в англосаксонских странах – Уполномоченный по делам администрации. /c. 184/

С другой стороны, именно во второй половине XX в., после ужасов Второй мировой войны человечество осознало важность соблюдения прав человека, как понятия, лежащего в основе самого права, получила дальнейшее развитие концепция естественных прав человека, и государства стали осознавать, что соблюдение прав человека являются их важнейшей задачей.

Начавшаяся в середине 70-х годов XX в. третья волна демократизации, крушения авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института омбудсмана в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения. Иначе говоря, начинался процесс превращения «государевых служащих» в положение «Public administration» – публичной власти, осознающей свою прямую зависимость и подотчетность не от короля или генерального секретаря ЦК, а от рядовых налогоплательщиков и избирателей. При этом должны были радикально меняться многие принципы и технологии деятельности власти, например, из засекреченной, сакральной и скрытой от посторонних она должна была становиться открытой и прозрачной.

И институт омбудсмана оказался важным механизмом, способствующим этому переходу. С одной стороны, это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны, он помогал решению проблем простых граждан. Наконец, и сам он был в большинстве случаев чистой формой «власти авторитета» (authority), так как он не обладал характеристиками «власти силы» (power). И само его наличие в системе властных институтов свидетельствовало и свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в постфранкистской Испании институт омбудсмана получил название Защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку.

Важной функцией института омбудсмана, особенно в поставторитарных странах, стала также функция «моста между обществом и властью», функция посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмана становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмана во Франции – институт Медиатора (посредника).

Наконец, институт омбудсмана берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный «туннельный эффект» в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность омбудсмана приближается по сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в общине».

Итак, основные функции института омбудсмана:

– содействие более эффективной работе власти;

– содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав; /c. 185/

– реализация функции посредника, моста между обществом и властью;

– реализация функции внесудебного расследования.

Быстрое распространение института омбудсмана в конце XX в. можно объяснить тем, что в глазах общества он обладает следующими привлекательными чертами:

– он представляет собой легко достигаемый ресурс власти, близкий к обычному жителю;

– он обладает быстротой рассмотрения и реагирования;

– важной чертой института омбудсмана является также большее доверие, «кредитоспособность» со стороны простых жителей;

– институт омбудсмана исправляет дисбаланс между «Давидом» (жителем) и «Голиафом» (правительством);

– наконец, он усиливает ответственность чиновников.

В то же время он обладает привлекательными чертами и в глазах публичной власти:

– доступность института повышает привлекательность самой власти;

– институт омбудсмана не несет в себе угрозы насилия для власти и не связан с партиями, т.е. не является потенциальным конкурентом;

– он достаточно экономичен (по оценкам специалистов, его стоимость для государства составляет 1/10 от стоимости суда);

– институт омбудсмана является важным инструментом предупреждения коррупции;

– он способен дать новый взгляд на проблему;

– наконец, он является механизмом контроля парламента за деятельностью исполнительной власти, особенно ее среднего и нижнего уровня.

9.3. Развитие института омбудсмана в современной России

Первое упоминание института Уполномоченного по правам человека в российских юридических документах относится к осени 1990 г. – этот институт отдельной статьей предусматривался в первой редакции проекта новой Конституции РСФСР, подготовленного рабочей группой конституционной комиссии Съезда народных депутатов России (Сироткин, 1998). Эта статья сохранялась и во всех последующих редакциях проекта Конституции, и таким образом идея института омбудсмана прочно вошла в юридический оборот. В первоначальных вариантах проекта омбудсман именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в последующих – Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека (Комарова, 1999).

Однако острая конфронтация между президентом и Верховным Советом РФ в 1992–1993 гг. привели к тому, что в проекте Конституции РФ, обсуждавшемся с мая 1993 г. Конституционным совещанием и вынесенном с некоторыми модификациями на референдум 12 декабря 1993 г., определение «парламентский» исчезло, и /c. 186/ единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Такой закон будет принят только в 1997 г. (Цымбалова, 2002).

Первым Уполномоченным по правам человека в РФ, назначенным постановлением Государственной думы в 1994 г. стал известный российский правозащитник С. А. Ковалев. Однако он не был защищен соответствующим законом, и после его четкой антивоенной позиции по поводу Чечни он был отстранен от должности весной 1996 г. также постановлением Госдумы. На федеральном уровне этот пост оставался вакантным еще три года, пока не был избран д.ю.н., профессор О. О. Миронов (Комарова, 1999; Восстановление..., 2002). В этот период, однако, начался процесс развития института Уполномоченного по правам человека на уровне субъектов РФ. Так, действующий на основе регионального закона, Уполномоченный по правам человека в Республике Башкортостан Ч. Б. Газизов был избран на этот пост еще в 1996 г., Уполномоченный по правам человека в Свердловской области В. В. Машков – в 1997 г. Как уже отмечалось, к началу 2003 г. в российских регионах действовало уже двадцать Уполномоченных по правам человека, а также двое Уполномоченных по правам детей – в Краснодарском крае и в г. Москве (Головань, 2002).

При рассмотрении судьбы правовых институтов, уже существующих в других странах, в новых условиях, можно представить себе несколько вариантов:

1) копирование;

2) адаптация;

3) имитация;

4) отторжение.

Рассмотрим коротко эти варианты на примере развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России и других стран бывшего СССР (На пути..., 2000; Участие власти..., 2001; Комиссии, 2002).

Копирование. Этот вариант в отношении института омбудсмана в России практически не встречается. Он более характерен для других бывших республик СССР, в особенности стран Балтии или Молдавии. Здесь желание как можно скорее стать европейскими странами (или походить на Румынию, как в случае с Молдавией) в сочетании с серьезной международной финансовой поддержкой часто приводит к прямому копированию иностранных форм. Так, в Румынии институт омбудсмана существует в виде трех парламентских адвокатов – и в Молдавии он развивается именно в такой форме. В Швеции институт омбудсмана существует сегодня в виде нескольких «профильных» омбудсманов – и в Литве сегодня уже существует семь омбудсманов.

Адаптация. Этот наиболее плодотворный, на наш взгляд, вариант имеет место в России как на федеральном уровне, так и в некоторых регионах. Пример деятельности Уполномоченного по правам /c. 187/ человека в РФ О. О. Миронова убедительно показывает, как в течение трех лет работы этот институт находит свой путь развития, постепенно завоевывая симпатии общественного мнения и готовность к сотрудничеству со стороны первоначально настроенных резко отрицательно правозащитников. На уровне субъектов РФ – это Уполномоченные по правам человека в Саратовской и Смоленской областях А. С. Ландо и В. Е. Осин, по этому же пути идет развитие и Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В. В. Виноградова.

В этом случае происходит реальная адаптация, пусть и непростая, института омбудсмана к реальным условиям страны или ее отдельного региона, поиск своего лица и способа действия. Результат зависит как от ситуации в регионе, от позиции власти и структур гражданского общества, так и от личности самого Уполномоченного (Сунгуров, 2002).

Имитация. Этот вариант возможен при авторитарных или полуавторитарных режимах, которые, однако, хотят соблюсти демократический декор и показать наличие у них всех необходимых демократических и правовых институтов. Ярким примером является создание института омбудсмана в Узбекистане, где на эту должность избрана дочь бывшего первого секретаря КП Узбекистана Рашидова. Этот институт имеет свой Веб-сайт в Интернете и все необходимые атрибуты, но говорить о его реальном влиянии на ситуацию с правами человека в этой Республике пока не приходится. В некотором смысле аналогичная ситуация имела место до недавнего времени и в Республике Башкортостан, где на пост Уполномоченного по правам человека был избран (первым среди российских регионов!!!) заместитель прокурора республики. Следует отметить, однако, что с течением времени в его работе все сильнее проявляется адаптационная модель.

Отторжение. В наиболее яркой форме феномен отторжения института Уполномоченного по правам человека проявился в Архангельской области, где после 8 месяцев деятельности этого института Уполномоченный был смещен с должности, офис распущен и с тех пор в течение четырех лет губернатор блокировал все попытки депутатов восстановить этот институт. В таких регионах, как Хабаровский край и Мурманская область, главы администраций наложили вето на принятые депутатами законы «Об уполномоченном по правам человека...», а депутаты не смогли его преодолеть. В других случаях блокируются сами попытки рассмотрения законопроектов в законодательных органах субъектов федерации (например, Ростовская область).

В сентябре 2002 г. в г. Екатеринбурге состоялся Шестой Круглый стол Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в котором приняли участие почти все избранные на тот момент Уполномоченные. В результате проведенного среди них анкетирования удалось установить, что из четырех перечисленных выше основных функций омбудсмана российские Уполномоченные на первое место единодушно ставят такую функцию, как содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав. На втором месте /c. 188/ уверенно находится реализация функции посредника, моста между обществом и властью. Содействие же более эффективной работе власти находится лишь на третьем месте, и далеко позади, на четвертом – реализация функции внесудебного расследования.

9.4. Перспективы развития института омбудсмана

При обсуждениях перспектив развития института омбудсмана в его различных видах и формах часто можно слышать, что слабой стороной этого института является необязательность решений омбудсмана, их рекомендательный характер. Однако эта «слабость», по мнению многих исследователей, является одновременно и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или образе действия при реагировании на выявленные нарушения прав человека (обнаруженные сбои в работе администрации). Для определения этого преимущества на английском языке используют термин «Flexibility», как противоположность ригидности, закостенелости.

Работа омбудсмана, с одной стороны, близка к деятельности конфликтолога, а с другой, к полю восстановительного правосудия, когда целью ставится не кара виновному, а восстановление мира в общине. При анализе деятельности омбудсманов в странах Центральной и Восточной Европы можно видеть, что существенную часть рабочего времени занимают системные проверки работы тех или иных правительственных служб или агентств, например, системы образования или здравоохранения, при этом основной целью таких проверок является выстраивание, отлаживание в этих ведомствах эффективной внутренней системы работы с жалобами и обращениями жителей. Отсюда понятно, почему институт омбудсмана все исследователи относят к одному из важных правовых институтов предупреждения коррупции (Основы противодействия..., 2000).

В заключение приведем перечень факторов, которые определяют благоприятный климат для дальнейшего развития обсуждаемого института в современном мире. Итак, с позиции общества институт омбудсмана будет иметь хорошие перспективы развития, если он будет:

– обеспечивать более систематическое расследование;

– слушая проблемы людей, предлагать способы их лучшего обслуживания властью;

– развивать сотрудничество с другими правозащитными структурами;

– проводить больше консультаций с экспертами.

Институт омбудсмана будет иметь хорошие перспективы для развития, с позиции (публичной, просвещенной) власти, если он будет:

– помогать создавать внутренние системы контроля качества;

– играть роль медиатора не только власти и общества, но и между департаментами власти;

– повышать качество с помощью инновационных подходов; /c. 189/

– давать хорошее образование чиновникам (в том числе и личным примером, примером деятельности своего офиса);

– усиливать влияние этического фактора в деятельности государственной власти.

Рассматривая ситуацию в современной России, можно выделить следующие проблемы, с которыми сталкивается институт Уполномоченного по правам человека:

– неукорененность, невстроенность института УПЧ в систему власти как на федеральном уровне, так и в регионах. Часто вместо того, чтобы адаптироваться к новому правовому институту, традиционные правовые институты пытаются подстроить его под себя;

– в ряде случаев УПЧ не готовы взаимодействовать с общественными правозащитными организациями на партнерских основах, иногда к этому не готовы и общественные правозащитные организации;

– сами Уполномоченные по правам человека ясно видят только часть задач, стоящих перед институтом регионального омбудсмана, в частности, существует недооценка этого института как важного механизма повышения эффективности структур исполнительной власти;

– существует определенный дефицит в законодательном оформлении на федеральном уровне деятельности региональных УПЧ;

– отмечаются определенные проблемы в менеджменте, в организации работы аппарата Уполномоченных.

Соответственно, успех развития этого нового института в России зависит от того, будут ли найдены эффективные решения этих проблем.

Литература

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М: БЭК, 1996. 408 с.

Восстановление нарушенных прав граждан. Примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 г. / Под ред. О. О. Миронова. М.: Юриспруденция, 2002. 208 с.

Головань А. «Я не хочу быть виртуальным Уполномоченным...» // Индекс. Досье на цензуру. 2002. № 17. С. 33–39.

Дельбофф Жерар. Уполномоченный по правам человека во Франции // Общая тетрадь. 2001. 3 (18). С. 70–74.

Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21–31.

Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2002. 288 с.

Лентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам. М., 1997. Т. 1. 312 с.; М., 1998. Т. 2. 310 с.

На пути к региональному уполномоченному по правам человека / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2000. 224 с.

Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред. С. В. Максимов и др. М.: Спарк, 2000. /c. 190/

Сироткин С. Вместо предисловия // Лентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам / Пер. с польского. М., 1998. Т. 1. С. 10.

Сунгуров А.Ю. Из опыта развития института омбудсмана в регионах России // ПОЛИС. 2002. № 2. С. 147–154.

Трумпель К.Б. Уполномоченный Бундестага ФРГ по обороне как пример деятельности военного омбудсмана // Правоведение. 1998. № 4. С. 36–42.

Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2001. 232 с.

Цымбалова Н.А. История учреждения института омбудсмана в России // Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. СПб.: Норма, 2002. С. 105–114.

Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents / Ed. by Roy Gregory and Philip Giddings. Amsterdam e.a.: IOS Press, 2000. 500 p.

Stacey, Frank A. Ombudsman compared. Oxford: Clarendon Press, 1978. 56 p.

Основные понятия

Омбудсман, Уполномоченный по правам человека, модератор, комиссар по делам администрации, защитник народа, публичная власть, правозащитные организации, правовые инновации, копирование, имитация, адаптация.

Контрольные вопросы

1. Когда и где возник институт омбудсмана?

2. Существуют ли региональные и местные омбудсманы?

3. Кто был первым Уполномоченным по правам человека в РФ?

4. Может ли Уполномоченный по правам человека возбуждать уголовное преследование?

5. Каковы возможности Уполномоченного по правам человека при расследовании обстоятельств дела?

6. Укажите основные проблемы, с которыми сталкивается институт Уполномоченного по правам человека в России.

7. В чем состоит основное преимущество института омбудсмана? /c. 191/

омбудсмен российский право человек

История становления института омбудсмена

Институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмена юстиции. Однако сам термин "омбудсмен" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсменом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсмен" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсмены были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсмен становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где был введена должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира - как в Европе, так и в других регионах.

Сегодня несколько десятков государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению.

Сама должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсмен юстиции, в англоязычных странах - парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации - Великобритания, Северная Ирландия, Шри-Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсмен) - англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсмен) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).

В целом омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсмен" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". Другое международное определение института омбудсмена, содержащееся в литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом" .

Кроме того, стоит отметить, что в разных странах институт омбудсмена создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

В России историческим предшественником института омбудсмена также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

• 2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.
• 3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмена в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. По мнению австрийского омбудсмена, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмена открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Итак, институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира.

Омбудсмен - кто это? Чьим интересам служит? Почему его роль так важна в современном мире? Омбудсмен – это лицо, которое не зависит от власти, принимает собственные решения и стоит на защите прав каждого человека и всего общества. Они защитники закона, способные повлиять на государственных служащих любого уровня и заставить их уважать права и свободы граждан.

В России многие люди все еще не знают своих прав, а чиновники злоупотребляют властью и готовы пренебречь свободами простых людей. Многие страны уже прошли этап формирования и бурного развития института омбудсмена, в России демократические процессы начали развиваться недавно и сейчас происходит апробация новых механизмов взаимоотношений общества и власти.

История возникновения «защитников общества»

Как появился первый омбудсмен? Кто это придумал, первым высказал мысль наделить определенное лицо полномочиями защищать людей перед властью? Король Швеции Карл XII выдвинул эту идею и воплотил ее в жизнь в 1713 году. Поводом к этому послужило то, что в отсутствие правителя во время войны, королевская администрация погрязла в беззаконии, коррупции и прочих пороках властных структур.

Тогда Карл расширил права сенешаля до возможности вмешательства в дела самых высоких чинов, приближенных к королю, и представителей правосудия. С 1719 года должность стала называться «канцлер юстиции».

Развитие идеи омбудсмена в Швеции

После смерти Карла XII обязанности и полномочия канцлера юстиции претерпевали различные изменения, он подчинялся и отчитывался сначала королю, потом Риксдагу. После принятия конституции 1809 года была учреждена новая должность – омбудсмен юстиции.

С начала XX века, когда институт омбудсмена уже окончательно прижился в Швеции, появляются его новые представители, которые занимаются защитой прав гражданских и военных лиц перед прокуратурой, судебной властью, полицией, армией, налоговыми и социальными службами и т. д.

Распространение идей «защитников прав и свобод»

Омбудсмен: кто это, если не защитник прав всех без исключения людей в ситуациях, когда представителями власти, финансовых учреждений, руководства ущемляются их права? Конечно, для отстаивания интересов есть суды, полиция, прокуратура. Но что если и они нарушают права человека? Кому направлять жалобу в таком случае?

Вот для таких целей и существуют организации, в которых трудятся омбудсмены, их представители и подчиненные. Во многих странах они распространяют свою деятельность на все сферы жизни и насчитывают десятки и сотни должностных лиц, внушительный штат юристов и консультантов.

Институт омбудсмена получил большую популярность в таких странах, как Норвегия, Финляндия, Великобритания, Канада, Франция, Израиль, Швейцария, Индия, Новая Зеландия, Испания и др.

Функции омбудсмена

До середины XX века омбудсмены служили скорее контролерами властных структур, чем защитниками прав людей. Жалобы населения рассматривались и могли удовлетворяться или нет. Но различного рода прецеденты служили индикаторами того, что либо чиновники работают не добросовестно, либо законы неэффективны. Таким образом, омбудсмены корректировали действия различных ветвей власти.

И только после Второй мировой войны стало понятно, что деятельность государства должна быть подчинена основной цели – защите прав людей. Стало формироваться социально ориентированное общество.

Основные функции омбудсмена сегодня:

1. Улучшение работы власти.
2. Восстановление нарушенных властью прав жителей определенной территории (государства).
3. Осуществление посредничества между обществом и представителями власти.
4. Проведение внесудебных расследований.

Разновидности омбудсмена

Кроме защиты социальных и гражданских прав людей перед чиновниками, появляются новые формы омбудсмена, такие как:

• финансовый омбудсмен, обеспечивающий защиту физических лиц в спорных ситуациях с кредитно-финансовыми учреждениями;
• защита прав потребителей, обеспечивающая должный уровень безопасности производства товаров и услуг;
• бизнес-омбудсмен, обеспечивающий выполнение правил «честного предпринимательства»;
• защитник прав студентов и учащихся различных учреждений;
• уполномоченный по правам детей и т. д.

Омбудсмен проникает во все сферы жизни общества.

Причины популярности института омбудсмена среди населения

Почему именно омбудсмен? Кто это решил, что один или несколько людей могут стать опорой общества и помощниками власти? Дело в том, что институту омбудсмена доверяют и простые люди, не видящие справедливости в действиях госслужащих, и чиновники, которым он дает сигнал к изменениям и усовершенствованию системы.

Для простого человека омбудсмен - это:

• лицо, которое быстро и конкретно реагирует на жалобу;
• человек, к которому гораздо легче обратиться, чем к высшим чиновникам;
• незаинтересованное лицо, которому можно доверять;
• человек, который способен повлиять на правительство, судей, полицию, чего простой обыватель сделать не может.

Причины доверия к омбудсмену со стороны власти

Все ветви власти действуют обособленно, но вместе с тем имеют тесные связи. Как законодательному органу понять, какие поправки необходимо внести в законы, исполняются те или иные нормы или нет и почему? Как выявить коррупцию и недобросовестность чиновников? В этих и многих других вопросах им и помогают «уполномоченные защитники общества».

Для чиновников омбудсмен – это:

• лицо, которое способствует увеличению доверия к власти со стороны общества;
• не оппозиция, а конструктивный критик;
• человек, который выполняет функции судьи в более экономичном варианте;
• лицо, которое поднимает и раскрывает новые проблемы, является индикатором настроений общества;
• контроль над исполнительной ветвью власти на различных уровнях.

Институт омбудсмена в России

Главный омбудсмен в России – уполномоченный по правам человека. Первым, кто занимал эту должность, был Ковалев С.А., который и до назначения в 1994 году занимался защитой прав людей. С 1996 года в России начинают работать региональные уполномоченные.

Институт омбудсмена в России имеет свои особенности на федеральном и региональном уровнях. Идеи и пример европейских стран не могут без изменений использоваться в особых политических, экономических и социальных условиях. В некоторых регионах России они сталкивались с полным отторжением, как, например, было в Архангельской и Мурманской областях, а также в Хабаровском крае.

Медленно, но уверенно идет развитие института омбудсмена в России. Большой вклад в это дело внес В.П. Лукин, который занимал пост главного уполномоченного в течение 10 лет. В 2014 году его сменила Э.А. Панфилова, ранее занимавшая должность министра социальной политики.

Также в России появляются и другие институты «защитников», такие как финансовый омбудсмен, уполномоченный по правам детей, омбудсмен в системе образования и бизнесе. Все это говорит о положительных тенденциях и росте общественного правосознания в России.