Правовые акты регионального уровня. Научное видение природы НПА

Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 г. // Республика Татарстан. – 2002. – 30 апреля.

Бюджетный Кодекс Республики Татарстан от 29.05.2004 г. № 35-ЗРТ // Республика Татарстан. – 2004. – 5 июня.

Закон Республики Татарстан о бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Закон РТ от 28 июля 2004 г. № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан // Республика Татарстан. – 2004. – 3 августа.

Муниципальные правовые акты

Решение Представительного органа муниципального образования г. Казани от 17 декабря 2005 г. № 3-5 «Об Уставе муниципального образования города Казани» // Казанские ведомости. – 2005. – 30 декабря.

Решение представительного органа муниципального образования о бюджете на текущий год.

Решение Представительного органа муниципального образования города Казани от 24 декабря 2005 г. № 16-5 «О Положении о муниципальном заказе» // Казанские ведомости. – 2005. – 27 декабря.

Официальные акты высших судебных органов

Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. – 2006. - № 8.

Судебная практика

Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 г. N 10-П по делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета) // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2009. - № 4.

Постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2005. - № 4.

Основная литература

Бюджетное устройство России: Монография / Х.В. Пешкова. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 176 с. [Электронный ресурс, режим доступа: www.znanium.com ]*

Бюджетное право: Учебное пособие / Под ред. Г.Б. Поляка, С.Н. Бочарова, Д.А. Ремихановой.- 8-е изд.перераб.идоп.- М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.- 311 с.*

Бюджетное право: Учебное пособие / Н.Н. Литягин. - М.: Вузовский учебник: НИЦ ИНФРА-М, 2013. - 106 с. *

Бюджетное право: Учеб. пособие для студ. вузов / под ред. А.М. Никитина.- М.: Закон и право, 463 с.*

Бюджетное право. Учебное пособие. Под ред.М.В. Карасевой. М.: ЭКСМО, 2010.

Крохина Ю.А. Бюджетное право России. Учебник. М.: Юрайт, 2010.

Регулирование отношений, входящих в предмет трудового права, происходит путем издания правовых актов на федеральном, региональном, местном и локальном уровнях.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти относится издание нормативных правовых актов, которые устанавливают:

1) основные направления государственной политики в сфере труда;

2) основы правового регулирования отношений, составляющих предмет трудового права;

3) обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников;

4) порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;

5) основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;

6) порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;

7) принципы и порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде, а также систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих такой надзор;

8) порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

9) систему и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;

10) порядок и условия ответственности сторон трудового договора;

11) виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;

12) систему государственной статистической отчетности по вопросам труда;

13) особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

По перечисленным вопросам федеральные органы государственной власти осуществляют собственное правовое регулирование. Причем каждый из перечисленных вопросов может быть урегулирован отдельным нормативным правовым актом федерального органа государственной власти. Однако регулирование перечисленных вопросов нельзя признать исключительной компетенцией федеральных органов государственной власти. В ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Тогда как ст. 2 Конституции РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере труда, высшей ценностью. Поэтому субъекты Российской Федерации не могут быть лишены возможности в пределах имеющихся у них полномочий создавать дополнительные в сравнении с федеральным законодательством льготы для работников.

В ч. 2 ст. 6 ТК РФ сказано о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты в сфере труда по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Но при этом они вправе устанавливать более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным законодательством при условии обеспечения бюджетных расходов за счет бюджета субъекта Российской Федерации. Следовательно, юридически значимыми обстоятельствами при издании субъектом Российской Федерации нормативного правового акта по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти, являются:

Установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным законодательством;

Обеспечение бюджетных расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

По вопросам, которые не отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти, субъекты Российской Федерации могут принимать отдельные законы и иные нормативные правовые акты. Принятие отдельных нормативных актов по вопросам, которые отнесены к ведению федеральных органов государственной власти, субъектами Российской Федерации ст. 6 ТК РФ не допускает. То есть субъект Российской Федерации не вправе издавать отдельный нормативный правовой акт, предметом регулирования которого будет один из вопросов, отнесенных к полномочиям федеральных органов государственной власти. Однако субъекты Российской Федерации не лишены права принятия нормативных правовых актов, направленных на регулирование комплекса вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, с соблюдением перечисленных юридически значимых обстоятельств.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации относятся к региональному законодательству. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом в Конституции РФ указаны два центра, имеющие полномочия разрабатывать трудовое законодательство: федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем федеральное и региональное законодательство следует включать в централизованное регулирование отношений, составляющих предмет трудового права.

В ст. 7 ТК РФ органам местного самоуправления предоставлено право принимать акты, имеющие в своем содержании нормы трудового права. Такие акты относятся к местному регулированию отношений в сфере труда. Возможности органов местного самоуправления по принятию актов, регулирующих отношения, входящие в предмет трудового права, ограничены их экономическими возможностями. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет собственного бюджета дополнительные в сравнении с федеральным и региональным законодательством льготы для работников. Однако они не вправе обязывать работодателей предоставлять работникам подобные льготы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ обязательное для исполнения работодателями и работниками законодательство о труде может исходить от федеральных и региональных органов государственной власти. Органы местного самоуправления к их числу не относятся. Поэтому их полномочия ограничиваются предоставлением дополнительных льгот работникам за счет имеющихся в их распоряжении бюджетных средств.

В соответствии со ст. 8 ТК РФ работодатели вправе принимать нормативные акты, содержащие нормы трудового права. Такие акты называют локальными, поскольку их применение ограничивается рамками конкретной организации. Предоставление представителям работодателя возможности осуществлять правовое регулирование отношений в сфере труда является главной особенностью источников трудового права. Данная особенность проявляется как при формальном, так и при материальном выражении источников трудового права. Представители работодателя не только издают, но и контролируют их исполнение, они имеют достаточные рычаги воздействия на работников для того, чтобы обеспечить материальное воплощение изданных ими правовых норм в конкретные отношения. Вышестоящее по юридической силе законодательство может быть реализовано в организации без постороннего вмешательства только благодаря волеизъявлению полномочных представителей работодателя. Принудительное исполнение требований вышестоящего по юридической силе законодательства связано с деятельностью полномочных государственных органов. Однако государственные органы способны устранить далеко не все нарушения работодателями требований трудового законодательства. Поэтому зачастую законодательство о труде в организации заменяется нормативными актами работодателя, представители которого обеспечивают их материальное воплощение в отношения. В силу чего источники трудового права, вышестоящие по юридической силе, не проходят путь от формального к материальному выражению. В связи с чем материальное проявление источников трудового права не обеспечивается формально приданной им при принятии юридической силой. Такое проявление зависит от деятельности представителей работодателя, которые редко заинтересованы в соблюдении трудового законодательства, и полномочных государственных органов, призванных обеспечить правомерное поведение представителей работодателей. Отсутствие действенных механизмов, обеспечивающих правомерное поведение работодателей, не позволяет источникам трудового права, принятым вне рамок организации, преодолеть путь от формального к материальному проявлению. Таким образом, к материальному выражению чаще всего приходят локальные нормативные акты организации, а не вышестоящие по юридической силе предписания, что является еще одной особенностью источников трудового права.

2.3. Региональное законодательство и муниципальные правовые акты

На территории конкретного субъекта РФ формируется региональное законодательство по вопросам организации местного самоуправления в соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ, в котором определены полномочия субъектов РФ в области местного самоуправления, в частности, правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ.

Общие положения организации местного самоуправления на территории субъекта РФ обязательно закрепляются в Конституции или Уставе (основном законе) субъекта РФ. Эти положения развиваются и конкретизируются в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. Субъекты РФ принимают законы по вопросам установления границ, статуса, названий муниципальных образований, наименований органов местного самоуправления, проведения местных референдумов и муниципальных выборов, передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, прохождения муниципальной службы и др.

Региональное законодательство в области организации местного самоуправления включает конституции, законы субъектов РФ, указы и распоряжения руководителей субъектов РФ, постановления органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, ведомственные нормативно-правовые акты. Действие регионального законодательства распространяется на территорию всего субъекта РФ.

С целью организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях принимаются муниципальные правовые акты. Пунктом 1 статьи 7 131-ФЗ определены субъекты принятия муниципальных правовых актов – население муниципального образования, а также органы и должностные лица местного самоуправления.

В отличие от федеральных и региональных органов власти, органы местного самоуправления не вправе принимать законы. Основной правовой акт местного самоуправления – Устав муниципального образования, который в соответствии со ст. 44 131-ФЗ должен содержать следующие положения: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления; характеристику системы муниципальных правовых актов; виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов наряду с муниципальным правовым актам, принимаемым населением муниципального образования (решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан). Муниципальные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами муниципального образования, не должны противоречить уставу и решениям, принятым населением муниципального образования.

В систему муниципальных правовых актов также входят правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования (решения); главой муниципального образования (постановления, распоряжения); председателем представительного органа (постановления, распоряжения); главой местной администрации (постановления, распоряжения); должностными лицами местного самоуправления (распоряжения, приказы). Вопросы, по которым органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, отражены в ст. 43 131-ФЗ. Принятые муниципальные правовые акты обязательны к исполнению на территории муниципального образования (п. 3 ст. 7 131-ФЗ). Муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральному и региональному законодательству.

В субъектах РФ формируются региональные регистры принятых муниципальных правовых актов, включающие все правовые акты муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, в том числе решения, принятые населением на местном референдуме (сходе граждан). Регистры муниципальных правовых актов субъектов РФ составляют федеральный регистр муниципальных правовых актов.

Формирование правовых основ местного самоуправления является непременным условием организации, функционирования и развития местного самоуправления в РФ. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил полномочия муниципальных образований в сфере правового регулирования местного самоуправления.

Региональные подзаконные акты - это постановления, распоряжения, приказы и иные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ в развитие федеральных и региональных законодательных актов, а также в целях реализации указов Президента РФипостановлений Правительства РФ.

Акты органов местного самоуправления

Конституцией РФ определено, что органы местного самоуправленияне входят в систему государственной власти (ст. 12). В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, к вопросам ведения муниципалитетов законами могут передаваться дополнительные полномочия, с выделением соответствующих материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий находится под контролем государства.

Соответственно, главами и представительными органами муниципальных образований могут издаваться акты по вопросам, отнесённым к их ведению, являющиеся обязательными для исполнения на территории муниципалитета. При этом акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции РФ и законодательству (включая федеральное и региональное).

Отрасли права

Конституционное право России

Конституционное право - совокупность норм права, регулирующих отношения в сфере основ государственного и общественного строя, правового положения личности, организации системы органов публичной власти.

Административное право

Административное право - отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельностиорганов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства имуниципальных образований.

Во многих странах именуется управленческим правом. В дореволюционной Россииданная отрасль права именовалась также полицейским правом .

Гражданское право

Гражданское право - отрасль права, регулирующаяимущественные, а такжеличные неимущественныеобщественные отношенияна основе принциповравенства,неприкосновенности всех форм собственностиисвободы заключения договорових участниками, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты .

Уголовное право

Основная статья: Уголовное право Российской Федерации

Уголовное право - отрасльроссийского права, регулирующаяобщественные отношения, связанные с совершениемпреступных деяний, назначениемнаказанияи применениеминых мер уголовно-правового характера, устанавливающая основания привлечения куголовной ответственностилибоосвобождения от уголовной ответственностиинаказания.

Гражданское процессуальное право

Гражданское процессуальное право - отрасль права, включающая совокупность правовых норм, регулирующихобщественные отношения, возникающие междусудоми иными участникамисудебного производствав ходе осуществленияправосудияпогражданским делам, а такжеисполнениясудебных постановлений.

Гражданским процессуальным правом именуются также юридическая наукаиучебная дисциплина, предметом которых являются правовые нормы, регулирующие отношения в сфереправосудия по гражданским делам.

Арбитражное процессуальное право

Арбитражное процессуальное право - совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность арбитражного судаи других участников судебного процесса в ходе отправления правосудия по спорам между юридическими лицами и иным делам, рассмотрение которых отнесено законом к компетенцииарбитражных судов.

Отдельными учёными-процессуалистами арбитражное процессуальное право рассматривается в качестве подотрасли гражданского процессуального права, а арбитражный процесс - в качестве разновидностигражданского процесса.

Арбитражным процессуальным правом именуются также юридическая наукаиучебная дисциплина, предметом которых являются правовые нормы, регулирующие отношения при отправлении правосудия по делам, отнесённым к компетенции арбитражных судов.

Как отмечалось ранее, на уровне субъектов РФ сосредоточены полномочия по организации межмуниципальных и пригородных перевозок. В сегменте же городского транспорта субъекты РФ обладают полномочиями по тарифному регулированию и по финансовому обеспечению проезда льготных категорий населения. Они, как правило, устанавливают:

• а) предельные тарифы за проезд на городском транспорте (примером акта здесь может являться постановление РЭК Свердловской области от 18 сентября 2012 г. № 150-ПК ). При этом, обязанность по установлению окончательных тарифов, не превышающих предельные, ложится на органы местного самоуправления;
• б) особенности предоставления льготного проезда для некоторых категорий населения, а также особенности компенсации затрат операторов на предоставление транспортных услуг этим категориям населения за счет средств регионального бюджета (примером может являться постановление Правительства Новосибирской области от 20.12.2012 №578-п ).

Нормативно-правовые акты муниципального уровня

Муниципальные акты действуют в рамках установленного федерального и регионального законодательства и окончательно определяют параметры перевозок в границах муниципального образования. На примерег. Перми рассмотрим основные положения, которые определяются муниципальными нормативно-правовыми актами:

• а) полномочия публичной власти и операторов (примерами нормативно-правовых актов здесь являются Решение Пермской городской Думы «О департаменте дорог и транспорта администрации города Перми…» и Решение Пермской городской Думы «Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми» );
• б) маршрутная сеть общественного транспорта (примером нормативно-правового акта здесь является Постановление Администрации города Перми «Об утверждении единой сети маршрутов регулярных перевозок пассажирского транспорта общего пользования города Перми» ). Как правило, такие постановление периодически обновляются при внесении каких-либо изменений в маршрутную сеть города;
• в) порядок организации открытых конкурсов за право обслуживания определенных маршрутов (например, Решение Пермской городской Думы «Об утверждении Положения о проведении конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми» ).
• г) критерии отбора операторов (содержатся в конкурсной документации, например, конкурсная документация для маршрута 75 в Перми );
• д) порядок взаимодействия публичной власти и операторов. (определяется в договоре на обслуживание маршрута);
• е) тарифы на проезд в общественном транспорте, не превышающие предельные, установленные публичной властью регионального уровня (примером нормативно-правового акта здесь является Решение Пермской городской думы «О тарифах на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих маршрутах городского сообщения в городе Перми» );
• ж) особенности предоставления субсидий операторам из-за низкого спроса на маршрут или из-за тарифного регулирования. Например, постановление администрации г. Перми «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки по маршрутам регулярных перевозок города Перми» ;
• з) особенности предоставления субсидий операторам за перевозку льготных категорий населения, определенных региональной властью за счет средств субъекта РФ. Например, постановление Администрации города Перми «Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов за счет средств бюджета Пермского края» ;
• и) особенности предоставления льгот отдельным категориям населения и особенности предоставления субсидий операторам за перевозку таких категорий граждан за счет муниципального бюджета. Эти льготные категории отличаются от тех, которые определены региональными актами. Примером акта является, например, постановление Администрации г. Перми «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки по маршрутам регулярных перевозок города Перми отдельных категорий граждан с использованием льготных проездных документов» .

Совокупность рассмотренных нормативно-правовых актов всех уровней показывают, что в настоящий момент сложилась определенная логика регулирования общественного транспорта. Тем не менее, некоторые аспекты нельзя назвать оптимальными.

В настоящий момент на федеральном уровне определяются минимальный стандарт качества перевозок, полномочия публичной власти и минимальные требования к операторам. Поэтому можно сказать, что федеральное законодательство Российской Федерации определяет значительную степень свободы для органов местного самоуправления при организации рынка транспортных услуг. Поэтому, управление городским транспортом может быть организовано по различным моделям: от дерегулирования до государственной монополии. Тем не менее, следует отметить, что в настоящий момент федеральные нормативно-правовые акты недостаточно регулируют правоотношения, возникающие между публичной властью и операторами.

На региональном уровне определяются предельные тарифы на проезд в городском транспорте, особенности предоставления льгот отдельным категориям населения и особенности компенсации затрат операторов на перевозки таких категорий пассажиров. Тем не менее, осуществление этих полномочий региональной властью нельзя назвать оптимальным, так как организация работы городского транспорта является муниципальной компетенцией. Общероссийской тенденцией является то, что тарифное регулирование осуществляется региональной властью скорее в интересах населения и недостаточно учитывает экономические аспекты операторов.

На муниципальном же уровне сконцентрированы основные полномочия по организации перевозок городским транспортом. Ключевым предметом регулирования здесь являются правоотношения, которые возникают между публичной властью и операторами, так как на рынке транспортных услуг присутствует множество операторов различных форм собственности. В этой части регулирование на муниципальном уровне, как правило, должно решать три задачи:

• а) определяет модель управления общественным транспортом в зависимости от полномочий и рисков публичной власти и операторов;
• б) определяет условия доступа операторов на рынок городского общественного транспорта;
• в) определяет инструменты контроля качества услуг операторов.

В дальнейшем рассмотрим эти три аспекта более подробно.