Федеральная земельная собственность. Какие территории могут быть в федеральной собственности? Основания для возникновения

В соответствии с законодательством РФ, государственная собственность на землю может разграничиваться между федеральными, региональными и муниципальными субъектами. Каким образом осуществляется данная процедура? Какие законы регулируют правоотношения, которые ей соответствуют?

В чем заключается сущность разграничения государственной собственности на землю?

Такой процесс, как на землю, является традиционно одним из самых сложных не только с точки зрения формирования и применения норм правового регулирования, но и в плане влияния на социально-экономические процессы. Особенно остро те вопросы, которые характеризуют соответствующее разграничение, встают в случаях, когда речь идет о необходимости определения конкретных полномочий органов власти в части управления землями, а также определения компетенций иных субъектов права, например муниципалитетов, которые по закону должны осуществлять деятельность по управлению территориями независимо от государственной власти.

Что же это за процесс — разграничение государственной собственности на землю? Он представляет собой установленный законодательством РФ порядок передачи различных земель в собственность:

• федеральных органов власти;
• субъектов РФ;
• местной власти.

Факт распределения территорий фиксируется в момент издания некоторым уполномоченным органом решения о предоставлении того или иного земельного участка в собственность какого-либо субъекта. На основании соответствующего решения могут оформляться различные например свидетельство о праве собственности.

Как правило, разграничение государственной собственности на землю осуществляется в том случае, если сведения о территории отражены в кадастре. Каким образом можно ознакомиться с данной информацией? Для этого используется такой ресурс? как публичная кадастровая карта. Изучим ее особенности подробнее.

Использование публичной кадастровой карты: нюансы

Рассматриваемый ресурс расположен на сайте Росреестра. Он был создан во многом по причине необходимости предоставления гражданам и организациям возможности получать актуальные сведения как раз-таки по землям, которые были разграничены в установленном законом порядке, или же по территориям, которые в рамках тех или иных правоотношений должны были распределяться.

Примечательно, что публичная кадастровая карта Росреестра не предоставляет сведений о собственниках тех или иных участков. Но она позволяет удостовериться в том, что участок зарегистрирован в государственном реестре в определенных границах, а также в том, что на нем разрешены те или иные виды деятельности.

Пользование рассматриваемой картой позволяет, прежде всего, экономить время, которое до появления соответствующего ресурса гражданам и организациями часто приходилось тратить на взаимодействие непосредственно с территориальным представительством Росреестра по вопросам определения границ и статуса различных участков.

Стоит отметить, что возможно осуществление правоотношений между органами власти и иными субъектами и в том случае, если права собственности не отражены в соответствующих реестрах. Возможно также распоряжение участками, которые не разграничены в установленном порядке. Изучим данный аспект подробнее.

Правоотношения при отсутствии разграничения государственной собственности на землю: нюансы

Итак, если разграничение государственной собственности на землю не осуществлено, то распоряжение соответствующими участками все же возможно. В общем случае оно осуществляется власти. Кроме того, в случае если располагаются в населенных пунктах, которые имеют статус административного центра либо столицы субъекта РФ, то распоряжение ими осуществляется муниципалитетами, если иное прямо не предписывается законодательством на уровне регионов. В свою очередь, в субъектах РФ могут приниматься законы, в соответствии с которыми неразграниченная государственная собственность на землю будет находиться в распоряжении исполнительных структур власти в регионах.

Как отмечают юристы, не всегда передача полномочий, связанных с распоряжением участками в данном случае, может сопровождаться передачей функций владельца тех или иных территорий. Таким образом, земельные участки, имеющие статус неразграниченной собственности, могут быть объектом правоотношений. Кроме того, даже в тех случаях, когда право собственности на соответствующие территории не зарегистрировано, то распоряжение ими тем не менее может быть осуществлено. Например, в контексте правоотношений купли-продажи или же аренды.

Также следует иметь в виду, что полномочия по управлению земельными участками, не имеющими статус разграниченных, могут выражаться в передаче тому или иному субъекту какой-либо управленческой функции, не всегда сопровождающейся приобретением данным субъектом права собственности на соответствующую территорию.

То, каким образом разграничиваются государственные земли, регулируют определенные нормы права. Изучим их особенности.

Разграничение собственности на землю: нормативное регулирование

В 2002 году российские власти приняли федеральный закон, в соответствии с которым были определены критерии классификации земельных участков на те, что относятся к собственности федеральных, региональных, а также муниципальных субъектов. Кроме того, было принято постановление правительства, в соответствии с которым утверждались правила подготовки, а также согласования перечней территорий, на которые у федеральных, региональных или муниципальных структур могло появляться предусмотренное законом право собственности.

Как отмечают юристы, данные правовые акты практически не функционировали, поскольку предусмотренные ими процедуры разграничения собственности на землю характеризовались сложностью, а также длительностью. В частности, субъектам, вступающим в земельные отношения, необходимо было прежде всего уделять значительное время подготовке перечня территорий. Данные документы впоследствии нужно было отправлять в правительство РФ, а затем дожидаться их проверки и последующего вынесения распоряжения со стороны властей. Регистрация собственности осуществлялась на основании такого источника права, как государственный акт на землю, издаваемый правительством РФ. При этом для каждого участка, включенного в перечень, создавалось дело, в котором присутствовали различные документы, удостоверяющие обоснованность внесения соответствующей территории в список. На практике данная процедура могла занимать порядка 7-9 месяцев.

Отмеченные недостатки законодательства, в соответствии с которым разграничивались федеральная государственная собственность на землю, региональная, а также муниципальная, была призвана устранить реформа, в рамках каковой был принят новый закон. Речь идет о нормативном акте, посредством которого законодатель внес определенные изменения в Земельный кодекс РФ, а также в законы, регулирующие государственную регистрацию недвижимости. Соответствующий источник права вступил в силу в 2006 году и отменил тот, что был принят в 2002-м.

В соответствии с новым законом земли, находящиеся в государственной собственности, стало возможно разграничивать в упрощенном порядке. Если говорить о поправках в действовавшие источники права, то можно отметить, что была прежде всего уточнена норма, отраженная в законе о регистрации прав на недвижимость, в соответствии с которым осуществлялось внесение сведений о разграничиваемом участке в государственные реестры.

Таким образом, основные источники права, регулирующие процесс, о котором идет речь, — Земельный кодекс РФ, а также основной нормативный акт, регулирующий государственную регистрацию прав на недвижимость и имеющий статус федерального закона.

Рассмотрим теперь ключевые положения данных источников права подробнее. Так, можно изучить то, какие документы используются в правоотношениях, в рамках которых разграничиваются те или иные виды государственной собственности на землю.

Регистрация прав собственности на участок: документы

Главный документ, на основании которого осуществляется распределение территорий между теми или иными субъектами, заявление, составляющееся исполнительным органом власти на том или ином уровне, муниципалитетом либо сторонним лицом, которое имеет на то полномочия, например в силу поручения. Данный источник должен отражать основание для возникновения права у федерального, регионального или муниципального органа власти на владение тем или иным земельным участком. Это фиксируется в документах, которыми нужно дополнять отмеченное заявление. Их перечень фигурирует в отдельном постановлении правительства.

Так, в случае если основание для оформления права собственности наличие на участке объекта недвижимости, который на законных основаниях принадлежит тому или иному субъекту, то в компетентный орган власти необходимо направить правоустанавливающие документы на здание. Также могут понадобиться результаты государственной кадастровой оценки земель, отраженные в специальном плане, который подтверждает факт расположения объекта недвижимости на определенной территории.

В общем случае законы РФ не подразумевают дополнения указанных источников какими-либо иными. Данные перечни — при условии комплектности документов - можно рассматривать как исчерпывающие.

Законы РФ, регулирующие распределение земельных участков на принадлежащие федеральным, региональным или муниципальным органам власти, определяют условия отнесения территорий к владениям того или иного субъекта. Рассмотрим данный нюанс подробнее.

Условия распределения земель

В соответствии с положениями Земельного кодекса России, условиями отнесения тех или иных участков к собственности федеральных, региональных или муниципальных субъектов могут быть:

• расположение на соответствующих территориях зданий, которые принадлежат тем или иным структурам на праве собственности;
• предоставление участков конкретным органам власти, государственным или муниципальным предприятиям, НКО.

Кроме того, законодательством могут быть определены иные условия осуществления правоотношений, о которых идет речь.

Следующий важнейший аспект реализации положений источников права, регулирующих то, как должна распределяться федеральная государственная собственность на землю, региональная или же муниципальная, — критерии отнесения территорий, собственно, к тем, что должны принадлежать к госструктурам, а также передающимся муниципалитетам.

Какие территории могут быть в федеральной собственности?

Высший уровень государственной власти в РФ — федеральный. В соответствии с положениями Земельного кодекса, к федеральным могут быть отнесены следующие виды государственной собственности на землю:

• участки, занятые зданиями и сооружениями, что принадлежат федеральным структурам на праве собственности;
• площади, что предоставлены государственным органам, их территориальным представительствам, госпредприятиям, а также НКО, которые образованы соответствующими структурами власти;
• участки, находящиеся в постоянном пользовании Академиями наук, а также подчиненных им структур — в случае, если их передача была осуществлена до вступления в силу отдельных источников права, регулирующих статус данных научных учреждений;
• территории, которые переданы в аренду предприятию «Российские автомобильные дороги» компетентным органом власти.

Следующий уровень власти в РФ — региональный. Соответствующие органы также могут получать земельные участки.

Какие территории могут быть в региональной собственности?

На уровне регионов государственной собственностью являются земли — в случае их передачи субъектам власти в установленном законом порядке - следующих категорий:

• участки, здания и сооружения, которые принадлежат региональным властям на праве собственности;
• территории, которые переданы государственным органам в субъектах РФ, предприятиям или НКО, образованным на региональном уровне;
• участки, относящиеся к сельскохозяйственным землям, которые заняты дорогами, различными коммуникациями, насаждениями в целях защиты территорий от негативного воздействия, а также водными объектами — исключая участки соответствующего назначения, что принадлежат федеральным, муниципальным структурам, гражданам или организациям.

Можно отметить, что передача земель в собственность РФ осуществляется на основе применения норм, установленных как для федеральных, так и региональных органов власти: юрисдикция конкретных положений законодательства распространяется на территории, на которых расположены те или иные объекты в пределах площади городов федерального значения.

Следующий уровень власти в РФ — муниципальный. Структуры, которые ему соответствуют, также могут получать земельные участки.

Какие территории могут быть в

Итак, мы рассмотрели, в каких случаях государственной собственностью являются земли — при условии их разграничения в предусмотренном законом порядке на федеральном или региональном уровне. В свою очередь, муниципалитеты по закону функционируют независимо от госструктур.

При разграничении государственной собственности на землю в собственность местных органов власти могут быть переданы:

• участки, которые заняты зданиями и сооружениями, принадлежащими муниципалитетам;
• территории, которые предоставлены местным органам власти, муниципальным предприятиям или НКО, созданным на соответствующем уровне.

Передача земель и действие прежнего законодательства

Следует отметить, что Земельный кодекс отдельно регулирует то, каким образом государственная собственность разграничивается, если участники соответствующих правоотношений приобрели земли в соответствии с нормами права, действовавшими до 2006 года. В этом случае изданные ранее правительством РФ акты, удостоверяющие перечни участков, на которые у федеральных, региональных или муниципальных властей возникало право владения, следует рассматривать в качестве оснований для осуществления государственной регистрации права собственности на соответствующие территории.

Министерством экономического развития России определен порядок переоформления земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Росимущество может предоставить федеральную землю в собственность, в аренду и в безвозмездное срочное пользование. Соответствующее заявление могут подавать физические и юридические лица, а также индивидуальные предприниматели. Срок для заключения договора определен в два месяца со дня регистрации заявления. Через один день после этого Росимущество обязуется направить или выдать договор заявителю. Форма заявления о переоформлении права на землю, адреса и телефоны территориальных управлений Росимущества содержится . Подробная информация о государственной услуге по предоставлению земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в порядке переоформления прав размещена, в том числе, на едином портале государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru). Услуга не облагается государственной пошлиной или иной платой. Поданное заявление обязаны зарегистрировать в течение трех дней с момента поступления в Росимущество или его территориальный орган.

Документы, которые нужно представить

Чтобы получить услугу по переоформлению земли нужно представить: заявление по форме (Приложение 3); копию паспорта заявителя или его представителя; копию доверенности; копии правоустанавливающих или удостоверяющих документов; копию документа, который подтвердит обстоятельства, дающие право на приобретение земли; перечень всех зданий, строений, сооружений, расположенных на земельном участке, где нужно указать их кадастровые (инвентарные) номера и адресные ориентиры.

В заявлении о переоформлении земельного участка должны быть:

• наименование получателя: Федеральное агентство по управлению государственным имуществом или наименование территориального управления Росимущества, в которое направляется заявление;
• ФИО заявителя или наименование организации;
• почтовый адрес, на который получатель отправит ответ или уведомление о переадресации заявления;
• суть заявления;
• личная подпись и дата.

Заявление можно распечатать, заполнить от руки печатными буквами чернилами черного или синего цвета или в электронной форме, используя цифровую подпись.

Документы, которые можно представить

Кроме перечисленных выше бумаг, заявитель может приложить документы из органов местного самоуправления и других официальных органов: кадастровую выписку о земельном участке, выписку из ЕГРП на земельный участок, выписку из ЕГРП на здание, строение, сооружение, которые находятся на этом участке, а также копию или ИП и и ЕГРИП.

Эти документы можно представить самостоятельно или ждать, пока у официальных источников их запросит Росимущество. Непредставление заявителем указанных документов не может быть поводом для отказа в предоставлении государственной услуги по переоформлению земли. Не принять представляемые документы также не могут.

Основания для отказа в переоформлении земли

Перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги по переоформлению земельного участка исчерпывающий. Такими основаниями могут быть следующие обстоятельства: земельный участок не относится к федеральной собственности, заявитель не вправе переоформлять землю, переоформление в собственность, или срочное пользование запрещено законодательством, существуют действующие судебные акты, которые ограничивают оборот земли, в государственном кадастре недвижимости нет сведений о границах земельного участка (кроме бессрочного пользования), представлен неполный комплект обязательных для представления документов (п. 2.8 Административного регламента).

К письму об отказе в предоставлении государственной услуги прилагаются (возвращаются) представленные заявителем документы.

Если в случае заявителя предоставление государственной услуги не предусмотрено Российским законодательством, то Росимущетво уведомит его. Срок направления уведомления - не более 30 дней с момента обращения заявителя.

Статья 17 ЗК РФ закрепляет следующие основания признания земельных участков объектами права федеральной собствен­ности. Право федеральной собственности на земельный уча-

СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

Глава 3. Право собственности ни земно 95

сток может быть прямо признано федеральным законом. Фе­деральная собственность может быть установлена в результате процедуры разграничения государственной собственности на землю, кᴏᴛᴏᴩая предусмотрена Федеральным законом "О раз­граничении государственной собственности на землю". И, кроме ϶ᴛᴏго, право федеральной собственности может быть приобретено Российской Федерацией по основаниям, кᴏᴛᴏᴩые предусмотрены в гражданском законодательстве.

В качестве таких оснований приобретения права собствен­ности на землю могут быть юридические факты, указанные в ст. 8 ГК РФ: договоры и иные сделки, предусмотренные зако­ном, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмот­ренные законом, но не противоречащие ему; акты государст­венных органов и органов местного самоуправления, кᴏᴛᴏᴩые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения права собственности на землю; судебное решение; в результа­те приобретения имущества по основаниям, допускаемым за­коном; вследствие иных действий граждан и юридических лиц; вследствие событий, с кᴏᴛᴏᴩыми закон или иной право­вой акт связывает наступление гражданско-правовых послед­ствий.

Гражданское законодательство (ст. 214 ГК РФ) предусмат­ривает, что от имени Российской Федерации права собствен­ника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. От имени Российской Федерации могут ϲʙᴏими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязан­ности органы государственной власти в рамках их компетен­ции, установленной актами, определяющими статус данных орга­нов. Право федеральной собственности может возникнуть, если федеральный орган государственной власти приобретет земельный участок на основании договора купли-продажи, кᴏᴛᴏᴩый был в частной или муниципальной собственности. Возможно приобретение права федеральной собственности в результате изъятия земельных участков для федеральных нужд на основании ст. 49, 55 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ.

Исходя из ст. 3 Федерального закона "О разграничении го­сударственной собственности на землю" к федеральной собст­венности ᴏᴛʜᴏϲᴙтся земли лесного фонда; земли особо охраня­емых природных территорий федерального значения; земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности; земли обороны и безопасности; земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных

96 Земельное право современной России

пунктов: земли промышленности, транспорта, связи, радиове­щания, телевидения, информатики и космического обеспече­ния, энергетики и иного назначения; земли природоохранно­го, рекреационного и историко-культурного назначения; зем­ли водного фонда, если на данных земельных участках распола­гается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности; данные земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его террито­риальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой неком­мерческой организации, кᴏᴛᴏᴩые созданы органами государст­венной власти Российской Федерации; на данных находящихся в государственной собственности земельных участках располага­ется приватизированное недвижимое имущество, находившее­ся до его приватизации в собственности Российской Федера­ции; под поверхностью данных земельных участков находятся участки недр федерального значения.

Федеральной собственностью будут также земли запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находяще­еся в федеральной собственности, или приватизированное не­движимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации.

Исключая выше сказанное, федеральной собственностью будут земли лесного фонда. Поскольку согласно ст. 7 ЛК РФ земли лесно­го фонда включены в содержание понятия "лесной фонд", а ст. 19 ЛК РФ предусматривает, что лесной фонд и располо­женные на землях обороны леса находятся в федеральной соб­ственности, следовательно, и земли лесного фонда будут федеральной собственностью.

Вопросы права собственности на особо охраняемые при­родные территории и их земли урегулированы в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.)1. Преамбула Закона относит особо охраняемые природные тер­ритории к объектам общенационального достояния. Согласно п. 6 ст. 2 ϶ᴛᴏго Закона особо охраняемые природные террито­рии могут иметь федеральное, региональное и местное значе­ние и ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно являться федеральной собственностью, собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью.

СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № I. (Ч. 1) Ст. 2.

Глава 3. Право собственности на землю 97

Особо охраняемые природные территории федерального значения будут федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Госу­дарственные природные заповедники и национальные парки ᴏᴛʜᴏϲᴙтся к особо охраняемым природным территориям феде­рального значения. Государственные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, ле­чебно-оздоровительные местности и курорты могут быть отне­сены к особо охраняемым природным территориям либо фе­дерального, либо регионального значения.

Правительство РФ и органы исполнительной власти субъе­ктов Федерации определяют особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения. Так, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 8 указанного Закона государственный при­родный заповедник учреждается постановлением Правитель­ства РФ при условии согласия субъектов Федерации на отне­сение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в обла­сти охраны окружающей природной среды. Расширение тер­ритории государственного природного заповедника произво­дится в том же порядке. Национальные парки согласно ст. 14 Закона также учреждаются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов Федерации на отнесение со­ответствующих территорий субъектов Федерации к объектам федеральной собственности.

Вопросы права собственности на земли водного фонда регу­лируются главным образом водным законодательством. Так, в ст. 1 Водного кодекса РФ содержится понятие "водный объект" как сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рель­ефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Понятие водного объекта уточнено в ст. 7 ВК РФ. По­верхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ни­ми (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. По϶ᴛᴏму право собственности на земли водного фонда, так же как и на земли лесного фонда, подчинено праву собственности на воды. Собственник водного объекта будет одновременно и собственником земель водного фонда.

Исходя из ст. 33 ВК РФ водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации и субъектов Федерации. Водный объект не может одновременно находиться в собствен-

98 Земельное право современной России

ности нескольких субъектов права государственной собствен­ности. Эти нормы конкретизируют п. 2 ст. 214 ГК РФ, в соот­ветствии с кᴏᴛᴏᴩым земля и другие природные ресурсы, не на­ходящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образонаний, будут государственной соб­ственностью. Предполагается, что водные объекты находятся в государственной собственности (федеральной собственности или собственности субъектов Федерации) Исходя из ст. 34 ВК РФ в нашей стране устанавливается государственная собствен­ность на водные объекты. Водные объекты, находящиеся в го­сударственной собственности, не подлежат передаче в собст­венность муниципальным образованиям, гражданам и юриди­ческим лицам.

В ст. 36 ВК РФ указаны виды водных объектов, кᴏᴛᴏᴩые находятся в федеральной собственности, порядок их призна­ния в качестве таких объектов и принципы управления ими. В федеральной собственности находятся:

поверхностные водные объекты, акватории и бассейны

кᴏᴛᴏᴩых расположены на территориях двух и более субъ­

ектов Федерации;

подземные водные объекты, расположенные на террито­

риях двух и более субъектов Федерации;

■ водные объекты, расположенные на территории одного

субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обо­

роны, безопасности, федеральных энергетических систем,

федерального транспорта и иных государственных нужд,

реализация кᴏᴛᴏᴩых отнесена к полномочиям Российской

Федерации;

водные объекты, являющиеся средой обитания анадром-

ных и катадромных видов рыб;

трансграничные (пограничные) водные объекты;

внутренние морские воды;

■ территориальное море Российской Федерации;

Водные объекты, являющиеся особо охраняемыми при­

родными территориями федерального значения или пред­

ставляющие собой часть данных территорий;

■ водные объекты, являющиеся частью территории курортов

или лечебно-оздоровительных местностей федерального

значения;

Иные особо охраняемые водные объекты федерального

значения.

Глава 3. Право собственности па землю 99

Водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполни­тельной власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих субъектов Федерации. Земли водного фонда, занятые данными водными объектами, также яв­ляются федеральной собственностью.

Управление водными объектами и занятыми ими землями, являющимися федеральной собственностью, осуществляет Правительство РФ. Часть полномочий по управлению феде­ральной собственностью на водные объекты Правительство РФ в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией РФ и ВК РФ может передать ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим федеральным органам исполнительной вла­сти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.

Вопрос о праве федеральной собственности на земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, земель запаса и иных, кᴏᴛᴏᴩые указаны в ст. 3 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", решается иначе. Право федеральной собственности на данные земельные участки признается при на­личии определенных условий: нахождении на данных участках недвижимости, являющейся федеральной собственностью; предоставлении данных участков органу государственной вла­сти Российской Федерации или его территориальному органу, государственному унитарному предприятию и др.

Правовой режим участков недр федерального значения и тем самым земель, под поверхностью кᴏᴛᴏᴩых они находятся, определяется в законодательстве о недрах. Исходя из ст. 2.1 За­кона РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. (ред. от 3 марта 1995 г. и с изм. от 29 мая 2002 г.)1 для гарантированного обес­печения государственных потребностей Российской Федера­ции стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие кᴏᴛᴏᴩых влияет на ее национальную безопасность, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Феде­рации отдельные участки недр, в т.ч. содержащие мес­торождения полезных ископаемых, могут получать статус объ­ектов федерального значения на основании совместных реше­ний федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Часть месторо­ждений федерального значения, в т.ч. оϲʙᴏенных и под­готовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2026.

земельное право современной России

Статья 2.1 Закона о недрах определяет критерии, условия и основания признания определенных участков недр в качестве объектов права федеральной собственности. Разграничение фе­деральной собственности и собственности субъектов Федера­ции на недра урегулировано следующим образом. Пункт 6 ст. 3 Закона РФ о недрах устанавливает правило, по кᴏᴛᴏᴩому орга­ны государственной власти Российской Федерации выделяют совместно с субъектами Федерации участки недр федерального значения, регионального значения и местного значения. Со­гласно п. 7 ст. 4 данного Закона в компетенцию органов госу­дарственной власти субъектов Федерации в сфере регулирова­ния отношений недропользования на ϲʙᴏих территориях входит выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения.

Часть 3 ст. 2.1 рассматриваемого Закона предусматривает, что порядок отнесения участков недр к объектам федерально­го значения, в т.ч. к федеральному фонду резервных ме­сторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собствен­ности устанавливаются федеральными законами. Так, ст. 11 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ "О газо­снабжении в Российской Федерации" установлен порядок формирования федерального фонда резервных месторождений газа, ст. 5 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (с изм. и доп. от 10 января 2002 г.)1 - порядок формирования феде­рального фонда резервных месторождений драгоценных ме­таллов и драгоценных камней.

Право федеральной собственности на земельные участки и участки недр предусмотрено также в Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. N° 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (с изм. от 30 декабря 2001 г.)2. Государственный ре­зерв будет особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в целях и порядке, предусмотренных указанным Федеральным законом. В состав государственного резерва входят запасы ма­териальных ценностей для мобилизационных нужд Российской Федерации, запасы стратегических материалов и товаров, запа­сы материальных ценностей для обеспечения неотложных ра-

1 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст- 1463; 2002. № 2. Ст. 131.

2 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3; 2001. № 53. Ст. 5030.

Глава 3. Право собственности ни землю

бот при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. За­пасы государственного резерва независимо от места их разме­щения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также зе­мельные участки, на кᴏᴛᴏᴩых данные организации расположены, и участки недр, кᴏᴛᴏᴩые могут быть использованы для хранения государст­венного резерва, будут федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога (ст. 4)

Статья 9 ЗК РФ наделяет Российскую Федерацию правом управлять и распоряжаться теми землями, кᴏᴛᴏᴩые находятся в федеральной собственности. При этом ст. 209 ГК РФ опреде­ляет содержание права собственности, состоящее из правомо­чий владения, пользования и распоряжения. Содержание пра­ва собственности не зависит ни от объекта, ни. от субъекта права собственности.

В теории земельного права вопрос об объеме правомочий государства - собственника земли неоднократно был предме­том специального анализа. Так, А.П. Павлов полагал, что уп­равление государственным земельным фондом будет со­ставной частью содержания права государственной собствен­ности на землю1. Несколько позднее Г.А. Аксененок, A.M. Ту-рубинер и Л.И. Дембо также повествовали, что управление земельным фондом представляет собой элемент содержания права госу­дарственной собственности на землю. Вместе с тем данное правомочие уступает по ϲʙᴏему значению правомочию распо­ряжения, оно подчинено ему2. Считалось, что традиционная цивилистическая триада не в состоянии раскрыть всей полно­ты содержания права государственной социалистической соб­ственности на землю и другие природные ресурсы.

По мнению И.И. Краснова, юридической основой государ­ственного управления землями будет единство в одном субъекте в лице государства: а) территориального верховенст­ва как элемента суверенитета, б) права государственной собст­венности на землю3. Важно заметить, что одновременно высказывались мнения, подвергавшие критике данные утверждения.

1 Павлов А.П. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938. С. 23.

2 Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. С. 225,

226; Он же. Земельные правоотношения в СССР. С. 344-356; Турубинер A.M.

Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. С. 140,

195; Дембо Л.И.
Стоит отметить, что основные проблемы советского водного законодательства.

Л.. 1948. С. 67, 68.

3 Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. С. 71.

102 Земельное право современной России

Отметим тот факт - что в современных условиях, когда государственная собствен­ность на землю утратила исключительный характер, вряд ли есть основания для того, ɥᴛᴏбы включать в состав правомочий государство - собственника земли правомочие управления. Управление в сфере использования и охраны земель основано не на праве собственности, а на праве территориального вер­ховенства.

В отличие от указанных выше авторов, кᴏᴛᴏᴩые стремились обосновать расширение объема правомочий государства как собственника земли, высказывались и иные мнения. Так, И.А. Иконицкая полагает, что содержание права государственной собственности на земли состоит только из правомочий владения и распоряжения. Из всех правомочий, вытекающих из права собственности, государство в лице его органов, бесспорно, об­ладает двумя из них: правом владения и правом распоряжения. Право же пользования, под кᴏᴛᴏᴩым обычно понимается право хозяйственной эксплуатации имущества, государство практиче­ски всегда передает другим лицам1.

Как отмечалось выше, основанием правомочия управления всеми землями, независимо от того, в чьей собственности они находятся, будет право территориального верховенства го­сударства. Право распоряжаться землями вытекает из права собственности Российской Федерации. Наделение Российской Федерации в ст. 9 ЗК РФ как собственника федеральных зе­мель правомочием управления будет необоснованным. Это принципиально не ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙует основам гражданско-право­вого регулирования отношений собственности. Аналогичное замечание относится и к полномочиям субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления как собственников земель, кᴏᴛᴏᴩые сформулированы в ст. 10 и 11 ЗК РФ.

Между тем в юридической литературе продолжают выска­зываться мнения о том, что правомочия государства-собствен­ника реализуются посредством управленческих действий. Бо­лее того, органы законодательной власти включаются в число органов управления государственным имуществом. Так, утвер­ждается, что законодательная власть в системе органов управ­ления федеральным имуществом представлена Федеральным Собранием Российской Федерации2.

1 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенден­

ции развития. С. 72, 73.

2 Ершова И.В. Проблемы правового режиму государственного имущества в хо­

зяйственном обороте. М„ 2001. С. 122, 131.

Глава 3. Право собственности на землю 101

Федеральные земли

При разграничении земель необходимо иметь в виду, что все федеральные земли расположены на территории (в границах) субъектов Федерации. Все земельные участки на территории субъектов Российской Федерации, занимаемые федеральными объектами (зданиями, сооружениями, предприятиями, объектами и др.), относятся к федеральной собственности. Это оформляется актами Российской Федерации или соглашением между Российской Федерации и ее субъектом.

К федеральным землям относятся также земли, выделяемые для федеральных нужд и целевых программ, иные земли общефедерального значения (водного и лесного фондов, особо охраняемых территорий и др.).

Впервые выделение федеральных земель было приведено Указом Президента Российской Федерации “О федеральных природных ресурсах” от 16 декабря 1993 г. № 2144. В нем разграничение производится исходя из принципа общегосударственного значения земель.

К землям федерального значения, относятся земли, которые имеют общероссийское значение, правовой режим которых установлен федеральными законами или распоряжение которыми осуществляется Правительством Российской Федерации или с его согласия.

Федеральными землями являются земельные участки, определяемые федеральными законами либо договорами (соглашениями) о разграничении земель (например, земли запаса федерального значения).

Участки, отнесенные к федеральной собственности, предоставляют, как правило, федеральным предприятиям и организациям в пользование или аренду.

В ст. 294 300 гл. 19 ГК РФ говорится о хозяйственном ведении и оперативном управлении имуществом, государственными и муниципальными предприятиями и организациями.

Земельные участки федеральной собственности, представленные в пользование или аренду физическим и юридическим лицам, должны пройти государственную регистрацию в соответствии со ст. 131 ГК РФ.

Регистрируются они в едином государственном реестре органами юстиции.

Российская Федерация является самостоятельным субъектом гражданских и соответствующих им земельных отношений, например, в сделках действует как равноправная сторона. Она действует здесь не как публичная власть, а как обычный собственник. На нее распространяются правила и нормы о юридических лицах. От имени Российской Федерации выступают ее органы власти в рамках своих полномочий (ст. 124127 ГК РФ). Они распоряжаются только федеральными землями и не вправе распоряжаться землями субъектов Федерации, муниципальными и частными землями.

В отношении этих земель федеральные органы выполняют и публичные функции (учет, контроль, ведение мониторинга и кадастра, привлечение к ответственности и др.).

Земли субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации также являются субъектами гражданских и соответствующих им земельных отношений как равноправная сторона, как собственники земли на своих территориях.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами принимают свои законодательные и иные правовые акты, регулирующие земельные отношения на своей территории, заключают договоры и соглашения с Российской Федерацией, с муниципальными образованиями.

Но конечно, не все земли находятся в собственности субъекта Российской Федерации. В его собственности находятся земли, занимаемые объектами промышленности, транспорта, культуры, науки и др. В его собственность могут переходить земельные участки в связи с передачей объектов федеральной собственности в собственность субъекта. В собственность Российской Федерации переходят земельные участки в связи с приобретением их муниципальных нужд.

Земли субъекта Российской Федерации также предоставляются в пользование или аренду юридическим и физическим лицам, в пожизненное наследуемое владение. Все земли также проходят государственную регистрацию в установленном порядке, о чем говорилось выше.

Субъекты Федерации, являясь субъектами гражданских и земельных отношений, выступают как собственники земли на своих территориях. На них также распространяются нормы и правила о юридических лицах. От имени субъектов Российской Федерации выступают их органы власти в пределах своей компетенции.

А как органы публичной власти они выполняют также и публичные функции.

Право муниципальной собственности на землю

Правом муниципальной собственности на землю обладают органы местного самоуправления. Несмотря на то, что данная форма собственности была провозглашена еще в 1992 г. Законом "О местном самоуправлении", долгое время в отношении муниципальной собственности был известен только ее субъект - орган местного самоуправления. Поскольку правом муниципальной собственности обладают негосударственные органы власти, необходимо было детально урегулировать, какие земли и в каком порядке могут быть переданы органам местного самоуправления. Однако это было выполнено только в Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ

"О разграничении государственной собственности на землю".

В муниципальную собственность городов, районов (кроме районов в городах), сельских поселений, а также других муниципальных образований для обеспечения их развития передаются земли, находящиеся в государственной собственности. В муниципальную собственность могут включаться земли, приобретаемые по решению местной администрации у других собственников земельных участков путем их выкупа в установленном порядке. Управление и распоряжение муниципальными землями осуществляются органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 19 ЗК РФ муниципальная собственность включает в себя земельные участки:

Которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации;

Право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

Которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Помимо муниципальной собственности, крупные муниципальные образования - районы и округа - с 1 июля 2006 г. в соответствии с ФЗ от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ", ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации приобрели право распоряжаться не разграниченными государственными землями. Это право предоставлено муниципальным районам и округам, за исключением столиц субъектов и административных центров, порядок предоставления земельных участков в которых устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.

земля право собственность