Человек - первичный субъект местного самоуправления. Бесспорно, наша конституция не имеет исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления
Муниципальное образование. Но К РФ не столь однозначна в определении субъекта. Понятие муниципального образования в К РФ нет. Говорится о гражданах, которые могут осуществлять управление (право граждан на осуществление местного самоуправления – ст. 32 К РФ – политические права граждан – право участия в управлении делами государства, а при системном толковании со ст. 130 ч.2 К РФ – комплексное участие в управлении делами государства включает и участие в осуществлении местного самоуправления). К РФ говорит о праве граждан на осуществлении местного самоуправления. Ч. 1 ст. 131 К РФ – коррективный представитель населения при осуществлении местного самоуправления. По К РФ субъект местного самоуправления является коллективным – и население (с их самостоятельными правами в осуществлении местного самоуправления) и представительный орган населения (органы муниципального образования).
ФЗ № 131 делает акцент именно на представительный орган населения (муниципальное образование).
КС о субъектах права на местное самоуправление - участие в местном самоуправлении – конституционное право. Ограничение права некоторых граждан в местном самоуправлении КС применяет ст. 50 К РФ. (посмотреть постановления на слайдах).
ФКЗ «О КС» субъекты конституционной жалобы – граждане, их объединения – не только юридические лица (объединения граждан), но и муниципальное образование (как объединение граждан). Рассмотрение муниципального образования исключительно как объединения граждан умоляет роль муниципального образования, поскольку это еще и орган публичной власти.
Муниципальные образования – носители внешних признаков местного самоуправления.
Муниципальное образование – основной субъект местного самоуправления:
1) собственная территория – границы, состав территории, наименование;
2) организационная самостоятельность – структура определяется населением самостоятельно (гл. 8 К РФ, ст. 12 К РФ);
3) функциональная самостоятельность – собственная компетенция (вопросы внешнего значения, а также передаваемые государственные полномочия для решения);
4) экономическая и финансовая самостоятельность;
5) Правовая автономия – устав и иные нормативные акты;
6) официальная символика – для идентификации муниципального образования как субъекта публичного права.
Теория сущности местного самоуправления (как определяется взаимоотношение местного самоуправления и власти)
1) общественное направление – местное самоуправление отделено от государственной власти и является самостоятельной. Теория свободной общины – рассмотрение местного самоуправления как четвертой ветви власти (источником власти местного самоуправления является не государство, оно возникло самостоятельно, а вопросы, решаемые местным самоуправлением являются естественными, и государством не продиктованы). Естественные исторические объединения – города и иные. Общественно-хозяйственная теория (период первых земских реформ)– основная задача земств, решение нужд земств, хозяйственных вопросов (вопросы являются оригинальными, принадлежащими самому сообществу, а не спущены самим государством);
2) государственное направление – местное самоуправление не свободно от государственной власти (если организационно и обособляется, но функционально взаимосвязано) – государство контролирует, определяет меру ответственности муниципального самоуправления. Появляется государственное направление в 19 веке (с централистскими идеями) – сама местная власть устанавливается государством (законом), и закон устанавливает пределы самостоятельности местного самоуправления. Вопросы, которые обозначаются как компетенция местного самоуправления, не являются самобытными – нельзя отделить вопросы местного самоуправления от общегосударственных вопросов. Местное самоуправление не ограничивалось естественными историческими объединения – некоторые создавались посредством установления государством (районы, уезды – потребности решения вопросов управления, установлениями государства).
Государственное направление в настоящее время получает все большее распространение – невозможно сохранить самобытность вопросов, решаемых местными общинами (застывшего характера компетенции местного самоуправления нет – государство устанавливает и другие).
Политическая теория – самостоятельность за местными самоуправления сохраняется, и она выражается в осуществлении своей деятельности за счет собственных средств (на общественных началах), а не за счет государства – это и обеспечивает автономию муниципальных образований (финансовая независимость). Юридическая теория рассматривает местное самоуправление как организационно обособленного субъекта права – акцент делается на организационно-правовую самостоятельность местного самоуправления (юридическое лицо публичного права – местное самоуправление как публичный субъект выступает самостоятельно с другими публичными субъектами).
Тест по дисциплине «Государственное и муниципальное управление» 1. а) б) в) Власть и управление – два понятия: альтернативных; взаимосвязанных; независимо существующих. 2. а) б) в) Какая функция государства относится к внешним функциям? Экономическая; Обеспечение обороны страны; Правовая. 3. а) б) в) Какая функция государства относится к внутренним функциям?? Экономическая; Обеспечение обороны страны; Правовая. 4. Формирование общенациональных идей, призванных объединить общество в границах государства – это какая функция государственного управления а) Регулятивная функция; б) Целеполагающая функция; в) Идеологическая функция. 5. Какой принцип государственного управления предполагает активное участие населения в принятии решений государственного и местного значений а) Принцип суверенности; б) Принцип демократизма; в) Принцип гомогентности. 6. Субъектом государственного или муниципального управления является: а) Соответствующий орган или должностное лицо государства или местного самоуправления; б) Руководство предприятий и организаций; в) Общественные отношения. 7. Объект государственного и муниципального управления – это: а) Общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей; б) Поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение; в) Все вышеперечисленное. 8. Совокупность организующих и регулирующих воздействий людей и их общественных институтов, в том числе государственных, на сознание, поведение и деятельность других людей для достижения определенной цели это: а) Управление; б) Мотивация; в) Целеполагание. 9. Объединение административно-территориальных единиц, которые не имеют собственной государственности характерно для: а) Унитарного государства; б) Федерации; в) Конфедерации. 10. Союз государств, которые являются самостоятельными в пределах, распределенных между ними и центром компетенций, характерно для: а) Унитарного государства; б) Федерации; в) Конфедерации. 11. Постоянный союз самостоятельных государств, объединенных осуществления конкретных совместных целей, характерно для: а) Унитарного государства; б) Федерации; в) Конфедерации. для 12. Первым Президентом России был: а) М.С. Горбачёв; б) Б.Н. Ельцин; в) В.В. Путин. 13. Президент Российской Федерации является: а) Главой государства; б) Гарантом Конституции РФ; в) Верны все ответы. 14. Президент Российской Федерации избирается сроком на: а) 2 года; б) 4 года; в) 6 лет. 15. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации: а) Не моложе 35 лет; б) Постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет; в) Верны все ответы. 16. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации, осуществляется за счет: а) Личных средств кандидатов в Президенты РФ; б) Средств федерального бюджета; в) Верны все ответы. 17. Президент РФ назначает Председателя Правительства с согласия: а) Госдумы РФ; б) Совета Федерации РФ; в) Верны все ответы. 18. Президент РФ не имеет право: а) Председательствовать на заседаниях Правительства РФ; б) Председательствовать на заседаниях Государственной Думы РФ; в) Вносить законопроекты в Государственную Думу РФ. 19. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более: а) Одного срока; б) Двух сроков подряд; в) Трех сроков подряд. 20. Порядок формирования Совета Федерации РФ предполагает: а) Назначение на должность члена Совета Федерации РФ Президентом России; б) Избрание членов Совета Федерации РФ всенародным избранием; в) Избрание члена Совета Федерации РФ законодательными (представительными) и исполнительным органами государственной власти субъектов РФ. 21. Заседания Совета Федерации РФ проводятся совместно с заседаниями Государственной Думы РФ в случаях: а) Заслушивания послания Президента России; б) Обсуждения поправок к Конституции РФ; в) После завершения формирования палат Федерального Собрания РФ. 22. Процедура принятия закона в Государственной Думе РФ предусматривает: а) Прохождение трех чтений законопроекта; б) Возможность изменения стандартной процедуры рассмотрения законопроекта и принятия закона в соответствии с регламентом Совета Федерации РФ или указа Президента России; в) Проверку соответствия рассматриваемого в Совете Федерации РФ законопроекта действующим нормам международного права. 23. К какой ветви власти принадлежит Правительство РФ является частью власти: а) Исполнительной; б) Законодательной; в) Судебной. 24. Заместители Председателя Правительства РФ назначаются на должность: а) Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; б) Президентом РФ по своей инициативе; в) Председателем Правительства РФ. 25. Правительство РФ не имеет право издавать: а) Постановления Правительства РФ; б) Распоряжения Правительства РФ; в) Федеральные законы. 26. Судебная власть в соответствии с конституционным устройством РФ: а) Осуществляется независимо от иных ветвей государственной власти; б) Выделена в системе государственного управления в отдельное звено; в) Осуществляется независимо от иных ветвей государственной власти исключением чрезвычайных судов. за 27. Пересматривать решения органов судебной власти вправе: а) Уполномоченные государственные органы, осуществляющие судебный контроль; б) Суд присяжных заседателей; в) Нет правильного ответа. 28. Структура судебной системы РФ содержит: а) Чрезвычайные суды; б) Суды субъектов РФ; в) Народные суды; 29. Судьи в соответствии с судебной системой РФ различаются между собой: а) По компетенции; б) По юрисдикции; в) По статусу. 30. К полномочиям прокуратуры РФ относится: а) Исполнение решений суда, вступивших в законную силу; б) Исполнение наказаний и мер принудительного характера, назначенных судом; в) Уголовное преследование. Часть II 31. Целенаправленный, координирующий процесс управленческого воздействия правительства на отдельные сегменты внутреннего и внешних рынков посредством микро- и макроэкономических регуляторов называют: А) государственной политикой Б) внешнеэкономической политикой В) государственное регулирование экономики Г) социально-экономическим развитием 32. Государственное регулирование экономики направлено на достижение А) равновесия платежного баланса Б) равновесия торгового баланса В) финансовой стабильности Г) равновесного роста общей экономической системы 33. Впервые необходимость создания системы государственного регулирования рыночной экономики обосновал: А) Дж. Кейнс. Б) М. Фридман В) П. Самуэльсон Г) В. Ленин 34. Достижение экономической и социальной стабильности относится к: А) специальной цели Б) генеральной цели В) конкретной цели Г) вспомогательной цели 35. Интегрированная система управления – механизм посредничества и агрегирования интересов и их моделей характерна для: А) ФРГ Б) США В) Великобритании Г) Франции 36. Преобладание значительного числа относительно автономных органов в высших административных структурах характерно для: А) ФРГ Б) США В) Великобритании Г) Франции 37. Экономическая модель, которая предполагает предупреждение возможных сбоев в рыночном механизме путём «точной» дозировки объёмов государственного вмешательства, использования планирования, координирующих или корректирующих рекомендаций в переговорах государства и предпринимателей, называется: А) реактивной Б) проактивной В) адаптационной Г) интегрированной 38. Прямые методы государственного регулирования экономики: А) не связаны с созданием дополнительного материального стимула Б) связаны с созданием дополнительного материального стимула В) не базируются на силе государственной власти Г) интегрированы с бизнесом 39. Нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции относятся к: А) общим методам государственного регулирования экономики Б) специальным методам государственного регулирования экономики В) косвенным методам государственного регулирования экономики Г) прямым методам государственного регулирования экономики 40. Налоги относятся к: А) общим методам государственного регулирования экономики Б) специальным методам государственного регулирования экономики В) косвенным методам государственного регулирования экономики Г) прямым методам государственного регулирования экономики 41. Использование бюджетно-налогового механизма для достижения национальных социально-экономических целей характерно для: А) финансовой политики Б) валютной политики В) денежно-кредитной политики Г) социальной политики 42. Использование метода косвенного воздействия Центрального банка на элементы рыночного механизма и прежде всего на оптимальность денежного обращения характерно для: А) финансовой политики Б) валютной политики В) денежно-кредитной политики Г) социальной политики 43. Высшей формой государственного регулирования являются: А) программирование Б) прогнозирование В) планирование Г) мониторинг 44. Административные меры обычно представлены в форме: А) закрепления Б) разрешения В) принуждения Г) контроля 45. С помощью системы административных мер осуществляется государственный контроль над: А) ценами Б) доходами В) учётной ставкой Г) валютным курсом 46. Установление государством «правил игры» представляет собой А) административное регулирование Б) уголовное регулирование В) правовое регулирование Г) экономическое регулирование 47. Процесс принятия управленческих решений, направленный на согласованность экономических процессов, формирование определенных пропорций в национальной экономике в соответствии с целевой направленностью ее развития называется: А) Программирование Б) прогнозирование В) планирование Г) программно-целевое управление 48. Планирование включает в себя: А) расчеты показателей, характеризующих состояние национальной экономики Б) Научную постановку целей социально-экономического развития В) Сравнительную оценку альтернативных вариантов и выбор наиболее приемлемых из них Г) все вышеперечисленное 49. Научно обоснованное предсказание о возможном состоянии экономики в будущем и/или об альтернативных путях и сроках достижения этих состояний называется: А) экстраполяция Б) прогноз В) программа Г) анализ 50. Центральным элементом системы планирования является: А) экстраполяция Б) прогноз В) программирование Г) анализ Часть III 51. Право местного самоуправления реализуется в форме: А) прямого волеизъявления; Б) выборы; В) верны ответы а и б; Г) нет правильного ответа. 52. Местное самоуправление представляет собой: А) структурное подразделение государственной системы управления; Б) обособленную структуру общественного регулирования; В) независимую структуру в системе органов государственной власти субъектов Федерации; Г) нет правильного ответа. 53. Осуществление полномочий органами местного самоуправления происходит: А) самостоятельно по вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления; Б) совместно с органами государственной власти субъектов Федерации; В) самостоятельно по вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления, за исключением вопросов по предоставлению региональных дотаций и субвенций; Г) совместно с органами государственной власти субъектов Федерации, за исключением вопросов по предоставлению региональных дотаций и субвенций. 54. Органы государственной власти субъектов Федерации в отношении местного самоуправления: А) не могут оказывать влияние на степень самостоятельности местного самоуправления, гарантированную государством; Б) могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления; В) могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления только по вопросам, специально закрепленным в конституциях (уставах) субъектов Федерации; Г) нет правильного ответа. 55. Исходя из конституционной организации власти и принципа разделения властей, местное самоуправление: А) обязательный элемент системы управления; Б) элемент конституционной организации власти, который устанавливается государством при возникновении необходимости; В) элемент конституционной организации власти, который возникает на основании волеизъявления населения муниципального образования; Г) факультативный элемент системы управления. 56. А) Б) В) Г) Источниками права местного самоуправления в России являются: Конституция РФ; Европейская Конституция; Европейская хартия местного самоуправления; верны ответы а и в. 57. А) Б) В) Г) 58. В России органы местного самоуправления представляют собой: исполнительные органы; представительные органы; представительные и исполнительные органы; ничего из вышеперечисленного. В России во всех муниципальных образованиях представительные органы: А) назначаются вышестоящими органами; Б) избираются прямыми выборами; В) ничего из вышеперечисленного. 59. Срок полномочий представительного органа местного самоуправления в России в соответствии с Федеральным законом 1995 г: А) составляет пять лет; Б) не может превышать четырех лет; В) не может превышать пяти лет. 60. Глава муниципального образования по должности: А) может входить в состав его представительного органа; Б) не может входить в состав его представительного органа; В) должен входит в состав его представительного органа; Г) ничего из вышеперечисленного. 61. За счет каких средств финансируется муниципальная служба? А) за счет средств местных бюджетов; Б) за счет средств региональных бюджетов; В) за счет средств федерального бюджета; Г) из других источников. 62. Что является субъектом управления в системе муниципального управления? А) органы местного самоуправления; Б) бизнес-сообщество; В) все перечисленное; Г) ничего из вышеперечисленного. 63. Какие факторы определяют организационную структуру местной администрации: А) численность населения; Б) социальная сфера; В) природно-географическое положение; Г) все вышеперечисленное. 64. Местная администрация как социальная система ориентирована на: А) развитие системы; Б) стабильность и неизменность системы; В) получение максимума доходов муниципального бюджета; Г) ничего из вышеперечисленного. 65. Основным субъектом права на самоуправление признается: А) консолидированная структура должностных позиций для осуществления местного самоуправления; Б) население муниципальных образований; В) государство; Г) выборные и иные органы местного самоуправления. 66. Какие финансовые категории объединяет в себе бюджет государства? а) налоги; б) государственный кредит; в) государственные расходы; г) все вышеперечисленное. 67. Консолидированный бюджет Российской Федерации составляют: а) федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации; б) консолидированные бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований; в) все уровни бюджетной системы РФ; г) такой категории, как консолидированный бюджет РФ в системе бюджетного регулирования не существует. 68. Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе, на осуществление определенных целевых расходов, относятся: а) к дотациям; б) к субвенциям; в) к субсидиям; г) к безвозмездным перечислениям. 69. Дефицит государственного бюджета характеризует: а) превышение расходов государственного бюджета над суммой полученных доходов; б) превышение доходов и полученных официальных трансфертов над суммой расходов; в) превышение доходов и полученных официальных трансфертов над суммой расходов и чистого кредитования; г) нет правильного ответа. 70. Укажите предельный срок погашения для любых долговых обязательств Российской Федерации: а) 30 лет; б) 49 лет; в) 50 лет; 7) 75 лет. 71. Основным источником финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга, является: а) налоги; б) рефинансирование государственного долга; в) сокращение военных, социальных или иных расходов: г) внешний денежный заем. 72. Инструментами регулирования долга являются: а) рефинансирование; б) погашение долга; в) прощение долга; в) отказ государства от обязательств; г) нет правильного ответа. 73. Дискреционная фискальная политика предполагает: а) автоматическое изменение налогов и сборов; б) изменение трансфертных платежей, применение мер стимулирующего характера; в) опосредованное изменение в уровне государственных проектов; г) нет правильного ответа. 74. В Налоговом кодексе РФ установлены следующие виды налогов и сборов: а) прямые и косвенные; б) федеральные, региональные и местные; в) общие и специальные; г) закрепленные и регулирующие. 75. При оценке эффективности налоговой системы используются следующие макроэкономические показатели: а) уровень инфляции; б) объем капитальных вложений; в) удельный вес общей суммы налогов в ВВП; г) все вышеперечисленное. 76. Сфера полномочий Счетной палаты РФ охватывает вопросы: а) контроля федеральной собственности и расходования федеральных денежных средств; б) экспертно-аналитического аспекта деятельности различных органов финансового контроля; в) регулирования финансовой деятельности органов финансового контроля. 77. Область контрольных полномочий Минфина РФ распространяется: а) на финансовые средства федерального уровня; б) на финансовые средства всех уровней бюджетной системы; в) на вопросы формирования и использования бюджетов и внебюджетных государственных фондов. 78. Могут ли внебюджетные государственные фонды привлекать дополнительные денежные средства путем заимствования? а) да; б) нет; в) только в случае, когда государство является гарантом займа; г) только в случае, когда государство является кредитором займа. 79. Источниками формирования средств Пенсионного фонда являются: а) ассигнования из федерального бюджета; б) страховые вносы работодателей в виде отчислений от ЕСН; в) доходы от капитализации временно свободных средств; г) все вышеперечисленное. 80. Что обеспечивает высокую результативность финансовой политики? а) формирование максимально возможного объема финансовых ресурсов; б) учет потребностей и интересов общественного развития; в) наличие государственной долгосрочной программы развития и перспектив финансовой политики; г) нет правильного ответа.
Дискуссионный вопрос – право на местное самоуправление – оно индивидуально или коллективно? Точка зрения: если учитывать, что специфика в муниципальном праве заключается в том, что субъект является одновременно и объектом правового регулирования, то получается что субъект коллективный – так как местное сообщество управляет само собой.
В чем подвох этого вопроса? В том, что право на местное самоуправление (то есть, право на организацию, решение вопросов местного значения в интересах местного населения)– это коллективный интерес,по природе своей он не может быть индивидуальным, это право на местное самоуправление - оно коллективно. А право на осуществление местного самоуправления (участие в выборах, в референдумах, право на информацию) – оно индивидуально, правда некоторые из этих прав, как к примеру – право на обращение – имеют в себе коллективную компоненту.
Самоуправление – категория группы лиц. Местное самоуправление – это самоорганизация какой-то группы для решения каких-то вопросов. То есть нужно различать два права – право на самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Местное самоуправление неотделимо от муниципального образования, местное самоуправление реализуется внутри, в рамках муниципального образования.
Местное самоуправление и муниципальное образование – это особая ситуация, это не просто коллектив, из которого захотел - вышел, мы имеем здесь общность людей, объединенную общей территорией и еще рядом специфических признаков. Категория местного самоуправления возникает тогда когда появляются какие-то общие дела, общие интересы – а это вещь коллективная.
Есть три субъекта права на осуществление местного самоуправления:
Местное население
Муниципальное образование
Органы МСУ
Лучше употреблять: местное население, местное сообщество, или жители муниципального образования – «на худой конец» (вместо народ, многонациональный народ и пр. – это осталось в конституционном праве.)
Итак, выше были рассмотрены права местного населения на самоорганизацию и на участие в местном самоуправлении, и возникает еще один субъект, с правом на осуществление местного самоуправления – это муниципальное образование.
Муниципальное образование – особый публично-правовой субъект.
Органы МСУ. Муниципальное образование – это конструкция, как юр.лицо в ГП – это конструкция, МО с юр.лицом на экзамене сравнивать НЕ СТОИТ (В СМЫСЛЕ ПОБОЙСЯ АДА И ПОСЛЕДСТВИЙ НЕСДАЧИ МУНИЦИПАЛЬНОГО - НЕ ПИШИ ЭТОГО НИКОГДА!!!).
То есть функционирует МО в лице органов и должностных лиц, по идее(это важное замечание) от его имени создаются муниципальные предприятия и учреждения, по идее с ним и судится нужно. Но здесь некоторая незадача - ведь органы местного самоуправления являются юр.лицами. А что такое юридическое лицо, как субъект права и что это значит в этом контексте? В частности, если открыть п.1 ст.2 АПК, то там мы увидим:
«Задачами судопроизводства в арбитражных судах являются:
1.защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления , иных органов, должностных лиц в указанной сфере;»
Получается у ОМС есть свои интересы в предпринимательской и иных видах деятельности. Это какие же? Когда единственное назначение этих органов – это выступать от имени муниципального образования,который и есть субъект права. На практике это приводит к тому, что судятся с ОМС, причем несколько ОМС выступают соответчиками, причем чаще всего иск подается и к ОМС и к муниципальному образованию, чтобы не прогадать. Правильно здесь – сразу привлекать к делу муниципальное образование, на что ума хватает далеко не всем. А должно быть так: субъектом права является муниципальное образование, от его имени выступают ОМС и должностные лица, которые никаких интересов в предпринимательской и иной деятельности иметь не должны. ОМС – это производный субъект, не может быть, чтобы были органы, но не было муниципального образования.
*Представительный орган – у нас юридическое лицо в форме учреждения, местная администрация – тоже юр.лицо, в форме учреждения – в чем проблема вот такого формирования в форме учреждений - об этом еще будет говориться.
Что говорит по поводу субъектов Конституционный суд. КС РФ: говоря о гражданах, как о субъектах права на осуществление местного самоуправления, КС защищает их права и ограничивает их права, по логике и на основании ч.3 ст.55 Конституции РФ (Из курса конституционного права все должны помнить - критерии ограничения прав и свобод: только для защиты конституционно-значимых целей, только ФЗ, а также критерии соразмерности, обоснованности, необходимости и пропорциональности – особое мнение судьи Бондаря от 2005 г. - смотреть).
Здесь есть, конечно, недостатки, в том плане, что КС, говоря об ограничении права на местное самоуправление, не учитывает институциональную природу местного самоуправления. П.3 ст.55 Конституции РФ – это конечно универсальный инструмент, но должна учитываться и особая специфика местного самоуправления. Нужно учитывать двойственную природу местного самоуправления, из которой нельзя вычесть ни одного компонента.
Конституционный суд говорит о двойственности муниципального образования :
Первая позиция : Постановление КС от02.04.2002 по делу Злобина и Хнаева – в данной позиции КС дает МО (как группе граждан) возможность стать субъектами обращения в конституционный суд. ДО 2002 г. этого не было. МО понимается КС как «территориально организованное объединения граждан, коллективно реализующие на основании конституции право на осуществление местного самоуправления»
Вторая позиция
: КС в 2011 признает двойственность МО – и определяет МО, как «публично-территориальную единицу,цель которой решение вопросов местного значения и реализация переданных полномочий».
Если приравнивать МО только к праву гражданам, группе граждан, это приводит к тому, что права МО будут защищаться на основании ст.46 Конституции РФ. В итоге, муниципалы пытаются что-то отсудить по контракту – по ст.46 Конституции, на деле же нужно обращаться к ст.133 Конституции, которая говорит о судебных гарантиях местного самоуправления, как особого публичного субъекта и должен быть по идее свой механизм судебной защиты муниципальных образований.
Муниципальные образования – это публичный субъект, для того, чтобы быть МО, нужно обладать определёнными признаками. Тут можно отметить некую аналогию с субъектом РФ, который имеет конституционно-правовой статус, а что это значит? Это значит – ряд признаков, который делает субъект федерации субъектом федерации.
Признаки МО:
1) Собственная территория
2) Организационная самостоятельность
3) Функциональная самостоятельность
4) Экономическая и финансовая самостоятельность
5) Правовая автономия
6) Официальная символика
Если убрать один из этих признаков – муниципального образования не будет. Кроме того,суды общей юрисдикции выделяют еще ряд признаков, производных от этих основных – регистрация по месту жительства и регистрация недвижимости, наличие инфраструктуры (это может и признак, но уж точно не для всех муниципальных образований).
Теории сущности местного самоуправления.
Выделяется два глобальных направления – общественное направление и государственное направление.
1) теория свободной общины, это первая обдуманная теория того, что такое местное самоуправление, которая понимает право на местное самоуправление как естественное право коллектива, то есть оно неотчуждаемого,государство не может на него покушаться, оно не должно препятствовать его реализации. Считает, что община первичней, чем государство. Теория самоликвидировалась, так как государство тоже может само создавать местные образования.
2)общественно-хозяйственная теория – тоже есть община и право на МСУ, но главное что есть - это сугубо местные дела, которые противопоставляются делам государственным.
* Найти в сегодняшнем законе чисто местные дела,противопоставляемыми государственными- и это будет учтено на экзамене – без шуток! Нужно будет обосновать.
Государственное направление:
Государство играет значительную роль, закрепляя за МС часть своих полномочий. Свод законов Российской империи – в свое время ряд государственных вопросов перекочевал на земский уровень, и под это все была дана возможность взымать сборы для обеспечения всего этого.
1)политическая теория - МС - государственное «дитя», (НЕ ПУТАТЬ ГОСУДАРСТВО И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ), но оно должно характеризоваться выборными органами и должностными лицами, не должно быть назначаемых сверху лиц, должна быть выборность.
2) юридическая теория – МС осуществляется в рамках МО, в данном контексте местное сообщество является корпорацией публичного права, юридическим лицом. Эта та теория, которая дала основу всем практически европейским моделям местного самоуправления.
Исследование правовых аспектов положения личности в муниципальном образовании, прав гражданина на осуществление местного самоуправления, равно как и анализ обратных связей, касающихся влияния институтов местного самоуправления на обеспечение и практическую реализацию прав и свобод человека и гражданина, предполагает необходимость выявления и исследования самой природы социальных и правовых связей личности в системе местного самоуправления, анализ места и роли гражданина как участника социально-экономических и политических отношений самоорганизации населения, как субъекта местного самоуправления.
"В теоретической литературе, - справедливо отмечает Д.Ю. Шапсугов, - как правило, не делается акцента на данном аспекте проблемы организации и функционирования местной власти, он остается неразработанным".62 Это объясняется, прежде всего, тем обстоятельством, что все вопросы местного самоуправления традиционно рассматриваются под углом зрения не отдельной личности, а всего населения, проживающего на соответствующей территории, местного сообщества, территориального коллектива.63 Ни в коей мере не отрицая правомерности такого подхода, следует вместе с тем подчеркнуть, что понимание сущностных характеристик местного самоуправления как выражения единства власти и свободы предполагает возможность и целесообразность исследования его субъектно-объектных характеристик не только на уровне социальных групп и коллективов, но и отдельной личности.
Личностный подход необходим при изучении всей системы местного самоуправления в различных ее проявлениях и характеристиках (структурной, функциональной, нормативно-институциональной). Тем более важно учитывать его при разработке нормативно-правовой базы местного самоуправления, включая акты локального (местного) нормотворчества. Именно поэтому личностный подход к институтам муниципальной демократии явился одной из стержневых идей предложенной автором концепции проекта
Устава города Ростова-на-Дону. которая была принята городской Думой, а затем получила свою реализацию в самом тексте Устава города Ростова-на-Дону.64
Опираясь на общетеоретические подходы к исследованию положения личности в системе государственного управления,65 можно рассматривать различные аспекты социального и правового положения человека и в системе местного самоуправления, характер и пределы правового регулирования его положения в соответствующей сфере общественных отношений. При этом важно учитывать, что личность, гражданин выступает в системе местного самоуправления не только как конкретный индивид в его взаимоотношениях с другими гражданами, органами и организациями, а он проявляет себя прежде всего через социальные общности: избиратели, трудовые коллективы, поселения, общественные объединения и т.д. В них обнаруживаются существенные характеристики человека как жителя данного поселения, как труженика, избирателя, предпринимателя, общественно-политического деятеля и т.п. Каждое из этих качеств имеет прямое или косвенное отношение и к характеристике правового положения личности в системе местного самоуправления. Однако основополагающее значение имеет в этом плане положение человека как жителя сельского или городского поселения, члена местного сообщества.
I Анализ понятия "местное сообщество" является при этом важным условием для последующей характеристики правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и объекта воздействия местной (муниципальной) власти. Это определяется тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и. соответственно, для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются "группы, характеризующиеся тесными, непосредственными связями и сотрудничеством".
Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения к определенному поселению (городскому или сельскому). Разделение населения по территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности "... осуществлять свои общественные права и обязанности там, где они поселились...".67
При этом в государственно организованном обществе территориальная организация населения обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав. свобод. и обязанностей по месту жительства.68 Поэтому в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни. саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование "такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. В научной литературе местные сообщества именуются также территориальными коллективами, что призвано отразить их аналогию с трудовыми коллективами. Думается, однако, более точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие "территориальный коллектив" является более широким, чем понятие "местное сообщество" Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие. их разновидности, как. например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Справедливости ради следует, правда, отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении не пользуется понятием "местное сообщество". Вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) он использует понятие "муниципальное образование", содержание которого раскрывается в ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении, но, к сожалению, в основном с формально-юридических позиций: с точки зрения организационной оформленное™, относительной самостоятельности соответствующего городского или сельского поселения, наличия в нем выборных органов местного самоуправления. Несомненно, этот аспект территориально-поселенческой организации местного самоуправления является важным, и новое для нашего законодательства понятие "муниципальное образование" должно будет получить свое категориальное обоснование.
Это однако не означает, что оно может заменить и все другие смежные понятия, в том числе понятие "местное сообщество". Очевидно, что категория "муниципальное образование" не в состоянии отразить все богатство социальных отношений, которыми характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности, независимости местной власти от государственной. Но, как справедливо отмечается в литературе, такая независимость, автономия еще не есть самоуправление, это только условие для обеспечения возможности реального самоуправления населения, для его самоорганизации на местном уровне.69
Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории "муниципальное образование". Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества. Причем это не только научно-теоретическая, но и правовая категория. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных законодательных (нормативных) актов.7" И, думается, нет никаких оснований подвергать сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и самого понятия "местное сообщество" только на том основании, что его "нет ни в Конституции, ни в действующем федеральном законодательстве".71 Во-первых, в Федеральном законе и не должны решаться все эти конкретные вопросы:
пределы федерального уровня регулирования соответствующих отношений определяются самим названием Федерального закона - необходимостью установить лишь принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие местного сообщества имеет не только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание. Это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления. Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: местное сообщество -это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, общими условиями жизни и едиными интересами в самостоятельном (под свою ответственность) решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения и обладающее в этих целях самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.
В рамках именно местного сообщества каждый гражданин, как его ассоциированный член, приобретает относительно самостоятельную роль в системе самоуправленческих отношений по месту своего жительства. Но достаточно ли этого для признания отдельной личности субъектом местного самоуправления? Не будет ли принижена в случае положительного ответа на этот вопрос роль местных сообществ, которые являются не только первичными социально-территориальными группами (с позиций социологической науки), но и первичными субъектами местного самоуправления в юридическом, конституционно-правовом плане?
Не отрицая того факта, что именно местные сообщества являются источником муниципальной власти как формы проявления народовластия на местном уровне и, соответственно, они являются первичным субъектом местного самоуправления, равно как и коллективных самоуправленческих прав (что будет подробнее раскрыто в следующих главах книги), следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является субъектом местного самоуправления. Это и понятно, ибо вопрос о положении гражданина в местном самоуправлении, основанном на самоорганизации, саморегуляции поведения и действий всех членов местного сообщества, не может зависеть, например, от членства гражданина в политической партии, ином общественном объединении, от его принадлежности к трудовому коллективу или от иных организационных и институционных форм реализации муниципальной демократии. Ведь подлинная демократия, как справедливо отмечал в свое время К. Маркс, "исходит из человека" и превращает саму социальную среду в "объективированного человека".72
Поэтому, не умаляя значения коллективных, организационно упорядоченных форм осуществления самоуправления, следует признать, что человеческая личность и в формально-юридическом смысле, с точки зрения ее правосубъектности в системе самоуправленческих отношений, имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной и правовой ценностью. В местном самоуправлении человек приобретает относительно самостоятельную роль уже в силу того. что он активный участник социально-политической и экономической жизни местного поселения и за ним признаются широкие возможности политической деятельности, хозяйственно-экономической свободы, участия в управлении объектами муниципальной собственности не только как члена коллектива, общественной организации или иного организационно оформленного объединения граждан - членов местного сообщества, а как личности, ассоциированного участника системы местного самоуправления. Функционирование последней проявляется, в конечном счете, через поведение, свободную деятельность людей. Поэтому личность может рассматриваться как ее первичный, исходный компонент и, соответственно, первичный субъект местного самоуправления. Стало быть, в местном самоуправлении имеется двухуровневая система первичных субъектов: с одной стороны, это местное сообщество как первичная социально-территориальная группа, субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны, это личность как отправное системообразующее начало для самоорганизации населения и, соответственно, субъект индивидуальных самоуправленческих прав первичного характера (природа этих прав будет раскрыта в следующей главе). Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ.
Речь идет, таким образом, о социально-политической обоснованности признания отдельной личности субъектом местного самоуправления. Что же касается юридических условий реализации этой возможности, то они, по-видимому, должны связываться с определенными элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений. Что это за элементы?
В литературе и нормативных актах по местному самоуправлению (речь идет прежде всего о законодательстве субъектов Федерации, а также уставах муниципальных образований) указывается, как правило, на следующие условия правосубъектности человека в системе местного самоуправления. Это, во-первых, возраст: во-вторых, наличие российского гражданства и, в-третьих, постоянное проживание на территории данного муниципального образования. Думается, что такой подход нуждается в уточнении. Они, с одной стороны, излишне жестко увязывают возможности быть участником (субъектом) самоуправленческих отношений с политико-правовыми качествами лица как гражданина. Известно, однако, что гражданство характеризует правовые связи человека с государством: их природа определяется суверенным характером государственной власти и ее специфическими возможностями государственно-властного воздействия на личность как гражданина данного государства. Между тем нет никаких оснований государственно-властные характеристики правовых связей гражданина с государством автоматически переносить на уровень негосударственных самоуправленческих отношений. Последние являются атрибутом гражданского общества, ассоциированными членами которого могут выступать не только граждане, но и постоянно проживающие в данном обществе лица без гражданства и даже иностранцы. Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника самоуправленческих отношений необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (с государственным институтом гражданства), а с его принадлежностью к гражданскому обществу. Но не в абстрактном варианте, а через членство в местном сообществе. Этот подход получил свое отражение и в Конституции, хотя и недостаточно конкретно. Речь идет о том, что. закрепляя правц на местное самоуправление. Конституция чаще всего оперирует понятием не "гражданин" или "граждане", а "население" (например, ст. 130, 131). Дальнейшее развитие и конкретизацию этот подход должен получить в муниципальном законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.
Следует отметить, что в некоторых региональных законодательных актах отдельных субъектов Федерации он просматривается уже сейчас вполне зримо. Например, в ст.2 Закона Волгоградской области "О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области" закрепляется, что "выборы в органы местного самоуправления осуществляются членами данного местного сообщества...", а ст. 3 того же Закона устанавливает, что "право избирать в органы местного самоуправления принадлежит члену местного сообщества, достигшему 18-летнего возраста".73 Следует однако отметить, что в этом, равно как и в других законах субъектов Федерации, само понятие "член местного сообщества" не раскрывается и фактически оно отождествляется с понятием граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования. Между тем предлагаемый подход требует четкого законодательного закрепления конкретных правовых критериев правосубъектности лиц - членов местного сообщества, включая тех из них, которые не являются гражданами РФ (например, путем установления определенного ценза оседлости обязательного проживания на протяжении некоторого времени на территории муниципального образования, наличия у лица без российского гражданства недвижимости на правах собственности в данном поселении и т.п.) Это однако не противоречит тому, что в качестве субъектов местного самоуправления в РФ в основном выступают, естественно, граждане Российской Федерации и что только они могут обладать всей полнотой (без каких бы то ни было ограничений и исключений) прав и свобод в местном самоуправлении, равно как и тех прав, которые характеризуют их взаимоотношения как членов местного сообщества с государственной властью.
Что же касается следующего критерия правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений (оформленное в установленном порядке постоянное проживание в границах соответствующего территориального поселения, признанного муниципальным образованием), то с ним вполне можно согласиться как с общим правилом (нормативом), определяющим условия принадлежности человека к местному сообществу. Вместе с тем сама природа самоуправленческих отношений, их демократизм предполагает возможность исключений из этого общего правила. В частности, гражданин, не проживающий постоянно на территории муниципального образования, может быть тем не менее признан, по нашему мнению, членом данного местного сообщества и, соответственно, субъектом местного самоуправления на территории этого муниципального образования, но при следующих условиях: во-первых, наличие недвижимого имущества на праве собственности в пределах муниципального образования; во-вторых, исправная уплата налогов и сборов в местный бюджет данного муниципального образования: в-третьих, личное желание гражданина участвовать в делах местного сообщества, выраженное в форме письменного заявления. При наличии этих условий (которые должны получить нормативно-правовое признание, например. на уровне муниципального законодательства субъектов Федерации), гражданин может быть принят членом данного местного сообщества в порядке, установленном уставом муниципального образования. Близкий к данному подход закреплен, например, в Уставе Иркутской области.74
На уровне регионального законодательства, а также актов муниципальных образований должен быть решен и вопрос о возрасте, с которого наступает муниципально-правовая дееспособность граждан. Думается, введение понятия "муниципально-правовой дееспособности" вполне правомерно и необходимо уже потому, что здесь наблюдаются весьма существенные особенности условий приобретения и осуществления членами местных сообществ муниципальных прав и свобод. Полная дееспособность граждан в этой сфере должна наступать, естественно, с 18 лет. что вытекает и из ст. 60 Конституции РФ. Вместе с тем частичная муниципально-правовая дееспособность возможна уже с. 16-летнего возраста. В литературе на этот счет справедливо отмечается, что "Субъектами местного самоуправления могут быть и лица. достигшие 16 лет. то есть возможно и вполне правомерно снижение возрастного ценза для участия жителей в местных референдумах, собраниях, выборах, опросах общественного мнения и т.д.".75 Таким образом, вопрос о членстве в местном сообществе может и должен решаться исключительно демократично. Поэтому имеющие место сомнения по поводу самой категории "местного сообщества" на том основании, что якобы "превращая жителей в сообщество, их как бы делают организационно обособленной единицей",76 вряд ли могут быть приняты. Таким образом, при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы. Не политико-правовые характеристики, а ассоциативные социальные связи человека по месту жительства, его принадлежность к местному сообществу является основанием для его признания субъектом местного самоуправления и. соответственно, для обладания всей полнотой индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина в местном самоуправлении.
Одновременно и реальное положение человека в системе местного самоуправления определяется, естественно, не правовыми формами закрепления соответствующих отношений, а их фактическим содержанием, глубинные основы которого коренятся, прежде всего, в отношениях собственности, в экономических условиях самоорганизации населения. Поэтому без выяснения экономических основ самоуправления и экономического содержания прав человека невозможно раскрыть социальную природу соответствующих институтов демократии современного общества.
Муниципальные отношения по своей структуре включают ряд элементов, среди которых выделяют субъектов муниципального права.
По смыслу Основного закона страны вся власть находится в руках народа. Таким образом, можно сделать по аналогии вывод, что на местном уровне власть принадлежит населению.
Вообще к субъектам местного самоуправления можно отнести:
- Граждан, проживающих на территории муниципалитета, при этом иностранцы также имеют непосредственное отношение к населению
- Местная власть, без которой невозможно осуществлять местное управление
- Государство, обеспечивающее существование местной власти, посредством принятия законов
В этой статье:
Население как основной субъект муниципальных отношений
Центральным субъектом местного управления, безусловно, является население. Термин население в буквальном смысле означает тех граждан, которые населяют ту или иную территорию. Исходя из этого, можно сделать вывод, что без присутствия граждан, невозможно организовать власть на той или иной территории.
Граждане приобретают статус населения путем регистрации на конкретной территории муниципалитета. Находясь на территории города или населенного пункта, граждане принимают непосредственное участие в жизни муниципалитета, например, облагораживают территорию, голосуют на избирательных участках, пользуются муниципальной собственностью и услугами.
Говоря об иностранцах, пребывающих на территории муниципалитета, то можно отметить равенство в правах наряду с гражданами этой территории. То есть они имеют право на жилище, на труд и даже на участие в выборах, если имеют постоянную регистрацию на территории муниципалитета.
Органы местного самоуправления
Муниципальные органы являются вторичным субъектов муниципальных отношений, так как они формируются после того, как появляется территория, населяемая гражданами. Местные органы власти являются неотъемлемым элементом существования местной власти, так как они наделяются для этого полномочиями.
Формирование муниципальных органов происходит самостоятельно населением. Никто иной не вправе вмешиваться и давать указания в отношении выборов или назначения должностных лиц местного уровня.
Структура муниципальных органов также формируется самостоятельно. Виды местных органов и порядок их формирования закрепляется уставом муниципалитета, а также на уровне регионального закона.
Роль государства в отношениях с местной властью
Государство занимает особую роль в организации и деятельности местной власти. С одной стороны они никоим образом не вмешиваются в деятельность муниципалитета, с другой принимают активное участие в том, чтобы местная власть имела право на существование, а население принимало в этом непосредственное участие.
Государство активно взаимодействует с муниципальными органами. Это проявляется в постановке общих целей и задач развития гражданского общества. В связи с чем, принимаются законы, которые распространяются на каждого гражданина.
Государство помогает в поддержании общественной безопасности и дисциплины, посредством системы правоохранительных органов.
Кроме того, без финансовой помощи не возможна любая деятельность хозяйствующих субъектов муниципальных образований. Так, например, организация малого бизнеса невозможна без кредитования, льготного налогообложения, проведения совместных мероприятий по организации и функционирования предпринимательства.
Таким образом, роль государства проявляется в помощи и обеспечении права граждан в осуществлении местного самоуправления.
