Сергей Кузнецов. Категория «юридическое лицо публичного права» в российской юриспруденции

Сергей Кузнецов , доцент Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119571, проспект Вернадского 82). E-mail: [email protected]~ Kuznetsov
Аннотация. В статье анализируется развитие общей концепции юридического лица публичного права в российской юриспруденции. Рассматриваются точки зрения таких советских правоведов, как А.В. Венедиктова, В.П. Грибанова, С.Н. Братуся, М.И. Кулагина и современных авторов – А.Я. Курбатова, В.Е. Чиркина, В.А. Болдырева, В.Ф. Яковлева, В.С. Белых по поводу природы юридического лица публичного права. Особое внимание уделено соотношению государства и его органов с понятием юридического лица.
Ключевые слова: юридическое лицо, субъект права, юридическое лицо публичного права, государство, орган государства.

В российской литературе внимание на юридическое лицо публичного права обратили не конституционалисты или административисты, а цивилисты. Своим существованием в российской правовой теории категория юридического лица публичного права обязана, прежде всего, иностранному законодательству и осмыслению его содержания в зарубежной науке и практике. Повышенный интерес к данной правовой категории не только со стороны отечественных теоретиков, но и официальных органов появился в последнее десятилетие. Это обусловлено выявлением в ходе применения современного гражданского законодательства ряда проблемных ситуаций, последовательное разрешение которых исключительно за счет актов официального толкования затруднительно. Достаточно сложно разграничить случаи непосредственного участия в гражданских отношениях юридических лиц, наделенных отдельными властными полномочиями, со случаями их представительства от имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и выделить истинного должника в обязательстве, к которому следует заявлять соответствующие требования.

Было бы неправильно утверждать, что внимание к категории «юридического лица публичного права» было всегда одинаково значительным. В период советской власти постановка вопроса о такого рода субъектах, т.е. специальных участниках гражданских правоотношений, была исключением, так как большинство юридических лиц создавалось как раз государством. Практика предоставляла ученым-правоведам не столь обширный материал для плодотворных рассуждений на данную тему. Однако это не означает, что есть основания не принимать во внимание результаты исследований, хотя бы и проводившихся в иной экономической действительности.

За государством, а также за советами и их дополнительными органами, статус юридического лица советскими учёными не признавался. Исключения составляли лишь работы отдельных авторов. Считалось, что cоветы, как государственные органы, а также бюджетные учреждения, руководители которых пользовались правами распорядителей кредитов, не являясь юридическими лицами, обладают правами юридического лица (А.В. Венедиктов). При этом советскими теоретиками отмечалось, что юридическая личность Советов и их исполнительных органов существенно отличается от юридической личности других государственных учреждений, предприятий, организаций. При характеристике статуса государственных органов цивилистами, например, В.П. Грибановым, нередко использовались признаки, которые свойственны юридическим лицам публичного права, известным в иностранном законодательстве [Грибанов, 1961].

Более полувека назад С.Н. Братусь достаточно просто и емко описал рассматриваемое явление: «С точки зрения характера и значения своей деятельности, не только в теории, но и в законодательстве, юридические лица буржуазного права делятся на: а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования - корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публично-правовое значение» [Братусь, 1947. С. 62-63]. Отличительными признаками публичных юридических лиц, по мнению С.Н. Братуся, считаются более строгие требования, предъявляемые к условиям действительности сделок, совершаемых ими, специфическое положение органов (органами являются государственные чиновники, осуществляющие функции власти), наличие у публичных лиц не только имущественных прав, но и публичных правомочий (права полиции, обложения налогами, предоставления налоговых льгот и т. д.).

М.И. Кулагин отмечает, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридических лиц: частного права, публичного права и «смешанное» [Кулагин, 1987. C. 35]. Говоря сравнительно подробно о частном и смешанном юридических лицах, он не анализирует детально юридическое лицо публичного права, но в предложенных им общих чертах юридического лица такой подход нашел частичное отражение. Хотя эти общие признаки сформулированы им почти целиком с цивилистических позиций и М.И. Кулагин обобщал лишь зарубежные законодательство, доктрину и судебную практику, среди общих признаков содержатся и нетрадиционные для цивилистического подхода. М.И. Кулагин называет также некоторые виды юридических лиц публичного права в зарубежном законодательстве: «буржуазное государство», выступающее в имущественных отношениях как казна, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (среди них он называет штаты, земли, что частично неверно - они не являются административно-территориальными единицами, это - субъекты федерации, их правовое положение иное, но действительно такие образования являются юридическими лицами), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления. Некоторые из них он называет публичными корпорациями, а другие - частными, поскольку они создаются частными лицами и считается, что преследуют частные цели. К числу частных М.И. Кулагин относит не только хозяйственные и религиозные организации, но также культурные, научные и иные общества [Кулагин, 1987. C. 31].

О юридическом лице публичного права «в буржуазных странах» в российской литературе говорилось задолго до М.И. Кулагина. Об этом писал А.В. Венедиктов, но он говорил, что «в буржуазном» законодательстве к ним подходят лишь как к участникам гражданского оборота [Венедиктов, 1948. С. 636]. Высказанный попутно тезис А.В. Венедиктова о юридическом лице публичного права в то время и позже не привлек особого внимания. Еще раньше этот термин употреблял Г.Ф. Шершеневич, говоря, что на первом месте среди «юридических лиц публичного права» находится государство – казна. О российском (советском) праве того времени ни А.В. Венедиктов, ни М.И. Кулагин не говорили, хотя бы потому, что деление на право публичное и частное тогда принципиально отвергалось.

М.И. Кулагин не выделяет специально признаков юридического лица публичного права (а под признаки общего понятия юридического лица, предлагаемые М.И. Кулагиным, юридическое лицо публичного права в четырех случаях из шести не подходит, поскольку общие признаки М.И. Кулагина имеют в основном цивилистический характер), но он совершенно верно указывает, что такое лицо наделяется государственно-властными полномочиями (на деле, может наделяться и полномочиями муниципальной публичной власти), что не присуще публичному лицу частного права. Он говорит также, что особенностями юридического лица публичного права являются особый порядок назначения управляющих, своеобразие органов. Такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. Общественные отношения с их участием могут регулироваться и гражданским, и административным, и конституционным правом (в качестве примера М.И. Кулагин называет государственный банк, действующий как управляющий субъект, например, при определении учетной ставки, и как хозяйствующее лицо, когда принимает вклады или учитывает векселя [Кулагин, 1987. С.33-37]. Эти положения, хотя они относились к праву зарубежных стран, могут быть использованы при конструировании понятия юридического лица публичного права в российском законодательстве (насколько нам известно, в зарубежном законодательстве признанного определения юридического лица публичного права также нет).

Сконструированные советскими теоретиками формулы «на правах юридического лица», «пользуется / обладает правами юридического лица», «особый субъект гражданского права», применительно к государству и государственным органам как субъектам советского гражданского права в условиях советской системы, претендовавшей на особый, отличный от буржуазных стран путь развития, в качестве доктринальных стереотипов довлеют в современном правоведении и используются в действующем законодательстве.

Одной из первых среди ученых, использовавших это понятие в современной юридической литературе на примере Немецкого федерального банка, была О. Олейник, которая отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками:

- «открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно;

Подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;

Контролируемость в форме предварительного, а не последующего судебного контроля, финансирование деятельности этого субъекта;

Наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества» [Олейник, 1997. C. 131].

Причем следует отметить, что данное понятие употреблялось применительно к Центральному банку Российской Федерации, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовой форме и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер [Курбатов, 2009. C. 48–51].

Не случайно указанный автор основывал свои выводы на примере Банка России. Дело в том, что именно в то время в Центральном банке Российской Федерации под руководством известного юриста и общественного деятеля К.Д. Лубенченко была развернута работа по теоретическому осмыслению и рецепции из германского права формы юридического лица публичного права. Работа была приурочена к изменению редакции Закона РСФСР от 2 декабря 1990 года № 394-I «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». С 1995 по 2000 год в указанный закон практически ежегодно вносились фундаментальные изменения, что в конечном итоге позволило полностью изменить облик Банка России, превратив его из правительственного ведомства, каковым он фактически являлся в средине 90-х годов прошлого века, в современное учреждение, способное эффективно осуществлять возложенные на него функции. Именно благодаря группе юристов Банка России концепция юридического лица публичного права оказалась востребованной не только в качестве теоретического конструкта, но и как работающая модель одного из конституционных органов. Публичные дискуссии в Государственной думе Российской Федерации, продолжавшиеся во второй половине 90-х годов не привели к интеграции в законодательство самого термина «юридическое лицо публичного права», но вывели эту тематику из юридического подполья, сделав ее достоянием самого широкого круга юристов и участников законодательного процесса. Построенная на базе теории юридического лица публичного права действующая правовая конструкция Банка России оказалась столь удачной, что даже противники этой концепции, в лице Е.А. Суханова, вынуждены были признать, что «… статус Центрального банка России …. не порождал никаких реальных вопросов в правоприменительной практике..» [Суханов, 2011. C. 20]. Позднее, итоги дискуссии были теоретически осмыслены в ряде публикаций [Лубенченко, Козлачков, 1999; Голубев, Козлачков, Гузнов, 1999].

Далее это положение дел позволило правоведам вести уже более предметные дискуссии по поводу данной юридической формы, детально взвешивая все ее достоинства и недостатки. Так, А.Я. Курбатов (доцент кафедры предпринимательского права ГУ–ВШЭ, кандидат юридических наук) критикует «расширительное толкование понятия юридического лица публичного права без учета положений действующего законодательства», которым «пытаются обозначать не только юридических лиц, выполняющих публичные функции, но и публично-правовые образования, имеющие казну, а также административно-территориальные образования, уничтожая тем самым смысл понятия юридического лица». Такой подход А.Я. Курбатов видит в работах В.Е. Чиркина [Курбатов, 2009]. Он также отмечает, что интерес к понятию юридического лица публичного права в последнее время связан, в основном, с планируемой реформой гражданского законодательства, в том числе законодательства о юридических лицах, в частности, с предложениями об упразднении такой организационно-правовой формы юридических лиц, как государственные корпорации, и о преобразовании существующих государственных корпораций в юридические лица тех форм, которыми они, по мнению разработчиков концепции реформы, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонды (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со стопроцентным государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов). Такие предложения содержатся в п. 3.3 § 4 «Законодательство о государственных корпорациях» подраздела 8 «Законодательство о некоммерческих организациях» проекта Концепции развития законодательства о юридических лицах .

По мнению В.А. Болдырева, подход к проблеме юридического лица публичного права, с точки зрения лексической и формально-логической, также свидетельствует не в пользу узаконения данной категории. Отдельного внимания заслуживает сложное составное понятие «юридические лица публичного права». Поскольку юридические лица не могут принадлежать публичному праву как системе норм, но могут ей подчиняться, постольку, видимо, именно так и следует понимать данный термин. При этом названные лица не могут исключаться из-под действия норм частного права, иначе незачем говорить о них в гражданском законодательстве. Нормы публичного права, бесспорно, распространяются на все юридические лица, и прямым подтверждением этому является финансовое право (например, обязанность юридических лиц уплатить налоги) и административное право (например, административная ответственность юридического лица). При делении юридических лиц на «частные» и «публичные» по критерию распространения на них норм частного и публичного права невозможно получить дихотомию: они будут в той или иной степени публичными или частными [Болдырев, 2008].

Относительно гражданской правосубъектности таких лиц В.Ф. Яковлев заметил, что дееспособность в гражданском праве содержит в себе начала юридического равенства еще и в другом аспекте: она не наделяет кого-либо из субъектов гражданского права возможностью совершения властных актов. Таким образом, все субъекты гражданского права лишены возможности властного предписания своей воли другим лицам, и это создает основу для построения гражданских правоотношений на началах юридического равенства [Яковлев, 1978]. Даже если рассматривать лиц, наделенных гражданской правоспособностью (правосубъектностью) и властными функциями одновременно, как самостоятельную категорию, то делать это следует с надотраслевой, а не гражданско-правовой позиции.

В.С. Белых пишет: «Можно ли частно-правовую категорию рассматривать в качестве межотраслевого, междисциплинарного понятия? На наш взгляд, при определенных обстоятельствах – да». В доказательство этого он приводит пример использования понятия договора не только в сфере гражданского права, но и в других отраслях.

Использование в российской науке некой обобщающей категории для обозначения организаций, наделенных гражданской правосубъектностью и одновременно способных выполнять властные функции или функции в общественных интересах, достаточно часто сопровождается присвоением этой категории наименования «юридические лица публичного права». Использование иностранной терминологии без учета особенностей русской лексики не совсем корректно. Разрыв между значением терминов, входящих в состав сложного понятия, и конечной смысловой нагрузкой понятия не может считаться нормальным явлением. В связи с этим правильно было бы говорить о лицах, наделенных гражданской правоспособностью и властными функциями. Другое дело, что для целей правоприменения, а значит и в законодательстве, этого не требуется.

Современные исследователи-цивилисты обратили внимание на российское законодательство и практику. Однако в основном выводы сводятся к тому, что действительно есть публично-правовые образования, являющиеся юридическими лицами (обычно называют само государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, зарегистрированные общественные объединения), но проблемы юридического лица публичного права, как особой категории, не обсуждаются. Спор ведется в основном вокруг вопросов: насколько соответствуют публично-правовые образования цивилистическим признакам юридического лица и являются ли органы государства юридическими лицами.

В 2010 году термин «юридическое лицо публичного права» появился в официальном документе - в предложениях Министерства экономического развития Российской Федерации о преобразовании некоторых государственных корпораций в «юридические лица публичного права». По состоянию на октябрь 2014 года, законопроект «О публично-правовых компаниях» готовится к рассмотрению во втором чтении.

Современное российское законодательство твердо придерживается позиции: органы государства - юридические лица. Каких-либо исключений или уточнений в правовых актах не делается, равно как нет их и в Гражданском кодексе Российской Федерации, где дано общее понятие юридического лица, пригодное, как предполагается, ко всем из них, и указаны их разновидности. Органов государства среди этих разновидностей нет. Это и делает сложным ответ на вопрос: мы действительно имеем новый поворот в подходах к понятию юридического лица, новую концепцию или этот термин употребляется по отношению к государственным органам некритично и без глубинного смысла, просто для того, чтобы напомнить о государственной печати, штампах и бланках?

В.С. Белых отмечает: «Резонно возникает вопрос: зачем органам публичной власти обладать статусом юридического лица? Если это необходимо для осуществления публичных функций, то едва ли данный аргумент заслуживает поддержки. Практически любой орган публичной власти может осуществлять свои функции без статуса юридического лица. Зачем, например, Правительству Российской Федерации статус юридического лица, если в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом, Правительство Российской Федерации обладает всеми необходимыми полномочиями, а также механизмами их реализации? В порядке сравнения: зачем совету директоров акционерного общества (орган юридического лица частного права) статус юридического лица? На первый взгляд, совет директоров акционерного общества и Правительство Российской Федерации – это, как говорится, две большие разницы! Однако их объединяет общая принадлежность к органам публичного образования и юридического лица. В нормотворческой практике субъектов Российской Федерации известен случай, когда губернатор одного из сибирских регионов хотел получить статус юридического лица» [Белых, 2007. С 55–56].

Главный источник проблем с юридическим лицом публичного права - то, что в главах Гражданского кодекса Российской Федерации перечень видов юридических лиц имеет исчерпывающий характер. Ни в одном случае органы государства, аппараты, их обслуживающие, в перечне юридических лиц не названы. Юридические лица объединены общим словом «организация». Однако специалистам по теории государства и права и административному праву известно, что государственный орган и государственная организация - разные вещи. Впрочем, в деталях этот вопрос недостаточно разработан: специалисты нередко опираются на терминологию законодательства, как и следует поступать в юридических работах, но современное российское законодательство нередко меняется слишком быстро, а его терминология порой непродуманна и достаточно случайна для каких-либо научных, далеко идущих выводов.

В.Е. Чиркин считает, что понятие юридического лица, которое имеется в Гражданском кодексе Российской Федерации и по идее должно иметь всеобщий характер (других не существует), неприменимо, и не может применяться к органам государства, которые объявлены в подзаконных актах юридическими лицами. Это понятие приспособлено к юридическим лицам частного права. Те отступления, которые сделаны в отношении некоммерческих организаций и учреждений, не меняют общей картины.

Из сказанного он сделал несколько выводов. Во-первых, допускает, что государственные органы и органы местного самоуправления названы юридическими лицами в законах и положениях о них ошибочно. С точки зрения определения юридического лица, в Гражданском кодексе Российской Федерации они таковыми не являются, во всяком случае, не упомянуты в нем как одна из разновидностей юридического лица. Если это так, то такой недосмотр можно исправить или исключив соответствующее упоминание из положений или включив такое упоминание в Гражданский кодекс Российской Федерации, что потребует значительной корректировки общего понятия.

Во-вторых, если констатировать, что в упомянутых выше положениях об органах государства все сказано верно, а поскольку в Гражданском кодексе Российской Федерации в отношении них никаких оговорок или исключений не сделано (как это, хотя и весьма неопределенно, сделано по отношению к общественным, религиозным объединениям и учреждениям), то, следовательно, на органы государства распространяются самые общие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, те же, что и на хозяйствующие субъекты гражданского права. Таких общих правил довольно много, в том числе о несостоятельности (банкротстве) юридического лица. Статья 61 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что юридическое лицо (говорится о юридическом лице вообще, т.е. о любом) может быть ликвидировано по решению суда, если, в частности, оно работает без лицензии, занимается деятельностью, запрещенной законом и т.д., а также, согласно ст. 65, ликвидируется в случае несостоятельности (банкротства). Федеральный закон о банкротстве 2002 года гласит, что его действие распространяется на все юридические лица (заметим слово все), кроме специально оговоренных. Это казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации (кстати сказать, исключения в отношении банкротства сделаны в Гражданском кодексе Российской Федерации только в отношении политических партий, другие общественные организации не упомянуты). Слов «орган государства», «государственный орган» или вообще какой-либо «орган» (а внутренние органы корпоративного управления существуют и в коммерческих, и в некоммерческих организациях) в этом перечне нет. Оставим в стороне органы коммерческих организаций (о них нигде не говорится как о юридических лицах, а другие органы названы юридическими лицами в весьма важных правовых актах), и вернемся к проблемам банкротства и сделанным в Гражданском кодексе Российской Федерации исключениям. Те же четыре исключения названы в Федеральном законе от 3 января 2006 года №6 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации». В новой редакции ч. 1 и 3 ст. 65 Гражданского кодекса Российской Федерации, говоря о юридических лицах вообще (следовательно, и о юридических лицах - органах государства), устанавливает, что юридическое лицо ликвидируется судебным решением. В итоге, В.Е. Чиркин констатирует, что поскольку орган государства (субъекта Федерации, муниципального образования) нигде в качестве исключений не упомянут, на него, по идее, распространяются положения о банкротстве. Если такой вывод провести дальше, то получится юридический нонсенс. Можно обанкротить министерство и поставить вместо министра временного управляющего, например, сделать это с Министерством обороны, у которого нет статьи в расходной смете, чтобы заплатить за погибших во время военных учений коров и порушенные виноградники. То же самое можно попытаться проделать с федеральными службами или агентствами, с территориальными органами федеральных органов государственной власти на местах (например, с управлениями, одновременно названными центрами Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, они объявлены юридическими лицами) или с представительным органом местного самоуправления - тоже по закону юридическим лицом (уж он-то своими актами вызывает много имущественных проблем). Юридическими лицами, в соответствии с законодательством, являются Центральная избирательная комиссия (у нее тоже есть недоброжелатели), Счетная палата (иногда причиняющая неприятности влиятельным лицам) и многие другие органы. Можно представить себе положение судьи, который обязан строго следовать букве закона, распространяющего по существу положения о возможности банкротства на органы государства.

Третий вывод. Если органы государства (и по аналогии некоторые другие органы) считать юридическими лицами (что установлено положениями о них), а видимо, такая общественная потребность существует, то нужно исключить сложившееся несоответствие в законодательстве, когда законы (в частности, Гражданский кодекс Российской Федерации) устанавливают один перечень юридических лиц, имеющий закрытый характер, а подзаконные акты добавляют к нему новые разновидности.

Наконец, четвертый вывод. В.Е. Чиркин заключает, что если считать органы государства юридическими лицами (а обратного пути, видимо, нет), то очевидно, что органы государства (субъектов Федерации, муниципальных образований) коренным образом отличаются от других юридических лиц, к которым мы привыкли с позиций гражданского права. Иным является порядок создания государственного органа - юридического лица (учреждение «сверху»), основы его деятельности (осуществление властных полномочий). Полномочия такого юридического лица - это не просто отдельные права и обязанности, они выступают в слитном, спаянном виде (права по осуществлению управленческой деятельности, публичной власти означают и обязанность не бездействовать, а управлять, решать возникающие вопросы). Характер его деятельности может быть и нередко бывает приказным, распорядительным. Его требования могут быть обращены к самому широкому кругу лиц, включая иностранцев, находящихся на территории государства, и граждан, временно находящихся на территории данного муниципального образования (например, запрет купаться на территории определенных водоемов). Такому юридическому лицу не нужны лицензия или регистрация, способы его юридического оформления иные. Можно указать и другие особенности определенной группы юридических лиц, к которым цивилистические подходы неприменимы или применимы в весьма ограниченной степени. Видимо, делает вывод В.Е. Чиркин, и мы присоединяемся к этому мнению, назрела необходимость наряду с юридическими лицами частного права выделить особую группу юридических лиц публичного права.

Литература

Белых В.С. К вопросу о юридическом лице публичного права// Бизнес, менеджмент и право. 2007. № 3 (15). C. 52–60

Болдырев В.А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал российского права. N 11. 2008. C. 127–134.

Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М. Юрид. изд-во МЮ СССР. 1947. 364 c.

Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. Отв. ред.: Райхер В.К. Изд-во АН СССР. 1948. 839 c.

Голубев С.А., Козлачков А.А., Гузнов А.Г. О роли Банка России в построении современной экономики: некоторые юридические и экономические аспекты. Деньги и кредит. 1999. № 2.

Грибанов В.П. Юридические лица. Изд-во Моск. ун-та. 1961. 115 c.

Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М.: Изд-во УДН, 1987. 176 c.

Курбатов А.Я. Банковское право России. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат. 2009. 561 с.

Курбатов А.Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2009. № 10. C.77–85

Лубенченко К.Д., Козлачков А.А. Центральный банк РФ (ЦБ). Российская юридическая энциклопедия. М.: Издательский Дом ИНФРА-М. 1999. с. 1065.

Олейник О.М. Основы банковского права. М. Юристъ. 1997. 424 с.

Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. №2. С. 4–24.

Яковлев В.Ф. Отраслевой метод регулирования и гражданская правосубъектность // Правовые проблемы гражданской правосубъектности. Межвузовский сб. науч. тр. Вып. 62. Свердловск. 1978.

Помимо к.ю.н. К.Д. Лубенченко, в нее входили: д.ю.н. С.А. Голубев; к.ю.н. А.Г. Гузнов; А.А. Козлачков.

Вестник гражданского права, 2009, № 2.

Применение термина "юридическое лицо" не только к хозяйствующим субъектам, но и к многим общественным организациям теперь прочно утвердилось в публичном праве. Вместе с тем в последние десятилетия в российском праве (нам не удалось найти аналогий в зарубежном законодательстве) возникло новое явление. Понятие юридического лица было распространено, причем без каких-либо уточнений или оговорок, на органы государства, государственной власти, органы местного самоуправления (заметим: не на организации, а на органы) Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5. - С. 24.. Сошлемся на новые правовые акты. В Федеральном законе 2003 г. об общих принципах местного самоуправления СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. юридическим лицом назван представительный орган местного самоуправления, в положениях о федеральных министерствах, службах и агентствах 2004 - 2005 гг. (а это сотня документов), независимо от того, утверждены эти положения указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, используется одинаковое клише. В отношении федеральных министерств говорится, что они являются органами исполнительной власти, осуществляющими управление по выработке и реализации государственной политики и нормативному регулированию в определенной сфере (эта сфера зависит от профиля министерств (например, федеральное министерство здравоохранения и социального развития), в отношении федеральных служб (например, службы по труду и занятости), - что это органы исполнительной власти, осуществляющие функции контроля и надзора в определенной сфере, в отношении федеральных агентств (например, Федеральное архивное агентство), - что это органы государственной власти, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в определенной сфере. Эти положения завершаются статьей приблизительно одинакового содержания: данное юридическое лицо имеет свою гербовую печать со своим наименованием, другие необходимые штампы и бланки, счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ. В положениях, утверждаемых министрами или руководителями ведомств об их территориальных органах, последние тоже объявлены юридическими лицами, это уже не одна сотня разных юридических лиц - органов государства. За федеральной практикой следуют и субъекты Федерации. Они тоже называют свои управленческие органы юридическими лицами. Это словосочетание применяется иногда к аппаратам, обслуживающим органы государства, и даже к Аппарату созданной в 2005 г. Общественной палаты. В постановлении Правительства РФ говорится, что это "государственное учреждение".

Таким образом, современное российское законодательство твердо придерживается позиции: органы государства - юридические лица. Каких-либо исключений или уточнений в упомянутых выше правовых актах не делается, равно как нет их и в Гражданском кодексе Российской Федерации, где дано общее понятие юридического лица, пригодное, как предполагается, ко всем из них, и указаны их разновидности. Органов государства среди этих разновидностей нет.

Проблема весьма серьезна. Или мы действительно имеем новый поворот в подходах к понятию юридического лица, новую концепцию, или этот термин употребляется по отношению к государственным органам для того, чтобы напомнить о государственной печати, штампах и бланках.

Учреждение как одна из разновидностей юридического лица в ГК РФ названо (ст. 120). Однако учреждение - это не орган, что в равной мере относится к государственному учреждению и государственному органу. Конституция РФ различает государственный орган и учреждение. В статье 125 говорится о федеральных органах государственной власти, органах исполнительной власти (ст. 77), судебных органах (ст. 126), об органах местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Законодательным органом назван парламент. Вряд ли все эти органы можно назвать учреждениями с позиций научного понимания этих явлений. С другой стороны, в Конституции сказано о "государственных и муниципальных образовательных учреждениях" (ст. 43), об "учреждениях культуры", о "государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения" (ст. 41). Государственными учреждениями являются, например, государственный научно-исследовательский институт, государственный университет, государственная библиотека и т.д. Такие учреждения тоже, конечно, занимаются управленческой деятельностью (ректор вуза, деканы и т.д. организуют учебный процесс, награждают или наказывают студентов, дирекция государственной библиотеки устанавливает правила пользования фондами для читателей), но их управленческая деятельность распространяется только на определенный контингент лиц, ограничена определенными вопросами, способы принуждения весьма относительны. Учреждения занимаются главным образом обслуживанием населения в сфере социальных отношений, культуры и т.д., осуществляя в связи с этим и определенную управленческую деятельность (например, Пенсионный фонд), но характер такой деятельности отличается от властного управления со стороны органов государства (например, Правительства РФ) или органов местного самоуправления, например районного муниципального совета, принимающего обязательное для всех постановление о правилах складирования бытовых отходов. Конечно, есть государственные учреждения, управленческая сфера деятельности имеет более широкий характер, но все-таки признано, что учреждения - это не органы. Различия между органом государства и государственным учреждением учитываются в конкретных решениях. Министерство юстиции, например, имеет, с одной стороны, свои территориальные органы (управления, отделы и др.), а, с другой - учреждения юстиции. В 2004 г. распоряжением Правительства РФ 68 таких учреждений переданы как юридические лица из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность. Следовательно, слово "учреждение", используемое в ГК РФ, не помогает решить вопрос о государственных органах как юридических лицах. Правда, в связи с упоминанием об учреждениях в ГК РФ есть уточнение: особенности правового положения государственных и иных учреждений определяются законом и другими актами. Это уточнение примечательно: авторы закона видели, что учреждения, особенно государственные, не вписываются в данное ими общее понятие юридического лица, но проблема этим не решается: орган - это все-таки не учреждение.

В ГК РФ есть глава 5 "Участие РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Здесь говорится, что такие образования в гражданских правоотношениях выступают на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако, во-первых, речь идет о гражданских отношениях, а не о задачах осуществления государственной политики и нормативного регулирования, как это определено, например, в положениях о министерствах. О гражданских правоотношениях в положениях об органах государства ничего не говорится. Что же касается государства - Российской Федерации (а по некоторой аналогии также субъектов Федерации, муниципальных образований), то действительно они, например, несут имущественную ответственность из причинения вреда (за вред, причиненный их органами, должностными лицами, иными уполномоченными представителями). Известно, что федеральные суды удовлетворяли иски об ущербе, причиненном военнослужащими (т.е. государственными служащими) во время военных учений (было несколько случаев, когда военнослужащие побили несколько коров, повредили поля и насаждения). Конституционный Суд РФ в 2005 г. постановил, что в этом случае ответчиком от имени государства выступает казна (а вовсе не Министерство обороны), есть и соответствующее постановление Правительства РФ).

Во-вторых, в данной главе речь идет опять-таки не об органах государства. В ней говорится об определенных единицах, общностях (государство, субъект Федерации, муниципальное образование), представителями которых естественно выступают определенные органы или должностные лица. Но такие органы отвечают не за свои действия, они уполномочены и обязаны отвечать за действия других органов (Министерство финансов, а точнее, казна возмещает ущерб за действия лиц, подчиненных в конечном счете Министерству обороны). Конечно, не исключена возможность, что и должностные лица, той же казны (в отношении субъектов РФ и муниципальных образований соответствующие понятия не разработаны, видимо, это органы, исполняющие бюджет), могут причинить имущественный вред, но в данном случае речь идет об общем правиле. Разумеется, потом возможен регрессный иск к конкретному виновнику (но не к министерству), однако это уже совсем другой вопрос.

В российском законодательстве нет понятия юридического лица публичного права. Нет такого определения, насколько нам известно, и в законодательстве зарубежных стран. В научной юридической литературе это словосочетание, а также указания на конкретные юридические лица публичного права встречаются тоже нечасто, хотя в российской литературе оно присутствовало уже в начале XX в. Так, Г.Ф. Шершеневич называл юридическим лицом публичного права государство, утверждая, что в таком качестве оно выступает как казна Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М., Статут. 2003. - С. 122.. М.И. Кулагин в интересной работе "Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо" писал, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридического лица: частного права, публичного права и "смешанное" Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. - М., Юридическая литература. 1987. - С. 35.. Среди лиц публичного права в "буржуазных странах" он называл само буржуазное государство, выступающее в качестве казны, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (штаты, земли, правда, это не административно-территориальные единицы, а субъекты федерации), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления. Некоторые из них он называет публичными корпорациями, другие - частными, поскольку они создаются частными лицами и считается, что преследуют частные цели. К числу частных М.И. Кулагин относит не только хозяйственные и религиозные организации, но также культурные, научные и иные общества. М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки юридического лица публичного права, хотя и говорит, что такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. В качестве примера он называет государственный банк, а об органах государства не упоминает.

Необходимы новые фундаментальные исследования, посвященные проблемам юридического лица, выполненные на стыках теории права, цивилистики и административного права.

Категория юридического лица публичного права является широко обсуждаемой"ненастоящее время; С одной стороны, такая категория как юридические лица публичного права не используется-в действующем законодательстве, как не использовалась и в-советском праве; Но с другой стороны; как учеными, так и юристами;практиками она употребляется:.В" последнее время в ходе исследований особенностей участия государства, публично-правовых образований, а также их органов в хозяйственных, предпринимательских отношениях, все чаще пытаются использовать категорию юридического л ицапуб личного права;

1 Гражданский кодекс Республики Молдова. Закон Республики Молдова Ха 1107-XV от 06.06.2002 // Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 82-86/661 от 22.06.2002 (Рус перевод.

Следует отмстить, что в странах; Западной. Европы, категория юридическое лицо публичного- права не только используется в научных исследованиях, но- и законодательно закреплена. В настоящее время некоторые государства* Восточной Нвроиы, в том числе и бывшие республики СССР; перестраивающие и унифицирующие свою правовую систему н направлении западноевропейского законодательства, воспринимают концепцию деления юридических лиц на лица публичного и частного нрава. В качестве примера можно привести такое государство, как Республика Молдова. ГК Молдовы в статье 57 прямо определяет, что юридические лица подразделяются на юридические лица публичного права и юридические лица частного права, выступающие в гражданских отношениях на равных началах1.

Развитие новых форм государственного предпринимательства в России потребовало кардинального пересмотра как общих принципов участия государства в гражданско-правовых, предпринимательских отношениях, так и значительного изменения гражданского, предпринимательского и хозяйственного законодательства* Российская Федерация, а также се субъекты все более активно участвуют и в иных договорах предпринимательского характера, а также заключаю!* внешнеэкономические сделки. Но это рождает комплекс относительно новых проблем, решить которые призвана юридическая наука. Все более остро ставятся вопросы гражданской и предпринимательской правоспособности государства, субъектов федерации, муниципальных образований, возможности и необходимости ограничения их правоспособности, механизмов непосредственного и опосредованного участиях таких субъектов в 1ражданских правоотношениях, договорной ответственности публично-правовых образований, в том числе и по внешнеэкономическим сделкам5.

Для ответа на эти вопросы важно обратиться к нашему историческому опыту. Особую ценность при этом приобретает исторический опыт дореволюционной России, в которой в силу объективных потребностей юридическая наука достаточно подробно анализировала категорию юридического лица публичного права.

опублпк. на сайте: ht^://www.cis-lcgaI-refon^ index_rus.html)

1 Грось Л.А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях - правовых и процессуальных // Журнал Российского права. № 9. 1999; Карева 10.В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист, № 5, 2003; Булмгин Р. Представление интересов казны Российской Федерации ло делам о возмещении вреда // Российская юстиция, N II, ноябрь 2001 г.; Субъекты гражданского нрава. Сб. статей. (>гв. ред. Т.ЕАбова. М., ИГП РАИ. 2000,

Особых успехов в этом направлении юридическая наука достигла в пореформенный период. Связано это с тем, что до сер. XIX в. в российской юриспруденции еще господствовали убеждения о совпадении государства как субъекта права с личностью императора. Так, К.Неволин указывал на то, что «после установления монархического правления между славянскими

племенами нынешней России, имущества, соответствующие нынешним государственным, были называемы княжескими, царскими, государевыми»1. То есть государство как субъект права собственности отождествлялось с личностью императора.

По мнению Г.Ф.Шершенсвича, исходные моменты такого представления коренятся в патримониальном сгрос. Если государство можно делить между сыновьями, отдавать в приданое дочерям, если государь мог жаловать государственную землю, так это, очевидно, потому, что государство с его населением ничем не отличается от поместья с его крепостными2. МЗейдель в связи с этим полагал, что отношение монарха к государству соответствует отношению собственника к вещи3.

Как мы отмечали выше (в первом параграфе первой главы)., в классическом римском праве государство также не рассматривалось как юридическое лицо, В этом не было ни необходимости, ни целесообразности, поскольку государство отождествлялось с личностью eix> главы приицепсом, а позднее императором.4

1 Неволим К. История Российских гражданских законов. Т.2. СПб., 1851. СЗ-

2 Шершеиелич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Мм 1911 г.т С.415.

3 M.Seydel, Grundzuge einer allegemeincr Slaatslehre, 2 изд., 1889. СЛ0. (Цит. по: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права, М_, 1911 г.,С417),

4 Костин Л.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: дне.... канд юрнд. наук. М., 2002. СЛ7.

Совпадение государства как субъекта права* с личностью императора в России имело место до принятия в 1864 году Устава гражданского судопроизводства. До его принятия государство не подчинялось действию 1ражданского права и судебного процесса. Таким образом, принятие Усгава гражданского судопроизводства явилось переломным этапом в развитии гражданского, в том числе и процессуального, законодательства. Несмотря на то, что Устав не содержал непосредственно норм прямого действия в отношении.государств, однако фактически государственное имущество в хозяйственный оборот вовлекались. В связи с тем, что специальных норм,

регламентирующих гражданско-правовые отношения казны, было немного, на казну просто распространилось общее гражданское право1.

Принятие нового Устава фажданского судопроизводства вызвало всплеск теоретико-правовых исследований по вопросу об участии государства в имущественных правоотношениях. Мнения крупнейших правоведов столкнулись в вопросе о том, может ли быть государство субъектом гражданского нрава, и если может, то в какой форме оно реализует свою гражданскую правосубъектность, а если нет, то в какой форме участвует в обороте имущество, составляющее государегалшую казну.

По вопросу об юридической природе государства, как особом субъекте праве» а также о политико-правовом образовании в дореволюционной юриспруденции существовали различные мнения. Государство в науке XIX - начала XX в. рассматривалось как суверенный союз, юридическое лицо, юридическое отношение2, источник права3 и т.д. Развитие взглядов на государство в юриспруденции рассматриваемого периода происходило в разных направлениях. Далеко не всеми исследователями поддерживалась мысль признавать государство юридическим лицом. Ими высказывались и совершенно противоположные мнения о субъекте, который от имени государства участвует в заключаемых торговых и предпринимательских договорах» вступает в отношения с иными физическими и юридическими лицами.

Лазаревский Н. Ответственность эа убытки, причиненные должностными лицами. СПб. 1905. С. 149.

например; Ящснко А. Опыт синтетический теории права. Юрьев, 1912 г.

4 Шсршсисвич Г.Ф. Курс грдекланскош права. T.I. Казань., 1901. С.68.

Некоторые представители юридической науки отстаивали мысль о том, что отношения, в которых состоит государство, всегда публичны и государство - никогда не может быть частно-правовым субъектом4- Так, например, Г.Ф. Шершеневич считал, что с хозяйственной стороны государство представляет казна, которую признавал «публичным юридическим лицом» - В.А.Хлебников разделял мысль о том, что «казна -это юридическое лицо, нрава и обязанности которого определяются ее правом, т.е законом и положениями науки права, принятыми судебной практикой»2.

Другая группа исследователей, в частности, Н.Лазаревскнй и К.Анненков высказывали мнение о том, что понятия «государство» и «казна» есть тождества, при том, что казна - есть субъект гражданского права и имеет природу юридического лица3. При этом КАнненков доказывал, что слово «казна» обозначает собственно само государство в хозяйственной деятельности как юридического лица - субъекта имущественных гражданских прав и обязанностей4.

Иные правоведы, среди которых В.Б.Бльяшевич, К.Кавелин, Ф.Ф.Кокошкип, Д.И.Мсйер, И.А.Покровский, Н.С.Суворов, И.Оршанский придерживались той позиции, что именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим юридическую природу юридического лица3. Так, И.Оршанский писал, что 1~осударство в гражданско-правовом быту есть такое же частное, юридическое лицо как и всякое другое общество или учреждение6.

1 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Казань., 1901. С. 116. ? Хлебников В. А. Казна перед судом. Спб., 1892. С. 2.

3 Лазаревский Н. Отвстсгценность за убытки, причиненные должностными лицами. Спб., 1905. С4,9.

А Анненков К. Система русского гражданского права. ТД. Спб., 1899. С.350. * См. например: Елъяшсвич В.Б, Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве. Спб.» 1910. С.93; Кавелин К, Права и обязанности по имуществом и обязательствам. Спб., 1879. С. 18; Мсйср Д.И. Русское гражданское право. Спб., 1861.СД53; Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1915. С.) 12-126; Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С 157-158.

6 Оршанский И. Роль казенного интереса в русском праве // Судебный журнал. 1875. Я)шарь-февраль.С45.

7 Ильин И.А. Теория права и государства. М., 2003 г. C.45L Воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 г.г. С.161.

И.А.Ильин доказывал мысль о том, что государство - это не просто союз, а правовой союз, организованный и действующий по правовым нормам". Относительно природы государства им были сделаны важнейшие пыводы относительно возможности отнесения государства к юридической личности - юридическому лицу. В частности, он писал, что государство, как союз, есть правовой союз - коллективный субъект права или юридическое лицо. Это означает, что государство существует не от природы, но организуется людьми; что оно не есть ни физическая вещь (например, территория), ни простое множество людей, но представляет собою множество людей, связанное единым правом, единой властью и единой территорией в союз: государство есть множество в виде единства. Задаваясь выяснением природы такого юридического лица как государство, И.А.Ильин указывал, что государство есть именно не учреждение, обслуживающее нужды «других», а корпорация; оно есть юридическое лицо, включающее в себя тех, ради которых оно существует. Государство существует не только ради граждан и для них, но через 1раждан и в них: если бы народ вымер или разбежался, перейдя в другие!х>сударственные союзы, то государство прекратилось бы.

1 Ильи» НА, Указ. соч. С.162.

2 Ильин ИЛ. Указ. соч. С.166.

Важно для нас заметить и то, что И.А.Ильин разделял мысль об отнесении государства к категории юридических лиц публичного права. Он считал, что государство как единая корпорация, включающая в себя своих членов, имеет не частноправовой, а публично-правовой- характер. Это определяется, по его мнению, тем, что основное полномочие государства есть полномочие на власть. Государство есть союз, уполномоченный властвовать над своими членами, создавать для них правовые нормы и веления, управлять ими и судить их; все это, конечно, в порядке, установленном правовыми нормами. Поэтому отношения между государством и его членами являются обыкновенно публичными правоотношениями, в которых государство выступает, властвуя по полномочию, а граждане имеют обязанность подчиняться2. Возможность признания государства юридическим лицом разделялась и другими учены ми

Разделял взгляды о признании государства юридическим лицом и ЕЛЛ рубсцкой. Он писал, что с точки зрения узкоофициальной теории права, для бытия юридического лица гребуется признание со стороны, подлежащей государственной власти. Однако, но его мнению, это неверно, так как, прежде всего, само государство является юридическим лицом, очевидно не потому, что оно само себя признает за таковое, а в силу признания со стороны его подданных - того народа, который входит в состав данного государства.

Кокошкип Ф. Русское государственное право, 1908. С.60; Эсмен Н. Общие основания конституционного права. М., 1914 г., С. 33

2 Трубецкой Е. И. Указ. соч. С141.

3 Коркупов Н.М. Русское государственное право, 1908 г.,т. L С.340.

4 Коркупов Н.М. Указ. соч. С.342.

Наряду с взглядами об юридической природе государства как юридического лица публичного права существовали и* теории, в рамках которых государство определялось как правовое отношение3, Н.М.Коркунов писал, что если само государство есть юридическое отношение, то субъекты его - вес участники государственного общения, от монарха до последнего подданного. Объектом прав, составляющих юридическое отношение властвования, может быть признана только сама государственная власть4. Данная теория в свое время подверглась критике. Так, В.Еллинек говорил, что наиболее грубая ошибка этой теории заключается в том, что она не в состоянии указать происхождения государственного правоотношения. Для всякого правоотношения необходимы нормы, его регулирующие, и эти нормы, которые должны связывать членов правоотношения друг с другом, предполагают, следовательно, стоящую над этими членами власть, от которой эти нормы исходят. Ввиду того, однако, что властью этой не может быть государство, теория государства, как правоотношения... для последовательного своего проведения нуждается в понятии надгосударствснного порядка1.

Таким образом, развитие взглядов на государство в юридической науке XIX - нач. XX в. происходило в разных направлениях. Далеко не реемц исследователями поддерживалась мысль признавать государство юридическим лицом. В целом, в данный период можно выделить следующие точки зрения по этому вопросу: 1)

отношения, в которых состоит государство, всегда публичны и государство - никогда не может быть частно-правовым субъектом (Г.Ф.Шерженевнч, В.А.Хлебников); 2)

понятия «государство» и «казна» есть тождества, при том, что казна - есть субъект гражданского права и имеет юридическую природу юридического лица (Н.Лазаревский, К.Анненков);

3) именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим юридическую природу юридического лица (В.Б.Ельяшевич, К.Кавслин, Ф.Ф.Кокошкин, Д.И.Мейер, ПАЛокровский, Н.С.Суворов, И.Оршанский).

1 В.Еллинск. Общее учение о государстве, 2 нзд. рус. 1908 г., С.122.

2 Мейер ДИ. Русское гражданское право. - Петроград, 1914 г. С312.

В дореволюционной юриспруденции был поставлен и актуальный дня современной теории и практики вопрос о возможности и необходимости отнесения к юридическим лицам публичного права органов государства. Д,И,Мсйср, например, замечал, что нередко высказывается мнение, что различные присутственные места суть также юридические лица; высказывается даже мнение, что в каждом должностном лице важно отличать физическую личность от юридической, что должность есть также юридическое лицо, а чиновник, служащий ¦ представитель, орган этого лица2. Однако такое воззрение, по мнению Д,И.Мэйера, нельзя считать справедливым: все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза » государства1.

Особое внимание на необходимость рассмотрения как государственных, так и муниципальных органов, как особых субъектов права обращал Г.Ф.Шершеневич. Так он констатировал, что от казны, как юридического лица публичного нрава, отделяются, в качестве самостоятельных субъектов, те ведомства и. учреждения, которые, хотя и причисляются к каченному управлению, но обладают обособленным имуществом. Сюда относятся: удельное ведомство; казенные учебные заведения, как, например, университеты; епархиальные начальства, монастыри и церкви2. По его мнению, от казны отделяются, как самостоятельные субъекты, органы местного самоуправления: земство, 1*убернскос и уездное; юродское общество; дворянское общество; биржевое общество; мещанское общество; сельское общество3.

Наиболее часто понятие государства как юридического лица публичного права в дореволюционной юридической науке связывается с категорией казна (фиск). Отечественными дореволюционными юристами казна рассматривалась как специфическая форма непосредственного участия государства в гражданском обороте. Именно поэтому обратим особое внимание на анализ данной категории применительно к дореволюционному периоду.

Термин "казна" является прямым заимствованием из языка татаро -монголов, как и слова "деньги" и "таможня", оба происходящие от "тамга", что обозначает казенную печать, ставившуюся на товарах в знак уплаты пошлины4.

"Там же. С312.

2 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского нрава. М., 1911 г. С.434.

3 Гам же. С.435.

4 Ионичсн Н. П. Внешние гжопомическни связи России (IX - начало XX века). М., 2002 г, с.39.

Впоследствии под словом казна понималось совокупность ценностей, имущества, принадлежавшее государсгву. Мношс дореволюционные ученые

считали, что казна (фиск) является юридическим лицом публичного права, представляющего в гражданско-правовых отношениях государство.

Анализ работ отечественных дореволюционных правоведов, а также граэеданского законодательства XIX - начала XX в. и практики его применения дает основания полагать, что казна участвовала в гражданско-правовых отношениях на основе принципа равенства с иными участниками оборота. Однако имелась и определенная специфика, заключающаяся, в частности, в привилегиях казны.

Д.ИМэйер по этому поводу писал, что между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна -государство - как субъект имущественных прав. Он считал, что, нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство^ совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной. Он отмечал, что казна должна быть признана субъектом привилегированным, т.е. ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии несправедливы н ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы1.

1 Мейер ДПоложение о том, что казна должна быть признана субъектом привилегированным поддерживал Е.В.Васьковскнй. Так, он отмечал, что государство занимает особенное положение среди юридических лиц. В гражданском праве, в качестве субъект частных прав, оно носит название казны, для которой имеются специальные правила и привилегии. Так, казна может заключать с частными лицами договоры подряда и поставки, но порядок заключения и исполнения их определен особым уставом («Положением о казенных подрядах и поставках»). Равным образом для производства судебных дел, в которых участвует казна, установлены изъятия из общих процессуальных законов (Уст. гр. суд., ст.ст. 1282-1315). Казна получает право собственности: 1) па не принадлежащие никому в отдельности недвижимые имущества с их принадлежностями (пустопорожние и дикие поля, леса, морские берега, дороги и пр. (Св. Зак. т.Х, 406)); 2) на выморочные имущества, т.е. наследства, не имеющие наследника (Св. Зак. т.Х, 408); 3) на вновь открываемые земли и острова (Св. Зак. т.Х, 409) и 4) на военные и морские добычи (Св. Зак. T.X,410)V

Ю.С.Гамбаров в качестве одного из видов предпочтений, оказываемых личности субъекта права, как особого феномена правового регулирования, выделял положение, выраженное в ст. 1978 Устава торгового, которая постановляет, что казна и церковь по некоторым их требованиям удоолсгворяются предпочтительно перед частными лицами, хотя бы права их возникли в одно время или даже после прав частных лиц2.

1 ЕВ. ВаськовскиП. Учебник гражданское права. СПб., 1894 г., С.346.

2 Гимбароа Ю- С Гражданское право. Общая часть - С.-Пегербург, 1911гм С.260,

Говоря о содержании гражданской правоспособности казны (фиска) НЛ.Дювернуа относил се к «государственным установлениям светским» вместе с удельным ведомством и дворцовым управлением. Главные черты этой правоспособности выражены в следующих положениях. Казна и казенные установления способны владеть имуществом и осаждать владельческое состояние общими судебными средствами (ст. 1310 - 1315 Устава гражданского судопроизводства.). Казна, дворцовые управления и удельное ведомство способны приобретать имущества общими способами в порядке, указанном уставами, учреждениями и положениями, применяемыми к разным ведомствам (Ст. 698, т. X, ч. I). Присутственные места и должностные лица являются органами цивильной деятельности казны в области договорного права на тех же общих юридических основаниях, какие указаны для частных лиц (ст. 1537 там же). Казна отвечает по искам о вознаграждении за вред и убытки, как и частные лица, при сем по толкованию сената даже в пределах ответственности недобросовестного владельца. Казне принадлежит притязание к выморочному наследству (ст. 408, т. X, ч. I), Право судебной защиты принадлежит казне на общем осноиании с видоизменениями, указанными в уст. гр. суд. (ст. 1282 - 1299

Устава гражданского судопроизводства)1.

Продолжая перечень привилегий русской казны, следует отметить, что она пользовалось преимущественным правом приобретения товаров у иностранных купцов. Пока казенные агенты (ими были и гости) не завершали операции в пользу царского двора, торговля с иноземными купцами не могла начаться. Гости закупали по поручению казны в других государствах оружие, предметы роскоши, серебряные монеты для денежных дворов и т.д. Эти внешнеторговые обязанности выполнялись ими в порядке безвозмездной службы, и только в случае особых успехов они могли рассчитывать на получение даров от царя. Подобная служба была обременительной даже для богатых купцов, отвлекала от собственного торгового предпринимательства2.

Дювернуа Н. Л. Чтения по гражданскому праву. СПб, 1902 г., С. 157.

2 Российский Государственным Исторический Архив (далее РГИА). Ф. 1149, on. 5. I860 г., д. 34, лл. 69 об.- 70.

3 Победоносцев К.П. Курс гражданского нрава. - 3 тома, С.-Петербург, Синодальная типография, 1896 г., С278.

Преимущество казны Российской Империи проявлялось и в связи с применением п.5 стЛ529 Законов Гражданских о ничтожности договоров, клонящихся «ко вреду государственной казны». В связи с этим К,П.Победоносцев отмечает, что само слово казна имеет не одинаковое значение: у нас под ним разумеется не только интерес фиска или государственной казны вообще, но и хозяйственный интерес отдельных ведомсгв и частей управления, ограждаемых казенным правом3. По его мнению, это не одно и то же. Казна, в виде отдельного ведомства, становится уже по хозяйству каждой части в разряд субъектов права, имеющих гражданские права и обязанности и входящих в договорные отношения с другими лицами.

Там, где казна является субъектом гражданского права, по мнению ученого, совсем несправедливо было бы применять к интересам се упомянутое правило.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в целом в российской дореволюционной юридической науке господствовали* взгляды на казну как на основного представителя государства во всех имущественных, в том числе и предпринимательских отношениях. Многие ученые признавали казной само государство и считали ее юридическим лицом. Однако как признавал Д.И.Мейер, не все писатели признают казной государство, а некоторые говорят, что само имущество, принадлежащее государству, олицетворяется н вот оно-то называется казной1. Такое понимание казны было наиболее распространено.

1 МейерД.И. Указ. соч. С.243.

2 Васин Ю.Г. Правовое регулирование сделок, заключаемых государством // Цнвилмстичсские исследования. Вып. 1. Сборник научных трудов памяти проф. ИВ.Федорова / Под ред. БЛ.Хаскельберга, Д.ОЛузопа. М.» 2004, С, 19; Гражданское право / Под ред. СМ-Корнеева. 1956 г., С. 129.

Дореволюционные исследования ученых юристов об юридических лицах публичного права как форме участия государства в предпринимательской деятельности потеряли свою актуальность в советский период истории. В этот исторический период в силу особенностей экономического развития страны (прежде всего, монополией государства на собственность) но новому был поставлен- вопрос об особенностях гражданской и хозяйственной правосубъектности государства и его предприятий. Советское государство относительно редко вступало от своего имени в гражданско-правовые отношения. Действовавшее советское законодательство не определяло четкого статуса государства как непосредственного субъекта гражданско-правовых отношений, за исключением заключения внешнеэкономических сделок, перехода в собственность государства некоторых видов имущества, в том числе бесхозяйного, кладов и др., а также возмещения вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных органов2.

На протяжении длительного времени советское государство являлось преобладающим, фактически исключительным собственником имущесгва социалистических предприятий и организаций, действовавших на основе оперативного управления, а само государство применяло по отношению к хозяйствующим субъекгам принципы тоталитарного властного командования, действуя без должного учета принципов рыночной экономики.

Об особенностях этого периода и о сущности концепций регулирования хозяйственной деятельности в Советском государстве пойдет речь в четвертой н пятой главах исследования. "

Ситуация коренным образом изменилась в конце 80-х - 90-е гг. Экономические и политические реформы 90-х гг. XX в. остро поставили вопросы участия государства в хозяйственных и предпринимательских отношениях. Практика развивающейся хозяйственной:деятсльности в стране потребовала кардинального пересмотра всей; системы правового регулирования экономических отношений- Это в полной мере касается как вопросов государственного регулирования экономических отношений, так и проблем участия государства в вещных и договорных гражданско-правовых отношениях.

В связи с резким изменением ситуации в стране в 80-90-х гг. возникла глобальная проблема правового обеспечения эффективного участия государства в экономических, имущественных отношениях, появилась острая потребность в адекватном государственно-правовом реагировании всем народохозяйственным комплексом страны, умелом управлении оставшейся частью* государственного имущества, гармоничном соотношении частноправовых и публично-правовых методов воздействия на общественно-значимые отношения1.

1 Андреев АЛО. Участие государства в гражданеко-нравовых отношениях. СПб., 2005 г., С.5.

Таким образом, сложились объективные предпосылки изменения взглядов на гражданскую правоспособность государства в период радикальной экономической реформы 90-х гг., которые можно свести к следующему: 1)

серьезное изменение политической системы, общественного строя повлекло значительную корректировку функций государства, в том числе и экономической функции; 2)

федеративное устройство государства стало не декларируемым, а фактическим. Кроме этого изменилась модель федеративных отношений, субъекты федерации стали равными и относительно самостоятельными; 3)

начался процесс разграничения государственной собственности на федеральную, субъектов федерации и муниципальных образований;

4) произошло изменение системы правового регулирования экономических отношений, принятие нового предпринимательского законодательства.

Все это привело не только и к изменению роли государства в регулировании экономических отношений, но и к пересмотру концепций участия государсгва в предпринимательской деятельности.

В постсоветский период происходит попытка возрождения категорий Iдореволюционной российской цивилистики. Попытки выделения категории юридического лица публичного права (публично-правового юридического лица) просматриваются у различных исследователей1.

Гейвандов Я.А. Организации, обеспечивании:к- вооруженную защиту Российской Федерации (некоторые аспекты соотношения публично-правового содержания и организационно-правовой формы) / Государство к право, 1999. №2. С.6; Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством / Хозяйство и право. №5. 1998 г„ С. 15; Грось. Л.А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях - правовых и процессуальных / Журнал Российского права № 9. 1999 г,. С.ЗЗ.

В отечественной юридической науке достаточно часто встречается признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются or обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно -распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия, Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественною оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права.

1 Мсрзлнкина Р.А., Тамнрова К.К. Государственная корпорация как одна из форм участия государства в гражданско-правовых отношениях // Труды юридического факультета СевКавГТУ: Сборник научных трудов. Выпуск 2. Ставрополь. 2004 г, С. 124.

Действующий ГК никак не ограничивает круг органов, действующих от имени государства. Достаточно, чтобы орган имел компетенцию действовать от имени государства. Никакого перечня таких органов не существует и существовать не может. Напротив, круг их постоянно меняется. В итоге от имени государства может действовать широкий круг органов как признанных юридическими лицами, так и не являющихся таковыми - от Федерального Собрания РФ и Президента РФ до отдельных федеральных министерств и ведомств (для Российской Федерации). И все они обязывают государство. Проблема лишь в том, что не всегда в актах, регламентирующих компетенцию названных органов, прямо сказано, что они действуют от имени государства. И это вызывает споры. Например, как быть, если то или иное министерство наделено компетенцией действовать от имени Правительства РФ? В данном случае нужно исходить из того, что орган вправе действовать от имени государства, если ему предоставлена компетенция заключать сделки с частными лицами по поводу государственного имущества, не принадлежащего ему на праве оперативного управления, или по поводу иных прав и обязанностей, принадлежащих непосредственно государству. Именно такая компетенция должна означать, что орган управления действует от имени государства, хотя в положении о нем это прямо и не предусмотрено1.

Следует отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 124 ПС РФ к Российской Федерации применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых i-ражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Поскольку участие в гражданско-правовых отношениях носит для Российской Федерации вспомогательный но отношению к основной деятельности характер, принято считать, что гражданская правоспособность государства носит специальный, а не общий характер2, В этой связи интересно мнение Е.А. Суханова о том, что «участие федерального государства как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, возникающих в данной сфере, носит исключительный характер; обусловленный особой общественной (публичной) значимостью использования некоторых охраняемых объектов. По общему правилу, государство не становится и не может становиться субъектом не только авторских и изобретательских (патентных), но даже и других промышленных Нрав»3*

Из анализа материалов судебной практики следует, что судебные инстанции исходят из признания за органами государства или муниципальными органами комплекса прав, необходимых для опосредованного участия государства в гражданско-правовых отношениях. Хотя при этом и подчеркивается их специальная правосубъектность. Так в Постановлении Пленума ВАС РФ указывается, что:

1 Иванов А. Указ. соч. С.24.

2 Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н, Братуся. С. 270-271,

3 Гражданское право. Том 1 / Отв. ред Б.А. Суханов. М.: Издатсльспю БЕК, 2000. С- 291 (автор глаоы - НА- Суханов).

а). Государственные и муниципальные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику, на судебную защиту закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного

управления имущества, включая право на предъявление виндикационного и негаторного исков, в том числе и в отношении собственника указанного имущества,

б). При разрешении споров, связанных с осуществлением государственными и муниципальными предприятиями права хозяйственного ведения или оперативного управления, следует учитывать установленные статьями 295 и 296 ГК РФ ограничения прав предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Сделки, совершенные предприятиями по отчуждению имущества вопреки названным ограничениям, являются недействительными как ничтожные.

В). Поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (статья 49 ГК РФ), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены, прежде всего, задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества,

г). Согласно статье 298 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом в случае, если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе.

Постанонлепнс Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. No. 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой upaiia собственности и других вещных нрав»//Вестник ВАС РФ. N 10, 1998.

Поэтому при разрешении споров следует исходить из того, что доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению3.

Значительный интерес об юридических лицах публичного права представляют положения исследования А.Иванова, которые сводятся к следующему;

а)« частно-правовые отношения являются отношениями, нетипичными для государства. Деятельность государства в частно-правовой сфере подчиняется правилам, противоречащим его природе. В то же время участие государства в частно-правовых отношениях полностью исключить нельзя, поскольку основная их часть состоит нз имущественных, отношений. Имущество же необходимо государству для* осуществления, публичных функций, составляющих существо его власти;

б) привилегии государства в частно-правовых отношениях имеют неконституционный характер; Все привилегии, которые у него в этой сфере могут быть, проистекают из частного права. Именно частное право может предусматривать отступления от принципа равноправия, по эти отстугшення никак не могут быть результатом ¦ ни суверенности^ государства, ни осуществления им публичных функций;

в) раздвоенно личности государства; Эта идея вытекает из нстийичнооги частно-правовых отношений для государства. Государегво как суверен, основная цель которого - властвование, в сфере частного права властвовать не должно, .т.е. утрачивает свой сущностный признак. Однако от этого оно не перестает быть государством, а лишь временно надевает другую маску - маску ка/шы (фиска);

Iй) отсутствие единства казны в России и его последствия. В России казна как субъект права, как частно-правовая сторона государства отсутствует, несмотря на то, что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства1.

Исследователями постсоветского периода предпринимаются попытки применения понятия юридических лиц публичного права к характеристике муниципальных образований. Так, например, В.А. Горожанин отмечает, что муниципальное образование можно признать субъектом фажданского права со статусом юридического лица публичного права, институт которого Гражданский кодекс РФ формально не признает, но но существу исходит из него при наделении муниципальных образований гражданской правосубъектностью (ст.124 ГК РФ)2- В Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией В.ВЛазарева субъекты местного самоуправления характеризуются как «корпорации публичного права», обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям**.

В то же время в ряде исследований указывается на отличия юридического лица публичного права* от юридических лиц частного права. Так, в связи с этим М.Ю.Зенков пишет, что публично-правовые юридические лица, обладая специальной правосубъектностью, по своим свойствам существенно отличаются от юридических лиц частного права4. Основные характеристики юридических лиц публичного права, по его мнению, заключаются в следующем:

3 Иванов Л. Государство как субъект гражданского права // Кодекс-Info. 2002. № 1-2, С* 20.

* Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления о Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997 г, С. 14.

3 Научно*практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Под редакцией В.В. Лазарева. №,2001 г.,С!35.

Зснков M.IO. Публично-правовое юридическое лицо: проблемы адекватного их природе правового регулирования статуса государственных и муниципальных органов // Эж-Юрист,2004 г., №11,

1), Интерес, носителем которого выступает публично-правовое юридическое лицо, представляемый такого рода юридического лица, -совокупный, особый, общий. Цели и задачи, которые преследуют в своей деятельности эти лица, являются публичными- по своему характеру; им свойственна также формальная определенность функций.

2), Поскольку сферой деятельности юридических лиц публичного права являются властеотношения, их активность строго ограничивается посредством установления компетенции (перечня полномочий и предметов ведения), осуществления специализации функций, жесткого государственного регулирования и контроля.

1 ражданско-правовыс юридические лица действуют, как правило, и сфере имущественных отношений, материальных ^нематериальных личных интересов.

3)- Юридические лица публичного права возникают вследствие особого предписания закона и приобретают статус публично-правового юридического лица с момента формирования. Нормативный акт, в соответствии с которым они учреждены, является необходимой формальностью, но во многих случаях закон» обязывает государство сформировать соответствующие лица. Им выделяются и иные характерные черты публично-правовых юридических лиц.

1 Бублик В.А. Публично- и частноправовые начша в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург, 2000. С. 41,

Отличие публично-правовых юридических лиц, обладающих специальной правосубъектностью, от юридических лиц частного права делает особенно актуальной проблему осуществления принципа равенства, который является основополагающим для гражданского права. В.А.Бублик вполне ибоснованно высказывает мысль о том, что можно говорить об участии публичных образований в гражданских правоотношениях «без перерождения публичной природы данного лица (в крайнем случае - с временным отказом от некоторых публичных иммунитетов), поскольку реализация публичных интересов одновременно, как бы автоматически, обеспечивает те частые интересы, которые имеют легитимный характер»". Но вот обратная ситуация невозможна, поскольку публичная

правоспособность обязательно предполагает наличие публичной власти, которой у частного субъекта нет1.

Ю.В.Карева по этому поводу пишет, что разрешение противоречия между публичной вдасшо (основополагающим началом публичных образований), с одной сгороны, и «гражданской правоепособностью (предполагающей участие в гражданском обороте), с другой: стороны, возможно путем соединения публичных начал. и" 1ражданской правоспособности в особую правосубъектность^ Таким образом, государство вправе участвовать в 1ражданском обороте. Согласно п.2 чЛ ст,2 FK РФ в регулируемых гражданским законодательством" отношениях могут участвовать РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.

Из-изложенного следует, что вопросы правосубъектности государства, как участника предпринимательской деятельности в значительной степени связаны с категорией специальной4 правоспособности. Специальная правоспособность предполагает наличие у юридического лица лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных документах. Если рассмотреть группу юридических лиц со специальной правоспособностью, то можно отметить, что на деле их правоспособность различна в зависимости от того, какой вид юридических лиц рассматриваем- -

Так, С.Якушева обоснованно утверждает, что специальная правоспособность государственных и муниципальных унитарных предприятий отличается как от специальной правоспособности других коммерческих организаций (например, банков), так и специальной правоспособности некоммерческих организаций (например, фондов)3.

государства зависит от того, какую роль в гражданском обороте должно {Там же.

2 Карева ЮЛЗ. Гражданско-правовой статус публичных образований // Вестник УрПОА. 2003, № 10. С.23.

3 Якушева С. Соотношение лицензирования и специальной правоспособности // Российская юстиция. N 11.2003. С32.

Как отмечает А.Иванов, характер гражданской правосубъектности

играть государство. Представители авторитарных взглядов на государство и его роль в общественной и политической жизни исходят при этом из того, что государство должно активно вмешиваться в хозяйственную жизнь в качестве одного из важнейших игроков. Соответственно его гражданская правосубъектность признается ими общей. Это означает, что государство может совершать в области гражданского права не только те действия, которые ему прямо разрешены законом, но и иные, хотя законом н не предусмотренные, но ему не противоречащие. Иными словами, государство должно иметь ту же степень экономической свободы, что и частные лица.

Сторонники либеральных взглядов на государство и его роль в* обществе, напротив, стремятся ограничить вмешательство государства в гражданский оборот, справедливо полагая, что наличие у государства политической власти позволяет ему устанавливать для себя привилегии, которые подрывают основы функционировали** рыночной экономики; Значит, государство должно делать только то, что дозволено ему законом, и не выходить за эти пределы. Экономическая свобода государства должна быть ограничена в интересах частных лиц и нормального функционирования экономики.

J Иванов А. Государство как субъект гражданского права // Кодекс-Info. 2002. J4V 1-2. С. 20

2 Мсрзликнна Р.А., Тамирова КЛО Государственная корпорация как одна из форм участия государства в грожданск4>-правовьгх отношениях // Труды юридического факультета СсвКавГТУ: Сборник научных трудов. Выпуск 2. Ставрополь, 2004. С123.

Р.А.Мерзликина и КЛСЛамирова по этому поводу утверждают, что правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц, в чем-то она шире, в чем-то уже2. Во многом объем правоспособности государства определяется тем, что государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, так как природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Поэтому государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, и правоспособность государства можно назвать целевой - она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство.

Таким образом, характеристика правоспособности публично-правовых образований состоит в ее целевом характере. При этом следует подчеркнуть, что специфика правоспособности публично-правовых образований резко отличается от общей правоспособности коммерческих организаций. В то же время наблюдаются ее отличия и от специальной правоспособности учреждений, ограниченной собственником. Несмотря на то, что в действующем гражданском законодательстве не содержится каких-либо указаний. на ограничение правоспособности публн чно-правовых образований, она не должна признаваться неограниченной.

В целом же, можно отметить, что в постсоветский период происходило формирование взглядов на государство, на другие лица публичного права как участника предпринимательской деятельности. В то же время в российской юридической науке нет целостной концепции участия юридических лиц публичного права в частно-правовых отношениях. Внимание этому уделялось и в дореволюционной российской цивилистике, и в советской юриспруденции. Оно продолжает уделятъея представителями науки и в настоящее время. Несмотря на то, что целостная концепция участия государства в 1ражданско-правовых отношениях так еще и не построена, и, естественно, не реализована в законодательстве, рядом ученых разработаны ее отдельные положения, В той или иной степени они могут быть учтены как ориентиры в направлении движения к формированию единой и общепризнанной концепции.

По нашему мнению, к числу наиболее общих признаков понятия юридического лица публичного права можно отнести следующие. 1. Юридическое лицо публичного права - не частноправовое, а публично-правовое образование, причем мы понимаем последний термин в широком значении, а не только как государство, субъект Федерации, муниципальное образование, как это сделано в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23, и не только как тер риториальный публичный коллектив (государственно-организованное общество, общество субъекта федерации или муниципальное образование). Эти и другие публично-правовые образования подобного рода (например, территориальные автономии) составляют только часть более широкого понятия юридического лица публичного права, в которое входят, что следует из российского законодательства, также органы и учреждения публичной власти и некоммерческие общественные объединения. Юридическое лицо публичного права (хотя и не все его разновидности) может иногда участвовать в хозяйственном обороте (и тогда его действия регулируются нормами частного права), но такое участие жестко детерминировано (и должно быть детерминировано) законом, ибо главное назначение, роль и функции юридических лиц публичного права в обществе иные, чем юридических лиц частного права. Его правовой статус определяется не правовыми актами частного права (положениями ГК РФ, включая оговорки), а нормативными правовыми актами публичного права. В качестве наиболее обобщающего термина следует использовать не слово «организация» (не все юридические лица публичного права являются организациями в точном смысле этого слова), а слово «образование» («публично-правовое образование»), понимаемое как определенная единица, целостность. В Конституцию РФ наряду с положениями о человеке и гражданине может быть включено упоминание о юридическом лице, о юридических лицах частного и публичного права с крайне сжатым указанием на роль тех и других в обществе. Детализация может осуществляться законами, принятыми в отношении тех или иныгх видов юридических лиц частного и публичного права, как это делается и теперь. Общий закон о юридических лицах публичного права вряд ли возможен (они слишком разные), но общее определение юридического лица, видимо, необходимо дать в одном из актов конституционного права. 2. В отличие от юридических лиц частного права юридическое лицо публичного права имеет иное социальное качество. Это другой тип юридического лица. Его назначение в обществе - не предпринимательская деятельность, не участие в гражданском обороте (такие виды деятельности для него могут быть только побочными при достижении основных уставных целей), а решение задач общественного, социального характера. Главная цель юридического лица публичного права - выполнение «общих дел» (для государства, субъекта федерации, муниципального образования, территориального публичного коллектива, органа и учреждения государства или местного самоуправления), стремление к «общей пользе» (общественные объединения). В целом назначение такого юридического лица в обществе - деятельность во имя «общего блага», что включает и общие дела, и общую, точнее, общественную пользу. Конечно, деятельность юридического лица частного права (если она не противоправна) тоже полезна (должна быть полезной) для общества, но это складывается объективно, а субъективные намерения такого лица, его воля - это стремление к собственной пользе, собственной его выгоде и выгоде его участников. Если у юридического лица публичного права и есть какие-то частноправовые качества (их объем в общей форме может определить только закон, а не иной правовой акт), то такие качества могут быть лишь сопутствующими. Поэтому если даже процедуры создания некоторых юридических лиц частного и публичного права внешне схожи (процедура объединения при создании некоторых организационно-правовых форм), то они различны по существу. Как правило, при создании юридического лица частного права в основе объединения лежит сложение средств, имущества, капиталов ради прибыли определенной группы лиц, а при создании юридического лица публичного права - объединение индивидов, их усилий для создания некоммерческой организации, территориального публичного коллектива или использование полномочий публичной власти для создания работающей структуры («служебного коллектива», штата, например, для органа государства) в целях достижения определенных общественных целей. 3. Различны не только цели и природа юридических лиц частного и публичного права, но также их интересы и воля. Если юридическое лицо частного права (например, акционерное общество) реализует общие интересы группы частных лиц, его участников, которых объединяет главная цель - прибыль, собственная выгода участников, то юридическое лицо публичного права действует в общественных интересах. Вместе с тем в рамках наиболее общего общественного интереса («общее благо») существуют конкретные общественные интересы различных видов юридических лиц публичного права. Они могут быть интересами или отражением интересов определенной социальной, национальной, территориальной или иной общности, всего общества (например, в первом случае таким юридическим лицом является профсоюз, во втором - национальнокультурная автономия, являющаяся общественным объединением, в третьем - территориальный публичный коллектив, в четвертом - государство). Личные, индивидуальные интересы участников такого юридического лица не исключаются, более того, они всегда присутствуют, так как в конечном счете деятельность юридического лица публичного права совершается ради блага человека (профсоюз, выступая с требованиями повышения заработной платы в своей отрасли, тем самым заботится об интересах каждого работника, а член спортивного общества, участвуя в развитии спортивного движения в стране и тем самым в мероприятиях по улучшению здоровья населения, думает и о своих личных успехах). Есть личные интересы и у штатных работников государственного органа или учреждения (например, продвижение по службе). Бывают и своекорыстные интересы членов различных общественных объединений. Но не они определяют природу юридического лица публичного права, его интересы. Поскольку неодинаковы интересы различных видов юридических лиц публичного права, то неодинакова и их воля, ее природа. У юридического лица и частного, и публичного права есть своя воля, но воля первого имеет совокупный характер согласования отдельных воль участников на основе частных (иногда личных, например, в обществе филателистов) интересов. Воля юридического лица публичного права формируется на основе общественных интересов, социальных позиций определенных групп населения (или всего народа), позиций, которые связаны не с частными или личными, а с их жизненными интересами (интересами определенных групп или всего общества). Разумеется, такие жизненные интересы могут быть не совсем одинаковыми, например, у политической партии или муниципального образования, но по своей сути это жизненные интересы тех и других. 4. Юридическое лицо публичного права всегда, хотя и по-разному, связано с публичной властью103. Оно либо осуществляет такую власть (органы государства, субъектов федерации, местного самоуправления), либо борется за нее (политические партии), сотрудничает с ней, выступает в качестве составной части групп давления на власть (общественные объединения), составляет источник такой власти (народ, население территориального публичного коллектива). Публичная власть государственных и муниципальных органов и учреждений в пределах их территории, предметов ведения, компетенции, специализации (например, пенсионеры для Пенсионного фонда, которыми он занимается, временно нетрудоспособные - для Фонда социального страхования) распространяется на неопределенный круг субъектов, что невозможно для коммерческих организаций, такой властью не обладающих. Общественным объединениям (но только являющимся юридическими лицами публичного права) могут быть иногда переданы отдельные функции некоторых государственных органов и учреждений (это делается и на уровне субъектов РФ), что опять-таки невозможно в отношении хозяйствующих или религиозных организаций. Муниципальным органам и учреждениям могут быть переданы отдельные полномочия государственных органов и учреждений. На практике речь идет о передаче полномочий органов и учреждений субъектов РФ, хотя в редких случаях передаются и полномочия федеральных органов власти (например, по некоторым вопросам учета военнообязанных). В той или иной мере юридическое лицо публичного права выполняет функции регулирующего, управленческого или квазиуправленческого характера (это делает и территориальный публичный коллектив, принимая решения на сходах или путем референдума, политическая партия или общественное объединение, оказывая давление на публичную власть). Управление, понимаемое в широком смысле слова, - это функция организационных систем разного рода. Оно необходимо внутри них и в каких- то формах обнаруживается вовне. Юридические лица - субъекты. Они воздействуют на объект (в том числе путем давления на власть), что ведет к упорядочению системы (в том числе системы публичной власти). Таким образом, связи юридических лиц публичного права и публичной власти имеют самый разнообразный характер. Юридические лица частного права таких связей не имеют, они не вправе участвовать в политической деятельности, выдвигать политические требования (такие требования, чаще всего имеющие косвенный характер, конечно, бывают, но по закону быть не должны). 5. Юридические лица и частного и публичного права могут иметь и имеют неодинаковые организационно-правовые формы. В ст. 48 ГК РФ все юридические лица объединены общим термином «организация». Юридические лица публичного права тоже могут быть организациями (партии, профсоюзы и др.), но в публичном праве (и в теории права) существуют более строгие различия. Есть организации, учреждения, органы, территориальные публичные коллективы. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»104 (Закон об общественных объединениях) называет в том числе общественные фонды и органы общественной самодеятельности. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление (объединения жителей по дворам, домам и т. д.) может являться юридическим лицом в отличие, например, от родительских комитетов в школе или общественных движений. Это обстоятельство должно быть учтено в определении юридического лица публичного права и юридического лица вообще. Вряд ли можно свести все организационно-правовые формы юридического лица к общему понятию организации. Во всяком случае, в отношении органов государства и муниципальных образований сделать это непросто. Поэтому в качестве наиболее общего термина для характеристики организационно-правовой формы юридического лица (в том числе публичного права) выше предлагался термин «образование» (публично-правовое образование). 6. Неодинаковы способы создания юридических лиц частного и публичного права105. Некоторые юридические лица публичного права, имеющие организационно-правовую форму объединения (например, многие общественные организации), внешне создаются подобно коммерческим организациям (принятие соответствующих учредительных документов, формирование органов, государственная регистрация и т. д.), хотя процедура юридического удостоверения создания публичного объединения, способы государственной регистрации иные. Для создания юридических лиц - общественных объединений применяется специальный порядок регистрации с предварительным решением об этом уполномоченного государственного органа исполнительной власти (в России это Министерство юстиции РФ и его территориальные управления в субъектах РФ; в некоторый зарубежный странах, например в Болгарии и Польше, такие решения принимают суды общей юрисдикции в открытом судебном процессе, а сам административный акт регистрации осуществляет соответствующее министерство, в США такие решения в отношении политических партий принимают суды штатов). Учет зарегистрированные юридических лиц частного и публичного права ведется в разные частях реестров, а иногда - в разных реестрах и разными органами. В отношении юридических лиц публичного права не применяется лицензирование. Для некоторые образований публичного права регистрация обязательна (например, для партий), другие регистрируются в уведомительном порядке (профсоюзы). Муниципальные образования (они выступают в разных качествах - как форма организации публичной власти, представленной местным самоуправлением, и как публичные территориальные коллективы) регистрируются по мере создания (для них существует специальный реестр). Для получения прав юридического лица регистрируются самоуправляемые организации, в том числе «некоммерческие организации, имеющие государственный статус» (например, Российская академия наук и отраслевые академии наук). Иной порядок существует в отношении государственных органов, учреждений. Они создаются не путем объединения членов (участников), а посредством властных мер - принятия законов (Пенсионный фонд РФ и некоторые другие федеральные фонды), указов Президента РФ (федеральные министерства, службы и агентства), постановлений Правительства РФ (ведомства, подчиненные Правительству РФ), приказов министров (например, территориальные управления министерств). Они не нуждаются в процедуре государственной регистрации, необходимой для всех юридических лиц частного права, для общественных объединений и религиозных организаций. Есть и иные способы создания юридических лиц публичного права. Представительный орган муниципального образования, являющийся по закону юридическим лицом, формируется путем выборов (для представительного органа муниципального района возможно частичное применение косвенных выборов). Исполнительный орган местного самоуправления (также являющийся юридическим лицом) может иметь разную структуру и формироваться по-разному, но все это мало похоже на создание юридических лиц частного права. Создание многих конкретных органов и учреждений, являющихся юридическими лицами (это сказано в законах о них), предусмотрено Конституцией РФ (Счетная палата РФ, Банк России и др.). Это уже совсем не похоже на способы создания юридических лиц частного права. Государственное (правовое) признание (и, следовательно, правовое создание) многих видов юридических лиц осуществляется не путем регистрации, а в иных формах, указанных выше. 7. Субъектный, материальный состав юридических лиц публичного права иной, чем состав юридических лиц частного права. Хотя в некоммерческих объединениях применяются термины «член» и «участник», типичные и для хозяйствующих организаций, и в обоих случаях члены (участники) имеют равные права при решении вопросов объединения, в некоммерческих объединениях природа членства иная. Она связана с иными интересами, о которых говорилось выше. В государственных и муниципальных органах и учреждениях это не члены или участники, а штатный состав государственных или муниципальных служащих, в отношении которых присутствует иерархия, подчиненность. Имея в виду публичный характер территориального коллектива (он формирует свои управленческие органы), несомненно, что членский состав государства (государственно-организованного общества) это прежде всего граждане, муниципального образования - граждане и постоянно проживающие иностранцы и лица без гражданства (они имеют избирательные права на выборах муниципальных органов). Ограничен ли его состав этими категориями жителей? Входят ли в состав территориального публичного коллектива лица, не имеющие политических прав (например, дети), лица, чьи политические права приостановлены (заключенные)? Ответ не прост, но, видимо, поскольку они имеют свои права и обязанности (дети - получить общее образование), такие лица тоже часть территориального публичного коллектива во всех его разновидностях. Такой коллектив - это, видимо, совокупность постоянных жителей. 8. Юридические лица и частного и публичного права имеют свое имущество (без этого их деятельность невозможна), которое находится в условиях разных правовых режимов. Имущество юридического лица частного права (часть имущества) находится в его собственности. Это может быть любое имущество, не запрещенное законом, не изъятое из гражданского оборота, используемое для предпринимательской деятельности и в иных законных целях. Некоммерческие общественные организации могут иметь такую собственность и имущество, использование которых соответствует их основным уставным целям (общественная польза). Они могут осуществлять необходимую производственную деятельность (например, публиковать свои уставы, изготавливать плакаты и т. д.), как правило, для своих внутренних нужд и в соответствии с уставными целями. Полученные ими доходы они не вправе распределять среди своих членов (как это делается, например, в акционерном обществе). В некоторых некоммерческих объединениях (например, некоммерческих партнерствах) имущественные права несколько шире, но основные принципы, названные выше, распространяются и на них. Государственные и муниципальные учреждения имеют имущество, но это, как правило, государственная или муниципальная собственность. Вопрос о правовом режиме имущества, закрепленного за органами государства, муниципальные образований, в ГК РФ не решен. В отношении унитарных и казеннык предприятий, учреждений применяются термины «хозяйственное ведение» и «оперативное управление» (ст. 294 и 296 ГК РФ). Об их содержании мы скажем далее. Хотя последний из них отнесен, в частности, к учреждениям вообще, однако к государственным и муниципальным органам содержание этих правовых режимов имущества не подходит. Юридические лица публичного права в отличие от коммерческих юридических лиц могут финансироваться (и финансируются) Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями из их бюджетов на безвозмездной основе (на бюджетные средства органы и учреждения публичной власти фактически и осуществляют свою деятельность). Финансовая помощь со стороны федеральных, муниципальных бюджетов, бюджетов субъектов РФ осуществляется в России в отношении политических партий, национально-культурныгх автономий, детских, молодежных, спортивных организаций и др. Вопрос о том, может ли быть у государственного, муниципального органа или учреждения своя собственность, обыино решается отрицательно, но иногда в этом есть практическая потребность в целях осуществления профессиональной деятельности органа. Если государственному, муниципальному органу, учреждению может быть разрешено иметь свою собственность (наряду с государственной, муниципальной, находящейся в пользовании), то это, видимо, может быть сделано только законом (поскольку речь идет о собственности, локального нормативного акта недостаточно) и в определенных пределах и формах. В любом случае к вопросу о «своей» собственности органа, учреждения в данном случае нужно подходить крайне осторожно. Неуемные аппетиты российской бюрократии общеизвестны (судебные дела о присвоении государственного имущества касались ее высших слоев). Что же касается вопроса о возможности предпринимательской деятельности органа и учреждения публичной власти, то он решается по-разному в отношении органов и учреждений (об этом - ниже). 9. Юридические лица публичного права в качестве конкретной правовой основы деятельности не всегда имеют свой устав. Уставы есть у некоммерческих общественных образований. У органов государства, муниципальных образований его заменяют положения или приказы, изданные вышестоящими органами, руководителями органов, а также принятые руководством учреждения (предварительно согласованные с профсоюзной организацией, если она есть в данном коллективе) правила внутреннего трудового распорядка. Если у государственного, муниципального учреждения есть устав, то он утверждается вышестоящим органом, вплоть до Правительства РФ (уставы некоторых государственных учреждений). Основным документом государства, выступающего как юридическое лицо публичного права, является его конституция. Аналогичный документ (конституция, устав) есть у субъектов федераций, иногда - у автономного образования (например, Конституция Автономной Республики Крым 1998 г.). Муниципальные образования имеют свои уставы (в некоторых зарубежных странах они называются хартиями). 10. Система органов юридического лица публичного права иногда может быть похожей на систему органов коммерческой организации (общее собрание, избираемый им исполнительный орган, контрольно-ревизионный орган и др.). Особенно это относится к общественным объединениям. Однако и в данном случае подход другой. Например, в акционерном обществе при решении вопросов (в том числе на выборах руководства) главное значение имеет число (стоимость) акций, с ним связано количество голосов. Чем больше акций, тем больше голосов. В общественном объединении все члены имеют равное число голосов. Что же касается государства, государственных и муниципальных образований, территориальных публичных коллективов, то они имеют совсем иную структуру органов, чем коммерческие и некоммерческие организации (выборные и назначаемые, решающие и совещательные, коллегиальные и единоличные, органы законодательной, исполнительной, судебной власти и т. д.). 11. Автономия в деятельности юридических лиц публичного права, как и юридических лиц частного права, существует, хотя, поскольку это автономия по вопросам деятельности другого рода, ее характер, степень и формы иные. В деятельности государственных, муниципальных органов и учреждений, где доминирует назначаемость и подчиненность, строгое разграничение компетенции, жесткий порядок отношений таких юридических лиц с другими субъектами права, автономия ограничена. Вместе с тем такие ограничения имеют разный характер: для органов и учреждений исполнительной власти, где присутствует управленческая вертикаль, они совсем не те, что для законодательной или судебной, чьи ограничения определяются конституцией или законом. Для некоммерческих общественных организаций, являющихся юридическими лицами публичного права, как и для коммерческих организаций, сфера и самостоятельность их деятельности определяются в общей форме законодательством, а детально - их уставами, принятыми в соответствии с законом. Однако нигде автономия не означает вседозволенность, а иерархия - диктатуру. 12. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публичноправовой характер. Среди форм ответственности есть такие, которые неприменимы к коммерческим объединениям (ограничение полномочий или ликвидация управленческим актом государственного, муниципального органа или учреждения, роспуск представительного органа, временное финансовое управление в субъекте РФ или муниципальном образовании, отрешение от должности главы муниципальной администрации, которая является по закону юридическим лицом, и т. д.). Конечно, существует также ответственность за причинение вреда, другие формы имущественной ответственности, но в случае с государственным или муниципальным органом, учреждением это ответственность не самого органа, учреждения, а тех, чьим представителем он выступает: государства, субъекта федерации, муниципального образования. Кроме того, некоторые государственные, муниципальные органы могут нести политическую ответственность без вины. Проблемы гражданско-правовой ответственности органов государства, местного самоуправления нередко возникают на практике. Их решение вызывает немалые сложности, что понятно: роли индивида и властного органа государства различны. В России эти вопросы урегулированы на законодательном уровне сравнительно недавно в связи с ущербом, причиненным военнослужащими (т. е. государственными служащими). Во время военных операций и маневров в разный местностях военнослужащие побили несколько коров, повредили поля и насаждения). В итоге 9 сентября 2002 г. бышо принято постановление Правительства РФ № 666 «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» (постановление Правительства РФ о порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне) (ныне утратило силу). Добиться удовлетворения исков в соответствии с этим постановлением бышо почти невозможно. Чиновники установили крайне сложную систему выплат из казны. Министерство финансов РФ могло платить, а могло не платить сколько угодно долго. Судебные приставы быши отстранены от подобных дел, человек, добившийся победы в суде, быт оставлен один на один с чиновничьим аппаратом, который требовал от него большого количества дополнительных сведений, документов и бумаг. Невыплаты по удовлетворенным искам к казне стали обыиныш делом106. Жалобы граждан дошли до Конституционного Суда РФ, который постановлением от 14 июля 2005 г. № 8-П признал неконституционными некоторые положения названного постановления Правительства РФ № 666107 . 27 декабря 2005 г. быш принят Федеральный закон № 197-ФЗ108, который внес изменения в Бюджетный кодекс РФ и в Федеральный закон «Об исполнительном производстве». Теперь гражданин, выигравший дело в суде, вправе потребовать (достаточно заявления в канцелярию суда), чтобы суд сам направил исполнительный лист в Минфин России. Срок исполнения решений судов - три месяца. Правда, и через несколько месяцев после принятия названного Закона в Минфине России совместно с судебными приставами еще только велся подсчет общей суммы обязательств государства по исполнительным листам. Предстоит еще создать особый фонд Минфина России по таким делам. Надо надеяться, что его будет достаточно и вопросы в масштабах государства будут решены. В постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 также даны указания арбитражным судам, как решать подобные иски в отношении Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Но такое постановление - это не нормативный акт общего характера, а разъяснение, обращенное к определенному виду органов. Постановление Правительства РФ регулирует порядок возмещения ущерба по искам, обращенным к государству. А как будут обстоять их дела с созданием фондов имущественной ответственности субъектов РФ и муниципальных образований? Наиболее сложно обстоит дело в муниципальных образованиях. Есть такие муниципальные сельские образования, которые обеспечены доходами на 10, а то и на 5% необходимых потребностей. У них нет средств на выплаты по решениям судов. Поэтому правовые нормы о равноправии государства и граждан в гражданском обороте вряд ли смогут действовать в полной мере. В азартные игры с государством (вообще с властью), как учил еще Остап Бендер, играть не следует. Что бы ни говорилось о равноправии, в реальной жизни силы сторон слишком неравны. Впрочем, и на федеральном уровне ситуация не проста. Министерство внутренних дел отказалось в суде нести ответственность за своего сотрудинка, совершившего правонарушение и причинившего ущерб здоровью гражданина (выстрелом в лицо), ссылаясь на внутренний приказ Министерства, согласно которому с того момента, как милиционер совершил преступление, он, по сути дела, автоматически милиционером уже не является. Судья с этим доводом согласился109. Так что добиться удовлетворения исков от государства не просто. Есть еще одна проблема, связанная с ответственностью органов государства. В приведенном выше примере об ущербе и невыполнении решений судов, по идее, можно было бы прибегнуть к процедуре банкротства. Закон о банкротстве устанавливает, что все юридические лица могут быть подвергнуты процедуре банкротства в результате несостоятельности. Закон содержит четыре исключения: казенные предприятия, учреждения, политические партии, религиозные организации. Те же четыре исключения названы в Федеральном законе от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ, внесшем поправки, в частности, в ст. 65 ГК РФ. Органы государства или местного самоуправления в этот перечень не включены, но они (по крайней мере некоторые из них, в том числе и Министерство обороны РФ, чьи военнослужащие причинили ущерб) согласно другим законам и подзаконным актам являются юридическими лицами. Поскольку они к исключениям не относятся, теоретически их можно признать банкротами, но можно ли? Давайте попробуем и назначим вместо министра обороны временного конкурсного управляющего. Получается юридический нонсенс. Практически это невозможно: ни один суд не примет такого решения, но все же... Выше мы приводили пример о невыплате долга политической партией (ее организацией в субъекте РФ), руководители которой заявили, что денег нет и платить они не будут. Признать банкротом партию в соответствии с ГК РФ и Законом о банкротстве нельзя. Словом, проблема гражданско-правовой ответственности юридических лиц публичного права (по крайней мере некоторых) актуальна. Наибольшие сложности в связи с применением понятия юридического лица, данного в ст. 48 ГК РФ, возникают в отношении органов и учреждений государства и местного самоуправления (территориальные коллективы в России юридическими лицами не названы, равно как Российская Федерация и субъекты РФ). Они не соответствуют определению ГК РФ. Исходя из этого возможны следующие действия законодателя. Во-первые, можно допустить, что органы государства и муниципальные образований, некоторые другие субъекты права названы в законах и подзаконных актах юридическими лицами ошибочно. Согласно ГК РФ они таковыми не являются, по крайней мере не упомянуты в нем среди разновидностей юридического лица. Если это так, то такое несоответствие в законодательстве можно исправить. Проще, конечно, внести изменения в ГК РФ, чем в огромный массив других актов. Во-вторых, можно исходить из того, что в упомянутых законах и подзаконные актах, называющих государственные и муниципальные органы юридическими лицами, все сказано верно. Тогда опять-таки нужно внести исправление в определение ГК РФ и дополнить перечень видов юридических лиц в нем либо не вносить изменений в ГК РФ, а приспособить практику его применения к сложившейся ситуации, что иногда и делается. Вряд ли такое положение может существовать долго. Оно приведет к хаосу в законодательстве. Можно также, не меняя в принципе определения ГК РФ (пусть оно продолжает относиться к юридическим лицам частного права и к тем ситуациям, когда юридические лица публичного права участвуют в гражданско-правовые отношениях), разделить эти две группы юридических лиц путем упоминания в законе и создать новое определение юридического лица публичного права. Без такого определения все названные юридическими лицами в законах и подзаконные актах государственные и муниципальные органы - это лишь дефакто юридические лица публичного права. Как говорилось, юридическое лицо публичного права типологически отличается от юридического лица частного права. Особенно это заметно, когда речь идет о государственные образованиях, органах и учреждениях публичной власти. Иными является порядок их создания (учреждение «сверху»), основы деятельности (осуществление властных полномочий), императивный характер деятельно сти. Такому юридическому лицу не требуется обычная процедура регистрации, его учредительные документы, иные (если у учреждения есть устав, то он утверждается государственным органом). Главное же состоит в том, что такие юридические лица осуществляют публичную власть, власть вовне, распространяющуюся в соответствии с конституцией и законом на неопределенный круг лиц на данной территории (государственная власть распространяется и на граждан государства, находящихся за границей). Отсутствие учета этих особенностей в понятии юридического лица ведет к противоречиям в законодательстве. Представляется, что преодолеть существующие в законодательстве и на практике коллизии можно, лишь создав три новых понятия: юридического лица, юридического лица частного права и юридического лица публичного права. Конечно, перед исследователями, а затем законодателями встают огромные трудности. Они понятны. Здесь и отсутствие необходимых научных наработок, и сложности обобщения: в каждом из этих понятий, существенно отличающихся друг от друга, есть и родовые, и видовые, и индивидуальные различия, и многое другое. Но попытаться наметить некоторые стороны новых понятий хотя бы в первом приближении возможно. Определенные данные в науке и законодательстве для этого есть. Вариант нового общего понятия юридического лица, предложенный нами выше, может быть отвергнут или усовершенствован. Обсуждение этой проблемы необходимо. Понятие юридического лица частного права в науке и законодательстве есть. Оно создано давно. Именно такое понятие имеется в ГК РФ. Возможно его уточнение, но это задача специалистов в области гражданского права. Понятия юридического лица публичного права в российском законодательстве нет. Не существует оно и в зарубежных странах. Как говорилось, есть в редких случаях лишь такое словосочетание. Создание понятия юридического лица публичного права не менее сложно, чем формулировка общего понятия юридического лица. Выше отмечены основные особенности юридического лица публичного права, сказано и о некоторых особенностях его отдельных разновидностей. Создаваемое с учетом об щего подхода к понятию юридического лица и отмеченных особенностей юридического лица публичного права, понятие последнего должно учитывать различия юридических лиц частного и публичного права и вместе с тем не исключать смешанных, пограничных явлений (возможность для некоторых юридических лиц публичного права выступать в определенных ситуациях в гражданских правоотношениях и запрет делать это в других ситуациях и другим субъектам публичного права). Важно в определении этого понятия указать разновидности юридического лица публичного права. Вряд ли в такое определение следует включить все отмеченные выше 12 особенностей юридического лица публичного права, это приведет к излишней громоздкости определения. Достаточно включить лишь наиболее существенные признаки (родовые особенности) в их обобщенном виде, учесть многовариантность видовых форм, указать на особую роль юридического лица публичного права в обществе. Представляется, что юридическое лицо публичного права - это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия.

Еще по теме § 4. Основные особенности юридического лица публичного права:

1. Лекция 3. Юридические лица и публичные образования как участники гражданских правоотношений 3.1. Понятие и признаки юридического лица. 3.2. Создание юридического лица. 3.3. Реорганизация юридического лица. 3.4. Ликвидация юридического лица. 3.5. Виды юридических лиц: А) коммерческие организации, Б) некоммерческие организации. 3.6. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях.

(Тарасов О. И.) («Закон», 2012, N 8)

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

О. И. ТАРАСОВ

Тарасов Олег Игоревич, заместитель начальника управления юридического департамента ОАО «Газпром».

В законодательных, правоприменительных и научных кругах в последнее время активно обсуждается необходимость и целесообразность введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права. В статье формулируются понятие и признаки данного типа организаций, исследуется вопрос о наличии оснований для имплементации данной категории в российскую правовую систему, анализируется возможное место юридических лиц публичного права в системе субъектов российского права, рассматриваются проблемы их классификации.

Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, публичные фонды.

В современной отечественной юридической литературе получает распространение точка зрения о том, что текущая система субъектов российского права требует корректировки. Основной адресованный ей упрек связан с тем, что, по мнению некоторых авторов, данная система не учитывает существование и специфику таких субъектов, которые создаются на стыке частного и публичного права и одновременно наделяются управленческими полномочиями, свойственными органам власти, и статусом самостоятельных участников гражданского оборота. В первую очередь это касается так называемых юридических лиц публичного права (или публичных юридических лиц). Для ответа на вопрос о целесообразности введения данного института необходимо решить ряд задач. Во-первых, нужно определиться с тем, что такое юридическое лицо публичного права и в чем состоят его специфические признаки. Во-вторых, следует выяснить, существуют ли в действующем российском праве такие субъекты, которые подпадают под признаки публичного юридического лица. В-третьих, если таковые есть, необходимо провести разграничение между данными субъектами и схожими с ними. В-четвертых, надо проанализировать возможность и основания для классификации юридических лиц публичного права.

Понятие юридического лица публичного права

Понятие юридического лица публичного права давно и обстоятельно анализируется в юридической литературе. В частности, еще дореволюционные отечественные юристы отмечали, что юридические лица следует разделять на публичные и частные и что публичными являются те юридические лица, которые возникают помимо воли частных лиц <1>. В дальнейшем к перечню признаков публичных юридических лиц добавились особый порядок возникновения — по воле публичного субъекта-суверена и особый инструмент определения содержания и пределов правосубъектности — публично-правовой акт <2>. Наконец, на современном этапе были выделены такие признаки данного типа организаций, как обусловленность правового статуса публичными целями и задачами деятельности, а также особым целевым назначением имущества — для обеспечения осуществления публичных полномочий <3>. Схожие признаки юридического лица публичного права встречаются в западноевропейской доктрине и правоприменительной практике, признающих в качестве юридического лица публичного права организацию, которая: 1) обладает статусом юридического лица; 2) создается путем принятия публично-правового акта; 3) наделена властными полномочиями; 4) имеет специализированное предназначение, ограниченное сформулированными в публично-правовом акте предметами ее ведения <4>. ——————————— <1> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 119. См. также: Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Кавелин К. Д. Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003. С. 197, 198. <2> См.: Анненков К. Н. Система русского гражданского права. 2-е изд., пересм. и доп. СПб., 1899. Т. 1. Введение и общая часть. С. 235, 236. См. также: Дювернуа Н. Л. Из курса лекций по гражданскому праву: введение и часть общая (учение о лицах). 2-е изд. СПб., 1895. С. 523. <3> См., напр.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 22 — 24. <4> См., напр.: Drago R. Le crise de la notion d’etablissement publique. P., 1950. P. 238; Connois R. La notion d’etablissement publique en droit administrative francais. P., 1958. P. 13, 14; Bork R. Allgemeiner Teil des Buergerlichen Gesetzbuchs. 2. Auflage. Tuebingen: Mohr Siebeck, 2006. S. 84, 85; Brombosch G. Oeffentliches Auftragswesen. Berlin: FHVR, 2008. S. 38; Hess H. Insolvenzrecht. 4., neu bearbeitete und erweiterte Auflage. Heidelberg, Muenchen, Landsberg, Berlin: C. F. Mueller, Verlagsgruppe Huethig Jehle Rehm GmbH, 2007. S. 38, 39. Leipold D. BGB I: Einfuehrung und allgemeiner Teil. 5. Auflage. Tuebingen: Mohr Siebeck, 2008. S. 432; Stolzlechner H. Oeffentliche Fonds. Eine Untersuchung ihrer verfassungsund verwaltungsrechtlichen Hauptprobleme. Wien, New York: Springer-Verlag, 1982. S. 43, 44; Baumgartner G. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3, aktualisierte und erweiterte Auflage. Wien, New York: Springer-Verlag, 2003. S. 42 — 44; Boemke B., Ulrici B. BGB Allgemeiner Teil. Berlin, Heidelberg: Springer, 2009. S. 414.

Наряду с этими признаками в науке и практике можно встретить и другие, в частности особый род деятельности — выполнение общеполезных функций, наличие иерархического начала, публично-правовую природу ответственности, более узкую автономию, наличие прав и обязанностей публичного характера, общую связанность законом и т. д. <5>. К этим признакам следует подойти критически. Они либо носят явно оценочный характер (например, более узкая или более широкая автономия), либо являются производными от основополагающих признаков (например, наличие прав и обязанностей публичного характера производно от наличия публично-правовых полномочий), либо откровенно туманны (например, не очень понятно содержание признака общей связанности законом, коль скоро все субъекты в известной степени связаны законом и должны его соблюдать), либо неоправданно расширяют содержание понятия (например, общеполезную функцию может осуществлять и группа граждан — народных дружинников, но от этого она не становится публичным юридическим лицом). ——————————— <5> См., напр.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. С. 22 — 24.

На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что под юридическими лицами публичного права следует понимать те организации, которые обладают статусом юридического лица, создаются путем принятия акта публичного права, обладают правоспособностью, пределы которой ограничены целями и задачами их деятельности (так называемой целевой правоспособностью), наделены публично-правовыми полномочиями и имуществом, предназначенным для их реализации.

Юридические лица публичного права в действующем российском законодательстве

В действующем российском законодательстве дефиниция юридического лица публичного права отсутствует. Перспективы ее появления довольно размыты, поскольку консолидированная позиция по данному вопросу отсутствует <6>. По всей видимости, дискуссия о целесообразности введения данной категории в российский правопорядок, развивающаяся в законодательных и научных кругах, пока далека от завершения. Между тем решение данного вопроса напрямую зависит от того, способен ли действующий правопорядок адекватно отражать особенности создания и функционирования всех известных ему юридических лиц. ——————————— <6> Так, авторы подготовленной Министерством экономического развития и торговли РФ Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года (Акционерный вестник. 2005. N 10 (25)) признавали полезность и необходимость такой новеллы. В то же время разработчики Концепции развития гражданского законодательства, одобренной Советом по кодификации и развитию гражданского законодательства при Президенте РФ (Вестник ВАС РФ. 2009. N 11) отрицают необходимость прямого заимствования данного понятия. Аналогичный спор ведется и в научной среде: в то время как одни авторы отстаивают необходимость введения в отечественное законодательство категории юридического лица публичного права, другие ее не признают. В частности, нецелесообразность имплементации юридических лиц публичного права в российское законодательство доказывает В. П. Мозолин (см. его работу: Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008. С. 99, 100 и сл.). Противоположную точку зрения, помимо уже упоминавшегося нами труда В. Е. Чиркина, можно встретить у Л. Ефимовой (см.: Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8. С. 65, 66).

Гражданское законодательство России определяет юридическое лицо как организацию, имеющую в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающую по своим обязательствам этим имуществом, способную от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ). В основе создания юридического лица лежит гражданско-правовая сделка его учредителей (п. 1 ст. 70, п. 1 ст. 83, п. 1 ст. 89, п. 1 ст. 98 ГК РФ). Объем гражданской правоспособности юридического лица и ее пределы определяются его учредительными документами (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Гражданская правоспособность коммерческих организаций является общей («можно все, что не запрещено»), некоммерческих организаций — специальной («можно все, что прямо разрешено») <7>. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц (п. 3 ст. 49 ГК РФ). ——————————— <7> В юридической литературе эти два принципа, лежащие в основе общего и специального вида правоспособности, называют соответственно общедозволительным и общезапретительным типами правового регулирования. Подробнее см.: Ведяхин В. М., Ревина С. Н. Типы и методы регулирования рыночных отношений // Правоведение. 2002. N 2. С. 232, 233.

Авторы, которые отстаивают необходимость введения в действующее российское законодательство понятия юридического лица публичного права, считают, что нынешняя система субъектов права игнорирует специфику существования таких юридических лиц, которых в силу присущих им особенностей нельзя рассматривать в качестве юридических лиц частного права, например юридических лиц — органов публичной власти. Это связано с тем, что ряд положений гражданского законодательства о юридических лицах (например, касающиеся порядка их создания и регистрации, лицензирования некоторых видов их деятельности, банкротства) к данным субъектам в принципе неприменимы <8>. ——————————— <8> Подробнее см.: Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 96 — 101.

Этот тезис представляется спорным. Во-первых, далеко не все органы публичной власти являются субъектами частного права (например, Президент и Правительство). Во-вторых, наличие властных полномочий не оказывает никакого влияния на правовой статус органов власти как юридических лиц, поскольку в случае, если орган власти действует в гражданском обороте во исполнение предоставленных ему полномочий, данные действия рассматриваются в качестве действий самого публично-правового образования (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ) <9>. В-третьих, придание органу публичной власти статуса юридического лица по своей правовой природе ничем не отличается от решения учредителя о создании частного юридического лица <10>. В-четвертых, невозможность банкротства подобного юридического лица обусловлена тем, что органы публичной власти зачастую создаются в организационно-правовой форме учреждений, субсидиарную ответственность по обязательствам которых несет учредитель — соответствующее публичное образование. Наконец, ликвидация юридического лица вовсе не обязательно приведет к ликвидации органа публичной власти, поскольку он и соответствующее ему юридическое лицо — субъекты разных отраслей права, а прекращение гражданской правосубъектности юридического лица не влечет автоматическую ликвидацию административной правосубъектности соответствующего органа власти. ——————————— <9> Данный вывод подтверждается материалами судебной практики. См., напр.: Постановления ФАС Московского округа от 09.12.2009 N КГ-А40/11692-09, от 04.02.2010 N КГ-А40/15020-09, от 19.08.2009 N КГ-А41/6191-09, от 26.05.2009 N КГ-А40/4266-09, от 26.08.2008 N КГ-А40/6031-08, от 31.01.2006 N КГ-А40/13955-05 // СПС «КонсультантПлюс». <10> Как отмечается в немецкой юридической литературе, в основе учреждения любого юридического лица лежит так называемый Trennungsprinzip — принцип разделения юридической личности и ответственности нового субъекта от юридической личности и ответственности его создателя (подробнее см.: Shuenemann W. B. Wirtschaftsprivatrecht. 4. Auflage. Stuttgart: Lucius & Lucius Verlagsgesellschaft bmH, 2002. S. 26, 27).

Представляется, что существующая система субъектов права достаточно корректно отражает положение органа публичной власти в гражданском обороте. Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что действующему российскому законодательству известны юридические лица, правовое положение которых не соответствует подходу к этой конструкции в ГК РФ. В отличие от обычных юридических лиц, данные субъекты созданы путем принятия публично-правового акта; обладают правоспособностью, объем и пределы которой определяются их целями и задачами, сформулированными в публичном акте (так называемой целевой правоспособностью); не имеют учредительных документов; непосредственно приобретают и осуществляют публично-правовые полномочия и наделены имуществом, предназначенным для обеспечения их реализации. Такими юридическими лицами в настоящее время являются Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственная компания «Российские автомобильные дороги», Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Те специфические черты, которые свойственны перечисленным юридическим лицам — возникновение на основании публично-правового акта, отсутствие учредительных документов, целевая правоспособность, наличие непосредственно приобретаемых публичных полномочий, — совпадают с теми признаками юридических лиц публичного права, которые были отмечены ранее. Это позволяет говорить о необходимости отграничения данных субъектов от юридических лиц частного права, которые такими чертами не обладают, и введения в действующие нормативно-правовые акты понятия юридического лица публичного права. Таким образом, в объективной реальности, несмотря на отсутствие в правовых актах понятия юридического лица публичного права, существуют субъекты, соответствующие признакам этих лиц. В целях адекватного отражения особенностей их создания и функционирования представляется целесообразным ввести данную категорию в действующее российское законодательство.

Место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права

Для определения места указанной категории необходимо выделить таких юридических лиц из схожих категорий субъектов — юридических лиц частного права, наделенных публично-правовыми полномочиями, публичных образований и органов власти. Тенденция наделения юридических лиц частного права публично-правовыми полномочиями стала в последнее время довольно устойчивой и осуществляется в различных правовых формах: частно-государственном партнерстве, аутсорсинге, выполнении социальных заказов и получении грантов, оказании публичных услуг, повышении социальной ответственности хозяйствующих субъектов и т. д. <11>. ——————————— <11> Подробнее см.: Васильева С. В. Участие бизнеса в решении общественно полезных задач: спрос на упорядоченные правовые процедуры // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования / Под ред. Е. В. Гриценко, О. А. Ногиной. СПб., 2010. С. 11 — 24; Белов С. А. Пределы частноправового и публично-правового регулирования публичных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / Под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 79 — 85.

В связи с этим нужно отметить, что придание публичных полномочий само по себе не превращает юридическое лицо частного права в юридическое лицо права публичного, поскольку между этими двумя типами субъектов сохраняются другие существенные отличия, о которых шла речь выше. В частности, публичные юридические лица и юридические лица частного права продолжают отличаться друг от друга учредителями. Создавая публичное юридическое лицо, учредитель действует как суверен, в то время как при создании юридического лица частного права он действует как хозяйствующий субъект. Данное различие четко прослеживается в законодательстве ФРГ, согласно которому учредителями корпораций публичного права, например торговых, промышленных и нотариальных палат, являются не будущие члены (что характерно для корпораций частного права), а публичный субъект, который в принципе не может быть членом подобной организации <12>. ——————————— <12> См., напр.: § 1 Закона земли Хессен от 06.11.1957 в развитие Федерального закона «Об основах регулирования права промышленных и торговых палат» (Hessisches Auffuehrungsgesetz zum Bundesgesetz zur vorlaeufigen Regelung des Rechts der Industrie — und Handelskammern vom 6. November 1957 // GVBl. S. 147).

Кроме того, законодатель не предусматривает какого-либо специального порядка учреждения тех юридических лиц частного права, которые впоследствии приобретают публичные полномочия. Следовательно, в основе их создания по-прежнему лежит гражданско-правовая сделка, а не публично-правовой акт. К тому же, в отличие от публичных юридических лиц, у юридических лиц частного права, наделенных публичными полномочиями, отсутствует связанность их гражданско-правового статуса с их публично-правовым предназначением. Это проявляется в том, что, во-первых, наделение этой категории лиц публичными полномочиями не влияет на объем гражданской правосубъектности, поскольку она определяется учредительными документами, а не публично-правовым актом, а во-вторых, утрата публично-правового статуса не влечет автоматической ликвидации соответствующего юридического лица. Например, исключение из реестра саморегулируемых организаций не приведет к лишению этой организации статуса юридического лица <13>. ——————————— <13> См., напр.: ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о СРО); ст. 2 Федерального закона от 28.09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (далее — Закон об инновационном центре).

Стоит добавить, что полномочия, которые передаются юридическим лицам частного права, зачастую перестают носить публично-правовой характер, о чем свидетельствует прекращение бюджетного финансирования деятельности по их реализации, что нехарактерно для публичного права, в котором государственное имущество следует за передаваемыми властными полномочиями <14>. ——————————— <14> Подробнее о следовании государственного имущества за государственными полномочиями см., напр.: Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 21 — 26.

В свою очередь, сопоставление юридических лиц публичного права с публичными образованиями показывает, что типичные признаки публичных юридических лиц схожи со специфическими чертами, являющимися основанием для обособления в системе субъектов гражданского права публично-правовых образований. Это логично, с учетом того, что в западноевропейской традиции публично-правовые образования — федерация, субъекты федерации и муниципалитеты рассматриваются в качестве разновидности публичных юридических лиц. Пожалуй, единственное различие между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами публичного права может состоять в том, что по отношению к первым вторые выступают в качестве производных субъектов. Публичный субъект может создать юридическое лицо публичного права, в то время как последнее стать учредителем публичного субъекта не может. В этом смысле публичный субъект всегда первичен, и существование публичных юридических лиц всегда оказывается подчиненным целям и задачам его деятельности, что накладывает свой отпечаток на конструкцию правового регулирования данного института <15>. ——————————— <15> В этом можно увидеть корни получающей все большее распространение в отечественном гражданском праве концепции так называемой разделенной собственности, согласно которой Российская Федерация представляет собой верховную собственность (dominium directum), а госкорпорация — собственность подчиненную (dominium utile). О концепции разделенной собственности подробнее см.: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права / Под ред. В. Н. Литовкина, В. А. Рахмиловича. М., 2000; Мозолин В. П. К вопросу о неоконцепции гражданского права // Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008; Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 288, 289.

В отличие от государственных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, известные российскому праву публичные юридические лица формально не входят в структуру системы органов исполнительной власти. Они занимают обособленное положение в рамках управленческой вертикали и автономны в принятии решений по вопросам своей деятельности, что обеспечивается содержащимся в законе запрете на вторжение министерств и ведомств в их предметы ведения <16>. Управленческая деятельность публичных юридических лиц может финансироваться за счет не только средств федерального бюджета, что характерно для органов государственной власти, но и доходов от собственной хозяйственной деятельности, а также средств, получаемых от третьих лиц, что для органов государственной власти недопустимо. Наконец, законодатель нигде не называет работников юридических лиц публичного права государственными служащими. Это свидетельствует о том, что, в отличие от органов государственной власти, осуществление публично-правовых полномочий не является основной деятельностью юридических лиц публичного права, которые в большей степени ориентированы на решение общественно значимых задач методами гражданского оборота. ——————————— <16> См., напр.: абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»; ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития».

В отечественном правопорядке такие традиционные для западноевропейской доктрины и практики виды публичных юридических лиц, как публичные образования, органы управления, а также выполняющие отдельные публичные полномочия юридические лица частного права, не могут рассматриваться в качестве юридических лиц публичного права. Объективные особенности создания и функционирования российских публичных юридических лиц, в частности особый порядок их возникновения и ликвидации, а также наличие особой целевой правоспособности и взаимообусловленности их публично-правового и частноправового статусов, дают основания для их обособления в самостоятельный тип субъектов.

Проблемы классификации юридических лиц публичного права

Основная проблема в данном вопросе — выбор критерия для классификации. Она обусловлена индивидуальным характером правового регулирования статуса данных субъектов. Как следствие, зачастую какая-либо классификация публичных юридических лиц не проводится. Тем не менее в законодательствах ряда восточноевропейских государств (Болгария, Венгрия, Литва и др.), которым известно понятие юридического лица публичного права, можно встретить разделение их на объединения и фонды (иногда этот перечень дополняется третьим видом — юридические лица с нехозяйственными целями) <17>. Такая классификация представляется спорной, поскольку она основана на столь широком понятии юридического лица публичного права, что начинает охватывать и публичных юридических лиц, и юридических лиц частного права, преследующих общеполезные цели. Чрезмерное по своей широте понятие юридического лица публичного права положено и в основу классификаций, встречающихся в отечественной литературе, что также приводит их авторов к включению в классификацию всех организаций, занимающихся общеполезной деятельностью <18>. ——————————— <17> См., напр.: Голева П., Каменева Ц., Стойчев К. Юридически лица с нестопански цел. Правен режим. София, 2003. С. 47. <18> Подробнее см.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 45; Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 49, 50.

В то же время, несмотря на подобную широту подхода к понятию, все эти классификации являются неполными, поскольку не учитывают существования публичных юридических лиц, которые создаются в рамках международного публичного права, например ООН, Международный валютный фонд и т. п. Между тем данные организации соответствуют всем признакам юридических лиц публичного права, в частности создаются на основании публично-правового акта, обладают целевой правоспособностью и публичными полномочиями, поэтому их тоже следует относить к публичным юридическим лицам <19>. ——————————— <19> Подробнее о статусе организаций международного публичного права см., напр.: Reinisch A. International Organizations Before National Courts. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. P. 6 — 8.

На основании вышеизложенного представляется, что классификация юридических лиц публичного права должна иметь двухуровневую структуру, отражающую факт существования публичных юридических лиц как на национальном, так и на международном уровне. В качестве классификационных критериев могут фигурировать организационно-правовая форма, виды вещных прав на имущество, наличие или отсутствие учредительных документов, виды принадлежащих юридическим лицам публичного права властных полномочий, способы формирования органов управления, механизмы отчетности и т. д.

——————————————————————