1069 гк рф комментарии. Центральный районный суд г
ГК РФ сохранил 2 режима регулирования ответственности за вред причиненный данными субъектами в зависимости от того в какой сфере деятельности причинен данный вред.
c. Сфера административного управления (статья 1069 ГК РФ)
d. Сфера судебно-прокурорской деятельности (статья 1070 ГК РФ)
Регулирование ответственности за вред причиненный в сфере административного управления.
В состав потерпевших могут входить как граждане, так и юридические лица. Причинителями вреда могут выступать только государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица. Деликтные обязательства в этом случае возникают в связи с противоправными виновными действиями или бездействиями соответствующих органов или же их должностных лиц, в том числе в результате издания акта несоответствующего закону или иному правовому акту.
Противоправность деяния оценивается с позиций не только гражданского права, но и административного, финансового, а также других отраслей права.
Незаконность действий или же бездействий указанных органов или их должностных лиц может выражаться в частности в ограничении или же лишении граждан или юридических лиц каких либо прав, в отказе государственной регистрации, несоблюдении сроков, в отказе выдать документ, в незаконном возложении на них каких либо обязанностей, либо во вмешательстве их в хозяйственную деятельность.
В соответствии с пунктом 1 статьи 249 ГПК РФ, а также пункта 6 статьи 194, пункте 5 статьи 200 АПК обязанности по доказыванию обстоятельств, а также оснований для принятия нормативно-правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий или же бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц возлагаются на орган, принявший нормативно-правовой акт, органа и лиц, которые приняли оспариваемое решение, действие или бездействие. Из закона вытекает презумпция противоправности причинения вреда органами и лицами.
Помимо 4х общих условий гражданско-правовой ответственности за вред в силу закона необходимы to 3 специальных условия:
a. Акт власти должен быть признан виновным должностным лицом или же группой таких лиц образующих коллегиальный орган. При этом под государственными органами понимаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления, что прямо вытекает из статьи 10 и 12 Конституции РФ. Понятие должностного лица дано в примечании 1 к статье 285 УК РФ. Должностными лицами признаются должностные лица, которые постоянно, временно или же по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти, либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления, в муниципальных и государственных учреждениях, а также в вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. В частности, это могут быть должностные лица министерства, таможни, санитарного контроля, пожарного надзора, налоговой инспекции и т.д.
Не рассматриваются в качестве должностных лиц, лица которые выполняют только профессиональные и технические обязанности, в частности санитары, охранники, водители и т.п.
b. Действия названных органов и их должностных лиц должны быть обличены в форму акта власти и эти акты власти могут быть нормативными (решение, распоряжение, постановление), ненормативными (указание, приказ), устными распоряжениями, реальными действиями, а также бездействиями, которые носят противоправный характер. Для возложения имущественной ответственности за причиненный вред необходимо, чтобы эти акты были либо отменены, либо были признаны недействительными. Эти требования содержаться в ФЗ о порядке рассмотрения личных обращений граждан РФ. В силу статьи 13 ГК РФ ненормативный акт может быть признан недействительным по решению суда или же по решению суда. Такие акты могут признаваться недействительными по требованию прокуроров (пункт 2 статьи 22 закона РФ о прокуратуре РФ).
Кроме того признание актов не подлежащих применению в связи с их противоречием конституции может осуществляться также и конституционным судом РФ (статья 2 ФКЗ о КС РФ)
c. Орган или же его должностные лица, издавая властные акты, исполняет свои служебные обязанности, которые предусмотрены ФЗ ил же подзаконными актами, положениями, уставами, инструкциями, указами и т.д.
Ответственность за данный вред возлагается на соответствующие государственно-публичные образования причинившие вред, то есть соответствующие требования, иски о возмещении вреда должны предъявляться непосредственно казне РФ, казне субъекта РФ или же казне муниципального образования (статья 1069 ГК РФ). Причем т имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или же гражданина, что вытекает из статьи 1071 ГК РФ. В соответствии с пунктом 7 статьи 242.2 бюджетного кодекса органами, исполняющими судебные акты являются: министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований.
Во многих действующих законах в качестве ответчиков за вред причиненный государственными органами, муниципальными органами называется сам этот орган который вред причинил, например, таможенный, налоговый орган и т.д.
Поэтому в пункте 12 постановления пленума ВС РФ и ВАС РФ «о некоторых вопросах связанных с применением части первой ГК РФ» от 1 июня 1996 разъясняется что предъявление гражданином или же юридическом лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления допустившему соответствующее нарушение не может служить основанием к отказу в принятии искового заявлению или возвращению его без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или же иной управомоченный орган.
Ответственность за вред, причиненный названными органами и их должностными лицами вне сферы административного управления наступает по общему правилу (120 ГК РФ).
Помимо статьи 1069 ГК РФ действует также ряд ФЗ, которые также устанавливают данный вид ответственности: ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, ФЗ о защите конкуренции.
РФ, субъект РФ, муниципальное образование возместившее вред причиненный незаконным актом управления приобретают право регресса в полном объеме к тому должностному лицу, которое приняло этот незаконный акт но уже по нормам главы 39 ТК РФ.
6. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. 2. Действия органов власти и должностных лиц имеют форму административных актов и должны осуществляться в пределах соответственно их компетенции или должностных полномочий. Действия, выходящие за указанные пределы, признаются незаконными. Под незаконным действием понимается также и бездействие, т.е. неосуществление (или отказ от осуществления) органом государственной власти или местного самоуправления, а также их должностными лицами своих обязанностей. В то же время вред, причиненный в ходе хозяйственной или технической деятельности указанных субъектов, т.е. не связанный непосредственно с реализацией ими своих властных полномочий, подлежит возмещению на общих основаниях. 4. Если в результате этих действий лицу причиняется вред, он подлежит возмещению за счет имущества соответствующего публично-правового образования. Однако для этих целей предназначено не любое имущество (собственность) такого образования, а лишь средства казны, которая формируется за счет средств бюджета и включает в себя также имущество, принадлежащее данному публично-правовому образованию на праве собственности, но временно не закрепленное за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и не переданное в доверительное управление по договору.
7. Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
1. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. 2. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 настоящего Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Для перечисленных в статье специальных деликтов устанавливается ответственность независимо от вины причинителя вреда, при одном исключении. Если вред причинен при осуществлении правосудия, применяется презумпция невиновности судьи, т.е. его вина должна быть доказана в суде, а приговор - вступить в силу. Все остальные случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности перечисленных органов, согласно п. 2 комментируемой статьи, подлежат регулированию на основании положений ст. 1069 ГК, которая опирается на общий состав, устанавливающий ответственность за виновные действия.
Судебная практика рассмотрения дел по спорам, связанным с возмещением вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (ст. 1069 ГК РФ).
В соответствии с тематическим планом проведения занятий семинаров повышения квалификации судей Центрального районного суда г.Барнаула и мировых судей судебных участков № 1-8 Центрального района г. Барнаула на 2016 год, утвержденным председателем Центрального районного суда г.Барнаула А.В. Худяковым 30.12.2016г, подготовлен доклад на тему: Судебная практика рассмотрения дел по спорам, связанным с возмещением вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (ст. 1069 ГК РФ).
В соответствии с положениями статьи 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Положения данной нормы закона сформулированы с учетом требований ст. ст. 33 и 53 Конституции РФ ист. 16 ГК, которые возлагают на государство ответственность за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Указанная норма появилась в отечественном законодательстве в 1981 г. после принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей». Ранее действовавшая норма (п. 1 ст. 1270снов ГЗ) предусматривала ответственность за вред, причиненный лишь незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц.
Данный деликт является специальным ввиду как особенностей применения к нему общих условий деликтной ответственности, так и наличия ряда специальных условий. Прежде всего спецификой обладает такое общее условие, как противоправность. В рассматриваемой области вплоть до 2002 г. действовало правило, согласно которому всякий акт власти, в том числе и тот, которым причинен вред, предполагался законным. Иными словами, незаконность акта власти должна была быть обоснована самим потерпевшим.
С вступлением в силу в 2002 г. новых ГПК и АПК положение дел кардинально изменилось. В соответствии с п. 1 ст. 249 ГПК обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Таким образом, презумпция противоправности причинения вреда распространена и на случаи причинения вреда актами власти.
Далее, акты власти, которыми гражданину или юридическому лицу причинен вред, должны быть противоправными с позиций той отрасли права, нормами которой осуществляется их регулирование. Условием возмещения вреда, причиненного актом власти, является предварительная отмена (или признание недействительным) акта власти, которая производится на основании норм соответствующей отрасли права. Не исключается, однако, и рассмотрение в одном судебном процессе как вопроса о признании акта власти недействительным, так и вопроса о возмещении вреда, причиненного этим актом власти.
Наконец, специфика противоправности в рассматриваемой области состоит еще и в том, что действия соответствующего органа или должностного лица на момент их совершения могут формально отвечать всем требованиям закона, но, в конечном счете оказаться незаконными.
Известную специфику имеет и такое общее условие ответственности, как причинная связь. В рассматриваемой сфере вред чаще, чем где бы то ни было, является нераздельным результатом действий (бездействия) нескольких органов или должностных лиц, что объясняется существующей системой построения государственной власти.
При применении положений ст. 1069 ГК РФ должны быть следующие специальные условия:
а) вред должен быть причинен актом власти, т.е. властным предписанием, обязательным для исполнения всеми лицами, которым оно адресовано. Акты власти, подпадающие под действие ст. 1069, носят подзаконный характер, могут быть как нормативными, так и ненормативными и не ограничены каким-либо перечнем. Основанием ответственности может быть и незаконное бездействие соответствующих органов и их должностных лиц;
б) акт власти может быть принят лишь самим государственным органом или органом местного самоуправления либо их должностными лицами. Под последними применительно к данному деликту понимаются только те государственные и муниципальные служащие, которые наделены полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, не подчиненным им по службе, т.е. представители власти в узком смысле этого понятия;
в) акт власти должен быть принят должностным лицом при исполнении служебных обязанностей.
В статье содержится положение о «незаконных действиях (бездействии)».
Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.
Если вред указанными в статье органами и лицами причиняется не в сфере властно-административных отношений, а в результате их хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина милиции причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК) либо на других основаниях (в приведенном примере - по ст. 1079 ГК).
Пост. 1069 ГК РФ учитываются незаконные деяния не любого работника государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 ГК к ним предъявляться не должны.
Потерпевшими в рассматриваемом деликте могут быть не только граждане, но и юридические лица, ответственность перед которыми наступает на тех же основаниях. В отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.
Действие комментируемой статьи имеет обратную силу, т.е. распространяется на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 г., но не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным, что закреплено в ст. 12 ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского Кодекса РФ» № 15-ФЗ от 26.01.1996г.
Вред возмещается в полном объеме за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Лица, выступающие от имени казны, указаны в ст. 1071 ГК, в соответствии с которой в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Непосредственный причинитель вреда, в частности должностное лицо, при наличии предусмотренных в законе оснований привлекается к ответственности в порядке регресса.
Под казной Российской Федерации (субъекта Федерации, муниципального образования) в данном случае понимается принадлежащее Российской Федерации (субъекту Федерации, муниципальному образованию) имущество, не закрепленное за конкретными государственными (муниципальными) предприятиями или учреждениями. В первую очередь к казне относятся средства соответствующих бюджетов, которые управляются органами Минфина России, финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований. При удовлетворении иска взыскание средств производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии средств - за счет другого имущества, составляющего казну. При этом отсутствие в бюджете необходимых ассигнований на возмещение вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, не может служить основанием к отказу в иске, поскольку принцип иммунитета бюджетов на данный случай не распространяется.
Согласно п. 12. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
Предъявление гражданином или юридически лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.
Установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования, от имени казны выступают, прежде всего, соответствующие финансовые органы.
В соответствии с ч. 4 ст. 1 Федеральный закон от 30.04.2010 № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок не препятствует возмещению вреда в соответствии со статьями 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации. Присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения.
Судья И.В. Шипунов
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Комментарий к Ст. 1069 ГК РФ
1. Статьи 1069 — 1071 ГК РФ образуют основу института возмещения вреда, причиненного действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, — института возмещения вреда, причиненного актами власти. Одно из наиболее значимых научных исследований этого института провел А.Л. Маковский.
———————————
См., например: Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 67 — 112.
В комментируемой статье закреплены общие положения данного института, ст. 1070 устанавливает специальные положения для случаев причинения вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а в ст. 1071 уточняется лишь порядок участия публичного субъекта в деликтном правоотношении.
2. На протяжении весьма длительного периода, начиная с 1917 г., в отечественном законодательстве отсутствовали какие бы то ни было основания для возмещения вреда, причиненного действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Так, не содержалось соответствующих норм в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1918 г., Основном Законе (Конституции) СССР 1924 г., Конституции (Основном Законе) СССР 1936 г., Конституции (Основном Законе) РСФСР 1937 г. Не были закреплены положения о возмещении вреда, причиненного действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами, и в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г.
С 1 мая 1962 г. были введены в действие Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, ст. 89 которых предусматривала возможность возмещения вреда, причиненного неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Аналогичные положения были закреплены в ст. 447 ГК РСФСР 1964 г.
18 мая 1981 г. был принят, а 24 июня 1981 г. утвержден Законом СССР Указ Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее — Указ о возмещении ущерба). В соответствии с этим Указом ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Указ о возмещении ущерба опирался на ст. 58 Конституции СССР 1977 г., в соответствии с которой гражданам СССР предоставлялось право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. Конституция СССР была введена в действие с 7 октября 1977 г. Аналогичная норма была закреплена в ст. 56 Конституции РСФСР, введенной в действие с 12 апреля 1978 г.
Соответствующие Указу о возмещении ущерба изменения были внесены в ст. 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 октября 1981 г., а в ст. 447 ГК РСФСР — Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 февраля 1987 г.
Однако особенностью Указа о возмещении ущерба явились специальные правила о его применении. В соответствии с п. 3 Указа право на возмещение ущерба получили граждане, в отношении которых незаконные действия были совершены после 1 июня 1981 г. Тем самым исключалась возможность возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц, имевшими место не только в 20-х, 30-х, 40-х, но и в 70-х гг. XX в.
Последующее гражданское законодательство хотя и закрепляло положения о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц, однако так же, как и Указ о возмещении ущерба, не придавало соответствующим нормам обратной силы.
Так, Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные 31 мая 1991 г. (применялись на территории Российской Федерации в силу Постановления Верховного Совета РФ от 14 июля 1992 г. «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы»), содержали нормы об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями государственных органов, но не предполагали их применения на прошлое время.
Введенный с 1 января 1995 г. Гражданский кодекс РФ (часть первая) содержит ст. 16, в соответствии с которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению. В то же время Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» закрепляет общее положение о действии норм Кодекса во времени и не придает обратной силы его ст. 16.
Положения об ответственности за вред, причиненный актами власти, закреплены в части второй ГК РФ, которая была введена в действие с 1 марта 1996 г. Статья 12 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» содержит специальное указание на то, что действие ст. ст. 1069 и 1070 Кодекса распространяется также на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 г., но не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным.
Таким образом, причинявшие вред деяния органов власти и их должностных лиц, имевшие место в период с 25 октября (7 ноября) 1917 по 1 июня 1981 г., никогда не рассматривались законодателем в качестве оснований для возмещения вреда.
Окончательное закрепление в современном законодательстве института возмещения вреда, причиненного актами власти, подчеркивает основной принцип участия государства в гражданских правоотношениях — участие на равных с иными субъектами началах.
———————————
Как отмечал А.И. Масляев, «включение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства» (см.: Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 1997. С. 107).
3. К условиям возмещения вреда в соответствии с комментируемой статьей следует отнести прежде всего наличие вреда (см. комментарий к ст. 1064 ГК). Вред может иметь как имущественный, так и неимущественный характер, т.е. на основании положений комментируемой статьи может быть взыскана также компенсация морального вреда. Необходимым условием возникновения оснований для компенсации морального вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, является нарушение личных неимущественных прав потерпевшего (ст. 151 ГК).
———————————
Так, например, К.Б. Ярошенко считает, что вред необходимо рассматривать как единую категорию, включающую как имущественный, так и моральный вред (см.: Ярошенко К.Б. Понятие и состав вреда в деликтных обязательствах // Проблемы гражданского права: Сб. статей. М., 2000. С. 335 — 336).
Вторым условием возмещения вреда, причиненного актами власти, является причинно-следственная связь между действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов и наступившими вредоносными последствиями. Законодатель прямо указывает на то, что вред может быть причинен в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.
Третье условие — противоправность деяния причинителя вреда — в комментируемой статье определено как «незаконные действия (бездействие)» государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Бремя доказывания правомерности деяния причинителя вреда лежит на ответчике.
И наконец, четвертым условием возмещения вреда, причиненного актами власти, является вина. Известный принцип «действия работников должника считаются действиями должника», отраженный в ст. ст. 402 и 1068 ГК РФ, применительно к случаям причинения вреда актами власти означает, что действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления есть действия или бездействие конкретных служащих или должностных лиц. В этом утверждении необходимо опираться на п. 2 ст. 124 ГК РФ, в соответствии с которым к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
4. Одним из важнейших положений комментируемой статьи является определение субъекта в деликтном правоотношении — публично-правового образования, являющегося причинителем вреда. Указание на то, что вред возмещается за счет, соответственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования, означает, что ответчиком в таких случаях должно выступать соответствующее публично-правовое образование. Этот вывод следует из ст. 124 ГК РФ, в соответствии с которой Российская Федерация, субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.
Как отмечается в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», рассматривая иски, предъявленные согласно ст. ст. 16, 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно говориться о взыскании денежных средств из казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа.
Понятие «казна» определено в ст. ст. 214 и 215 ГК РФ. Государственная или муниципальная казна состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного или муниципального имущества, не закрепленного за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями. Вред, причиненный актами власти, возмещается за счет имущества, составляющего казну, в соответствии с положениями ст. 126 ГК РФ, отграничивающей ответственность публично-правового субъекта от ответственности созданных им юридических лиц. Учитывая положения ст. 126 ГК РФ, необходимо признать, что государство и муниципальные образования отвечают за причиненный ими вред не всей своей казной, а лишь той ее частью, которая не изъята из гражданского оборота («за исключением имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности»). Кроме того, невозможно обратить взыскание по обязательствам публичных субъектов и на земельные участки и природные ресурсы, поскольку в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК РФ это возможно лишь в случаях, предусмотренных законом.
———————————
Между тем в дореволюционном праве существовал подход, в соответствии с которым казна рассматривалась как государство, субъект прав (см.: Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 1997. Ч. 1. С. 135).
Указанные особенности обращения взыскания на имущество публично-правовых образований понудили законодателя специально определить порядок исполнения судебных актов в таких случаях. Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации , Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) был дополнен гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». В соответствии со ст. 242.2 названной главы для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета), документы направляются для исполнения в Министерство финансов РФ. После этого исполнение судебных актов осуществляется в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.
Для случаев, когда вред возмещается за счет казны субъекта Федерации или муниципального образования, БК РФ предусматривает аналогичные нормы.
Однако положения бюджетного законодательства не исключают применения норм ГК РФ об объеме ответственности публично-правового образования. Для участия в гражданских правоотношениях любому субъекту необходим такой признак, как имущественная обособленность или имущественная самостоятельность (ст. 2 ГК). Наличие отдельного имущества, обособленного от имущества иных лиц, — качество, необходимое для обеспечения стабильности и эффективности гражданского оборота. Очевидно, что реальная способность субъекта платить по своим обязательствам — наиболее привлекательная черта, выгодно отличающая его от других перед потенциальными контрагентами. Все сказанное может быть в известном смысле применено и к публичным субъектам гражданского права.
Поэтому справедливо утверждение ВАС РФ о том, что недопустимо ограничение источников взыскания с публично-правовых субъектов путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну (см. п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).
После установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета в порядке, предусмотренном гл. 24.1 БК РФ, взыскатель вправе обратиться в службу судебных приставов, а судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание.
5. Иногда к комментируемому институту ошибочно причисляют положения законодательства о реабилитации жертв политических репрессий. Это неверно. Нормы Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (далее — Закон о реабилитации), определяющие правовые последствия реабилитации жертв политических репрессий, не могут быть отнесены к гражданско-правовому институту возмещения вреда, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами. Во-первых, характер правовых последствий реабилитации жертв политических репрессий (в части возврата утраченного имущества или возмещения его стоимости ограниченный) имеет весьма существенные отличия от характера указанного института. Более того, взятые в целом эти последствия с возмещением вреда не совпадают по объему. Во-вторых, положения гражданского законодательства о возмещении вреда, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, носят императивный характер и не предполагают существования иных правил, установленных специальным законом. В-третьих, предусмотренные Законом о реабилитации правовые последствия распространяются на случаи, имевшие место в весьма отдаленном прошлом. Подобной обратной силы не имеют нормы действующего гражданского законодательства.
Не случайно законодатель при установлении порядка и последствий реабилитации жертв политических репрессий создал специальное законодательство, наличие которого позволяет обойти запрет на имущественные взыскания с государства за деяния органов государственной власти или их должностных лиц, совершенные до 1 июня 1981 г., и в какой-то степени защитить нарушенные субъективные права жертв политических репрессий.
Аналогичное соотношение между названными институтами установил и Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 декабря 2004 г. N 432-О, в соответствии с которым действием Закона о реабилитации не может «ограничиваться или исключаться применение общих норм действующего законодательства, в том числе гражданского права, касающихся защиты права собственности, возмещения причиненного вреда и т.д., которые должны применяться судами в случаях, когда гражданин, в том числе имеющий право на реабилитацию, обращается за защитой своих прав в судебном порядке на основе общегражданских норм». Справедливости ради, однако, надо заметить, что из приведенной позиции Конституционного Суда в сущности не следует, что суммы вреда, причиненного репрессиями, подлежат взысканию в полном объеме в пользу потерпевших. Если лицо, которому в соответствии с положениями Закона о реабилитации выдан документ о реабилитации, потребует в судебном порядке полного возмещения причиненного вреда, ссылаясь на положения действующего Гражданского кодекса РФ, то в удовлетворении такого требования ему должно быть отказано со ссылкой на ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации». Следовательно, обоснование требований жертв политических репрессий нормами действующего гражданского законодательства (о чем упоминается в ряде определений Конституционного Суда) возможно лишь при виндикации утраченного этими гражданами имущества, обнаруженного у третьих лиц (разумеется, при соблюдении условий предъявления и удовлетворения виндикационного иска, а также с учетом истечения давностных сроков). Вероятность удовлетворения таких требований крайне мала.
Официальный текст :
Статья 1069. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Комментарий юриста :
Органы государственной власти формируются на уровне Российской Федерации и субъектов РФ в порядке, установленном Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ. Органы местного самоуправления формируются на основании Конституции в порядке, установленном законом об общих принципах организации местного самоуправления. Хотя в законодательстве не содержится единого понятия должностного лица, тем не менее, опираясь на некоторые правовые акты, можно сделать вывод, что это служащие аппарата органов государственной власти, правомочные совершать юридически значимые действия, устанавливающие, изменяющие или прекращающие правоотношения. Понятие должностного лица органов местного самоуправления содержится в Законе о принципах организации местного самоуправления.
Действия органов власти и должностных лиц имеют форму административных актов и должны осуществляться в пределах соответственно их компетенции или должностных полномочий. Действия, выходящие за указанные пределы, признаются незаконными. Под незаконным действием понимается также и бездействие, т.е. не осуществление (или отказ от осуществления) органом государственной власти или местного самоуправления, а также их должностными лицами своих обязанностей. В то же время вред, причиненный в ходе хозяйственной или технической деятельности указанных субъектов, т.е. не связанный непосредственно с реализацией ими своих властных полномочий, подлежит возмещению на общих основаниях.
Поскольку действия органов власти имеют форму административного акта (в том числе нормативного), уместно потребовать в судебном порядке признания данного акта недействительным по правилам статьи 13 Гражданского кодекса РФ как нарушающего гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Хотя для принятия решения о возмещении такого вреда, по мнению практикующих юристов, не требуется в обязательном порядке предварительное признание их недействительными или незаконными в судебном или административном порядке, такое признание освобождает истца от обязанности доказывать неправомерность таких действий.
Причиненный вред подлежит возмещению за счет имущества соответствующего публично-правового образования. Однако для этих целей предназначено не любое имущество (собственность) такого образования, а лишь средства казны. Согласно Вводному закону II действие статьи 1069 распространяется также на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 года. (т.е. до введения в действие части второй Гражданского кодекса РФ), но не ранее 1 марта 1993 года, при условии, что причиненный вред остался не возмещенным.
В отдельных случаях законом предусматривается обязанность выплатить лицу, чье право нарушено, дополнительную компенсацию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета. Например, это установлено Федеральным Законом от 30.04.2010 № 68-ФЗ, в пункте 4 статьи 1 которого указывается, что присуждение компенсации не препятствует возмещению вреда в соответствии со статьями 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ, однако лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения. При этом, согласно пункту 3 этой же статьи Закона, присуждение компенсации не зависит от наличия либо отсутствия вины суда, органов уголовного преследования, органов, на которые возложены обязанности по исполнению судебных актов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Компенсация присуждается судом, арбитражным судом в денежной форме, а ее размер за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок определяется судом, арбитражным судом исходя из требований заявителя, обстоятельств дела, по которому было допущено нарушение, продолжительности нарушения и значимости его последствий для заявителя, а также с учетом принципов разумности, справедливости и практики Европейского Суда по правам человека. Органы, которые уполномочены от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования на исполнение решений суда, арбитражного суда о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, имеют право предъявить регрессное требование к органу или должностному лицу, по вине которого допущено такое нарушение.
