Зарубежный опыт реформирования государственной службы. Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Административная реформа и должна формировать иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда органы государственной власти и соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности, ориентированную на результат.

Так, например, государственные гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с "целью служения государству". Система государственной гражданской службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в которой они обязуются подчиняться своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений или заниматься деятельностью, которая может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или порочащей его.

В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.

В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:

• - анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);
• - стандартная форма заявления / анкеты;
• - система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;
• - реклама вакансий, содержащая краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата, среди подходящих групп людей;
• - процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);
• - заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;
• - процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;
• - уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.

Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления Бэйрсто П. Принципы подбора и отбора персонала // Реформа государственной гражданской службы // под. ред. К. Плоккера и М. Николаева. М., 2008.С. 256. .

Рассмотрим, каким образом осуществляется отбор и подбор кадров государственных служащих в разных странах. Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, принятый в 1996 г., представляет собой краткое изложение функций и обязанностей служащих гражданской службы. Уполномоченные по вопросам гражданской службы вносят свой вклад в развитие эффективной и беспристрастной гражданской службы, а также в поддержку ее основных моральных ценностей посредством обеспечения назначений, основанных на заслугах назначаемых лиц, и рассмотрения в соответствии с Кодексом гражданской службы возражений против обвинений в нарушении Кодекса.

Это совершенно новая поведенческая концепция, которая основывается на 6 основных видах профессиональных навыков: постановка целей и выбор направления; личный пример; стратегическое мышление; умение использовать наилучшие навыки подчиненных; обучение и совершенствование; ориентация на оказание услуг.

В Великобритании привлечение кадров на гражданскую службу характеризуются определенной степенью открытости, это означает, что критерии отбора новых кадров основывается на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной службы, способны привнести изменения в менталитете госслужащих. Это фундамент гражданской службы как высоко профессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:

• - найм на работу наиболее подходящего кандидата;
• - совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);
• - обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.

Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа, как главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Экзамен включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью.

Принципы, заложенные в основание гражданской государственной службы в Великобритании, а именно: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор и продвижение на основе деловых качеств, подотчетность парламенту остаются незыблемыми более столетия Правительство постоянно стремится к их совершенствованию.

В США гражданская служба в соответствии с законом о реформе гражданской службы принятым Конгрессом в 1978 году подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название "исключительная" отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия закона о гражданской службе. В число "исключительных" входят служащие Агентства Национальной Безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера - на срок до 120 дней. Исключения могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.

Для американской гражданской службы характерна так же патронажная система и система добычи, то есть назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются "патронажными" методами, это - послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Эффективность государственного регулирования экономики в Японии объясняется высочайшим профессионализмом и сознательностью государственных служащих. В сравнении с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они составляют лишь 8,1% к общему числу работающих (в США этот показатель составляет 15,5%, во Франции - 22.6%).

Стремительное вхождение Японии в состав высокоразвитых стран мира, так называемое "японское чудо", основано на пяти японских системах, базирующихся на традициях и философии народа. Структуру этих систем составляют: система пожизненного найма; система кадровой ротации; система репутаций; система подготовки на рабочем месте; система оплаты труда.

Поступление на государственную службу Японии производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственной службе, принятый в 1947 году, уточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые призваны конкурсные экзамены. Вступительный конкурс достигает до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена - проверить, сможет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце 19 века, действует без существенных изменений до настоящего времени. Право сдавать экзамены имеют только японские подданные. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается поведение экзамена по физической подготовке, а так же оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей": время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора.

Впервые поступающие на государственную службу сдают экзамены тремя отдельными группами:

• 1. окончившие высшие учебные заведения;
• 2. имеющие неполное высшее образование;
• 3. окончившие средние учебные заведения.

Кроме экзамена способом назначения на государственную службу является отбор кадров, при котором проводится собеседование, анкетирование, тестирование. Для того чтобы поступить на государственную службу соответствующего уровня через вступительный экзамен (конкурс) или систему отбора требуется:

• а) диплом о высшем образовании;
• б) лицензия образовательного учреждения о том, что этот человек действительно его закончил и имеет право поступить на государственную службу;
• в) пройти конкурс.

Одной из характерных особенностей приема на государственную службу Японии является распространение классической системы пожизненного найма государственных служащих, когда на государственной службе работают до предельного возраста. Интересен опыт конкурных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация.

В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане. Здесь создано специальное агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны. Согласно законодательству Казахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90 % государственных служащих Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития. // Независимая газета. - 2010. - № 8.С. 4. .

Иностранный опыт становления и развития системы государственной службы позволяет понять основные тенденции реформирования важнейшего института государственного управления; сравнить различные модели организации государственной службы; помогает увидеть как недостатки, так и перспективы развития и ориентироваться на эффективные формы и методы. При этом речь идет о важнейшей закономерности социодинамики цивилизованных стран, которая состоит в том, что уровень экономического и социально-политического развития любого государства прямо зависит от качества управленческих кадров, которые являются движущей силой общественного прогресса. И эта закономерность все более усиливается. Впоследствии, она может перерасти в устойчивый закон цивилизованного социального развития.

Безусловно, Россия не осталась в стороне от общих мировых тенденций реформирования государственной службы. Постаралась учесть весь огромный положительный опыт в процессе формирования собственного института государственной службы с учетом исторических традиций и особенностей государственного управления. В данной статье мы рассматриваем только аспекты подбора и отбора кадров на государственную службу. Нам важно как российское законодательство использует существующую международную практику в этих вопросах.

Трудовой кодекс Российской Федерации избрание по конкурсу рассматривает как один из способов возникновения трудовых отношений статьи 16, 18 ТК РФ. Замещение соответствующей должности по конкурсу осуществляется в том случае, если законом или иным нормативно правовым актом, либо локальным актом организации определены перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу и порядок конкурсного избрания на эти должности.

Эту позицию закрепила Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации", утвержденная Указом Президента от 19 ноября 2002 года, в которой в качестве одного из основных мероприятий было определено создание эффективного механизма подбора кадров для государственной службы. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службы РФ и ее прохождение, а также содействие должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы.

С принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ критерии отбора специалистов для прохождения государственной гражданской службы изменились. Законом установлено, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. По итогам конкурсных процедур оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям.

Положение о конкурсе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 112, предусматривает, что оценка кандидатов осуществляется на основании:

представленных документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;

конкурсных процедур с использованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование. Анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Введена новая конкурсная процедура - тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности. Следует заметить, что широкое применение тестов, выполняющих роль профессионального экзамена действительно целесообразна, так как затраты на их проведение не так велики, а сами тесты достаточно универсальны.

Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя представителя нанимателя. Кадровая служба государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, обеспечивает ему получение документов, необходимых для участия в конкурсе.

Таким образом, действующим законодательством закреплено общее правило, согласно которому замещение любых должностей гражданской службы осуществляется на конкурсной основе. Фактически данная норма устанавливает исчерпывающий перечень исключений из этого правила, который не может быть расширен даже федеральным законом. При этом выделяется два случая: первый, когда конкурс на замещение должности гражданской службы не может проводиться, второй, когда может не проводиться. части 2, 3 и 4 статьи 22 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

Конкурс не может проводиться при назначении на должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", если эти должности замещаются на определенный срок полномочий. Кроме того, конкурс не проводится при замещении должностей категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или правительством Российской Федерации.

Конкурс на замещение должностей гражданской службы также не проводится при заключении срочного служебного контракта. По общему правилу срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на определенный срок. Перечень таких случаев определен ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". ч. 4 ст. 25 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

Таким образом, так называемые технологии отбора, позволяющие обеспечивать количественные и качественные характеристики кадрового состава государственной службы, не только предусмотрены в отечественном законодательстве и активно используются на практике. Однако в России государственная служба по-прежнему остается консервативным институтом, которому присущи формы и методы работы с персоналом в исторически иных условиях, и это накладывает свой отпечаток на всю систему в целом.

«Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политической истории США и, прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли, открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции».

После войны за независимость США нужен был полновластный глава государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата выполнить волю правящего класса. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, - является основной характерной чертой, определяющей хороший государственный аппарат». Эти требования и были закреплены правящей буржуазно-рабовладельческой верхушкой в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права по противодействию тем мероприятиям, которые может в противовес интересам правящего класса попытаться провести конгресс как высший представительный орган.

Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации государственной службы. Закрепив положение президента как главы исполнительного федерального аппарата, конституция США говорит лишь о его праве «с совета и согласии сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов» и о том, что президент может «замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конст. США).

Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений, замещения должно прохождения службы чиновничеством и т. д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

«Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятельность первых президентов США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который, имея возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил, прежде всего, из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности».

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и кастовыми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди ближайшего окружения президента.

«При отборе руководящего состава федеральным учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую дарственную должность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие государственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние в свою очередь заранее рассчитывали на то, что, поддержав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных должностей стала носить в американской практике наименование «системы патронажа». Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица».

Особенно заметно «система патронажа» подняла роль конгресса при комплектовании личного состава местных отделений федеральных учреждений. В сенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторской вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийную принадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в том случае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие «правила» привели к тому, что сенатор - сторонник победившей партии - считал все важные федеральные должности в своем штате областью личного патронажа, в чем находил. полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости» сохраняют свою силу до настоящего времени.

Данный метод назначения на должности привел к тому, что в руках президента сосредоточился большой контроль над государственной службой. Лишь изменения в экономической и социально-политической жизни американского общества в 20-х и З0-х годах 19 века привели к системе назначения на государственные должности только за политические услуги.

«Усиление промышленного и финансового капитала, начавшаяся промышленная революция способствовали быстрому росту средней и мелкой буржуазии. Новые слои собственников требовали демократизации политического режима, в том числе увеличения доли своего участия в управлении государством. Правящая верхушка была вынуждена пойти на уступки и санкционировать введение всеобщего избирательного права для мужчин. Она, однако, не собиралась сдавать свои позиции в деле государственного руководства. Господствующий класс изменил лишь методы своего контроля над государственным аппаратом, используя для этой цели политические партии».

Возросшее число избирателей и всеобщее избирательное право требовали перестройки партийной деятельности. На смену собраниям партийных фракций конгресса (так называемым «кокусам»), которые ранее были главным центром определения политической линии данной партии, пришли более представительные институты - партийные съезды. Местные партийные боссы, контролируя выдвижение кандидатов на съезды, заметно усилили свое влияние на развитие социально-политической жизни страны.

В новых условиях политическая деятельность, бывшая ранее привилегией сравнительно небольшого круга лиц, которые, по образной характеристике Джозефсона, «действовали сообща... для защиты своих собственнических интересов, имея благодаря собственности свободное время для этого», становится более доступной для средних слоев населения». Вместе с ростом числа избирателей неуклонно росла и численность государственных служащих.

Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработка которого началась еще в 1938 г., стал миниатюрным кодексом американского административного права. Этот акт присваивал каждому органу в системе исполнительной власти, обладавшему правом определять правовой статус частных лиц путем издания нормативных актов или приказов, единообразное наименование «административное учреждение» (адепсу).

После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. «В связи с колоссальным ростом в годы войны военной машины в 1947 г. военный департамент был преобразован в департамент армии (или сухопутных сил) и созданы новые департаменты: военно-воздушных сил и обороны. В связи с расширением масштабов вмешательства государства в социальные отношения в 1953 г. был создан департамент здравоохранения, просвещения и социального благосостояния, а в 1965 г.- департамент жилищного строительства и городского развития. В 1966 г. был учрежден 15-й департамент - транспорта. В те же годы появился и ряд новых независимых агентств: Администрация по делам мелкого бизнеса, Информационное агентство, Комиссия по урегулированию претензий к иностранным государствам, Управление федеральных банков жилищного кредита, Комиссия по гражданским правам и др».

Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительных департаментов. Это было связано в значительной степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 - начале 70-х годов.

В 1974 - 1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная энергетическая администрация и Администрация энергических исследований и развития (в связи с обострением энергетического кризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые другие.

В связи с резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенные годы - главным образом на штатном и местном уровнях - в огромных масштабах увеличилось число государственных служащих.

Большой объем функций государства в экономической, социально-политической, внешнеполитической и идеологической сферах, их постоянное усложнение и диверсификация являются основой расширения государственного аппарата и собственно государственного сектора в США, что соответственно выражается в абсолютном и относительном увеличении численности государственных работников.

«Прогрессирующий количественный рост государственных работников всегда довольно точно отражал историческое развитие США. В период свободной конкуренции государственная деятельность сводилась в основном к политической охране существующего строя, внешнеполитической деятельности и военным вопросам. На данном этапе развития страны сравнительно малому объему функций государства соответствовал и небольшой в численном выражении государственный аппарат. Превращение США в развитую индустриальную державу, становление массового рабочего движения обусловили и быстрый рост государственного аппарата. Так, если в начале 19 в. численность чиновников в органах федерального правительства не достигала 10 тыс. человек, а в 1851 г. составляла около 33 тыс. человек, то только за одно десятилетие после гражданской войны и реконструкции, с 1871 по 1881 г., она увеличилась вдвое - с 51 тыс. до 100 тыс. человек, а с 1891 г. и до начала мировой войны почти в 3 раза - с 166 тыс. до 482,7 тыс. человек».

Быстрый количественный рост государственных работников в США наблюдался с переходом к государственно-монополистическим методам регулирования в 30-е годы, когда экономические потрясения «великой депрессии» и выступления народных масс побудили монополистическую буржуазию пойти на допущение широкого «вмешательства» государства в экономику и обратиться к политике «социального маневрирования».

«Осуществление программы «нового курса» Ф. Рузвельта потребовало создания десятков новых и расширения старых федеральных ведомств и агентств. Статистические данные показывают, что в это время государственный аппарат был единственной областью, где занятость неуклонно повышалась. Например, в 1929 - 1939 гг. численность рабочих и служащих в промышленности уменьшилась с 11 млн. до 10,5 млн. человек, в области строительства - с 3,3 млн., до 1,6 млн. человек, на транспорте - с 2,46 млн. до 1,8 млн. человек. Падение занятости или стагнация наблюдалось и в других отраслях экономики страны. Одновременно за тот же период число служащих федерального правительства возросло почти в 2 раза - с 559 тыс. до 920 тыс. человек, а работников штатов и местных органов управления - с 2,5 млн. до 3 млн. человек».

Особенно резкое увеличение численности государственных работников происходит в последние десятилетия.

За 1950- 1990 гг. число государственных работников возросла почти в 3 раза, а число наемных рабочих и служащих на частных предприятиях и в учреждениях - менее чем в 2 раза. В этот период каждое четвертое место, создаваемое в стране, приходилось на государственный сектор. Согласно прогнозу министерства труда, занятости в государственном секторе будет увеличиваться впредь.

В последние три десятилетия увеличение числа государственных работников происходит как в административно-управленческом аппарате, так и - в гораздо, большей степени - собственно в государственном секторе: в государственных системах образования и здравоохранения, коммунальном обслуживании и т. п.

В 1960 - 1990 гг. темпы расширения федерального аппарата были относительно невелики, а в последние годы отмечалось и некоторое уменьшение численности федеральных служащих. Это было вызвано стремлением правительства несколько сократить расходы на содержание государственного аппарата. Что же касается работников штатов и местных органов управления, то их численность увеличивается очень быстрыми темпами и именно за счет опережающего роста занятости в штатах и на местах увеличиваются масштабы и удельный вес государственного сектора США в целом.

Причиной этого процесса является известное «разделение труда» между центральными и местными органами власти. Так, федеральное правительство осуществляет важнейшие функции государственного управления, представляющие жизненно важный интерес для господствующего класса США: регулирование экономики страны, обеспечение ее обороны, проведение внешней политики. А штаты и местные органы управления, оставляя за высшими эшелонами власти функции первостепенного значения и освобождая их от огромной массы рутинных операций, материализуют многие важные цели и интересы господствующих классов главным образом в области внутренних социально-экономических программ. На них возложена задача развития и поддержания таких отраслей общественной и социально-экономической жизни страны, как системы образования и здравоохранения, полицейская и пожарная охрана, коммунальные и прочие городские службы и пр.

Реализация этих государственных функций не только требует большого числа работников, но и обусловливает - с ростом населения и урбанизацией - постоянное увеличение их численности.

В данном параграфе мы рассмотрим различные модели государственной службы, т. е. наиболее характерные для определенной группы государств типы организации государственной службы, возникающие при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т. д.). Необходимо отметить, что рассмотренные ниже модели государственной службы практически невозможно встретить в чистом виде на практике, т. к. любая система государственной службы той или иной страны всегда сочетает в себе элементы других моделей государственной службы. Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям. Если исходить из времени и места возникновения государственной службы, учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы государственной службы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

• - «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;
• - отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);
• - отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции
• - отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» - поборов с управляемых территорий;
• - отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности .

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин, вследствие чего в Великобритании сформироваласьдецентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем на английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча - победителю» (victor"s spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы довольно четко выделяются два ее вида, которые можно условно назвать «рациональная централизованная за-крытая» государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы) и «эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах) .

Основными чертами рациональной централизованной закрытой государственной службы являются:

• 1) иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня гос- службы государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
• 2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
• 3) «закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
• 4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
• 5) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
• 6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);
• 7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

В свою очередь, эмпирическая децентрализованная открытая государственная гражданская служба характеризуется:

• 1) отсутствием единой четко организованной системы органов исполнительной власти, созданием органов ad hoc для решения конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
• 2) слабым нормативно-правовым регулированием служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
• 3) принятием административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
• 4) гибкой конкурсной системой отбора претендентов на государственную службу;
• 5) зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
• 6) преобладанием специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет различать государственную службу в федеративных и унитарных государствах.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации. Централизм во Франции превратился в устойчивую административную тенденцию. Г осударственная служба приобрела здесь, наряду с Г ер- манией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение. Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, и что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы.

Суть французской модели государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Периодически в нее вносились некоторые коррективы, но основополагающие принципы не менялись. В середине XIX в. была создана система социального обеспечения государственных служащих.

Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:

• 1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
• 2) высокий уровень централизации госслужбы;
• 3) формальные, нормативно закрепленные процедуры - основа деятельности государственных служащих;

• 4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
• 5) «элитарность» государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
• 6) высокий социальный статус государственного служащего;
• 7) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
• 8) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности;
• 9) регулярные аттестации госслужащих как фактор карьерного роста.

Очевидно, что такая система имеет недостатки. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенелости аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и экономических перемен. Кроме то го, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность, препятствуя выдвижению динамичных и инициативных людей, чему также способствует неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами. Таким образом, система закрытой карьеры в современных условиях не всегда эффективна.

Современная модель государственной (публичной) службы Германии формировалась на протяжении нескольких столетий. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 г.

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими традициями.

Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х гг. XIX в. на территории современной Германии, собственных систем государственной службы - как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после Второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.

Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии - ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

К наиболее существенным чертам современной модели германской государственной гражданской службы относятся:

• 1. Высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений.
• 2. Четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации.
• 3. Осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур.
• 4. Сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из числа выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором).
• 5. Высокий социальный статус госслужащего; большое значение норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника.
• 6. Система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».
• 7. Зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности. Институт верности чиновника государству играет столь значительную роль в германской госслужбе еще и потому, что ему корреспондирует обязанность государства заботиться о чиновнике. Употребляемый для обозначения оплаты труда чиновника термин «Alimention» отражает эту специфику, поскольку означает «содержание». Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Система несет в себе элемент своеобразной ренты: не только охватывает пенсионный период жизни чиновника, но также распространяется и на остающихся после его смерти иждивенцев.

Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами".

В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном victor"s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX в., а также централизация государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX - начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor"s spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый

" Государственная служба (комплексный подход): Учеб, пособие / Отв. ред. А.В. Оболонский. М. Дело. 2000. С. 240 - 252.

Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

Основными чертами сложившейся модели государственной гражданской службы в США являются:

• - высокая роль политических назначений в системе государственной службы, особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;
• - наличие «системы заслуг» («Merit System»): оплата труда и продвижение по службе зависят от результатов работы государственного служащего;
• - упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;
• - значительная степень децентрализации системы государственной службы, что связано с наличием как федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов федерации (законы штатов о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
• - незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие - профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих;
• - особое внимание уделяется проблемам этики государственной служащих.

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы.

Необходимо отметить, что наиболее значительное реформирование системы государственной службы производилось в период глубинных социально-экономиче[ЛАВА 3 ских изменений. Так, появление «рациональной» модели государственной службы в конце XVII - начале XVIII в. неразрывно связано с процессами формирования централизованных государств и абсолютных монархий. Реформы государственной службы 50 - 80-х гг. XIX в. связаны с переходом ряда стран на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х гг. XX в. обусловлены переходом к постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Как справедливо отмечают ряд авторов, органы государственной власти, играя важную роль в политической жизни, в проведении экономической стратегии правительств, взаимодействуют со множеством частных, неправительственных, общественных организаций. Все чаще на Западе говорят о необходимости выражения государственной службой «общественного интереса», который должен определять всю деятельность правительственных органов и ассоциироваться с контролем со стороны общества за действиями чиновников. Изменяется роль государства в современном мире: оно должно быть способно создать универсальный проект развития общества, интегрирующий общие интересы и обеспечивающий социальное согласие. Соответственно, государственная служба должна утвердить новые ценности администрации, развивать свою восприимчивость к социальным переменам и требованиям общества 1 .

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на конец XX - начало XXI в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь использовать их с учетом национальных особенностей. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие про-

" Управление государственной гражданской службой Российской Федерации / Под. общ. ред. А И.Турчинова. М.: РАГС, 2009 С. 44.

блемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира. В ряде стран реформирование государственной службы проходило в рамках реализации концепции «нового государственного управления».

В связи с этим практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:

• 1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью:
• 2) усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах - за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая итак очень велика);
• 3) идеология «нового государственного управления» (Великобритания, Австралия, США, Нидерланды), включающая в себя следующие элементы:
  • - ориентация государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
  • - ограничение высшими органами исполнительной власти сферы своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступка части своих полномочий автономным агентствам;
  • - «менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности);
  • - усиление открытости гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
• 4) децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
• 5) повышение внимания к культурным и морально- этическим аспектам государственной службы.

В данной связи нельзя не отметить, что при проведении административной реформы Россия достаточно полно использует зарубежный опыт, а именно идеологию «нового государственного управления», ориентируясь, прежде всего на опыт США, Великобритании, Нидерландов, Австралии и др. Суть данной идеологии, перенесенной на российскую почву, можно выразить в следующих постулатах:

• - в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;
• - непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;
• - высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;
• - агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
• - результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;
• - материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентств на контрактной основе.

В данном случае самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является тезис о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги 1 .

В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления.

В рамках таких сетевых структур эффективность принимаемых решений обеспечивается возрастающей ролью экспертов-профессионалов не только как консультантов, но и как ведущих акторов процесса выработки государственной политики. В свою очередь, согласованность такой политики основывается на доверии вовлеченных в данный процесс 2 .

Появляется формула, согласно которой госслужба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами, которым служит. Однако подобная система способна институционализироваться только при взаимном доверии всех заинтересованных сторон, что является основой социального капитала.

• Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Вып. 1: Общиепроблемы. Зарубежный опыт. М. 1994 С 79.
• См.: Пронкин С. В., Петрунина О.Е. Государственное управлениезарубежных стран М.. 2001. С. 88-95, 269 - 285.
• Подробнее о проведении административной реформы в РФ см.:Васильев В.П.Деханова Н.Г., Холоденко ЮЛ. Государственное управление: Учеб пособие. М.: Дело и сервис, 2010.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Подобные документы

Зарубежный опыт проведения административной реформы, возможность его использования в условиях административной реформы в России. Принципы и направления реформы административного управления. Реформирование государственной службы как ключевого звена.

контрольная работа , добавлен 23.03.2011


Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.

дипломная работа , добавлен 01.06.2012


Правовые основы современной системы государственной службы. Продвижение по служебной лестнице государственных служащих. Формирование должностного оклада, обязанности служащих. Развитие этической системы государственной службы Соединенных Штатов Америки.

реферат , добавлен 02.02.2015


Теоретические аспекты организации государственной службы в Российской Федерации. Рассмотрение особенностей деятельности органов муниципальной власти. Сравнительный анализ опыта организации государственной службы в Российской Федерации и Германии.

дипломная работа , добавлен 29.06.2017


История становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной службы. Исследование правового статуса госслужащего. Изучение особенностей прохождения государственной службы.

курсовая работа , добавлен 08.12.2014


Оценка современной российской государственной службы. Предпосылки ее реформирования. Сущность и принципы реформирования государственной службы. Социальные аспекты реформирования государственной службы: зарубежный опыт и Россия.

курсовая работа , добавлен 10.01.2004


История развития института государственной службы на дореволюционном этапе и в советский период. Принципы организации и функционирования органов власти и управления России. Реформирование госслужбы в рамках административной реформы на современном этапе.

дипломная работа , добавлен 23.12.2011

Лекция 3. Зарубежный опыт функционирования государственной и муниципальной службы

Для того чтобы более конкретно разобраться с отличиями организации деятельности государственной службы в зарубежных странах обратимся к различным правовым семьям государств. Классификация стран по правовым семьям позволяет оптимально систематизировать информацию о зарубежном опыте функционирования государственной и муниципальной службы. Рассмотрим примеры государственной и муниципальной службы в странах англосаксонской, романо-германской правовой семьи, а также в странах Восточной Европы.

1. Особенности организации государственной службы в англосаксонских странах (Великобритания, США)

В англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере государственной службы традиционно выступает создание системы защиты частных лиц, граждан от произвола в государственном управлении. Правовые механизмы в этой сфере призваны создать жесткие рамки для действий выборных должностей и государственных служащих. Главное внимание в странах данной правовой семьи уделяется проблеме ответственности представителей государственных органов, судебному контролю и процессуальным нормам. В Великобритании основным принципом деятельности государственной службы является отделение государственного управления от политики. В связи с этим все правительственные структуры в стране разделены на политические, которые принимают решения, и исполнительные, которые решения реализуют. В Великобритании действует трехзвенная система государственного управления: министерства - неминистерские исполнительные органы - децентрализованные учреждения.

Министерства определяют стратегию государственного развития, обеспечивают эффективное функционирование различных сфер управления, разрабатывают и реализуют различные программы, готовят законопроекты и проводят их экспертизу, совершенствуют структуру управления и осуществляют надзорные функции. Второй уровень государственной службы составляют исполнительные неминистерские органы и совещательные неминистерские органы. Исполнительные неминистерские органы обладают определенной самостоятельностью по реализации возложенных на них функций (например, исполнительная служба по вопросам безопасности). Совещательные органы создаются министерствами для получения консультаций по определенным вопросам (например, комитет по здравоохранению).

Децентрализованные учреждения создаются в Великобритании в форме публичных корпораций (Британское радиовещание, Почтовое ведомство и др.) Они выполняют функцию оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам. Публичные корпорации независимы в выборе средств и методов реализации своих задач. Однако министерства контролируют расходование средств, выделенных из бюджета в распоряжение публичных корпораций. Таким образом, публичные корпорации используют в своей деятельности рыночные механизмы, способны адекватно реагировать на изменяющуюся обстановку, но действуют в рамках общих направлений политики, определяемой министерствами.

Также государственную службу Великобритании можно подразделить на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.

Исторически государственной служба считалась прерогативой королевской власти и регулировалась приказами короны в Тайном совете Великобритании, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции. В настоящее время управление государственной службой осуществляет премьер-министр страны.

Государственные служащие Великобритании делятся на служащих, занимающихся политическими вопросами и служащих-управленцев. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.

Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием - «служащие общественного (публичного) сектора».

По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.

В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая, «общая», категория включает группы: административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные .

В целом государственную службу Великобритании отличает эффективная система контроля над деятельностью чиновников всех уровней, ориентация на постоянную модернизацию своих структур и общая ориентированность на менеджериальную модель организации государственной службы. Следует отметить, что и в настоящее время продолжаются административные реформы в стране, направленные на повышение эффективности деятельности государственной службы.

Государственная служба в США определяется федеративным устройством страны, системой разделения властей и ориентирована на противодействие бюрократическим традициям и организации эффективного менеджмента в системе государственного управления. Так, в ходе реформирования государственной службы на протяжении десятилетий значительное внимание уделялось сокращению численности государственных служащих федеральных учреждений. Были выдвинуты следующие приоритеты: улучшение финансовой дисциплины; стратегическое управление человеческим капиталом; закупки на конкурентной основе; интеграция бюджетного процесса с оценкой исполнения; расширение сферы электронного правительства.

Важной особенностью института государственной службы в США является отсутствие единой государственной службы. Она разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США более 150 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.

Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» или «служащим общественного сектора» в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.

Управление государственной службой осуществляют следующие государственные органы: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг, Служба высших руководителей. Их деятельность направлена на выполнение трех различных функций: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям.

Особую роль в системе государственной службы США играет Служба высших руководителей - персональная система в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими. В Службе высших руководителей введены 4 типа назначений: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости .

В настоящее время в США происходит обновление механизма финансирования и оценки государственных программ. Выделение бюджетных денег ставится в зависимость от эффективности программ и конкретных результатов. Для этого разрабатываются различные стандарты и нормативы, по которым оцениваются успехи в деятельности государственных органов. Все министерства и ведомства должны ориентироваться на «конечного потребителя» их услуг, повышение качества самих услуг, оперативность федеральных программ при рациональных издержках и сокращении потерь. Осуществляется работа по устранению излишних административных барьеров, содержащихся в актах регулирующих деятельность ведомств, принятых в разные годы. В сфере управления государственной службой проводится перераспределение служащих: должно быть увеличено число тех, кто непосредственно производит услуги, и сокращены звенья служебной иерархии, число начальников.

2. Опыт организации государственной службы в романо-германских странах (Германия, Франция)

К романо-германской правовой семье относятся страны континентальной Европы (в том числе и Россия). Характерными чертами данной правовой семьи являются доминирование нормативного правового акта в системе источников права, четкое отраслевое деление норм права. Отрасли права подразделяются на публичное право и частное право. Романо-германская система противостоит англосаксонской правовой семье, в которой большее значение уделяется процессуальным нормам, а система права состоит из различных нормативно-правовых актов, и даже не всегда имеет Основной закон (Великобритания). Изучая опыт организации государственной службы в романо-германской правовой семье, обратимся к особенностям института государственной службы в Германии и Франции.

Для государственной службы Германии характерны различия в правовом положении чиновников и служащих государственных учреждений, сложная четырехступенчатая система уровней государственной службы, весьма архаичная система государственных должностей, наименования которым были даны еще в Германии империи. Как отмечают российские исследователи зарубежного опыта государственной службы, в процессе административных реформ в Германии предлагалось унифицировать правовое положение чиновников и служащих государственных учреждений, создать систему последовательно возрастающих должностей, единую систему оплаты труда на основе оценки его эффективности. Многие из этих предложений не были реализованы. Существенных изменений в этой сфере достичь не удалось: сохраняется громоздкость системы должностей, преобладает централизованно установленная оплата труда за выслугу лет .

Лица, находящиеся на государственной службе в Германии, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются характером их взаимоотношений с государством, в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, в установленных к ним требованиях, прав и обязанностей. Статус чиновника в стране подразумевает осуществление государственных функций, обеспечивающих безопасность государства и общества. Чиновник состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и публичное служебное отношение фиксируется в административном акте о назначении на должность.

На должность чиновника назначают Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между политическими должностями и собственно государственными служащими. Политические чиновники оставляют свою должность с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь высший уровень профессионально-административной подготовки. Именно они обеспечивают непрерывность и стабильность управленческого процесса.

Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах, принятым еще 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.

Согласно немецкому законодательству закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Претенденты на государственную должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы). В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.

Различия между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоят в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании .

Сегодня в Германии продолжают решать задачи регулирования государственного управления. В ходе реформирования системы государственной службы в стране идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, наделенных особым статусом. Такие требования обосновываются формированием чиновничества в замкнутую касту и наличием у чиновников многих привилегий. Серьезные изменения происходят на уровне земель и местного самоуправления.

На современном этапе общественно-политического развития Франции в качестве приоритетов деятельности государственной службы выступают деконцентрация и модернизация государственных структур, внедрение рыночных механизмов в государственное управление. Так, в стране расширяются права коммун (административно-территориальные единицы Франции) в области полиции, юстиции, социальной деятельности и развития транспорта, они сами регулируют и планируют застройку городов. Внедряются контракты между центральными учреждениями и их деконцентрированными службами.

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.

2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк .

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около тысячи таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям или классам: А, В, С.

• категория «А» - объединяет чиновников, исполняющих функции по руководству и разработке концепций, они должны иметь высшее образование. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
• категория «В» - чиновники занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом;
• категория «С» соответствует вспомогательной и технической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.

Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов, как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную, с сохранением своего должностного положения .

Во Франции большое значение имеет эффективное использование людских ресурсов, экономия материальных и финансовых средств. Предусмотрено, что каждое министерство составляет план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Отсутствуют ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое, в зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Действующие процедуры оценки административной деятельности позволяют в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный опыт и результаты их работы.

3. Органы государственной службы в странах Восточной Европы (Венгрия, Польша)

Страны Восточной Европы прошли особый путь становления и развития государственной службы. На протяжении нескольких десятилетий этим странам был присущ советский тип государственной организации с руководящей ролью коммунистических партий, социалистической формой собственности и единством системы государственной власти. С 1990-х годов в этих странах, как и в России, произошли коренные изменения общественного и политического строя. В ходе административных реформ выдвигались приоритеты создания эффективной системы государственного управления, демократизации и децентрализации государственной службы, формирование публичного статуса государственного служащего. Из всех стран Восточной Европы наиболее успешно осуществлены реформы государственной службы в Венгрии и Польше, поэтому именно эти страны и взяты для нашего анализа зарубежного опыта государственной службы.

В Венгрии высшим органом государственной власти и народного представительства является Государственное собрание. Государственное собрание избирает премьер-министра и принимает программу правительства. Правительство отчитывается перед Государственным собранием и систематически отчитывается перед ним. Министров по предложению премьер-министра назначает и освобождает от должности президент республики. Перечень министерств устанавливается законом.

Министерства Венгрии разделены по отраслям и функциональному назначению. В каждом министерстве работает специальный отдел, занимающийся проблемами стратегического планирования. Координация деятельности в этой области возложена на канцелярию премьер-министра. Канцелярия оказывает помощь премьер-министру в выработке направлений политики, координации деятельности кабинета и министерств, организует заседания кабинета, обнародует и рассылает решения кабинета.

Решения принимаются в два этапа: на первом этапе утверждается концепция, на втором этапе разрабатывается проект нормативного правового акта. На заседании административных статс-секретарей принимается решение о внесении документов в кабинет министров, доработке их или возвращение в профильное министерство. Доработка предложений осуществляется в комитетах кабинета министров.

Особое внимание в Венгрии уделяется процессу обучения государственных служащих. Система подготовки государ-ственных служащих утверждена во всех сферах государственного уп-равления: на уровне министерств государственных учреждений и в местных органах власти. Государственный служащий обязан располагать необходимыми начальными навыками для прохождения данной подготовки. Поэтому государственные служащие должны проходить обучение, по крайней мере, по одной соответствующей программе под-готовки каждые четыре года. Государственные служащие высшего зве-на повышают квалификацию в Венгерском институте государственно-го управления.

Другим важным компонентом венгерского профессионально-тех-нического образования в области государственного управления являет-ся особая внеакадемическая экзаменационная система, являющаяся основой процесса подготовки государственных служащих. В экзаменационный процесс входят следующие процедуры:

Каждый государственный служащий обязан сдать основной экзамен по государственному управлению (при наличии у служащих образова-ния, полученного в колледжах факультета государственного управле-ния в области юриспруденции или государственного управления, они от экзамена освобождаются);

Каждый государственный служащий, занимающий управленческий пост, должен сдать специальный экзамен по государственному управлению, который включает клас-сические вопросы государственного управления, организационной струк-туры Европейского Сообщества, законодательно-конституционные ас-пекты, государственные финансы и бюджетирование, а также вопро-сы по специальному разделу, выбранному самим кандидатом.

На современном этапе общественно-политического развития Венгрии правительство периодически принимает решения о стратегиях административной реформы и очередных шагах в этом направлении. Так, в органах централизованной администрации внедряются стандарты государственных услуг. Проведена приватизация многих структур, оказывающих такие услуги, включая даже энергетику.

Новые законы о государственной службе Венгрии утвердили разделение временных политических и постоянных административных должностей. С этой целью в министерствах созданы должности двух государственных секретарей: политического, выполняющего функции заместителя министра на период работы правительства, и административного, с функциями профессионального заместителя министра, ведающего вопросами государственной службы в министерстве. Сегодня в стране также решаются задачи по обеспечению прозрачности государственной службы. С этой целью были введены декларации об имуществе и доходах чиновников высшего ранга. Карьера государственного служащего ставиться в зависимость от конкретных результатов его деятельности .

В 1990-х годах в Польше были проведены административные реформы, направленные на комплексную реструктуризацию административных функций. В государственном управлении выделены различные отрасли, охватывающие основные сектора. Министры несут ответственность за политику и стратегию в отдельных областях, а не за текущее государственное управление. На различных уровнях публичной администрации ликвидировались сложные административные процедуры.

Главным принципом государственной службы в Польше является прозрачность государственного управления. Отсюда, денежное содержание государственных служащих зависит от результатов их деятельности. Государственных служащих делят на наемных работников государственной службы, работающих на основании контракта, и государственных служащих, работающих на основании назначения.

В законодательстве Польши отсутствует единая классификация по чинам и званиям. В пределах отдельных видов государственной службы установлена своя система рангов, чинов и званий. Также в государственной службе страны выделена категория лиц, занимающих руководящие государственные должности: Президент Республики, маршал и вице - маршалы Сейма и Сената, Председатель Совета Министров, вице - премьер, Председатель Верховной палаты контроля, Первый Председатель и Председатель Верховного суда, Председатель Польской академии наук и еще более 30 должностей.

На государственной службе Польши установлены категории работников корпуса гражданской службы в зависимости от вида исполняемых обязанностей и задач, а также от квалификации. Утверждены четыре категории: A, B, S, C.

К категории «А» причисляются руководящие должности высшего уровня. Служащие этой категории должны обладать способностями по руководству большими коллективами и навыками принятия управленческих решений, распоряжения финансовыми, материальными и информационными средствами. Они должны иметь высшее образование, не менее семи лет трудового стажа, в том числе четыре года на руководящих должностях, знать не менее одного иностранного языка.

Служащие категории «В» занимают руководящие должности более низкого уровня. Они должны уметь руководить коллективом, управлять финансовыми, материальными и информационными средствами, быть способными к самостоятельной аналитической работе. Необходимыми требованиями для этой категории являются высшее образование и не менее пяти лет трудового стажа.

К категории «S» отнесены должности, требующие специальной профессиональной квалификации либо специальных знаний и наличия высшего образования. К категории «С» относятся лица, способные к исполнению вспомогательной работы при служащих предыдущих категорий. Они должны иметь высшее образование и не менее двух лет трудового стажа либо не менее семи лет стажа при наличии среднего образования. Такая классификация служащих более всего близка к французской модели, также ставящей отнесение к одной из четырех категорий в зависимость от характера выполняемых функций и соответствия квалификационным требованиям .

Организация государственной службы в Польше позволяет любому польскому гражданину, не имеющему судимости, обладающему необходимой квалификацией, может стать наемным работником государственной службы. Кандидаты на назначение государственными служащими должны быть наемными работниками государственной службы, пройти подготовительную службу, иметь не более чем двухлетний опыт государственной службы при наличии диплома магистратуры или равноценной университетской степени, знать не менее одного иностранного языка, быть военнослужащим запаса или освобожденным от воинской службы. Наиболее важные должности замещаются на конкурсной основе .

4. Организация муниципальной службы в зарубежных странах

В теме о муниципальной службе затронут важный аспект статуса муниципального служащего в Российской Федерации. Особенность организации муниципальной службы в нашей стране заключается в различии понятий «муниципальной должности» и «муниципального служащего». Служащим является не выборное лицо, осуществляющее исполнительную, вспомогательную работу в органах местного самоуправления. В то время как выборные лица, например, глава районного поселения или мэр города, относятся к муниципальным должностям. Важно подчеркнуть, что подобное различие существует также и в различных муниципальных системах зарубежных стран. Отсюда, для того чтобы завершить сравнительный срез различных систем государственной и муниципальной службы, мы рассмотрим структурный аспект органов местного самоуправления в различных странах и выделим общие принципы функционирования муниципальной системы.

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента — выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может именоваться по-разному - дума, совет) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Единоличным органом выступает, к примеру, мэр (Франция ) или бургомистр (ФРГ ). Примером коллегиального органа является магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии .

Исполнительный орган представляет собой постоянно действующую структуру, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут обозначаться как совет графства (США и Великобритания ), или муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин «муниципалитет», означающий и территорию, и орган.

Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, как правило, по мажоритарной системе (голосование проводится индивидуально за конкретных лиц - депутатов местных органов). Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные либо многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться. Другими словами проводится ротация, как например, во Франции , генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.

Представительные органы местного самоуправления чаще всего однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента — сессии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год) а генеральный совет — представительное собрание департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом .

Основным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган, как на коллегиальный, так и на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других — это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.

Такая система встречается в США и называется «совет - менеджер». Менеджер - это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ .

Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т. д. — могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. Занятые в этих комиссиях относятся к категории муниципальных служащих. В некоторых случаях муниципальные служащие выполняют некоторые отдельные поручения местного представительного органа. Следует отметить, что в ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Такие акты принимаются представительными органами в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда и специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).

Таким образом, муниципальная служба в зарубежных странах представлена органами местного самоуправления и в зависимости от муниципальной системы имеет структурные и организационные отличия. Однако особый акцент делается на разделении выборных и нанимаемых должностей по аналогии с делением государственных служащих на политические (руководящие) должности и исполнительные (чиновники) служащие. Зарубежный опыт организации государственной и муниципальной службы имеет особое значение для России, где на протяжении последних десятилетий происходят серьезные изменения в организации работы государственного аппарата. Исторический срез и современное положение дел в государственной и муниципальной службе нашей страны рассмотрим в следующей лекции.

Список использованной литературы

Научная и учебная литература

1. Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. - Новосиборск: НГАУ, 2004. - 130 с.

2. Козырин А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: учебное пособие / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина; под ред. А.Н. Козырина; Гос. Ун-т - Высшая школа экономики. - М. : ТЕИС, 2006. - 287 с.

3. Литвинцева Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах / Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2010. - 124 с.

4. Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М. : МГИМО-Университет, 2004. - 401 с.