Что относится к комплексному развитию территории. Комплексное развитие территорий: подход понятен, но есть нюансы
Прежде всего,Закон вводит новое понятие – деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории, – под которым понимается деятельность, осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории, включая:
- деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства различного назначения;
- объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и иных объектов вспомогательного назначения, обеспечивающих жизнедеятельность граждан и функционирование основных объектов капитального строительства, а также
- деятельность по проектированию, строительству, реконструкции указанных объектов.
Введение данного института в первую очередь направлено на вовлечение в экономический оборот территорий, которые по тем или иным причинам являются неосвоенными. Сюда, в частности, можно отнести территории, фактически не используемые в тех целях, для которых они изначально отводились, и продолжение использования которых в данных целях экономически нецелесообразно (например, старые промышленные зоны).
Закон предоставляет право выступить с инициативой комплексного развития территории правообладателю земельного участка и/или объекта недвижимого имущества, расположенных в границах такой территории. Комплексное развитие территории будет осуществляться в этом случае на основании договора о комплексном развитии территории, заключаемого органами местного самоуправления с указанными правообладателями-инициаторами без торгов. При этом если комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется двумя и более правообладателями, между такими правообладателями должно быть заключено соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории.
Следует обратить внимание, что не только собственники соответствующего земельного участка и/или объекта недвижимого имущества могут инициировать и участвовать в деятельности по комплексному развитию территории, но также и иные правообладатели, если срок действия их прав на земельный участок составляет на день заключения договора о комплексном развитии территории не менее пяти лет.
Договор комплексного развития территории является по существу новым видом договора, отличного от ранее предусмотренных в Градостроительном кодексе РФ договора о развитии застроенной территории и договора о комплексном освоении территории.
В условиях отсутствия договорной и судебной практики по заключению и исполнению указанных договоров рекомендуется уделять особое внимание при формулировании и согласовании соответствующих условий как в договорах с органами местного самоуправления, так и в соглашениях между правообладателями, принявшими решение совместно участвовать в комплексном развитии территории.
Другой важной новеллой закона является расширение круга субъектов, уполномоченных самостоятельно принимать решения о подготовке документации по планировке территории. Согласно закону таким правом помимо федеральных, региональных и местных органов власти, теперь также будут наделены:
- лица, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории, договоры о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса;
- лица, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории;
- правообладатели существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции;
- субъекты естественных монополий в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального, регионального или местного значения.
Для принятия указанного решения целесообразно обеспечить проведение комплексной правовой экспертизы и оценки договорных рисков, связанных с деятельностью по развитию территории, а также градостроительных рисков, в том числе, обусловленных сведениями, содержащимися в действующих документах территориального планирования, градостроительного зонирования, нормативами градостроительного проектирования.
Закон исключил градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) из перечня документации по планировке территории, отнеся ГПЗУ к документам информационного обеспечения градостроительной деятельности. Однако ГПЗУ как и прежде необходим по общему правилу для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Среди полезных для застройщиков нововведений закон предусматривает, что при подготовке ГПЗУ орган местного самоуправления в течение семи дней с даты получения заявления о выдаче такого документа направляет в эксплуатирующие сети организации запрос о предоставлении технических условий для подключения (технологического присоединения) планируемого к строительству (реконструкции) объекта к этим сетям.
Вместе с тем закон устанавливает своеобразный «срок действия» ГПЗУ. Так, информация, указанная в ГПЗУ, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи, после истечения которых, необходимо будет получать новый ГПЗУ. В то же время в качестве переходных положений закон оговаривает, что информация, указанная в ГПЗУ, утвержденном до дня вступления в силу рассматриваемого закона, может быть использована в течение срока, который подлежит установить нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но в пределах от трех до восьми лет со дня утверждения ГПЗУ.
Изменения в статусе ГПЗУ необходимо учитывать при планировании и осуществлении деятельности по строительству.
Среди иных важных положений закона:
- Вводится основание для изъятия для публичных нужд земельных участков и объектов недвижимого имущества, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления. После изъятия такие земельные участки предоставляются без торгов лицу, с которым заключен по итогам аукциона договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления.
- Продлена до 1 июля 2017 года возможность выдачи разрешений на строительство при отсутствии по состоянию на 1 июля 2016 года правил землепользования и застройки. Соответствующие нормы вступили в силу со дня официального опубликования рассматриваемого закона.
Захаров Сергей Викторович
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления
Россия, Шахтинский институт (филиал) Южно-Российского государственного политехнического университета (НПИ) им. М.И. Платова
[email protected]
Аннотация
Предложена авторская трактовка понятия «комплексный проект развития территории». Обосновано применение проектного подхода для решения проблем развития территории в комплексе. Показано, что при разработке стратегии комплексного развития территории целесообразно формирование отраслевых кластеров, что позволяет концентрировать инвестиционные средства на приоритетных направлениях. В результате определены направления повышения эффективности государственного регулирования развития территорий через реализацию комплексных проектов. комплексный проект развития территории, комплексное развитие территории, стратегия комплексного развития территории, планирование комплексного развития территории, региональная стратегия развития Захаров Сергей Викторович Комплексный проект развития территории: определение сущности дефиниции// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал
. ISSN 1999-2645
Zaharov Sergej Viktorovich
PHD, Associate Professor of the Department of Economics and Management
Russia, Shakhty Institute (branch) of the South-Russian State Polytechnic University (NPI) named M.I. Platov
[email protected]
Abstract
The author"s interpretation of the concept of a "complex territorial development project" is proposed. The application of the project approach to solve the problems of the development of the territory in a complex is substantiated. It is shown that when developing a strategy for integrated development of the territory, it is expedient to form industry clusters, which allows to concentrate investment funds in priority areas. As a result, the directions for increasing the efficiency of state regulation of the development of the territories through the implementation of complex projects have been determined. A comprehensive territorial development project, integrated development of the territory, a strategy for integrated development of the territory, planning for integrated development of the territory, a regional development strategy Zaharov Sergej Viktorovich Complex development of the territory: determination of definition essence. Regional economy and management: electronic scientific journal. . Art. #4947. Date issued: 2017-03-29. Available at: https://сайт/article/4947/
Введение
Процесс рыночной трансформации экономической системы современной России характеризуется возникновением ряда проблем в сфере социально-экономического развития государства и развития его регионов. В этой связи грамотное и умелое урегулирование процессов территориального развития может привести к росту социально-экономического благосостояния государства. Актуальность выбранной темы исследования очевидна, поскольку от уровня социально-экономического развития регионов и страны в целом зависит ее благосостояние, а также благополучие ее населения. Развитие всегда подразумевает процесс движения вперёд, формирование новых качеств, характеристик, формирование и развитие новых структурных элементов системы, что влечет за собой рост и расширение в целом. Развитие территорий, рост благосостояния населения – ключевые задачи современного государства.
Основной целью данной статьи является определение направлений повышения эффективности государственного регулирования развития территорий через реализацию комплексных проектов.
Основная гипотеза исследования заключается в том, что развитие и поддержка комплексных проектов со стороны государства должна осуществляться на основе эффективной работы финансовых, инновационно-ориентированных механизмов и механизмов взаимодействия между органами государственной власти, местного самоуправления и коммерческими структурами.
Теоретические основы исследования
Теоретическую основу данного исследования составляют работы и публикации ряда ученых – в основном, отечественных, среди которых А.В. Андреев , И.В. Арженовский , Т.В. Ускова , А.К. Татаркин , О.Г. Туровец , Л.Ф. Курченко , а также зарубежных – Ф. Котлер , Е. Дихтль , Х. Хершген, М. Портер , Дж.К. Пинто и др.
Существующий у федеральных органов государственной власти инструментарий, который используется в управлении экономическим развитием регионов, не обеспечивает решение проблем относительно комплексного развития территорий .
Поэтому важнейшей задачей на современном этапе развития экономики в условиях действия международных санкций против России становится совершенствование методических подходов к комплексному развитию территорий и, соответственно, разработка научно обоснованных рекомендаций по реализации государственной социально-экономической политики. Но изначально в теоретическом плане необходимо четко разграничить такие понятия, как «пространственное развитие экономики» и «комплексное развитие территории».
Так, например, в работах Т.В. Усковой отмечается, что пространственное развитие с позиции региональных органов управления нацелено, в первую очередь, на: развитие конкурентоспособных территорий на основе работы с конкурентными преимуществами и их воспроизводство; создание таких условий в регионе, при которых осуществляется внедрение новаций; формирование соответствующего инфраструктурного обеспечения населения и различного рода организаций; формирование системы «власть — бизнес — население» для решения проблем на определенной территории .
Другая группа авторов под руководством А.К. Татаркина отмечает необходимость применения кластерных принципов и сбалансированности пространственного развития экономики. Причем, само развитие экономики регионов должно основываться на своих уникальных особенностях . То есть, речь идет о формировании эффективных механизмов на основе инновационно-ориентированного опережающего развития экономики. В качестве основных элементов такого механизма, естественно, выступают зоны инновационного развития, технопарки, бизнес-инкубаторы. Одной из стратегических задач любого предприятия становится выявление и анализ факторов, которые могут обеспечить рост производительности труда в определенный момент времени . Именно инновационные решения в части производственных процессов позволяют повышать производительность, обеспечивать занятость населения и способствуют сохранению и созданию рабочих мест.
Отечественная практика пространственного развития экономики
Одним из направлений решения пространственного развития экономики и является комплексное развитие территории. В советское время часто применялась практика застройки жилых комплексов вокруг крупных промышленных объектов, таким образом, появлялись новые города, которые стремительно разрастались. При возведении таких городков одновременно застраивались объекты социальной и бытовой инфраструктуры для обеспечения достойного уровня жизни.
После распада Советского Союза комплексное освоение территорий на долгие годы забылось. Новостройки возводились точечно, дополняя уже имеющуюся городскую застройку. Таким образом, создавалась дополнительная нагрузка на городские коммуникации. Поэтому застройщики и девелоперы вновь обратились к комплексному подходу при реализации проектов жилищного строительства .
Планирование проекта комплексного развития территории
Одним из самых главных достоинств комплексного освоения территорий является возможность в едином проекте развить целый микрорайон. Важный этап в разработке такого проекта – это планирование, в ходе которого подсчитываются необходимые мощности инженерных сетей и коммуникаций, планируются необходимые объекты социальной инфраструктуры. Немаловажным фактором является транспортное сообщение внутри жилого комплекса и между соседними кварталами. Поэтому автором статьи предлагается дополнительно ввести в понятие «комплексное развитие территории» слово «проект », которое по Ожегову С.И. трактуется как «…разработанный план сооружения, какого либо механизма, устройства…» . Так, например, проект комплексного развития территории в строительной отрасли реализуются, как правило, на окраинах города, отсюда – значительно более лучшая экологическая обстановка и более низкая стоимость квадратных метров по сравнению с ценами на жилье в городе.
Также при планировании проекта комплексного развития учитывается близость рабочих мест, зачастую это является определяющим фактором при выборе местоположения будущего микрорайона. Поэтому проекты комплексного освоения территории реализуются вблизи промышленных зон, технопарков, крупных заводов и т.д. .
Несмотря на то, что подобные жилые комплексы несколько удалены от города, жители имеют возможность не только работать недалеко от дома, но и полноценно отдыхать в пределах своего квартала. В таких жилых комплексах предусматривается комплексное развитие в виде объектов детской инфраструктуры – детские сады, школы, спортивные и игровые площадки.
Комплексное освоение территорий является одним из наиболее популярных способов организации жилищного строительства. И одной из причин стремительно растущей популярности подобных проектов является сокращение себестоимости строительства за счет масштабности. Реализуются проекты комплексного развития территорий, как правило, в форме государственно-частного партнерства и являются инвестиционно-привлекательными .
Сегодня пока не приведено четкого определения понятия «». Однако, его можно обобщить и интерпретировать как создание условий для безопасной и благоприятной среды жизнедеятельности населения в целях обеспечения устойчивого развития территории посредством реализации механизмов взаимодействия между государственной властью и частным капиталом в области создания, реконструкции, эксплуатации и содержания объектов инфраструктуры, объектов промышленной и социальной сферы.
В свою очередь, применение проектного подхода позволяет выделить ограничения комплексного проекта (время, инвестиции, трудовые ресурсы) . Кроме того, комплексные проекты позволят усовершенствовать сложившуюся в регионе систему расселения. Естественно проект комплексного развития территории основывается на определенных прогнозах социально–экономического развития с позиции органов государственной и местной власти. В отдельных случаях такие прогнозы существенно расходятся из-за несовершенства механизма взаимодействия региональной власти и местного самоуправления . Для совершенствования таких механизмов необходимы дополнительные исследования проблемы.
Комплексные проекты можно разделить на две категории: градообразующие и рекреационные . Территории первого типа предназначены для постоянного проживания, а значит – нуждаются в рабочих местах и социальной инфраструктуре. Пример – «Новое Ступино», где планируется построить индустриальный парк, который, по задумке девелопера (MR Group), станет генератором спроса и позволит сформировать вокруг целый город на 55 тыс. человек.
Проекты рекреационного типа предназначены для отдыха и сезонного проживания, поэтому в них уже на первое место выходит инфраструктура для отдыха, спорта и развлечений. Пример – Истринская долина (флагманский проект компании «Вектор Инвестментс»), природная территория площадью 1700 га, где строятся дачные поселки и многочисленные объекты: конноспортивный клуб, стрелковый клуб, рыболовный центр, центр водного спорта, сафари-парк и т.п.
Таким образом, комплексные проекты развития территории направлены, прежде всего, на повышение качества и уровня жизни населения, проживающего на данной территории, посредством развития экономической, социальной и экологической составляющих. Причем, каждая территория имеет свои особенности развития – географические, социальные, климатические, демографические и т.д. Наряду с этим и комплексные проекты, реализуемые на данной территории, имеют свои особенности и приоритетные пути развития.
Стратегия комплексного развития территории
Для более полного понимания следует также остановиться и на стратегии комплексного развития территории, которая позволяет согласовывать работу органов государственного управления, общественных организаций и политических партий, сообществ деловых людей, способных оказывать существенное влияние на пространственное развитие региона. Именно стратегический подход позволит экономике региона задать определенный вектор развития. Такой вектор учитывает территориальную особенность, наличие природных ресурсов, человеческих ресурсов, экономико-географическое положение, конкурентные преимущества и прочее . Следует отметить, что долгосрочная региональная стратегия развития (на период от 5 до 10 лет) – это не «забытый» документ, а наоборот, стратегия предполагает дополнение ее необходимыми изменениями с учётом промежуточного анализа ее результатов, а также развития государства в целом, смежных регионов, динамики внутреннего и внешнего рынков.
Наличие стратегии комплексного развития формирует благоприятный деловой климат в регионе, с точки зрения инвестиционной привлекательности. Известно, что рыночная конкуренция на инвестиционном поле становится более жёсткой и интернациональной. Чтобы заполучить конкурентные преимущества в таком соперничестве, инвесторам следует представлять убедительные планы стратегического развития в долгосрочной перспективе, создать условия и гарантии, выдерживать схватку за инвестора сравнительно с другими, схожими регионами .
Именно разработанная стратегия комплексного развития территории с интегрированными проектами дает возможность концентрировать инвестиционные средства на приоритетных направлениях развития . А точки роста дают возможность формировать в регионе целые отраслевые кластеры – группы взаимосвязанных, сконцентрированных территориально организаций (производителей, поставщиков материалов и запчастей, производителей услуг, научно-исследовательских и других организаций, которые взаимно дополняют и усиливают конкурентные преимущества друг друга).
Кластер – это больше, чем просто группа компаний и организаций. Это система, конкурентоспособность которой определяется в том числе и синергетическими эффектами, возникающими в ее рамках. Как правило, участники кластера получают не только прямые, но и косвенные выгоды концентрации – более простой трансфер знаний и ноу-хау, единый марктетинговый имидж, единый рынок труда . Развитие главных кластерных элементов способствует стимулированию развития взаимосвязанных секторов экономики, эффективному концентрированию ограниченных ресурсов региональных бюджетов и источников федерального центра и частных инвесторов на основных направлениях развития .
Детализация дефиниции «комплексный проект развития территории»
Для привлечения инвестиций в Российской Федерации выделены территории с особым юридическим статусом, при создании предприятий на этих территориях действуют различные экономические льготы . Такие территории можно рассматривать как комплексные проекты развития территории, а именно: особые экономические зоны (ОЭЗ), территории опережающего социально-экономического развития (ТОР); крупные порты, зоны территориального развития (ЗТР), региональные инвестиционные проекты, моногорода, приоритетные инвестиционные проекты, инновационные территориальные кластеры, индустриальные парки, технопарки и бизнес-инкубаторы. По своей сути создание таких территорий и является элементами комплексного проекта развития территории.
Рисунок 1. Структурно-логическая схема понятия «комплексный проект развития территории»
Далее, более детально приведем краткую характеристику таких элементов комплексного проекта развития территории. Так, создание особой экономической зоны способствует развитию различных отраслей экономки, которые в основном преобладают на соответствующей территории, что также способствует развитию инфраструктуры, технологиям и коммерциализации научных результатов и влечет за собой производство новых видов продукции.
В зависимости от специфики и преобладания отрасли экономики ОЭЗ можно охарактеризовать с помощью следующей типологии: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые.
Как видно из рис.1, в основе понимания «комплексный проект развития территории» лежат несколько механизмов, а именно: взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, финансовый механизм и инновационно-ориентированный. Естественно, не имея научно-обоснованной стратегии развития территории и соответствующих прогнозов социально-экономического развития территории говорить о комплексном развитии не имеет смысла.
Задача территорий опережающего социально-экономического развития (ТОР) заключается в укреплении и модернизации промышленности и экономики Российской Федерации. Её драйверами должны стать иностранные инвесторы и предприниматели, которые смогут осуществлять профессиональную деятельность на льготных условиях пониженного налогообложения. Федеральным законодательством установлено, что ТОРы будут действовать в течении 70-ти лет с возможностью продления срока действия.
Зоны территориального развития (ЗТР) – могут формироваться на территории одного или нескольких муниципальных образований, но в пределах одного субъекта РФ. С помощью введения специальных льгот и обеспечения государственных гарантий для резидентов ЗТР наблюдается ускоренное социально-экономического развитие субъекта РФ.
Моногород — это населённый пункт, зависящий от одного или нескольких «градообразующих» предприятий в плане трудоустройства и инфраструктуры. Слово «моногород» является сокращением понятия «монопрофильный город», где греческая приставка «моно» означает «единственный». Главная проблема моногородов, которых в России несколько десятков, состоит в том, что если на «градообразующих» предприятиях начинаются увольнения, то большинству трудоспособного населения города становится попросту негде работать. Государство часто оказывает поддержку моногородам и предприятиям, критически важным для жизни таких городов.
Что касается инновационной инфраструктуры, то это в основном научно-производственные территориальные комплексы для высокотехнологичных предприятий малого и среднего бизнеса. Комплекс имеет систему обслуживания, предоставляющую сложный и простой сервис. Территория комплекса делится на модули, которые сдаются в аренду и адаптируются под требования конкретных инновационных предприятий.
Заключение
Таким образом, применяя в статье эмпирические методы сравнения и описания проектного подхода сформирована общая концепция понимания сути комплексного проекта развития территории. Данное определение является частью понятия «пространственное развитие территории», которое может меняться в зависимости от условий, территориального наследия, уровня развития определенной территории. В свою очередь, понятие «комплексный проект развития территории » расширено и трактуется автором как создание условий для безопасной и благоприятной среды жизнедеятельности населения в целях обеспечения устойчивого развития территории посредством реализации финансовых, инновационно-ориентированных механизмов и механизмов взаимодействия между органами государственной власти, местного самоуправления и коммерческими структурами в области создания, реконструкции, эксплуатации и содержания объектов инфраструктуры региона.
Список литературы
- Андреев А.В. Основы региональной экономики: учеб.пособие / А.В.Андреев, Л.М.Борисова, Э.В.Плучевская. – М.: КноРус, 2007. – 336с.
- Арженовский И.В. Маркетинг регионов: учебное пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012 г. – 135 с.
- Грей К.Ф., Ларсон Э.У. Управление проектами: Практическое руководство / Пер. с англ. – М.: Дело и Сервис, 2013. – 528 с.
- Дихтль Е. Практический маркетинг/ Е. Дихтль, Х. Хершген — М.: Высшая школа, 2012. – 253 с.
- Дробышевский С. Инвестиции: региональный аспект / Дробышевский С., Днепровская С., Изряднова, О. – М.:, 2012. – 317с.
- Жихарев К.Л. Проектное управление развитием региональной инновационной системы. – М.: Социум, 2011 г. – 207 с.
- Захаров С.В. Методические подходы к оценке функционирования комплексных проектов на региональном уровне // Организатор производства. 2016. — № 4. – С. 67-75.
- Захаров С.В. Концептуальные подходы к изучению сущности понятия «пространственно-экономическая трансформация» // Менеджер. Вестник Донецкого государственного университета управления. – 2016. — № 2 (76). – С. 112-119.
- Захаров С.В. Стратегия инновационного развития интегрированных производственных структур в угольной промышленности // Менеджер. Вicник Донецького державного унiверситету управлiння. – 2014. — № 4. — С 50-53.
- Котлер Ф. Основы маркетинга/ Ф. Котлер — М.: Прогресс, 2013. – 355 с.
- Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учебное пособие. / Л.Ф. Курченко. – М.: Дашков и К, 2012. – 252 с.
- Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. — М.: Азбуковник, 2000. — 940 с.
- Пеньевкий И. Комплексное планирование реализации генеральных планов городов// Практика муниципального управления. – 2013 — №3. – С. 25-31
- Пинто Дж.К. Управление проектами / Пер. с англ. под ред. В.Н.Фунтова – СПб.: Питер, 2014. – 464 с.
- Портер М. Междунаpодная конкуpенция: Пеp. с англ. / Портер М. – М.: Междунаp.отношения, 2012. – 686 с.
- Татаркин А. Развитие экономического пространства Российской Федерации на основе кластерных принципов / А. Татаркин, Ю. Лаврикова, А. Высокинский // Федерализм. — 2012. — № 1. — C. 45-60.
- Туровец О.Г. Особенности выбора перспективных направлений развития наукоемких предприятий / О.Г. Туровец, С.П. Курбатова // Организатор производства. – 2012. — № 1(52). – С. 26-32.
- Ускова Т. В. Актуальные проблемы пространственного развития/ Т. В. Ускова // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2011. — № 5 (17). — С. 170-174.
References
- Andreev A.V. Bases of regional economy : teaching / A.V.Andreev, L.M.Borisova, Je.V.Pluchevskaja. — Moscow: KnoRus, 2007. — 336s.
- Arzhenovskij I.V. Marketing regions: a training manual . — M .: UNITY-DANA, 2012 — 135 p.
- Grej K.F., Larson Je.U. Project Management : A Practical Guide / Trans. With the English. — Moscow: Delo i Servis, 2013. — 528 p.
- Dihtl’ E. Practical marketing / Dihtl’, H. Hershgen — M .: Higher School, 2012. — 253 p.
- Drobyshevskij S. Investments: regional aspect / / Drobyshevskij S., Dneprovskaja S., Izrjadnova, O.- M.:, 2012. — 317p.
- Zhiharev K.L. Project management of the development of the regional innovation system . — M .: Social life, 2011 — 207 p.
- Zaharov S.V. Methodical approaches to the evaluation of the functioning of complex projects at the regional level // Organizer of production. 2016. — No. 4. — P. 67-75.
- Zaharov S.V. Conceptual approaches to the study of the essence of the concept of «spatial-economic transformation» // Manager. Bulletin of Donetsk State University of Management. — 2016. — No. 2 (76). — P. 112-119.
- Zaharov S.V. Strategy of innovative development of integrated production structures in the coal industry // Manager. Vicnik of the Donetsk state university is governed. — 2014. — No. 4. — C 50-53.
- Kotler F. Fundamentals of Marketing — M .: Progress, 2013. — 355 p.
- Kurchenko L.F. Budgetary system of the Russian Federation: subfederal and local levels: Textbook . — Moscow: Dashkov and K, 2012. — 252 p.
- Ozhegov S. I. Explanatory Dictionary of the Russian language . — Moscow: Azbukovnik, 2000. — 940 p.
- Pen’evkij I. Complex planning of the implementation of general plans of cities // Practice of municipal management. — 2013 — №3. — P. 25-31
- Pinto Dzh.K. Project Management / Transl. With the English. Ed. VN Funtova — St. Petersburg: Peter, 2014. — 464 p.
- Porter M. International competition : Per. With the English. / Porter M. — M .: International Relations, 2012. — 686 p.
- Tatarkin A. Development of the economic space of the Russian Federation on the basis of cluster principles / A. Tatarkin, Ju. Lavrikova, A. Vysokinskij // Federalism. — 2012. — No. 1. — C. 45-60.
- Turovec O.G. Features of choice of perspective directions of development of high technology enterprises / O.G. Turovec, S.P. Kurbatova // The organizer of production. — 2012. — No. 1 (52). — P. 26-32.
- Uskova T. V. Actual problems of spatial development // Economic and social changes: facts, trends, forecast. — 2011. — No. 5 (17). — P. 170-174.
Вовлечение в оборот земель бывших промышленных зон – . Принятый в июле 2016 года Государственной Думой и подписанный президентом закон создает необходимые предпосылки для комплексного освоения территорий в границах городов. О том, как должно идти освоение бывших промзон в соответствии с новым законом, в интервью «СГ» рассказывает глава Департамента градостроительной политики Москвы Сергей ЛЁВКИН.
«СГ»: Сергей Иванович, что нового привнесет федеральный закон о развитии промзон?
Сергей Лёвкин: Закон №373-ФЗ, подписанный президентом России 3 июля, в части ключевых нововведений вступил в силу с 1 января 2017 года. Первоначальное наименование закона, связанное с особенностями развития промышленных зон и, соответственно, его содержание в ходе рассмотрения в Государственной Думе претерпели существенные изменения. Принятый документ дополняет Градостроительный кодекс РФ, иные законы новыми универсальными правовыми нормами, регулирующими развитие территорий любого функционального назначения. Поэтому называть его законом о развитии промышленных территорий не вполне корректно. В настоящее время для практического использования в Москве мы прорабатываем все нововведения, установленные законом, и о некоторых из них, в том числе универсальных нормах, дополняющих Градостроительный кодекс и регулирующих развитие территорий, необходимо рассказать.
Во-первых, закон ввел новое определение – «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территорий», которое дополняет и конкретизирует уже имеющееся в Градостроительном кодексе определение «градостроительная деятельность». Ключевыми здесь являются слова «комплексное» и «устойчивое». «Комплексное» означает, что градостроительная деятельность должна включать в себя не только размещение объектов жилого, производственного, общественно-делового назначения, но также и объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур. А «устойчивое» подразумевает сохранение положительных эффектов от размещаемых объектов для создания комфортной и безопасной среды, не только на дату их ввода в эксплуатацию, но и на период «жизненного цикла» таких объектов.
Во-вторых, существенные изменения коснулись норм, регулирующих содержание и подготовку документации по планировке территорий. С 1 января 2017 года к документации по планировке относятся проект планировки территории и проект межевания территории. А градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) с 1 января 2017 года перестал быть видом документации по планировке, он лишь содержит установленную законом информацию, необходимую владельцу такого участка для архитектурно-строительного проектирования и строительства объекта на своем участке.
Законом предусмотрены переходные положения, связанные с использованием ГПЗУ, выданных до вступления в силу закона. Информация, указанная в таких ГПЗУ, сохраняет свою актуальность в соответствии с установленным сроком - не менее 3-х и не более 8-ми лет со дня вступления в силу 373ФЗ.
Еще одной важной новацией становиться перенос предельного срока утверждения Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) на 1 июля 2017 года. Это позволит многим регионам качественнее проработать содержание этого ключевого документа, поскольку содержание ПЗЗ было законом дополнено необходимостью обязательного установления и указания на картах градостроительного зонирования территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по «комплексному и устойчивому развитию территорий».
Кроме того, теперь во всех градостроительных регламентах, утверждаемых ПЗЗ, где в территориальной зоне предусматривается осуществление деятельности по «комплексному и устойчивому развитию территорий», должны быть указаны расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели транспортной доступности указанных объектов для населения.
«СГ»: Коснется ли новый закон правовых схем развития территорий на основании договоров?
С.Л.: Это содержится в четвертом блоке новаций. В дополнение к уже существующим в Градостроительном кодексе четырем правовым схемам развития территорий на основании договоров: развития застроенной территории; комплексного освоения территории; освоения территории в целях строительства жилья экономического класса и комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса, статьями 46.9 – 46.11 о комплексном развитии территорий вводятся еще две новые схемы.
Пятая правовая схема вводится статьей 46.9, которая содержит нормы, регулирующие комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. По этой схеме, в случае принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, правообладатели заключают соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории. После заключения соглашения комплексное развитие территории осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с этими правообладателями
«СГ»: В каких случаях решение о комплексном развитии территории может инициировать орган местного самоуправления?
С.Л.: Нормы, регулирующие комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления, содержатся в статье 46.10.
Такое решение принимается уполномоченным органом местного самоуправления при наличии ПЗЗ, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию при условиях, когда не менее 50 процентов от общей площади, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, занимают участки, на которых расположены объекты, признанные аварийными и подлежащими сносу, или снос либо реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ. Кроме того, решения могут приниматься относительно участков, виды разрешенного использования которых и характеристики расположенных на них объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного, установленным ПЗЗ, либо на которых расположены объекты, признанные самовольными постройками.
Договор о комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления заключается уполномоченным органом с победителем открытого аукциона на право заключить договор о комплексном развитии территории. Изъятие земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества у правообладателей в целях комплексного развития осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством.
По поручению Правительства России до конца года субъекты РФ должны подготовить предложения для формирования единого реестра территорий, которые подлежат комплексному развитию. Об этом 14 сентября сообщил журналистам Министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Михаил Мень на Х Международном инвестиционном форуме по недвижимости PROEstate 2016.
«Это также касается промышленных зон, которые зачастую используются неэффективно», - добавил Михаил Мень.
Региональные и муниципальные власти должны провести инвентаризацию неэффективно используемых застроенных земель, расположенных в границах населенных пунктов и прилегающих территорий. Сводный перечень территорий, подлежащих комплексному и устойчивому развитию в первоочередном порядке, необходимо представить в Правительство России до конца 2016 года. Минстрою России поручено обеспечить координацию данной работы.
По словам министра, таким образом будет сформирован резерв земельных участков, которые можно вовлечь в комплексное освоение. «Это полезная информация для инвесторов и девелоперов. Они смогут увидеть всю палитру земельных ресурсов для комплексного освоения», - отметил Михаил Мень.
Напомним, 3 июля 2016 года был принят 373-ФЗ о комплексном развитии территорий, который в частности позволит вовлекать в процесс реорганизации неэффективно используемые промышленные территории в крупных городах. Закон дает инструменты для ведения диалога в правовом поле с инвесторами. В частности, законом утвержден механизм комплексного развития территорий по инициативе органов местного самоуправления.
Федеральным законом от 3 июля 2016г. №373-ФЗ урегулирован новый градостроительный институт комплексного и устойчивого развития территорий. При принятии закона предполагалось, что его нормы будут способствовать редевелопменту территорий, в том числе вовлечению «заброшенных» промышленных зон, градостроительной реорганизации и благоустройству территорий российских городов. Однако принятая редакция Федерального закона №373-ФЗ вызывает множество вопросов.
1. Регулирование деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Прежде всего, само предлагаемое Федеральным законом №373-ФЗ понятие «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории» не определяет полным и непротиворечивым образом содержание такого понятия, поскольку сформулировано таким образом, что, может быть применено практически к любому процессу строительства, реконструкции. Федеральный закон №373-ФЗ выделяет два новых вида комплексного развития территории-по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (далее -правообладатели) и по инициативе органа местного самоуправления.
2 Основным вопросом, возникающим относительно регулирования комплексного развития территории является порядок установления границ такой территории. Согласно Федеральному закону от 3 июля 2016г. №373-ФЗ территории, в границах которых планируется осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, устанавливаются на карте градостроительного зонирования.
3. При этом относительно комплексного развития территории по инициативе правообладателей Федеральным законом №373-ФЗ установлено, что такому развитию подлежит территория, в границах которой находятся объекты недвижимости любой формы собственности (государственной, муниципальной, частной). Подготовка же документации по планировке территории применительно к территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, «осуществляется правообладателями применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение».
4 Относительно описанной схемы возникают следующие вопросы:
В части 7 статьи 46 Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее -ГрК РФ) речь идет о тех территориях, границы которых установлены на картах градостроительного зонирования?
Каковы критерии установления на картах градостроительного зонирования границ территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию?
Правообладатели могут проявить инициативу в любой части такой территории или на карте градостроительного зонирования устанавливаются отдельно территории, в отношении которых возможно заключение договоров о развитии застроенных территорий, договоров о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договоров комплексного развития территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, договоров комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления?
Какова процедура установления границ такой территории, кроме властного решения органа местного самоуправления (особенно с учетом того, что пункт 1 части 51 статьи 46 ГрК РФ в редакции Федерального закона №373-ФЗ устанавливает: «публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории не проводятся, если они подготовлены в отношении территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории», то есть граждане лишены возможности выбора вариантов развития такой территории)?
Федеральный закон №373-ФЗ также не устанавливает возможности и оснований отказа органа местного самоуправления от заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей (далее также -договор), в том числе в случае отсутствия возможностей финансирования такого комплексного развития. При этом в соответствии с пунктом 3 части 14 статьи 46 ГрК РФ в редакции Федерального закона №373-ФЗ такой договор должен содержать «обязательства уполномоченного органа местного самоуправления обеспечить строительство объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, необходимых для функционирования объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и обеспечения жизнедеятельности граждан, или обязательства правообладателей обеспечить размещение таких объектов за счет собственных средств в соответствии с опережающими графиками проектирования, строительства, реконструкции указанных объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур;».
При этом вполне вероятна ситуация, когда возможности профинансировать строительство указанных объектов нет ни у правообладателей, ни у органов местного самоуправления.
Вызывает вопросы также и странная позиция, из которой исходили авторы Федерального закона №373-ФЗ, когда предусматривали возможность одностороннего отказа органа местного самоуправления от исполнения такого договора в случае, если «местным бюджетом на текущий финансовый год и плановый период не предусмотрены расходные обязательства муниципального образования для размещения объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, предусмотренных договором», но не предусмотрели возможность для органа местного самоуправления отказаться от самого заключения такого договора в аналогичном случае. Такая возможность одностороннего отказа органа местного самоуправления от исполнения договора в указанном случае порождает высокие риски для другой стороны договора и представляется необоснованной.
Как указывалось выше, основным вопросом, возникающим относительно регулирования комплексного развития территории, является порядок установления границ такой территории. При этом для института комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления в качестве критерия определения территории, подлежащей комплексному развитию, установлено расположение не менее чем на 50 процентах от общей площади такой территории, в том числе «объектов капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанных в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу».
Федеральным законом №373-ФЗ, таким образом, введен новый вид «объектов капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанных аварийными и подлежащими сносу», который неизвестен праву и не ясны его правовые последствия. В этой связи возникает много вопросов. Если объект капитального строительства будет признан аварийным и подлежащим сносу, но не будет принято решение о комплексном развитии территории, то каковы будут правовые последствия такого признания? В качестве еще одного из критериев определения территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе органов местного самоуправления, установлено расположение на такой территории «объектов капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления».
В данном случае основанием для включения в границы территории является включение объекта капитального строительства в муниципальные адресные программы, но остаются не ясны сами основания включения таких объектов в такие программы, как и само понятие «муниципальная адресная программа».
Необходимо отметить, что данное понятие уже использовано, но также не раскрыто в пункте 2 части 3 статьи 46 ГрК РФ в отношении включения в границы подлежащей развитию застроенной территории «многоквартирных домов, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления».
В результате в такие муниципальные адресные программы могут быть включены соответственно любые многоквартирные дома, любые другие объекты капитального строительства. Главное различие в последствиях принятия таких программ следующее: в случае включения таких многоквартирных домов в границы подлежащей развитию застроенной территории, земельные участки, на которых расположены такие дома, не подлежат изъятию, а в случае включения других объектов капитального строительства в границы подлежащей комплексному развитию по инициативе органа местного самоуправления -подлежат изъятию.
Еще одним типом объектов недвижимости, которые предлагается учитывать при принятии решения о комплексном развитии территории по инициативе органов местного самоуправления, являются земельные участки, «виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки».
Данное условие вступает в противоречие с пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ), которой предусмотрен основной принцип соответствия или несоответствия земельного участка градостроительному регламенту:
«4. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.».
Аналогичный принцип закреплен и в частях 8-10 статьи 36 ГрК РФ. При этом Федеральным законом №373-ФЗ не предусмотрено внесение изменений в данные нормы земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, очевидно потому, что такие принципы являются правильными и обеспечивают, с одной стороны, стабильность «правил игры», а с другой -возможность постепенного внедрения в жизнь необходимых градостроительных изменений.
Более того, по данному основанию (несоответствие градостроительному регламенту) в территорию, в границах которой может быть осуществлено комплексное развитие по инициативе органа местного самоуправления, могут быть включены многоквартирные дома, объекты индивидуального жилищного строительства, в отношении которых Федеральным законом №373-ФЗ не установлено особенностей. Такая возможность уже затрагивает не только права собственности граждан на жилье, но и их жилищные права. Представляется, что нарушение таких прав граждан, чье жилище не признано в установленном порядке аварийным и подлежащим сносу, не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры, требует гораздо более серьезных оснований, чем просто инициатива и принятие решения органом местного самоуправления.
Кроме того, формулировка части 3 статьи 46 ГрК РФ в редакции Федерального закона №373-ФЗ не позволяет с точностью установить -должно ли быть занято 50 процентов территории комплексного развития всеми видами объектов, перечисленных в указанной части, или любым видом из них, а также в каком порядке проводится обследование территорий на предмет установления их соответствия указанных критериям.
В отношении установления границ территории комплексного развития по инициативе органов местного самоуправления возникает также следующий вопрос. Судя по тому, что «решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления может быть принято, если не менее 50 процентов от общей площади» такой территории занимают земельные участки, на которых расположены объекты из вышерассмотренного перечня, то картой градостроительного зонирования границы территорий, в отношении которых возможно заключение договоров комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления, должны устанавливаться отдельно от границ территорий, в отношении которых возможно заключение договоров о развитии застроенных территорий, и территории, в отношении которых возможно заключение договоров о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, а также от территорий, в отношении которых возможно заключение договоров комплексного развития территории по инициативе правообладателей. Но четкой нормы на этот счет Федеральный закон №373-ФЗ не содержит.
Как указывалось выше, в качестве критериев определения территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе органа местного самоуправления, установлено расположение не менее чем на 50 процентах такой территории различного вида объектов. При этом на другой части (другие 50%) территории, подлежащей такому комплексному развитию, могут располагаться объекты, не подпадающие под вышеуказанные критерии (далее также -объекты «добросовестных» собственников), в том числе и многоквартирные дома, объекты индивидуального жилищного строительства. Таким образом, в состав территории, подлежащей развитиюпо инициативе органа местного самоуправления, могут быть включены объекты «добросовестных» собственников, которые в дальнейшем согласно Федеральному закону №373-ФЗ могут быть изъяты. Защиту прав таких собственников, в том числе их жилищных прав, Федеральный закон №373-ФЗ не предусматривает.
Таким образом, Федеральным законом №373-ФЗ предлагается схема осуществления комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления, в том числе на земельных участках, находящихся в частной собственности, при которой комплексное развитие может быть инициировано органом местного самоуправления без учета мнения правообладателей и населения, а также реализовано победителем аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории. При этом в дальнейшем возможно изъятие объектов недвижимости по решению органа местного самоуправления.
Федеральный закон №373-ФЗ закрепил особенности изъятия земельных участков (или) расположенных на них объектов недвижимости в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления, в том числе:
Для муниципальных нужд могут быть изъяты любые земельные участки, иные объекты недвижимости, расположенные в границах территории комплексного развития. Основаниями для принятия указанного решения являются утвержденные проект планировки территории и проект межевания территории. Данное положение в совокупности с возможностью включения в состав территории, подлежащей развитию, объектов «добросовестных» собственников, в том числе многоквартирных домов и объектов индивидуального жилищного строительства, потенциально может привести к беспрецедентному нарушению прав собственности на недвижимость, а также жилищных прав граждан;
Закреплен особый порядок изъятия, как в части правил вступления в силу судебных решений об изъятии имущества, согласно которым «решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимости в целях комплексного развития территории подлежит немедленному исполнению», так и в части ограничения прав лиц на оспаривание судебных решений, согласно которому «решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, изымаемых для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории может быть оспорено в части размера компенсации за изъятые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества».
Таким образом, Федеральным законом №373-ФЗ предлагается схема изъятия, при которой судебным решением, подлежащим немедленному исполнению, лицо лишается своей собственности без возможности оспорить само такое лишение, в том числе правомочность принятия самого решения о комплексном развитии территории и включение объекта недвижимости в границы такой территории.
Федеральный закон №373-ФЗ содержит сокращенные, по сравнению с действующим земельным законодательством, сроки изъятия земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимости. Например, согласно части 9 статьи 56 ЗК РФ в редакции Федерального закона №373-ФЗ соглашение об изъятии должно быть заключено правообладателем объекта недвижимости в месячный срок. Такой срок представляется слишком коротким с точки зрения правовой и экономической защиты правообладателя (в конце концов, гражданин, которому принадлежит такой объект, может быть просто в отпуске).
Согласно части 12 статьи 56 ЗК РФ в редакции Федерального закона №373-ФЗ орган местного самоуправления вправе обращаться в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлениями о государственной регистрации прав граждан и юридических лиц на земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, изымаемые в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления, от имени указанных правообладателей, без доверенности. Неясны случаи применения подобной нормы, поскольку общий порядок изъятия для государственных или муниципальных нужд содержит регулирование всех вопросов, возникающих при отсутствии в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведений о зарегистрированных правах на объекты недвижимости, подлежащие изъятию для государственных или муниципальных нужд.
Вывод: Федеральный закон №373-ФЗ имеет существенные риски возникновения градостроительных конфликтов в результате возможного нарушения прав собственности на недвижимость граждан и юридических лиц, жилищных прав граждан, а также риск повышения уровня коррупции при принятии градостроительных решений.
