Субъекты муниципально правовых отношений и отношения. Муниципальные правоотношения: методы и особенности
Круг субъектов муниципального права очень широк, в связи с тем что весьма широк круг общественных отношений, находящихся в пределах правового поля муниципального права РФ.
Субъект права – это лицо или группа лиц, способная вступать в общественные отношения определенного вида, наделенная совокупностью прав и обязанностей. Субъектами муниципального права являются физические лица и организации. Физические лица – это граждане, иностранцы, лица без гражданства, находящиеся на территории РФ.
К организациям относятся государство, государственные органы, общественные образования, хозяйственные объединения (юридические лица).
Классифицировать субъекты муниципального права можно по следующим основаниям:
1) государственные и негосударственные образования;
2) индивидуальные и коллективные субъекты.
К государственным (публичным) субъектам относятся Российская Федерация, ее субъекты, органы государственной власти РФ и др. К негосударственным субъектам относятся общественные объединения, политические партии, религиозные группы и т. д.
К субъектам муниципального права относятся:
1) Российская Федерация (Россия) – суверенное государство, проводящее в пределах своей территории, а также в отношении своих граждан определенную политику. Россия обладает собственной правовой системой, определенной компетенцией в отношении населения РФ, субъектов РФ, монополией на издание законов и т. д.;
2) субъекты РФ;
3) Президент РФ;
4) Правительство РФ;
5) Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
6) Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
7) суды представлены судами самого различного уровня и наделены различной компетенцией;
10) органы местного самоуправления;
11) муниципальные образования;
12) население муниципального образования;
13) общественные объединения;
14) муниципальные должностные лица;
15) иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории муниципального образования;
16) советы муниципальных образований и другие объединения.
Степень участия и плотность взаимодействия между субъектами муниципального права различны.
Каждый субъект муниципального права наделен соответствующими его статусу полномочиями.
Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
Должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
Член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Муниципально-правовые отношения представляют собой урегулированные нормами МП общественные отношения, которые возникаю в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских и сельских поселениях, а также на др. территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Объектом муниципально-правовых отношений является деятельность местных жителей и формируемых ими муниципальных органов, направленная на решение вопросов местного значения, определенных уставом соответствующего муниципального образования, и отдельных государственных полномочий, переданных конкретным муниципальным образованиям в установленном законом порядке.
Учитывая объект и содержание муниципально-правовых отношений их можно подразделить на:
отношения, связанные с организацией местного самоуправления образование, объединение, преобразование муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований, утверждение символики, а также определение структуры органов МС, их наименование и формирование, контроль за деятельностью органов МС, их ответственность.
отношения, характеризующие муниципальную д-ть по непосредственному жизненобеспечению населения муниципального образования решение вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, управление муниципальной собственностью регулирование планировки и застройки территории муниципального образования, организация, содержание и развитие муниципальных образовательных учреждений и здравоохранения, организация муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водо- снабжения и канализации, муниципальное дорожное строительство, утилизация бытовых отходов, благоустройство и озеленение территории, организация ритуальных услуг, организация муниципального транспорта, связи, торговли, питания и бытового обслуживания и т. д.
отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов МС по осуществлению отдельных госполномочий остается открытым вопрос о перечне подобных полномочий (ч.2 ст.135 КРФ). Закон не определяет, да и не может определить конкретный их перечень. Очевидно, что эта задача должна в каждой конкретной ситуации решаться индивидуально.
Субъектами муниципально-правовых отношений по смыслу действующего законодательства выступают местные жители, формируемые ими муниципальные органы и муниципальные сообщества, представляющие собой исторически сложившиеся территориальные образования в составе субъекта РФ.
В зависимости от от субъекта муниципально-правовых отношений их можно подразделить на:
отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование здесь находит свое выражение правовой статус муниципального образования (собственность, бюджет, символика и т. д.);
отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования (непосредственное волеизъявление населения);
отношения, где одной из сторон выступает орган или должностное лицо МС (д-ть органов МС по решению местных воросов, исполнение государственных полномочий).
Теория МП выделяет следующие виды субъектов муниципально-правовых отношений:
1) муниципальное образование ФЗ «Об общих…» дает четкое определение что такое муниципальное образование: «…- городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим ФЗ, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.» Муниципальное образование обладает правом собственности на имущество, входящее в состав муниципальной собственности. Оно не является юридическим лицом (ст. 124 ГК РФ), но в гражданско-правовых отношениях выступает на равных с иными их участниками (физическими и юридическими лицами). Кроме того муниципальное образование имеет право создавать объединения в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей д-ти, более эффективной реализации своих прав и интересов, а также иметь собственную символику.
2) субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения
НАСЕЛЕНИЕ – избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц МС, определяет структуру органов МС, решает др. вопросы местного значения. Население независимо от своей численности обладает правом на осуществление МС. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам МС. С учетом мнения населения решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. В соответствии с уставом муниципального образования население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.
СОБРАНИЕ ГРАЖДАН – может в отдельных поселениях осуществлять полномочия представительного органа МС, а также выступать не только как форма решения населением вопросов местного значения, но и как форма организации территориального общественного самоуправления, которое создается на части территории муниципального образования и обеспечивает осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (собрание жителей дома, улицы и т. д.).
ВЫБОРНЫЕ И ДРУГИЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ – к ним относятся: представительный орган МС, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо МС, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Устав муниципального образования может предусматривать должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего д-ть по осуществлению МС, а также должности иных выборных должностных лиц МС. Данные субъекты в соответствии со своей компетенцией управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают др. решения по вопросам местного значения. Они являются юридическими лицами.
ГРАЖДАНЕ РФ – имеют право на МС независимо от пола, национальности, расы, имущественного и должностного положения и т. д. Граждане реализуют право на МС путем участия в местных референдумах, выборах, посредством др. форм прямого волеизъявления, а также через выборные и др. органы МС. Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина и др. достоверной информацией о д-ти органов МС. Реализовать свое право избирать и быть избранными в выборные органы МС граждане могут лишь по достижении определенного возраста. Так ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы МС не может превышать 21 года.
ДЕПУТАТЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ – участвуют в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования и т. д. Их полномочия начинаются со дня избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа МС нового состава.
3) субъекты, содействующие осуществлению МС:
ОРГАНЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ – создаются гражданами по месту жительства, осуществляют инициативы в вопросах местного значения, могут быть юридическими лицами и образовывать ассоциации.
ОБЪЕДИНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ФОРМЕ АССОЦИАЦИЙ ИЛИ СОЮЗОВ – координация д-ти, повышение эффективности осуществления прав и интересов муниципальных образований, но оин не могут осуществлять полномочия органов МС.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ – оказывают поддержку местному самоуправлению, создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития МС.
ПРЕДПРИЯТИЯ, УЧРЕЖДЕНИЯ, ОРГАНИЗАЦИИ, находящиеся на территории муниципального образования. Если они находятся в муниципальной собственности, то цели, условия и порядок их д-ти определяются органами МС. Взаимоотношения органов МС с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров.
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ – в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов МС, предстваляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также др. граждан в органах МС. Если вопросы, разрешаемые органами МС, затрагивают интересы общественных объединений, то они должны рассматриваться с их участием.
ИНОСТРАННЫЕ ГРАЖДАНЕ И ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА.
Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормамимуниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, связанные с функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях, а также в других муниципальных образованиях.
Юридические нормы, составляющие муниципальное право как отрасль права, регулируют различные по характеру общественные отношения. Это организационные, статусные, процессуальные, материальные и иные отношения. Это общественные отношения в самых различных сферах: экономики, финансов, бюджета, налогов, экологии, земли и других природных ресурсов, социальной сфере и т.д.
Главными объединительными критериями данного круга общественных отношений являются, во-первых, их локально-территориальный уровень, а, во-вторых, специфический характер их содержания (исключительно вопросы местного значения).
Муниципальное право призвано регулировать следующие отношения:
отношения, связанные с местом местного самоуправления в конституционном механизме РФ:
договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня;
отношения, связанные с образованием, видами и структурой муниципальных органов и других организационных форм осуществления местного самоуправления;
отношения, связанные с установлением, разграничением и реализацией компетенции (полномочий) в области местного самоуправления;
отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
отношения, касающиеся особенностей организации и деятельности муниципальных образований различного уровня;
отношения в сфере местных налогов, местного бюджета, муниципальной собственности и т.п.;
отношения, вытекающие из статуса муниципальных органов как юридических лиц.
Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование . Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;
2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования . Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;
3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления . Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.
Субъекты муниципально-правовых отношений
Неотъемлемый признак любых правовых отношений - наличие субъектного состава.
Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на два вида.
К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. В соответствии с ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения, участвовать в принятии решений по вопросам местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.
Классификация субъектов муниципально-правовых отношений:
1) муниципальное образование - может являться участником не только муниципально-правовых отношений, но и ряда других публично-правовых отношений - административных, конституционных, международных, а также множества частноправовых отношений - гражданских, трудовых, земельных
2) ассоциации или союзы муниципальных образований - создаются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления их прав и интересов; подлежат государственной регистрации;
3) население муниципального образования - жители муниципального образования, имеющие постоянное либо преимущественное место жительства на территории данного муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Термин «население» понимается широко и включает в себя не только граждан РФ, проживающих на территории муниципального образования, но и иностранных граждан, лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства либо владеющих имуществом на праве собственности в данном муниципальном образовании. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В рамках данной группы выделяются следующие субъекты муниципально-правовых отношений:
а) граждане РФ - на основании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;
б) группы граждан - образуются для коллективного выдвижения кандидата на выборную должность в органе местного самоуправления, а также для иных целей;
4) органы местного самоуправления - в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, делегированными от органов государственной власти РФ л ибо субъектов РФ;
Субъекты муниципально-правовых отношений – это участники данных правоотношений, между которыми в соответствии с нормами муниципального права возникают взаимные юридические права и обязанности.
Виды субъектов муниципально-правовых отношений – всех субъектов муниципально-правовых отношений обычно подразделяют на 3 вида:
I. К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование . Понятие муниципального образования содержится в ст. 2 ФЗ №131: «муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» . В этом понятии, по сути - названы виды муниципальных образований, но не содержится признаков. Любое муниципальное образование должно обладать 6 обязательными (императивными) признаками:
1. Наличие собственной территории в установленных фиксированных границах, в пределах которой осуществляется местное самоуправление (согласно ч. 2 ст. 10 ФЗ №131: «Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 – 13 настоящего Федерального закона (ФЗ №131)» .
2. Наличие компактно проживающего местного населения (признак населённости).
3. Наличие собственного устава муниципального образования (согласно ч. 3 ст. 44 ФЗ №131: «Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (местной думой), а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан» .
4. Наличие муниципальной собственности (согласно ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» ).
5. Наличие обязательных органов местного самоуправления: согласно ч. 2 ст. 34 ФЗ №131 таких органов должно быть три, это:
· Глава муниципального образования.
· Представительный орган местного самоуправления (в Свердловской Области он именуется – «Дума»).
· Местная администрация (неформально – мэрия).
Исключение: в сельских поселениях числом жителей менее 100 человек, представительный орган (дума) не формируется. В этом случае его полномочия осуществляет сход граждан.
6. Наличие местного бюджета (согласно ст. 52 ФЗ №131: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)» ). Утверждает местный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением – представительный орган местного самоуправления (дума), а непосредственно исполняет местный бюджет - местная администрация (исполнительный орган).
7. Седьмой признак является факультативным: муниципальное образование в праве устанавливать собственные обязательные символы (например: герб, флаг, эмблема и т.п.), которые отражают исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципального образования подлежат государственной регистрации в порядке установленном ФЗ.
| Виды муниципальных образований. | |
| Муниципальные образования общего типа. | Муниципальные образования специального типа. |
| 1. Сельское поселение. 2. Городское поселение. 3. Муниципальный район *. 4. Городской округ *. *муниципальный район и городской округ по сути являются новеллами, т.к. впервые появились в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». | 1. Внутригородские территории городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). 2. Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) (в Свердловской Области их 4: Лесной, Новоуральск, посёлок Свободный, посёлок Уральский *. 3. Города - наукограды (в Свердловской Области это например: город Заречный *. 4. Приграничные территории. *ЗАТО и города – наукограды имеют статус городского округа. Правовой статус всех вышеперечисленных муниципальных образований регулируется главным образом не ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а специальным законодательством (ФЗ «О закрытых административно-территориальных образованиях», ФЗ «О наукоградах»). |
II. Ко второму виду субъектов муниципально-правовых отношений относятся те субъекты, которые наделены правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. К этим субъектам относятся следующие:
1. Население муниципального образования (местное население или местное сообщество) – это граждане РФ, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования на законных основаниях, Данный факт удостоверяется регистрацией гражданина по месту жительства. В качестве регистрационных органов выступают ОВД, а там где они отсутствуют – сами органы местного самоуправления. Гражданин РФ может быть членом только одного местного сообщества. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Население городского и сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено своего права на осуществление местного самоуправления (например: со стороны органов государственной власти). Отказ местного населения от своего права на осуществление местного самоуправления является юридически ничтожным.
Что касается иностранных граждан, то при определённых условиях их всё же можно рассматривать в качестве членов местного сообщества на ряду с гражданами РФ. Таких условий 4:
· Иностранный гражданин должен постоянно проживать в РФ на территории муниципального образования, т.е. иметь вид на жительство;
· Должен быть заключён международный договор РФ с конкретным иностранным государством, о том, что его граждане имеют право в России участвовать в муниципальных выборах и местных референдумах (на настоящий момент таких договоров нет, за исключением Республики Беларусь);
· Это должно быть предусмотрено ФЗ (согласно ст. 3 ФЗ №131: «Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами» );
· Это должно быть предусмотрено законом соответствующего субъекта РФ.
ЛБГ с юридической точки зрения не включаются в состав местного сообщества, поскольку не обладают никакими политическими правами в сфере местного самоуправления (в частности они не имеют права участвовать в муниципальных выборах, местных референдумах, не имеют права, находится на муниципальной службе и т.д.).
2. Собрания и сходы граждан – это коллективные субъекты местного самоуправления(деятельность собраний граждан – регулируется ст. 29 ФЗ №131, а сходов граждан – ст. 25 ФЗ №131). Отличия собрания от схода граждан:
· По территории их проведения: сход граждан возможен только в сельском поселении числом жителей менее 100 человек - обладающих избирательной правосубъектностью граждан, а собрание граждан проводится на части территории муниципального образования (например: на территории микрорайона, квартала, группы жилых домов, улицы);
· По их компетенции: сход граждан всегда решает вопросы местного значения, а собрание граждан – лишь обсуждает их и информирует население о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
· По юридической силе их решения: решения схода граждан – всегда общеобязательны, а решения собрания граждан – носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления.
3. Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления – органы наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 ФЗ №131).
«…Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Из статьи 12 Конституции РФ.
4. Должностные лица местного самоуправления , в том числе и выборные должностные лица (например: глава муниципального образования). В соответствии со ст. 2 ФЗ №131: «должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделённое исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органов местного самоуправления» . Примеры выборных должностных лиц местного самоуправления:
· Глава муниципального образования;
· Депутаты представительных органов местного самоуправления (местные депутаты).
Примеры должностных лиц местного самоуправления:
· Заместитель главы муниципального образования;
· Председатель какого-либо комитета;
· Начальник управления местной администрации.
III. Третья группа субъектов муниципально-правовых отношений – это субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления. К ним относятся:
1. Органы территориально-общественного самоуправления населения (ТОС) (ст. 27 ФЗ №131). Они могут создаваться гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (например: на территории городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов (совет дома), подъездов и тому подобных территорий, для осуществления собственных инициатив по вопросам местного самоуправления. Органы ТОС (комитеты, советы и т.п.) избираются на собраниях или конференциях граждан проживающих на соответствующей территории. В соответствии с уставом муниципального образования, органы ТОС могут являться юридическими лицами. В этом случае они подлежат государственной регистрации в форме некоммерческих организаций в органах ФРС РФ (росрегистрация). В соответствии с. 8 ст. 27 ФЗ №131: «Органы территориального общественного самоуправления:
1) Представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) Обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) Могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счёт средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориально-общественного самоуправления и органами местного самоуправление с использованием средств местного бюджета;
4) Вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципально-правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов» .
2. Ассоциации и союзы муниципальных образований – целями объединения муниципальных образований являются:
· Координация деятельности муниципальных образований входящих в их состав;
· Более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований, входящих в их состав;
· Обмен опытом в осуществлении местного самоуправления;
· Выражение и защита общих интересов.
Однако ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления, а их решения носят лишь рекомендательный характер для муниципальных образований входящих в их состав. Они регистрируются в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций.
В настоящее время в РФ функционируют более 50 различных ассоциаций и союзов муниципальных образований. По территории их действия их можно поделить на 3 группы:
1) Федеральные (например: Конгресс муниципальных образований РФ, функционирующий с 1998 г.; Всероссийский Совет муниципальных образований);
2) Межрегиональные ассоциации и союзы (например: Союз Российских Городов – объединят только крупные города (города «миллионники»); Союз малых и средних городов РФ; Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация «Города Урала»);
3) Региональные ассоциации и союзы (например: Ассоциация муниципальных образований Свердловской Области).
3. Муниципальные унитарные предприятия (МУПы) (например: горсвет, горгаз, горводоканал, ЕТТУ, предприятия ЖКХ). Их правовое положение определяется ГК РФ (ст. 113 – 115) и ФЗ от 14.11.2002 г. №161 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» .Согласно ст. 113 ГК РФ: «Унитарным предприятием признаётся коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество …» . Имущество МУПа передаётся ему на праве хозяйственного ведения . Размер уставного капитала МУПа – не менее 1000 МРОТ.
4. Муниципальные учреждения (образования, здравоохранения, культуры, спорта) (например: муниципальная школа, городская больница, библиотека, дворец спорта). Согласно ст. 120 ГК РФ: «Учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера » . Данное учреждение финансируется собственником полностью или частично. Имущество, переданное учреждению учредителем закрепляется на праве оперативного управления.
Введение
Европейская Хартия Местного Самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года говорит, что «местные сообщества представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, считая, что право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов … будучи убеждены, что наиболее непосредственным образом это право может быть реализовано именно на местном уровне…»
Институт муниципального права в Российской Федерации является сравнительно молодым. Хотя он и получил свое закрепление в главном законодательном акте страны, Конституции Российской Федерации, многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления до сих пор остаются не решенными, о чем свидетельствует большое количество принятых и находящихся на рассмотрении законов по данному вопросу.
На мой взгляд, решение всех вопросов нужно искать не в мнимом будущем, а в осмыслении первооснов, а именно того, что представляют из себя муниципально-правовые отношения и что они включают. Давайте попробуем в этом разобраться.
Преамбула
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Основу данных отношений составляют:
1. субъекты муниципальных правоотношений
2. объекты муниципальных правоотношений
4. юридические факты, вызывающие динамику муниципальных правоотношений.
Субъекты муниципальных
правоотношений
Муниципальные правоотношения, являясь сравнительно новым институтом в системе современного российского права, несут в себе много сложности в понимании. И, на мой взгляд, рассмотрение данного вопроса следовало бы начать прежде всего с определения того, кто является субъектом данных правоотношений.
Я склоняюсь к точке зрения Фадеева В.И. и ряда других ученых, которые предлагают условное деление субъектов муниципальных правоотношений на три вида.
К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ст.124 ГК РФ муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. Права и обязанности от имени муниципальных образований реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органв, либо население муниципального образования непосредственно.
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру оргнов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Закон гарантирует право населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления См.: ст. 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 15.08.1995 г. №154-ФЗ. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления
Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» См.: Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8. С. 9. население. Проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.
Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
Субъектами муниципальных правоотношений, наделенных полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.
Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской Федерации.
В соответствии со ст. 3 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципальных правоотношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом закон предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может быть ниже 21 года См.: ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 93-ФЗ.
Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).
Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности и т.д.
Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций.
Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципальных правоотношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление.
К участникам муниципальных правоотношений данного вида относятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров.
Субъектами муниципальных правоотношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления.
Сначала вроде бы все просто. Но это лишь казуальная простота. Население муниципального образования получает право по статье 25 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на правотворческую инициативу, а рассмотрение этих предложений предусматривает открытое заседание представительного органа с участием местного населения. Во-первых, такой порядок может нарушить нормальную работу муниципальных органов; во-вторых, в подавляющем большинстве случаев профессиональный уровень «инициатив» будет очень низким. И это лишь верхушка айсберга тех нерешенных проблем, стоящих сейчас перед российским законодательством, а рассмотрение их и принятие решений требует безотлагательной инициативы, как органов власти, так и самих граждан.
