История создания института омбудсмена. История возникновения института омбудсмена

Институт омбудсмена или государственного правозащитника, выступающего в роли своеобразного адвоката общества перед государством, возник как один из важных механизмов общественного контроля над тем, как государство соблюдает свои обязательства в сфере прав и свобод человека.

Родиной института омбудсмена по праву считается Швеция, где еще в XIII веке омбудсменом назывался человек, который избирался для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Со шведского языка слово «омбудсмен» переводится как «поверенный», «доверенное лицо». Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсмены были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии, омбудсмен стал осуществлять надзор за администрацией от имени парламента, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины XX века этот институт стал распространяться и среди других стран мира - как в Европе, так и в других регионах.

Именно после Второй мировой войны стало очевидно, что без гарантий соблюдения прав человека невозможно существование стабильной демократии. С другой стороны, вне демократии нет и не может быть соблюдения и действенной защиты прав человека. Это два взаимосвязанных и взаимозависимых понятия, и именно поэтому демократическому государству необходим такой институт как омбудсмен, являющийся стабилизационным фактором и гарантом эффективного функционирования демократической системы.

Особая потребность в этом институте появляется тогда, когда существующие государственные структуры зачастую лишь имитируют реализацию заложенных в Конституции и законах правозащитных положений, и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Сегодня более чем в ста странах мира существуют уполномоченные по правам человека. Опыт их работы в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает, что данные структуры возлагают на себя роль посредника между государственной властью и обществом в деле защиты прав человека, способствуют созданию демократического правового государства и развитию правосознания граждан и должностных лиц.

Становление института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - одно из важнейших достижений демократических реформ в нашей стране. Правовая основа института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 г. Следующим шагом по введению должности российского уполномоченного (омбудсмена) стали статьи 45 и 103 Конституции РФ (принятой в 1993 г.). Статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в РФ, а статья 103 наделяет парламент правом назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного по правам человека. Дополнительным стимулом к правовому оформлению статуса уполномоченного стало Заключение Страсбурга по заявке России на вступление в Совет Европы, сделанное в январе 1996 года. Его п. V, в частности, гласил: «ожидается, что будет принят соответствующий стандартам Совета Европы новый закон о роли, деятельности и организации Бюро уполномоченного по правам человека».

Еще до того, как закон об уполномоченном был принят, Государственная Дума в рамках межфракционного соглашения возложила обязанности уполномоченного на известного правозащитника С.А.Ковалева. Он был назначен 17 января 1994 года и освобожден от должности 10 марта 1995 года.​

После всех процедур согласования, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года и подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года. Закон официально вступил в силу 4 марта 1997 года.

Закон определяет статус уполномоченного, его компетенцию и порядок назначения и освобождения от должности и предусматривает независимость и неподотчетность уполномоченного каким-либо государственным органам и должностным лицам. Законом также предусматривается учреждение региональных уполномоченных в субъектах федерации.

В целом, институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации служит своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку он разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов, выравнивает «баланс сил» государства и общества в области защиты прав и свобод. В то же время, уполномоченный не претендует на то, чтобы заменить собой традиционные органы и механизмы контроля. Основа его работы - критическое сотрудничество с органами власти различных уровней. Уполномоченный противостоит попыткам подорвать или исказить правовой характер государства.

Другая важная задача уполномоченного - правовое просвещение. Зачастую, права человека в России нарушаются потому, что о своих правах люди попросту мало осведомлены. Одна из основных стратегических целей уполномоченного заключается в том, чтобы граждане в отношениях с властями могли более ясно, четко и с достоинством отстаивать свои права, а власти вынуждены были с этим считаться.

В мае 1998 года Государственная Дума РФ назначила уполномоченным по правам человека в России О.О.Миронова. Доктор юридических наук, профессор Миронов стал первым юристом, занимавшим пост уполномоченного по правам человека в России. Миронову в короткие сроки удалось буквально с нуля организовать деятельность аппарата уполномоченного и наладить его активную работу.

Преемником О.О.Миронова в 2004 году стал В.П.Лукин, доктор исторических наук, бывший Чрезвычайный и Полномочный Посол России в США. По предложению Президента РФ, Лукин был повторно назначен на должность уполномоченного в 2009 году. В связи с истечением срока полномочий покинул пост в начале 2014 года.

18 марта 2014 года на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначена Э.А. Памфилова.

Памфилова - известный российский политический, государственный и общественный деятель, в прошлом министр социальной защиты населения в правительствах Егора Гайдара и Виктора Черномырдина (1991−1994) и председатель Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (2004−2010). Освобождена от должности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с 28 марта 2016 года.

22 апреля 2016 года депутаты Государственной думы проголосовали за назначение Т.Н. Москальковой на пост Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Татьяна Москалькова — доктор юридических и философских наук, профессор, ​заслуженный юрист РФ, генерал-майор МВД в отставке. С декабря 2007 года по апрель 2016 года являлась депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, заместителем председателя Комитета по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками. Занимала пост председателя Комиссии по законодательству и регламенту Парламентского собрания Союзного государства России и Беларуси, координатором российско-эстонских межпарламентских связей.

Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции. Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где был введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира – как в Европе, так и в других регионах.

Сегодня несколько десятков государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению.

Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).

В целом омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник – "омбудсман" – это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом".

Кроме того, стоит отметить, что в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. [подробнее см. 9] Эти три модели – следующие:

Исполнительный омбудсман . Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.

В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый омбудсман . Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

Парламентский омбудсман . Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.

Об актуальности и необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь остановимся на том, какое оформление он получил в государственно-правовой системе России, каков его статус и компетенция, а главное, какими реальными средствами воздействия на подконтрольных субъектов он обладает.

Официальным основателем института омбудсмена считается Швеция, где в 1809 г. впервые была учреждена должность особого парламентского комиссара (justitieombedsman) для надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. Со временем омбудсмен был наделен функциями по осуществлению конституционного контроля за деятельностью исполнительной, а также других органов власти и способствовал защите прав граждан от произвола администрации.

Почти полтора века он существовал только в скандинавских странах, но после второй мировой войны стал быстро распространяться по всему миру. Появившийся к концу XX в. уже более чем в ста государствах, институт омбудсмена в первую очередь направлен на защиту прав человека в случае нарушения их государственными чиновниками.

С 1920 г. этот институт начал функционировать в Финляндии, с 1945 года - в Дании и Норвегии (в гражданских и военных областях). Помимо Скандинавии, родины омбудсменов, страной, где в 1962 году был назначен первый омбудсмен, стала Новая Зеландия; еще один был назначен в Гайане (бывшая Британская Гвиана) по рекомендации, содержавшейся в докладе, подготовленном Международной комиссией юристов.

В Англии, хотя парламент оставался важнейшим органом, куда поступали представления в связи с жалобами на плохое управление со стороны исполнительной власти, в то же время в 1967 г. был принят Закон о парламентском уполномоченном. Первый уполномоченный вступил в должность в апреле 1967 г.

В настоящее время, институт Уполномоченного по правам человека функционирует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами и возможностями воздействия. В частности, данная должность есть в таких государствах, как США, Канада, Великобритания, Франция, Португалия, Швейцария, Испания, Бельгия, Дания, Италия, Австралия, Гайана, Маврикий, острова Фиджи, Новая Зеландия, Польша.

Создан также Европейский Омбудсмен как институт европейского права. Аналогом омбудсмена в России является Уполномоченный по правам человека, введение должности которого предусматривается Конституцией. Его статус регламентируется в настоящее время Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Сама должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. Так, если в скандинавских странах это «омбудсмен», то в Англии это «парламентский комиссар», во Франции - «медиатор», в Португалии - проведор (поручитель) юстиции. В некоторых странах в названии этого института применяется также термин «защитник», подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан (Испания). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), Парламентская комиссия по правам человека (Литва).

При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению.

Существует множество формулировок термина «омбудсмена». Международная Ассоциация адвокатов приняла следующее определение «омбудсмен»: «Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады».

В мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т. д. Эти три модели следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом министров. Так же похожий институт действует в некоторых штатах США.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3.Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

Парламентская модель омбудсмена считается классической. В XIX в. первый шведский омбудсмен появился именно как парламентское учреждение. В Великобритании и в большинстве других стран функционирует эта модель конституционного института парламентского контроля. Польский опыт показывает, что Уполномоченный по правам человека относительно независим от парламента.

Основной отличительной чертой института омбудсмена от других правозащитных учреждений является то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Он ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль.

Как уже отмечалось, в большинстве случаев, омбудсмен назначается парламентом на определенный срок (процедура и сроки могут различаться).

В национальных законодательствах содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые претендентам на должность омбудсмена, которые неодинаковы в разных странах, но обычно относятся к профессиональным (юридическое образование), личным качествам (высокая репутация, моральные качества), возрасту лица.

Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмена с другими публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмена является его компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств.

По критерию объема компетенции омбудсменов можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции. Наконец, компетенция специализированных омбудсменов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция вооруженные силы и т. п.).

В этом плане интересен, прежде всего, шведский опыт, где система омбудсменов выглядит следующим образом. Парламентом избирается представитель, не являющийся членом правительства, который следит за тем, чтобы чиновники исполняли свои обязанности. Вначале такими представителями были только мужчины, теперь среди них есть и женщины. Они являются парламентскими омбудсменами. Всего в Швеции четыре парламентских омбудсмена. Их обязанностью является контроль за каждым, кто исполняет государственные функции, т.е. за государственными агентствами, государственными органами. Таким образом, под контролем омбудсмена находятся не сами министерства, а их агентства и комитеты, которые занимаются ежедневной работой. Избираются омбудсмены на четыре года, но этот срок может продлеваться.

В исключительных случаях шведский омбудсмен может выступать в качестве прокурора и выставить обвинение против того или иного чиновника. Но это происходит крайне редко. Чаще всего омбудсмен выносит консультативное, рекомендательное решение, а также предложение, как можно изменить процедуры, чтобы нарушение не повторялось.

Кроме парламентских, в Швеции есть омбудсмены, назначаемые правительством. Они работают по конкретным вопросам. Это омбудсмены: по защите прав потребителей, по защите против этнической дискриминации, против дискриминации по причине половой ориентации, по защите прав ребенка, по защите прав лиц с ограниченными возможностями, по вопросам СМИ. Они должны обеспечить соблюдение прав определенной группы граждан.

Америка и Канада пошли еще дальше, учредив не только классических омбудсменов, но и создав квазиомбудсменовские службы: исполнительных омбудсменов, подчиненных и назначаемых исполнительными органами власти, местных омбудсменов городов, населенных пунктов, омбудсменов больниц, школ и университетов, корпораций, фирм.

Корпоративный омбудсмен предоставляет возможность: саморегуляции, самокоррекции внутренней деятельности; способствует выявлению тех сфер, где возникают конфликты, проблемы, жалобы; подготавливает рекомендации по разрешению и предотвращению конфликтов. Для работников фирмы этот институт предоставляет возможность обращаться с жалобами, заявлениями, предложениями не к администрации, а к независимому, нейтральному лицу, имеющему полномочия на проведение расследования и дачи рекомендаций соответствующим должностным лицам по урегулированию конфликтов.

Широкое распространение корпоративных омбудсменов привело к образованию их отдельной профессиональной организации – Ассоциации омбудсменов, которая существует параллельно с Американской ассоциацией омбудсменов (1977), куда входят омбудсмены, работающие по классическим принципам.

Должность омбудсмена учредили многие частные (например, Стэнфордский) и государственные (например, Вашингтонский) университеты США. Омбудсмены в сфере образования также объединились в общественную организацию, именуемую Ассоциацией омбудсменов университетов и колледжей.

На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов).

Несмотря на отличительные черты омбудсменов можно выделить общую концепцию этого института:

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правозащитного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

3. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, административным, судебным и иными формами контроля и надзора.

4. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

5. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.

6. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена или по жалобам граждан.

7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику и гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

9. Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанного отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина

Таким образом, несмотря на отличительные особенности правовых статусов омбудсменов в зависимости от их принадлежности к определенному государству можно отметить его «универсальность», притом, что почти нигде не происходило прямого копирования. Данный институт нашел место в государствах с различными формами правления и оказался способным «вписываться» в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмена и принадлежность государства к той или иной правовой семье - англосаксонского или континентального права.

Библиографическое описание:

Нестеров А.К. Институт омбудсмена [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

Во Франции и Швеции институт омбудсмена является важнейшей частью правовой системы, однако функционирует по разным моделям.

Во Франции действует исполнительный омбудсмен, который является непосредственно органом исполнительной власти, наделенный всеми соответствующими правами и полномочиями. В Швеции действует парламентская модель омбудсмена.

Омбудсмен является частью законодательной власти. Изучение особенностей омбудсмена в этих странах позволит адекватно перенять опыт по правовому регулированию работы института омбудсмена и предвидеть перспективы дальнейшего развития в России.

Понятие института омбудсмена

В современном мире все большее число политических институтов и практик не создаются исходно в конкретной стране, а передаются, переносятся из других стран. Однако типы такого переноса сильно различаются между собой, также как соотношение участвующих в этом переносе внутренних и внешних факторов. Хорошим примером для сравнительного изучения процессов переноса новых политических институтов является институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека), который возник в Швеции в начале позапрошлого века, а начиная с 60-х гг. века прошлого быстро распространился под различными названиями (защитник народа, комиссар по делам администрации, медиатор) по всему миру.

Очень важно рассмотреть понятие института омбудсмена, как правовой категории. Изучением данного вопроса занимались известные правоведы и юристы из разных стран мира.

Необходимо иметь четкое представление об институте омбудсмена и его основных особенностях. По словам Мартена Остинга "омбудсмен – это общественная должность, задача которой заключается в изучении поведения государственных организаций и их персонала при выполнении ими обязанностей в отношении членов общества и вынесении суждений об этих действиях. Исследования и возможное вмешательство омбудсмена нацелены, в отдельных случаях, на помощь в решении проблем во взаимоотношениях между гражданами и органами государственной власти. В рамках последующего контроля его анализ и возможные рекомендации частично нацелены на предотвращение возникновения подобных случаев в будущем" .

Омбудсмен – это защитник гражданских прав – охраняет как публичные, так и личные интересы, частную сферу жизни. Благодаря его деятельности нейтрализуется настороженное отношение граждан к администрации, восстанавливается и поддерживается их вера в справедливость власти. Даже незначительный урон, нанесенный личности, создает напряженность в ее взаимоотношениях с государством. Омбудсмен, являющийся "голосом разума и сознания", примиряет эти противоречия, поэтому восстановительный и политический эффекты деятельности омбудсмана являются весьма значительными.
(Грудцына Л. Ю.)

Общие черты института омбудсмена согласно Н.Ю.Хаманевой

Итак, институт омбудсмена в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью.

Предпосылки создания института омбудсмена в Европейских странах

Институт омбудсмена был создан в начале XIX столетия в Швеции. Он полчил широкое распространение после второй мировой войны в европейских странах и других регионах мира .

Среди факторов побудивших ввести должность омбудсменов в Европейских странах, таких как Швеция и Франция обычно выделяют те, которые нашли отражение на рисунке ниже.

В отличие от канцлера, омбудсмен юстиции выходил из-под опеки короля и становился подотчетен парламенту, который его избирал и которому он должен был представлять ежегодный доклад о своей деятельности, будучи в своей деятельности независимым и не подчиняющимся никому, кроме закона. В сферу его компетенции входил надзор за администрацией, юстицией и даже Церковью .

Важнейшим фактором, стимулирующим развитие института омбудсмена в Швеции и Франции, является то, что политические взгляды могут воспрепятствование справедливому рассмотрению жалоб о нарушении прав человека. В теории прав человека первенство политических норм перед правовыми создает почву тоталитарным режимами. Права человека являются ограничителем политической власти, выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением.

Объединение в рамках концептуально единой и целостной службы нескольких независимых Омбудсменов, произошедшую в ходе вышеуказанных реформ, на практике породило серьезную проблему общего руководства и координации деятельности всех Омбудсменов. Необходимо отметить эволюцию подходов к решению этой проблемы: после реформы 1968 г. была учреждена должность Административного шефа, который помимо собственной сферы юрисдикции ведал вопросами организации и управления службы в целом, но после изменений внесенных в Конституцию парламентским Актом 1986 должность Административного шефа была упразднена и вместо этого из четырех Омбудсменов стал избираться Главный Омбудсмен, деятельность которого тем не менее ни в коей мере не ограничивает независимость трех других Омбудсменов .

Другой интересной тенденцией в эволюции государственной системы Швеции в 70–90 годы ХХ в., связанной с деятельностью института Омбудсмена Юстиции стало появление так называемых "правительственных" омбудсменов – должностных лиц, назначаемых правительством и ответственных за определенные наиболее проблемные области социальной и политической сферы.

Таким образом, шведскому омбудсмену предоставлены достаточно широкие полномочия по расследованию нарушений государственными органами и их должностными лицами прав граждан. Особенность шведского опыта омбудсмена состоит в том, что он имеет полномочия разбирать жалобы против судов, вплоть до вынесения обвинения в отношении членов Верховного суда. В настоящее время все парламентские уполномоченные работают с учетом условий, характерных для их стран, поэтому организация и способы функционирования института омбудсмена различны.

Начавшаяся в середине 70-х годов ХХ века третья волна демократизации, крушения авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института омбудсмена в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения .

Институт омбудсмена оказался важным механизмом, способствующим этому переходу. С одной стороны это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны он помогал решению проблем простых граждан. Наконец, и сам он был в большинстве случаев чистой формой "власти авторитета", так как он не обладал характеристиками "власти силы". И само его наличие в системе властных институтов свидетельствовало и свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в пост-франкистской Испании институт омбудсмена получил название Защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку .

Отдельно следует упомянуть об институте омбудсмена во Франции. Это обусловлено высоким уровнем успешности деятельности омбудсменов или как во Франции принято называть "медиаторов". Проблемы, на которых акцентирует свое внимание институт омбудсменов во Франции отражены на рисунке.

Функции института омбудсмена на примере Швеции и Франции

Важной функцией института омбудсмена, особенно в поставторитарных странах, стала функция "моста между обществом и властью", функция посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмена становится своеобразным "дружелюбным интерфейсом" государственного механизм .

При реализации такой функции крайне важным является конструктивное сотрудничество с общественными организациями, особенно с теми, которые так же, как и омбудсмен, защищают права простого человека, т.е. с правозащитными организациями.

В случае Швеции необходимы предварительные разъяснения отношений, существующих между правительством и администрацией.

Это один из основных факторов, определяющих сущность и функции омбудсмена. В Швеции наблюдается резкое разделение между политиками и администрацией. Есть две четко определенные группы: король, его советники и министры, с одной стороны, и администрация как таковая, с другой.

Что касается короля, то он как глава государства целиком остается вне всякого надзора со стороны омбудсмена юстиции, равно как и министры при принятии и осуществлении решений политического характера, которые, естественно, касаются администрации как общие указания для ее деятельности.

После долгой исторической борьбы с королевской властью чиновники добились надежного положения и несменяемости в должностях. Они располагают большой свободой действий под свою полную ответственность, и в этих условиях контроль со стороны омбудсмена становится совершенно необходимым п.

В Швеции компетенция омбудсмена охватывает всех должностных лиц и представителей государственной власти, наделенных ответственностью в силу своих обязанностей.

Подобная личная ответственность распространяется и на всех государственных служащих, подчиненных иерархическому порядку, работников учреждений, защищающих общественные интересы, а также на внештатных сотрудников.

На практике это длинное перечисление имеет вид предельно точного перечня.

С другой стороны, омбудсмен контролирует не только отношения администрируемый – чиновник, но и жалобы последнего в его внутренних отношениях с администрацией – чисто служебных внутренних проблемах, составляющих важную часть его деятельности.

Со временем сфера компетенции, изначально ограниченная центральной администрацией и ее служащими, существенно изменилась. В нее были включены служащие местной администрации.

Позднее комиссия Beckman решила вопрос, предложив включить в сферу надзора со стороны омбудсмена муниципальных чиновников, должностные обязанности которых предполагают принцип полной ответственности. На основе такого подхода Риксдаг принял закон от 24 мая 1957 года, изменивший статью 96 Конституции Швеции.

Таким образом, вне контроля омбудсмена остаются члены выборных муниципальных и общинных советов. В отличии от них, представители территориальных органов и члены муниципалитетов и ведомственных комиссий ему полностью поднадзорны, за исключением уже указанных лиц.

Наконец, следует также отметить, что действия омбудсмена юстиции распространяются на суды и Церковь. Хотя этот факт может показаться анахроничным и труднообъяснимым с точки зрения принципа разделения властей, на деле суды не стали из-за этого менее свободными и независимыми в своей деятельности.

В настоящее время омбудсмен контролирует прокуратуру, магистратов низшей юрисдикции, власти пенитенциарных заведений, а также полицию и вообще всю администрацию системы юстиции. Контроль более ограничен и тонок в отношении Верховного и Верховного административного судов, поскольку омбудсмен может критиковать лишь их судебные акты и только в случае вынесения явно несправедливого приговора, противоречащего формальным законам и фактам. При таких условиях члены Верховного суда оказываются практически вне критики.

Официальная государственная Церковь, то есть лютеранская, также считается по сути государственной службой, получая значительные бюджетные дотации. Поэтому и ее деятельность находится под надзором омбудсмена юстиции, разумеется, за исключением вопросов теологии .

Теперь следует определить, кто и каким образом имеет доступ к омбудсмену. Для этого прежде требуется уточнить, что проверка может быть начата омбудсменом двумя способами: по ходатайству стороны или по собственной инициативе.

Действия омбудсмена по собственной инициативе имеют немалое значение. Они могут предприниматься по итогам периодических инспекционных поездок, совершаемых во все административные, судебные и военные органы и учреждения по стране, или, например, просто после внимательного чтения газет.

Но основой деятельности омбудсмена юстиции является, без сомнения, удовлетворение представленных ему исков, то есть в связи с делами, начатыми по ходатайству стороны.

Во Франции медиатор рассматривает жалобы граждан, поданные через членов Парламента. После рассмотрения жалобы медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить вступившее в законную силу решение в установленный им срок, а также возбудить против них дисциплинарное производство или подать жалобу в суд, а также ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела. Однако, даже если медиатор признает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого административного акта. Он может направить в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики, а также зафиксировать это в своем ежегодном докладе, представляемом в Парламент.

Институт французского Посредника имеет особенности, которые заметно отличают его от подлинного института омбудсмена.

Для омбудсмена характерен статус парламентского уполномоченного, который контролирует администрацию при полной независимости своих суждений. Во французском же варианте статья 2 Закона от 3 января ясно устанавливает, что "Посредник назначается сроком на шесть лет указом Совета Министров". Таким образом, совершен поворот на 180 градусов. Отсюда – противодействие Национального собрания и Сената и критика общественности.

Назначаемый Посредник является не "защитником прав и свобод". Компетенция Посредника была разработана с целью обеспечить ее ограниченность – на основе материального понятия общественной службы. "Сфера расследований Посредника определяется не правовой природой или административной структурой учреждения, а тем, возложена ли на него функция общественной службы", заявил сам Посредник г-н Pinay в своем первом докладе20.

Здесь мы сталкиваемся с общим, а не специфическим, или "списочным", как в других странах, принципом определения компетенции омбудсмена. Понятие "общественной службы" при разграничении компетенции неопределенно, ибо в него можно включить деятельность, подпадающую под нормативы частного права и осуществляемую частными лицами, а также классические виды деятельности чиновников. Это дает основание ученым в этом случае вопросить: "На каком принципе будет основываться Посредник при определении того, возложена ли на частную организацию задача общественной службы?"

Два основных фактора определяют возможность проверки французским омбудсменом действий административного органа:

• государственный статус учреждения;
• функции общественной службы (как в административной сфере, так и в торгово-промышленной).

Посредник во Франции определил границы своей компетенции самостоятельно без опоры на законодательство. С учетом "традиционных концепций науки и юриспруденции" был сделан вывод о том, что деятельность общественной службы имеет место в случаях, когда данная организация "занимается удовлетворением потребностей, представляющих общий интерес, или когда осуществляется хотя бы частичный контроль администрации над данной организацией".

С другой стороны, очевидно, что в сферу компетенции Посредника входит деятельность как центральной, так и местной администрации, а также государственных учреждений и организаций, которым поручены задачи общественной службы

Тем не менее, в сфере его компетенции действует ряд ограничений. Прежде всего, должно иметь место нарушение права личности; иными словами, Посредник не вправе рассматривать иски общего характера или жалобы в отношении норм, лежащих в основе данного административного акта. Посредник вправе осуществлять надзор не за нормами, а только за актами, хотя и может предлагать министру или правительству важные, на его взгляд, нормативные изменения.

При всей деликатности вопроса об отношениях Посредника с органами правосудия, как удалось выяснить, все получаемые им жалобы – условно, разумеется, – группируются вокруг следующих моментов:

• материальная ошибка;
• формальный недостаток;
• прочие.

Как бы то ни было, Посредник соглашается вмешаться в подобные дела по существу только в двух случаях:

1. если судебное разбирательство, невзирая на условия жизни, состояние здоровья или возраст заявителя, чрезмерно затягивается;
2. если при изучении дела обнаруживаются уловки администрации, в частности, ее обращение в суд исключительно для задержки решения.

Понятно, что ни под каким предлогом эти действия не должны препятствовать деятельности судьи. Если это так, Посредник должен немедленно их прекратить.

Это, правда, не лишает Посредника возможности, не вдаваясь в существо представленного суду дела, рассматривать жалобы в отношении лиц, участвующих в отправлении правосудия.

Здесь следует отметить эффективность вмешательства Посредника при выявлении медлительности органов административной юстиции. Уместен пример с задержкой в рассмотрении жалоб, поданных в связи с банкротством одного банковского учреждения в Ницце. Посредник, пользуясь предусмотренной законом возможностью выхода на заместителя председателя Государственного совета, поинтересовался обстоятельствами дела и выяснил, что, действительно, общее число заявителей составляло 250 человек – при неравнозначности требований, но что суд в самом деле был загружен работой из-за вскрывшихся спекуляций на Лазурном берегу.

После уточнения всех сопутствующих обстоятельств о факте была извещена инспекция органов административной юстиции.

Тем не менее реформа 1976 года учла эти настроения и разрешила Посреднику направлять рекомендации в адрес причастного к делу органа, а также содействовать ускорению исполнения приговоров.

И наконец, вне компетенции Посредника также находится все, что касается деятельности различных действующих во Франции церквей.

Полномочия и права, которыми наделен Посредник, установлены в статьях 9 и 14 Закона.

В целом, очевидно, что возможности французского омбудсмана в этой области гораздо скромнее тех, что предусматриваются "классической" моделью.

Сразу бросается в глаза, что Посредник не вправе действовать по собственной инициативе. Кроме того, он не может продолжать расследование, если жалобу, по которой оно было начато, отзовут. Потенциальная область его деятельности, таким образом, значительно сокращается.

Следует отметить, что признанной за Посредником функции оказания консультативной помощи правительству все эти права, за исключением двух последних, вполне соответствуют.

Правовые проблемы института омбудсмена на примере Швеции и Франции

В Швеции институт омбудсмена имеет не только долгую историю, но и прочную правовую основу, но совершенствовании нуждается сама схема работы с жалобами. Так в Швеции в соответствии с Конституцией омбудсмены юстиции в не обязаны требовать представления доказательств в подтверждение поданной жалобы, но, как правило, они просят представить максимально возможное количество документов и достоверных сведений, помогающих определить обоснованность заявления. В нем обязательно должны быть имя и адрес заявителя и его подпись.

Статья 7 Инструкции № 928 от 29 декабря 1967 года четко поясняет: "Жалобы надлежит подавать в письменном виде. Если заявитель располагает документом, имеющим значение для прояснения дела, он обязан присовокупить его к жалобе.

Лицо, находящееся в местах принудительного содержания, вправе направить жалобу омбудсменам независимо от ограничений его права на отправку писем или иных документов.

Секретариат обязан выдавать по требованию заявителя подтверждение о получении его жалобы" .

Однако, несмотря на гибкий подход к данному вопросу, омбудсмен принимает не все жалобы, так как порой еще не исчерпана возможность обжалования в высший административный или компетентный орган, включая самого канцлера юстиции, о чем омбудсмен юстиции сообщает заявителю, либо сам передает жалобу в другой орган.

Во Франции к основным проблемам правового регулирования института омбудсмена относиться колизионность законодательства. Так, "министры и все представители органов государственной власти обязаны оказывать Посреднику содействие в его работе", – гласит статья 12 Закона. Но из ее второго параграфа вытекает, что указанные министры и выше стоящие власти также должны давать подчиненным чиновникам разрешение на дачу показаний или письменных ответов на вопросы Посредника.

Внутренняя иерархия администрации может стать непреодолимым препятствием на пути расследования. Посредник не обладает здесь даже правом вызвать обычного следователя.

Запрет вышестоящего начальника на дачу показаний его подчиненными может свести на нет работу Посредника. Правда, тогда и вся ответственность переносится на министра. Но это не имеет практически никакого значения, так как отвечать он должен перед парламентом, а парламентское большинство сделает все возможное, чтобы "прикрыть" "своего" министра. О заявителе в этом случае не заботятся .

Важной правовой проблемой института медиаторов или Посредников во Франции является тот факт, что при всей деликатности вопроса об отношениях Посредника с органами правосудия, как удалось выяснить, все получаемые им жалобы – условно, разумеется, – группируются вокруг следующих моментов:

• отказ в отправлении правосудия;
• материальная ошибка;
• формальный недостаток;
• несправедливое положение в законодательстве;
• уголовное дело, скрытое за гражданским;
• прочие.

С учетом закона кажется очевидным, что Посредник должен безоговорочно отклонять все подобные жалобы. Однако в его докладе 1974 года говорится: "Как мы знаем, согласно положениям статьи 11 Закона от 3 января 1973 года эти заявления априорно неприемлемы. Однако интерес, который представляют отдельные поднятые в них проблемы, заставил Посредника начать по делу расследование или, по крайней мере, не применять к ним обычной формулы отказа в принятии" .

Это вовсе не означает вмешательства Посредника в работу судов, что было бы немыслимо. Просто, основываясь на том, что администрация юстиции также является разновидностью общественной службы, и на беглом изучении дела, Посредник указывает заявителю, какие иные средства воздействия на правосудие им еще не использованы, в частности, вероятно, по незнанию. Таким образом, он косвенно содействует более эффективному отправлению правосудия.

К сожалению, в настоящее время все недостатки, что заметил Посредник в работе французской администрации из достойного критики, сводится к следующему: формализм, неудовлетворительный прием посетителей в государственных учреждениях, пассивное отношение или оставление без ответа обращений граждан, излишняя увлеченность буквой закона, медлительность при выполнении судебных решений, задержки при внедрении дополнительных нормативов в отдельные законы и, наконец, самый частый и классический недостаток – ошибки.

Именно поэтому во Франции отмечается острая необходимость реформирования правовой базы института омбудсмена.

Эффективность института омбудсмена на примере Швеции и Франции

Институт омбудсмена называют "магистратурой убеждения", поскольку он использует "оружие" гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсменов – устранение административного насилия, произвола и бессердечия – не может достигаться принудительными мерами.

В крайнем случае, неудачная попытка убедить администрацию в необходимости исправить акт или решение будет отражена в ежегодном докладе парламенту, а если речь идет о срочном или серьезном вопросе, то в специальном докладе. Парламент решит, какие меры необходимы.

Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмена на выявленные нарушения.

Эффективность усилий омбудсмена во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмена. "Публикация ежегодного доклада вызывает расстройство желудка у центрального правительства и местных властей".

Главная задача Омбудсменов в Швеции состоит в том, чтобы удостовериться, что чиновники правительства, местных органов власти и судов добросовестно исполняют законы Швеции. Основная работа омбудсменов – работа с жалобами граждан. Жалоба может быть направлена Омбудсмену юстиции любым человеком, который считает, что в отношении него представителями органов власти были допущены нарушения закона, независимо от возраста и гражданства. Жалобы не рассматриваются, если заявители сообщают в них о событиях, которые произошли более двух лет назад.

Ежегодно омбудсмены получают 5-7 тысяч жалоб, из них всего 10-15% рассматриваются по существу, остальные не относятся по закону к компетенции омбудсмена либо не соблюдена процедура подачи жалобы. Чаще всего поступают жалобы на социальные службы, чиновников пенитенциарной системы, на нарушение права на информацию, на свободу слова государственных служащих. Жалоба должна быть подана в письменной форме, подписана заявителем. Личный прием граждан Омбудсмены юстиции не ведут. Все жалобы предварительно на определенный период выкладываются в доступном для любого гражданина месте для всеобщего обозрения. Таким образом, все жалобы, становятся официальными документами, следовательно, открыты и доступны для ознакомления любыми лицами. Все жалобы регистрируются, обрабатываются, кодируются. Следователь, которому направлена жалоба на рассмотрение, прежде чем представить заключение по жалобе Омбудсмену, обсуждает план действий по жалобе с руководителем подотдела. Окончательное решение подписывается лично омбудсменом.

Изучив особенности института омбудсмена во Франции, необходимо подчеркнуть его успешность. Институт омбудсмена во Франции делает акцент на трех главных аспектах, которые отражены на рисунке.

В отличии от Франции, в Швеции граждане имеют более прямой и достаточно легкий доступ к омбудсмену. Во Франции используют "парламентский фильтр". Данный термин обозначает что омбудсмен получает жалобы и обращения граждан от парламентариев. Мировая практика, особенно последних десятилетий, подтвердила важность и достаточную эффективность института омбудсмена как одной из важных конституционных гарантий прав и свобод граждан.

Литература

1. Мартен Остинг Защита целостности и независимости института Омбудсмана: глобальные перспективы. Сборник Омбудсманы мира / Под ред. С.Ш. Рашидовой, М. Енча, Ф.Х. Бакаева, М.А. Тиллабаева, М.Н. Усманова, Н. Хайдаровой – Ташкент: Государственное научное издательство "Узбекистон миллий энциклопедияси", 2006
2. Омбудсмен как защитник фундаментальных личных прав (Новая Зеландия – Великобритания – Канада – Австралия). Учебное пособие / Бойцова В.В. – Тверь: Изд-во Твер. ун-та, 1994
3. Хиль-Роблес, А. (Альваро).Парламентский контроль за администрацией:Институт омбудсмана /А. Хиль-Роблес; Пер. с исп. А. Казачкова. –М::Ad Marginem,1997
4. Лохматов Е.А. Генезис и эволюция института Омбудсмена в Швеции // Государство и право: теория и практика: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4 / отв. ред. В. П. Прокопьев. Калининград: Изд во РГУ им. И. Канта, 2005.
5. Симановский С. И. Институт омбудсмена и его роль в политической системе общества // Весник БДУ. Сер. 3. 2013. No 1
6. История возникновения и деятельности европейского института омбудсмана // http://www.saratov.gov.ru/government/organs/ombudsman/intotherstr/detail.php?ID=15965
7. Тимофеев, Максим Тимофеевич Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи (На примере Соединенного Королевства и Республики Ирландии): Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2005
8. Бойцов В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Норма, 2006.
9. Малько А.В. Конституционное право зарубежных стран – М.: Норма, 2006

Омбудсмен - кто это? Чьим интересам служит? Почему его роль так важна в современном мире? Омбудсмен – это лицо, которое не зависит от власти, принимает собственные решения и стоит на защите прав каждого человека и всего общества. Они защитники закона, способные повлиять на государственных служащих любого уровня и заставить их уважать права и свободы граждан.

В России многие люди все еще не знают своих прав, а чиновники злоупотребляют властью и готовы пренебречь свободами простых людей. Многие страны уже прошли этап формирования и бурного развития института омбудсмена, в России демократические процессы начали развиваться недавно и сейчас происходит апробация новых механизмов взаимоотношений общества и власти.

История возникновения «защитников общества»

Как появился первый омбудсмен? Кто это придумал, первым высказал мысль наделить определенное лицо полномочиями защищать людей перед властью? Король Швеции Карл XII выдвинул эту идею и воплотил ее в жизнь в 1713 году. Поводом к этому послужило то, что в отсутствие правителя во время войны, королевская администрация погрязла в беззаконии, коррупции и прочих пороках властных структур.

Тогда Карл расширил права сенешаля до возможности вмешательства в дела самых высоких чинов, приближенных к королю, и представителей правосудия. С 1719 года должность стала называться «канцлер юстиции».

Развитие идеи омбудсмена в Швеции

После смерти Карла XII обязанности и полномочия канцлера юстиции претерпевали различные изменения, он подчинялся и отчитывался сначала королю, потом Риксдагу. После принятия конституции 1809 года была учреждена новая должность – омбудсмен юстиции.

С начала XX века, когда институт омбудсмена уже окончательно прижился в Швеции, появляются его новые представители, которые занимаются защитой прав гражданских и военных лиц перед прокуратурой, судебной властью, полицией, армией, налоговыми и социальными службами и т. д.

Распространение идей «защитников прав и свобод»

Омбудсмен: кто это, если не защитник прав всех без исключения людей в ситуациях, когда представителями власти, финансовых учреждений, руководства ущемляются их права? Конечно, для отстаивания интересов есть суды, полиция, прокуратура. Но что если и они нарушают права человека? Кому направлять жалобу в таком случае?

Вот для таких целей и существуют организации, в которых трудятся омбудсмены, их представители и подчиненные. Во многих странах они распространяют свою деятельность на все сферы жизни и насчитывают десятки и сотни должностных лиц, внушительный штат юристов и консультантов.

Институт омбудсмена получил большую популярность в таких странах, как Норвегия, Финляндия, Великобритания, Канада, Франция, Израиль, Швейцария, Индия, Новая Зеландия, Испания и др.

Функции омбудсмена

До середины XX века омбудсмены служили скорее контролерами властных структур, чем защитниками прав людей. Жалобы населения рассматривались и могли удовлетворяться или нет. Но различного рода прецеденты служили индикаторами того, что либо чиновники работают не добросовестно, либо законы неэффективны. Таким образом, омбудсмены корректировали действия различных ветвей власти.

И только после Второй мировой войны стало понятно, что деятельность государства должна быть подчинена основной цели – защите прав людей. Стало формироваться социально ориентированное общество.

Основные функции омбудсмена сегодня:

1. Улучшение работы власти.
2. Восстановление нарушенных властью прав жителей определенной территории (государства).
3. Осуществление посредничества между обществом и представителями власти.
4. Проведение внесудебных расследований.

Разновидности омбудсмена

Кроме защиты социальных и гражданских прав людей перед чиновниками, появляются новые формы омбудсмена, такие как:

• финансовый омбудсмен, обеспечивающий защиту физических лиц в спорных ситуациях с кредитно-финансовыми учреждениями;
• защита прав потребителей, обеспечивающая должный уровень безопасности производства товаров и услуг;
• бизнес-омбудсмен, обеспечивающий выполнение правил «честного предпринимательства»;
• защитник прав студентов и учащихся различных учреждений;
• уполномоченный по правам детей и т. д.

Омбудсмен проникает во все сферы жизни общества.

Причины популярности института омбудсмена среди населения

Почему именно омбудсмен? Кто это решил, что один или несколько людей могут стать опорой общества и помощниками власти? Дело в том, что институту омбудсмена доверяют и простые люди, не видящие справедливости в действиях госслужащих, и чиновники, которым он дает сигнал к изменениям и усовершенствованию системы.

Для простого человека омбудсмен - это:

• лицо, которое быстро и конкретно реагирует на жалобу;
• человек, к которому гораздо легче обратиться, чем к высшим чиновникам;
• незаинтересованное лицо, которому можно доверять;
• человек, который способен повлиять на правительство, судей, полицию, чего простой обыватель сделать не может.

Причины доверия к омбудсмену со стороны власти

Все ветви власти действуют обособленно, но вместе с тем имеют тесные связи. Как законодательному органу понять, какие поправки необходимо внести в законы, исполняются те или иные нормы или нет и почему? Как выявить коррупцию и недобросовестность чиновников? В этих и многих других вопросах им и помогают «уполномоченные защитники общества».

Для чиновников омбудсмен – это:

• лицо, которое способствует увеличению доверия к власти со стороны общества;
• не оппозиция, а конструктивный критик;
• человек, который выполняет функции судьи в более экономичном варианте;
• лицо, которое поднимает и раскрывает новые проблемы, является индикатором настроений общества;
• контроль над исполнительной ветвью власти на различных уровнях.

Институт омбудсмена в России

Главный омбудсмен в России – уполномоченный по правам человека. Первым, кто занимал эту должность, был Ковалев С.А., который и до назначения в 1994 году занимался защитой прав людей. С 1996 года в России начинают работать региональные уполномоченные.

Институт омбудсмена в России имеет свои особенности на федеральном и региональном уровнях. Идеи и пример европейских стран не могут без изменений использоваться в особых политических, экономических и социальных условиях. В некоторых регионах России они сталкивались с полным отторжением, как, например, было в Архангельской и Мурманской областях, а также в Хабаровском крае.

Медленно, но уверенно идет развитие института омбудсмена в России. Большой вклад в это дело внес В.П. Лукин, который занимал пост главного уполномоченного в течение 10 лет. В 2014 году его сменила Э.А. Панфилова, ранее занимавшая должность министра социальной политики.

Также в России появляются и другие институты «защитников», такие как финансовый омбудсмен, уполномоченный по правам детей, омбудсмен в системе образования и бизнесе. Все это говорит о положительных тенденциях и росте общественного правосознания в России.