Шугрина муниципальное право. Е

Муниципальное право Российской Федерации. Шугрина Е.С.

М.: 2007 . - 672 с.

В учебнике изложен широкий спектр проблем местного самоуправления и муниципального права с привлечением практического материала. Раскрыты вопросы теории и практики становления и развития местного самоуправления, а также вопросы, не получившие должного освещения в научной и учебной литературе, такие, как: критерии и атрибуты местного самоуправления, понятие местного нормотворчества, муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц. В учебнике представлено авторское видение особенностей региональных моделей местного самоуправления. Использованы аналитические материалы федеральных органов государственной власти. Приведен анализ законодательства 80 субъектов РФ, значительное внимание уделено судебной практике.

Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а также всех, кто интересуется правовыми основами местного самоуправления, становлением и развитием муниципального права. Представляет интерес и может быть полезен в практической работе государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов власти.

Формат: pdf / zip

Размер: 3,54 Мб

Скачать / Download файл ссылки удалены (см. примечание!!)

ОГЛАВЛЕНИЕ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления. . . . 3
§ 1. Общая характеристика местного самоуправления 3
§2. Понятие муниципальной власти 10
Глава 2. Понятие муниципального права 15
§ 1. Муниципальное право - отрасль права 15
Предмет муниципального права 17
Метод муниципального права 18
Система муниципального права 19
§2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина. . 23
§3. Муниципально-правовые отношения 26
§4. Нормы и источники муниципального права 30
Глава 3. Система и основы местного самоуправления 33
§ 1. Система местного самоуправления 33
§2. Понятие основ местного самоуправления 35
Глава 4. Правовые основы местного самоуправления 40
§ 1. Международные документы и федеральное законодательство. 40
§ 2. Законодательство субъектов Российской Федерации. . . . 49
Глава 5. Муниципально-правовые акты 52
§ 1. Понятие местного нормотворчества 52
§ 2. Понятие устава муниципального образования 56
§3. Решения, принятые непосредственно населением 63
§4. Решения, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами 66
§5. Стадии муниципального правотворчества 69
§ 6. Кодификация местных нормативных актов 72
Глава 6. Территориальные основы местного самоуправления. . 81
§ 1. Факторы, влияющие на формирование территориальных основ местного самоуправления 81
§ 2. Модели формирования муниципальных образований до 2003 г. 90
§ 3. Модель формирования муниципальных образований после принятия Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организа¬ции местного самоуправления в Российской Федерации» . . 96
§ 4. Изменение границ и преобразование муниципальных образований 111
Глава 7. Участие населения в осуществлении местного самоуправления. . 123
§ 1. Общая характеристика форм непосредственного участия в местном самоуправлении 123
§ 2. Местный референдум 124
§3. Опрос граждан, плебисцит 132
§ 4. Муниципальные выборы. 133
§ 5. Наказы избирателей 147
§ 6. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица 149
§7. Собрания, сходы, конференции граждан 157
§ 8. Территориальное общественное самоуправление 160
§ 9. Массовые акции граждан 164
§ 10. Обращения в органы местного самоуправления 167
§ И. Правотворческая инициатива граждан. 170
§ 12. Участие в публичных слушаниях 172
Глава 8. Органы местного самоуправления 177
§ 1. Особенности формирования системы органов местного самоуправления 177
§ 2. Представительные органы местного самоуправления. . . . 186
§3. Глава муниципального образования 194
§4. Исполнительные и контрольные органы местного самоуправления. . 198
§ 5. Особенности правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления 204
§6. Муниципальная служба 211
Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество 222
§ 1. Ассоциации и союзы местных властей, действующие на общероссийском уровне 224
§2. Межрегиональные объединения местных властей Российской Федерации. . 227
§ 3. Ассоциации городов и союзы субъектов Российской Федерации (региональные союзы) 228
§4. Специализированные ассоциации и союзы местных властей Российской Федерации 230
Глава 10. Финансово-экономические основы местного самоуправления 232
§ 1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления 232
§ 2. Муниципальная собственность 234
§ 3. Местный бюджет 243
Доходная часть местных бюджетов 245
Расходная часть местных бюджетов 259
Бюджетный процесс 266
Глава 11. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц 272
§ 1. Понятие и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 272
§ 2. Особенности привлечения к уголовной ответственности. . . 280
§ 3. Особенности административной ответственности 282
§ 4. Конституционно-правовая ответственность 283
§5. Особенности привлечения к муниципально-правовой ответственности 290
§ 6. Особенности привлечения к дисциплинарной ответственности 293
§ 7. Гражданско-правовая ответственность 298
Глава 12. Гарантии и защита прав местного самоуправления. . 301
§ 1. Понятие и виды гарантий местного самоуправления. . . . 301
§ 2. Гарантии организационной самостоятельности 302
§ 3. Гарантии финансово-экономической самостоятельности. . . 305
§ 4. Судебная защита права на местное самоуправление. . . . 308
§5. Административная ответственность за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления 318
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава 13. Понятие и общая характеристика полномочий органов местного самоуправления 320
§ 1. Общая характеристика компетенции органов местного самоуправления 320
§ 2. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления 328
§ 3. Взаимоотношения органов местного самоуправления и организаций, расположенных на территории муниципального образования 343
Глава 14. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством 347
§ 1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения 347
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере 356
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления в области строительства, транспорта и связи 364
Глава 15. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере 375
§ 1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования 375
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры, физической культуры и спорта 380
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения и социальной защиты 388
Глава 16. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка 394
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Глава 17. Местное самоуправление на территориях со специальным административно-правовым режимом 407
§ 1. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях. . . . 410
§ 2. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах 414
§ 3. Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях 418
Глава 18. Местное самоуправление в отдельных субъектах Российской Федерации 421
§ 1. Особенности осуществления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) 421
§ 2. Особенности осуществления местного самоуправления в Ставропольском крае 424
§3. Особенности осуществления местного самоуправления в Псковской области 431
§ 4. Особенности осуществления местного самоуправления в Еврейской автономной области 433
Глава 19. Зарубежный о п ы т местного управления 436
§ 1. Местное самоуправление в США 437
§ 2. Местное управление в Великобритании 444
§ 3. Местное управление во Франции 450
§4. Коммунальное управление в Германии 454
§ 5. Основные тенденции развития местного управления и самоуправления в зарубежных странах 460
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1. Сравнительный анализ текстов Федерального закона «Об о б щ и х принципах организации м е с т н о г о с а м о -управления в Российской Федерации» 1 9 9 5 и 2003 гг. 464
Приложение 2. Сведения о наличии региональных законов, регулирующих различные вопросы местного самоуправления 639
Приложение 3. Распределение вопросов местного значения между различными территориальными уровнями местного самоуправления 646
Список литературы 657

Е.С. Шугрина

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2-е издание,

переработанное и дополненное

Допущено Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высшихучебныхзаведений, обучающихся по направлению подготовки и специальности «Юриспруденция»

Москва 2007

УДК (075.8) ББК 67.401 я73 Ш95

Е. С. Шугрина, канд. юрид. наук, директор программы содействия развитию ад­вокатской деятельности Американской ассоциации адвокатов (ABA CEELI), доц. кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии. Читает лекции по курсу «Муници­пальное право России». Имеет около 80 публикаций по вопросам местного са­моуправления, юридической техники, ответственности и профессиональной этики, обучения профессиональным юридическим навыкам, в том числе 6 учеб­ников по муниципальному праву.

Рецензенты:

И. А. Кравец - д-р юрид. наук, зав. кафедрой конституционного и международ­ного права СибУПК;

^ В. А. Максимов - канд. юрид. наук, советник управления Конституционного Суда РФ.
Шугрина Е. С.

Ш95 Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.

В учебнике изложен широкий спектр проблем местного самоуправления и муниципального права с привлечением практического материала. Раскрыты вопросы теории и практики становления и развития местного самоуправления, а также вопросы, не получившие должного освещения в научной и учебной ли­тературе, такие, как: критерии и атрибуты местного самоуправления, понятие местного нормотворчества, муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц. В учебнике представлено авторское видение особенностей региональных моделей местного самоуправления. Использованы аналитиче­ские материалы федеральных органов государственной власти. Приведен ана­лиз законодательства 80 субъектов РФ, значительное внимание уделено судеб­ной практике.

Для студентов, слушателей, аспирантов, преподавателей юридических фа­культетов, а также всех, кто интересуется правовыми основами местного само­управления, становлением и развитием муниципального права. Представляет интерес и может быть полезен в практической работе государственных и муни­ципальных служащих, депутатов представительных органов власти.
УДК (075.8) ББК 67.401я73

^ ISBN-10 5-482-01339-1 ISBN-13 978-5-482-01339-7

© Е. С. Шугрина, 2007 © ООО «Издательство Проспект», 2007

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие «самоуправление», как и большинство терминов в социаль­ных науках, не имеет влолне точного и единого научного значения и раз­ными авторами понимается неодинаково. Наиболее полное и широкое тол­кование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self-government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Гер­мании и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует и он заменен понятиями «децентрализация» (decentralisation) или «муниципальная власть» (pouvoir municipal) 1 .

В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного само­управления под местным самоуправлением понимается право и реаль­ная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения 2 . В первоначальной редакции статьи 1 первого российского Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» 3 местное самоуправление опре­делялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особен­ностей на основе законодательства Российской Федерации.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно рас­крывать в следующих аспектах.

Во-первых. ^ Местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. Выше уже приводилось определение местного самоуправления, содержащееся в Европейской хартии. Из определения видно, что местное самоуправле­ние рассматривается именно как право и реальная способность. В соот-
1 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2000. С. 8; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 137.

2 См.: Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Феде­ральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.

3 Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ве­домости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 - далее Закон 1991 г. о местном самоуправлении.

4

Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления

ветствии с частью 2 статьи 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, террито­риальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредо­ванно через систему органов местного самоуправления.

Во-вторых. ^ Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В час­ти 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации» 1 определялось, что местное самоуправление в Российской Феде­рации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоя­тельная и под свою ответственность деятельность населения по реше­нию непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его истори­ческих и иных местных традиций.

В-третьих. ^ Местное самоуправление - форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти 2 . В час­тях 1, 2 статьи 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверените­та и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосред­ственно, а также через органы государственной власти и органы местно­го самоуправления. В части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 записано, что местное самоуправление
1 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 97-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 - далее Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации».

2 Самоуправление как форма участия граждан в управлении рассматривалась в XIX в. русским ученым В. Ф. Матвеевым, который признавал, что существенными элементами самоуправления является выборность органов и ответственность перед населением (см., напр.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 12).

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 15 февраля 2006 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 - далее

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

в Российской Федерации-форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, дейст­вующим законодательством, самостоятельное и под свою ответствен­ность решение населением непосредственно и (или) через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-четвертых. ^ Местное самоуправление - одна из разновидностей со­циального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управ­ляемых одни и те же лица 1 . Данный аспект самоуправления воплощает­ся в таких его социальных (неправовых) характеристиках, как самоорга­низация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль 2 .

В-пятых. ^ Местное самоуправление - одна из основ конституционно­го строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения власти (деление власти по горизонта­ли) определяет систему управления (деление власти по вертикали) 3 . В статье 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное само­управление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной вла­сти. Таким образом, о местном самоуправлении говорится в статьях 3,12 Конституции РФ, которые в соответствии с частью 1 статьи 16 Консти­туции РФ составляют основы конституционного строя Российской Фе­дерации.

Наиболее значительным представляется последний аспект. Местное самоуправление во всех развитых странах признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демокра­тического института, который не может быть ликвидирован. Например, в части 2 статьи 28 Конституции ФРГ говорится о том, что общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках за­кона под их собственную ответственность. Объединения общин в рам­ках их законной сферы деятельности также имеют право на самоуправ-
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1 См.: ВыдринИ. В., КокотовА. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 32.

2 См.: Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 138.

3 Любопытно, что еще в XIX в. А. Д. Градовский определял местное самоуправ­ление как один из видов распределения власти. Он говорил, что «самоуправление -есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены дея­тельностью центрального правительства» (цит. по: Основные теории местного само­управления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13).

6

^ Глава 1. Понятие и признаки местного самоуправления

ление в соответствии с законом 1 . Иными словами, самоуправление как форма организации принципиально неприкосновенно. В США действу­ет принцип самоуправления (home rule), который означает управление местными делами без вмешательства со стороны законодательного или иных органов штатов в деятельность муниципальных органов. Анало­гичная норма появилась и в Конституции РФ. В соответствии со стать­ей 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантирует­ся местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий само­стоятельно.

Судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь отмечает, что сущ­ность местного самоуправления обусловливает его трехаспектное кон­ституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институ­том гражданского общества в Российской Федерации и в этом качест­ве - одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма (сегмент) народовластия, неотъемлемая органическая часть политиче­ской системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать ин­ститутом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный ха­рактер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении 2 .

Русский ученый Л. А. Велихов 3 отмечал, что «при всех индивидуаль­ных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных госу­дарствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные при­знаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правитель­ственной власти»:

1. 
   Различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе рефор­мировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

1. 
   Разграничение сфер компетенции властей центральных и мест­ных, т. е. отграниченность круга дел, предоставленных местному само­управлению.

1. 
   Самостоятельные источники средств.

1. 
   Территориально-ограниченный выборный принцип.

Далее Л. А. Велиховым выделялись основные «выгоды и преимуще­ства» местного самоуправления:
1 Цит. по: За эффективное местное самоуправление // Информационное изда­ние для городов ГДР. Кельн, 1990. С. 8.

2 См.: Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. С. 145.

3 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. С. 114.

«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего мест­ным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправле­ния и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности по­следних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодея­тельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию об­щественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправле­ния равномернее распределяется по всему государству, не стягивается ис­кусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов со­действовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее прак­тическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготови­тельной школой для государственных деятелей высшей категории...» 1

Местное самоуправление как школу самодеятельности народа и практическое приготовление к представительному порядку рассмат­ривал и Б. Н. Чичерин 2 .

Местное самоуправление является составной частью демократиче­ского правового государства. Демократия - власть народа. Например, А. Токвиль определял демократическое общество как «общество, кото­рое правит собой само и для себя». Речь, безусловно, идет о принципе народовластия. «Местное самоуправление является... не только спосо­бом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практи­ческого применения начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни» 3 .

На основании вышеизложенного можно выделить следующие осо­бенности местного самоуправления 4:

1. ^ Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но само­управление в отличие от государственной власти - власть подзаконная
1 Велихов Л. А Основы городского хозяйства. С. 115.

2 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1966. С. 511.

3 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местно­го самоуправления. СПб., 1883. С. 22-24.

4 Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2000. С. 21-23.

и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых орга­нами государственной власти.

1. 
   Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, кстати, никогда не оспаривался. Любое правительство декларировало, что оно осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

1. 
   ^ Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем само­управление возможно лишь тогда, когда строго определена часть обще­ственных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

1. 
   ^ Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рыча­ги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления

"нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демо­кратии, а также особого порядка назначения и смещения главы испол­нительной власти.

1. 
   Под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

1. 
   ^ Реальные возможности принимать решающее участие в управле­нии делами общества. Например, в Америке это достигается посредст­вом рассредоточения муниципальной власти, т. е. разделения ее между большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления об­щей компетенции и органы местного самоуправления специальной ком­петенции, действующие в специальных округах). Такой подход имеет весьма интересное следствие: максимально большое число людей стано­вятся заинтересованными в решении дел местного значения. Американ­цы полагают, что любовь к родине есть своего рода культ, который люди тем искреннее исповедуют, чем чаще отправляют 1 .

1. 
   Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий местного самоуправления - учет своей национальной, регио­нальной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно-правовых форм местного самоуправления.

1. 
   ^ Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду та­кой аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необ­ходимости свои интересы групповым интересам. Эта власть требует обя-

См.: Токвилъ А. Демократия в Америке. М., 1994.

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

зательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

9. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы
негосударственных институтов, принимающих участие в управлении
делами общества. Следует отметить, что этот критерий в настоящее
время получает все большее развитие. Ряд регионов активно вклю-
чились в разработку механизма муниципального социального заказа, ре-
гулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или не-
коммерческих объединений.

1. 
   ^ Наличие способности к активной корректирующей деятельно­сти. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое ответственность, но и быть гото­выми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использова­ния власти теми, кому она доверена. В ряде регионов это реализовалось во введении института отзыва выборных лиц местного самоуправления.

1. 
   ^ Совпадение объекта и субъекта управления. Этот тезис был вы­сказан еще в 1965 г. Ю. Е. Волковым 2 . Для государственного же управ-ленияе характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъ­екта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ 3 .

1. 
   ^ Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов*. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управ­ляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воз­действие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая.

Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоян­ных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в дея­тельности всех властных органов), тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как
1 См.: Бородкин Ф. М. Возможно ли местное самоуправление в России наших дней? Местное самоуправление и ценности населения. Новосибирск, 1995. (На пра­вах рукописи).

2 См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.

М., 1996. С. 25.

3 См.: Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 176.

4 См.: СкуратовЮ. И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие и со­держание // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирова­ния. М., 1991. С. 50; Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С. 21.

о части демократической организации цивилизованного общества и еди­ной структуры организации власти и управления в стране.
§ 2. Понятие муниципальной власти

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного са­моуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не вхо­дят в систему органов государственной власти. Другими словами, госу­дарство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это пред­полагает, в свою очередь, организационную обособленность местного са­моуправления, муниципальной власти от государственной власти 1 .

Около 10 лет назад Г. В. Барабашев характеризовал концепцию него­сударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе взятия устаревшей западной концепции местного само­управления. По его мнению, местное самоуправление - это государст­венная власть особого рода 2 . Сейчас это представление претерпело су­щественные коррективы.

Системный анализ норм Конституции РФ дает основание для сле­дующего утверждения 3: наряду с принципом горизонтального разделе­ния власти (статья 10 Конституции РФ) существует и принцип верти­кального разделения власти (статьи 5, 11, 12 Конституции РФ). Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную.

По мнению К. Ф. Шеремета, «статья 12 Конституции... не делает ор­ганы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по ка­честву элемент государственности. С точки зрения юридической оцен­ки - это органы власти, как и вся.вышестоящая структура. Не надо пред­ставлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения» 4 .

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Кон­ституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполни-
1 Более подробно о том, являются ли органы местного самоуправления органами власти, см. в кн.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 14-16.

2 См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. №6. С. 144-145.

3 См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 38, 39; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. С. 143.

4 Цит. по: Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.,

тельной власти в Республике Коми"» 1 было введено понятие публичной власти. Фактически впервые термин «публичная власть» был использо­ван в юридическом документе. В вышеназванном постановлении гово­рится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муници­пальной. Таким образом, в Российской Федерации существует дверавно-правные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной властире-шают вопросы государственного значения; органы местного самоуправ­ления решают вопросы местного значения.

Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Именно это по­зволяет рассматривать и муниципальную, и государственную власть в качестве разновидностей публичной власти. К таким признакам отно­сится, например, четко выраженный институализированный характер. И государственная, и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть, -органов государственной власти и органов местного самоуправления со­ответственно. И государственная, и муниципальная власть обладают не­прерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятель­ность органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального обра­зования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Террито­рия является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами 2 . В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, мест­ные жители являются гражданами государства. Муниципальные образо­вания в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституци­онного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке кон­ституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области» 3 , в котором достаточно четко было отмечено, что от права на местное самоуправление нельзя отказаться.

В случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность использовать

1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

2 См.: Баранчиков В. А. Муниципальное право. М., 2000. С. 30.

3 Собрание законодательства РФ. 2000. №50. Ст. 4943.

средства законодательно институированного насилия - привлекать к со­ответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения. Иными словами, у органов мест­ного самоуправления, как и органов государственной власти, есть соот­ветствующий комплекс полномочий государственно-властного харак­тера, без которых невозможно управление. Органы местного само­управления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Только органы государственной власти и органы местного само­управления обладают правом введения и сбора налогов, самостоятель­ного формирования бюджета.

Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного само­управления определяется государством в Конституции РФ и законах, при­нимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправ­ления защищается органами государственной власти; местные дела реша­ются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики.

^ При обосновании негосударственногохарактера органов местного са­моуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчинен-ность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местно­го сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения 1 , под которыми понимаются вопросы непосредствен­ного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образо­вания, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Содержание госу­дарственной власти составляют вопросы государственного значения, ко­торые закреплены в статьях 71-72 Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей терри­тории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправле­ния, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправле­ния, а специфику их функций 2 .

Материально-финансовую базу деятельности органов местного са­моуправления составляют муниципальная собственность и муници­пальный бюджет; органов государственной власти - государственная собственность и государственный бюджет.
1 См.: ВыдринИ. В., Кокотов А Н. Муниципальное право России. М, 2003. С. 35,36.

2 См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наибо­лее приближенным к населению, они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне го­раздо большее значение имеют формы непосредственного участия насе­ления в решении различных вопросов. У органов местного самоуправле­ния практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заме­няющих законы общие, является достаточно важным критерием, отли­чающим местное самоуправление 1 . Безусловно, органы местного само­управления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе яв­ляются подзаконными актами.

Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией уста­навливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом 2 .

Подытоживая все вышеизложенное, следует констатировать, что му­ниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функ­ции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах му­ниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

^ Муниципальная власть может быть определена как форма общест­венных отношений, в которых согласно нормам местного сообщества деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими це­лями в рамках общегосударственной политики.

Анализ природы местной власти позволяет Сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государст­венное. Это, кстати, подметил еще дореволюционный ученый В. Ф. Мат­веев. Он писал, что «относительная зависимость органов самоуправле­ния носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномо-
1 См.: Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906. С. 6-7; Кортенко М. Концеп-туалып основи мкцевого самоврядування Украши // Мйщеве та регюнальне само-врядування Украши. Киев, 1992. Вип. 2. С. 12-13.

2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 39-41; Коваленко А. И. Основы конституционного права Российской Федерации. М., 1994.

чия, т. е. от избирателей, а с другой - правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществ­лением этих функций, а следовательно, и от различных способов воздей­ствия на местные органы» 1 .

Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойственную при­роду муниципальной власти, существующее в настоящее время консти­туционное разделение государственной власти и местного самоуправ­ления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание. Органы местного самоуправления - элемент публично-властного механизма общества. Юридическое лишение госу­дарственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую 2 .

1 Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и разви­тие. М., 1996. С. 14.

2 См.: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправле­ния // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. 672 с.

Дудко И.Г., заведующий кафедрой государственного и административного права Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, доктор юридических наук, профессор.

Е.С. Шугрина известна как автор, плодотворно занимающийся разработкой учебной литературы по муниципальному праву. Рецензируемое издание, несомненно, является новой ступенью в ряде учебников, написанных Е.С. Шугриной. Данное издание признано Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки и специальности "Юриспруденция", что свидетельствует о высоком уровне издания.

Существенное отличие издания Е.С. Шугриной от иных учебников по муниципальному праву состоит в анализе законодательства более 80 субъектов РФ. Текст учебника наполнен примерами, оценками, выдержками из законодательства субъектов РФ. Благодаря такому подходу автор представил яркую палитру действующего регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Дано авторское видение особенностей региональных моделей местного самоуправления (гл. 18). В приложении 2 к учебнику представлена таблица законов субъектов РФ, регулирующих различные вопросы местного самоуправления. Все это свидетельствует о внушительном объеме работы, проделанной автором.

Другая особенность учебника - сравнительный анализ Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 и 2003 гг. Автор разбирает достоинства и недостатки прежнего и нового Законов, приводит позиции исследователей, дает обзор практики применения Законов. Значительным подспорьем для изучения муниципального права служит приложение 1 к учебнику, в котором дается сравнительный анализ текстов основополагающих Федеральных законов 1995 и 2003 гг. Опираясь на приложение, обучаемый имеет возможность уяснить структурные, дефинитивные, нормообразующие особенности каждого из Законов. Заметим также, что в приложении 3 в виде таблицы представлены вопросы местного значения различных территориальных уровней местного самоуправления, установленные базовым Федеральным законом. Следует отметить, что учебник насыщен различными таблицами, схемами, статистическими данными, что, несомненно, делает учебный материал более информативным и в то же время доступным для понимания и уяснения.

В содержательном плане учебник построен на основе действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Рецензируемый учебник имеет то немаловажное достоинство, что автор не ограничивается собственной оценкой и анализом действующего законодательства, но активно использует работы по муниципальному праву отечественных и зарубежных исследователей, а также аналитические материалы и обзоры судебной практики. Особо следует указать на обстоятельное и системное применение в тексте учебника решений Конституционного Суда Российской Федерации, как его постановлений, так и определений.

Учебник Е.С. Шугриной обладает новациями в структурном аспекте. Автором предложено разделение учебного материала на три части: общую, особенную, специальную. Общая часть включает главы, в которых даются понятие и признаки местного самоуправления; понятие муниципального права; система, правовые, территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления; представлена обобщающая характеристика муниципально-правовых актов; рассматриваются формы участия населения в осуществлении местного самоуправления; система органов местного самоуправления; раскрываются формы межмуниципального сотрудничества; гарантии и защита прав местного самоуправления. Особая глава посвящена ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, что является редкостью для учебников по муниципальному праву.

В особенной части учебника представлена характеристика полномочий органов местного самоуправления в различных сферах: по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, обеспечения законности и правопорядка.

Специальная часть включает три главы: местное самоуправление на территориях со специальным административно-правовым режимом; местное самоуправление в отдельных субъектах Российской Федерации; зарубежный опыт местного управления.

С позиции авторского видения модели учебного материала данный подход вполне приемлем. Однако Е.С. Шугрина полагает, что такое построение учебного материала имеет своей основой строение отрасли муниципального права (с. 20 и далее), что вызывает сомнения. Муниципальное право, формируемое изначально в качестве института конституционного права России, по мере "накопления" нормативной основы постепенно образует комплексную отрасль права. Основу отрасли составляют два института - институт участия населения в осуществлении местного самоуправления; институт органов местного самоуправления. Для муниципального права характерно соединение норм различных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского и др.). Без соответствующих норм указанных отраслей муниципальное право не имеет регулятивной завершенности. Нормы данных отраслей привносят специфику в формирование муниципального права. Вместе с тем муниципальное право выстраивается применительно к соответствующей сфере отношений. Оно имеет базовый, стержневой нормативный правовой акт, определяющий во многом содержание и форму других актов отрасли. Будучи комплексной отраслью, муниципальное право не имеет деления на общую и особенную части. Определяющими здесь являются функциональные связи.

В гл. 3 учебника излагаются вопросы системы местного самоуправления и дается понятие основ местного самоуправления (соответственно параграфы 1 и 2). В гл. 4 освещается вопрос правовых основ местного самоуправления. Поскольку правовые основы наряду с территориальными, организационными, финансово-экономическими образуют общее понятие "основы местного самоуправления", представляется логичным включение в гл. 3 материала гл. 4.

Совершенно напрасно автор отказался от главы по истории местного самоуправления в России, которая была в ряде предшествующих изданий. Краткий экскурс в отечественную историю развивающейся практики местного самоуправления, а также идей (концепций) о самоуправлении не перегружает учебник, но имеет образовательное и воспитательное значение.

Изложенные замечания и предложения не меняют высокой оценки труда Е.С. Шугриной. Содержательный и добротно выполненный учебник будет полезен не только студентам, но и всем, кто интересуется муниципальным правом.

Биографическая справка

Шугрина Екатерина Сергеевна родилась и выросла в Новосибирском Академгородке.

Имеет два высших образования. В 1997 году в Московской государственной юридической академии защитила кандидатскую диссертацию по теме: "Организационные основы местного самоуправления" под руководством академика РАН О.Е. Кутафина. В 2008 году там же защитила докторскую диссертацию по теме "Гарантии права на осуществление местного самоуправления" под руководством академика РАН О.Е. Кутафина.

Ученое звание доцента присвоено в 1999 году, профессора - в 2011 году.

Преподает в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) с 2006 года. В 2004-2007 преподавала на факультете истории политологии и права Российского государственного гуманитарного университета. В 2001-2007 годах работала директором программы содействия развитию адвокатской деятельности российского представительства американской ассоциации юристов. В 1993-2001 годах преподавала в Алтайской академии экономики и права (Барнаул), Сибирской академии государственной службы (Новосибирск), Новосибирском филиале Томского экономико-юридического института, занимая должности от ассистента до заведующей кафедры, профессора кафедры.

Преподает такие дисциплины как: муниципальное право, гарантии права на осуществление местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления, территориальная организация публичной власти, ответственность органов публичной власти и их должностных лиц, а также конституционное право России. Активно привлекается к работе в системе переподготовки и повышении квалификации муниципальных служащих, выступает в качестве приглашенного эксперта на семинарах и иных мероприятиях по различным аспектам местного самоуправления.

С 2010 Шугрина Е.С. является членом Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, членом научно-экспертных советов комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политики, местному самоуправлению и делам севера, комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, апелляционной комиссии Росаккредитации России. Неоднократно готовила заключения для Конституционного Суда РФ.

С 2007 года является одним из учредителей и членом Европейского клуба экспертов местного самоуправления, с 2010 года входит в состав экспертного совета Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС), с 2010 года входит в состав Межрегиональной ассоциации конституционалистов России.

В 2010-2015 года являлась председателем Редакционно-издательского совета МГЮА имени О.Е. Кутафина, с 2012 года главный редактор журнала "Актуальные проблемы российского права"; член редсовета журналов "Lex Russica", "Административное и муниципальное право", "Местное право"; научно-методического совета журнала "Муниципальная власть".

Член двух диссертационных советов Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) и одного в Санкт-Петербургском государственном университете; в диссертационном совете Д 212.123.02, действующем на базе Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) является ученым секретарем.

В настоящее время занимается проблемами контроля и ответственности в муниципальном праве, исследованием механизмов гарантированности права на осуществление местного самоуправления; серьезное внимание уделяет исследованию комплексного права на судебную защиту местного самоуправления, включая обращение в Европейский суд по правам человека.

В настоящее время занимается проблемами контроля и ответственности власти, исследованием гарантий права на осуществление местного самоуправления; серьезное внимание уделяет праву на судебную защиту местного самоуправления, включая обращение в Европейский суд по правам человека.

Шугрина Е.С. имеет более 300 публикаций, в том числе около 50 учебников, монографий, комментариев к законодательству. По состоянию на 1 декабря 2014 года индекс Хирша - 13.

В преподавании использует интерактивные методы, позволяющие активно вовлекать обучаемых в образовательный процесс. Организатор и участник Зимних и Летних школ для молодых юристов, молодых ученых. Участник и преподаватель семинаров, конференций, коллоквиумов по вопросам юридического образования и обучения практическим навыкам в России, Австрии, Армении, Белоруссии, Болгарии, Боснии, Германии, Индии, Иордании, Казахстане, Киргизии, Латвии, Монголии, США, Украине, ЮАР.

Награждена почетной грамотой Совета Федерации (2011 год), благодарностью комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (2013 год).