Законодательный процесс в российской федерации. Законодательный процесс в Российской Федерации: понятие и основные стадии
Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Дума .
Основными стадиями законодательного процесса являются (рисунок 3):
1) внесение законопроекта в Государственную Думу;
2) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;
Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ):
Президент РФ;
Совет Федерации;
Члены Федерации депутаты Государственной Думы;
Правительство РФ;
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
Конституционный Суд РФ , Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - но только по вопросам их ведения.
Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроектов, которое представляет собой решение Совета Государственной Думы о необходимости издания закона, включение соответствующего предложения в план законопроектных работ, выработку официального законопроекта. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет или несколько комитетов палаты, один из которых назначается ответственным по законопроекту.
Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т. д.). Именно комитет представляет законопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Государственной Думы.
На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях :
В первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость;
Во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок;
В третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения).
Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако, верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы - обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:
а) федеральные конституционные законы;
б) законы о поправках к Конституции РФ;
в) финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии);
г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;
д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.
Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традиционных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотрение палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ, при этом поступившие из регионов замечания и предложения могут предопределить отклонение закона Советом Федерации.
Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации, федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством - не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый федеральный закон (понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются тождественными!) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» - Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации - Председателем Государственной Думы).
В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.
Обнародование законов осуществляется главным образом посредством их официального опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изм. и доп.) официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета» и «Парламентская газета»). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым).
Право законодательной инициативы автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта по процедуре. Соответственно, на этой стадии происходит официальная передача субъектом права законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу. Законопроекты, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 104), вносятся в Государственную Думу. Процедура рассмотрения законопроекта в ГД называется чтением. Чтение представляет собой организационно-правовую форму обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях.
Исключение составляет рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое проводится в четырех чтениях. Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты. В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по предметам совместного ведения - не менее 30 дней) субъекты права законодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету поправки, т.е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законопроекта, рассмотренного в первом чтении.
Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. Третье чтение законопроекта - это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В случае если законопроект не принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит
Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся:
Рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона, повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.
Рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;
Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;
Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;
Повторное рассмотрение Советом Федерации законом, отклоненных Президентом РФ.
На практике в законодательном процессе имеют место разногласия между отдельными его участниками, что осложняет ход законодательного процесса. К числу названных разногласий следует отнести отклонение закона Советом Федерации, отклонение или возвращение закона Президентом. Разрешение упомянутых разногласий требует введения в законодательный процесс дополнительных действий и процедур.
Законодательный процесс -- процесс принятия и вступления в силу законов , начиная от внесения законопроекта и завершая опубликованием принятого закона, -- в России проходит следующие стадии:
¦ законодательная инициатива. Право законодательной инициативы (внесения законопроекта в Государственную Думу) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Федерации, а также Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному Судам по вопросам их ведения;
¦ рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Проект, как правило, рассматривается трижды. В первом чтении обычно анализируются общие положения, во втором тщательно рассматриваются детали и вносятся поправки, в третьем чтении поправки уже не вносятся: законопроект просто одобряется или не одобряется в целом;
¦ принятие законов Государственной Думой. Федеральные законы принимаются Государственной Думой простым большинством голосов, федеральные конституционные законы (о референдуме, чрезвычайном или военном положении, принятии в состав России нового субъекта и т.д.) принимаются, если они одобрены двумя третями голосов. Принятые законы в пятидневный срок передаются на рассмотрение Совета Федерации;
¦ одобрение законов в Совете Федерации. Федеральные законы считаются одобренными, если за них проголосовали больше половины членов Совета Федерации. Федеральные конституционные законы одобряются, если за них проголосовали больше 3 / 4 членов. Законы должны быть одобрены или отклонены в двухнедельный срок;
¦ подписание законов Президентом РФ. Принятый и одобренный закон передается на подпись Президенту РФ. который должен подписать или отклонить закон (наложить вето) в двухнедельный срок. Отклоненный закон возвращается в Государственную Думу на повторное рассмотрение и внесение поправок. Вето Президента РФ может быть преодолено, если за закон в ранее принятой редакции проголосует более 2 /з депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В этом случае Президент РФ будет обязан подписать закон в недельный срок;
¦ опубликование и вступление в силу. Подписанный Президентом РФ закон должен быть обнародован в недельный срок. Закон вступает в силу через 10 дней (если специально не указаны иные сроки) после официального опубликования полного текста закона в специальных изданиях (обычно в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации»).
Законодательная инициатива. Это право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос о принятии законов и вносить их проекты на рассмотрение Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа их рассмотреть. Таким правом обладают Президент, Совет Федерации, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк. Это связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю времени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно сказать о других государственных органах и гражданах;
Рассмотрение и принятие закона. Эта стадия начинается с официального обсуждения законопроектов. Вначале обсуждение осуществляется на уровне парламентских комитетов. Затем происходит обсуждение законопроекта на уровне нижней парламентской палаты (Государственной Думы) в первом чтении. Согласно Регламенту" Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях.
Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми поправками в соответствующий профильный парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение. На него возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения во втором чтении.
Во время второго чтения идет детальное, постатейное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст поправками (изменениями и дополнениями). Затем законопроект снова поступает в профильный комитет, который готовит его для третьего чтения.
Во время третьего чтения -- завершающего этапа процесса обсуждения -- не разрешается вносить в законопроект какие бы то ни были содержательные поправки и предложения. Можно внести изменения только редакционного характера. В третьем чтении речь идет об одобрении или неодобрении проекта.
После одобрения закона он поступает в течение пяти дней в Совет Федерации. Согласно Конституции Совет Федерации некоторые законы, поступившие из Государственной Думы, может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона. Однако это не касается:
¦ федеральных конституционных законов;
¦ федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира.
¦ РФФЗ считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего ФЗ подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации ФЗ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2 / 3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
После одобрения Советом Федерации принятый ФЗ в течение пяти дней поступает на подпись Президенту России. Следует отметить, что после принятия Государственной Думой закона либо его отклонения она принимает соответствующее постановление. Совет Федерации также принимает аналогичное постановление при одобрении или отклонении закона.
Утверждение (подписание) принятого закона. Президент в течение 14 дней с момента поступления закона:
¦ либо подписывает закон и обнародует его,
¦ либо отклоняет закон, т. е накладывает вето.
Вето может быть абсолютным или относительным.
Абсолютное вето - когда парламент не имеет юридической возможности его преодолеть и больше не возвращается к рассмотрению закона.
Относительное вето может быть преодолено парламентом. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления ФЗ отклонит его, то Гос. Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении ФЗ будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2 / 3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.
Обнародование бывает двух уровней: официальное и неофициальное.
Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в печатных работах, официальных документах.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ.
Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Федеральный конституционный закон, ФЗ, акт палаты Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме.
Неофициальное обнародование законов (и других нормативно- правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах и т. д. Ссылаться на неофициальные издания в актах применения права и официальных документах нельзя.
Введение
Глава II. Основные стадии законодательного процесса
2.1 Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу Российской Федерации
2.2 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации и его последующее принятие или отклонение
2.3 Одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона, либо его отклонение
2.4 Подписание закона, либо его отклонение Президентом Российской Федерации
Глава III. Дополнительные стадии законодательного процесса
3.1 Рассмотрение Государственно Думой отклоненного Советом Федерации закона
3.2 Повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой отклоненного Президентом закона
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Актуальность . Законодательный процесс (законотворчество) - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Тема законотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы.
Рассматривая вопросы законотворческой деятельности в современных условиях, необходимо учесть историческую фабулу развития идеи формирования правового государства в России и попытки ее практического осуществления. Именно на базе исторического опыта, возможно, высветить основные закономерности законотворческого процесса. Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, но неизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных процессов в обществе в рамках правовых норм. Стабильность общества - гарантия его процветания, соответственно, обеспечение этой стабильности - основная цель государства.
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.
Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой. Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах.
Цель данной работы - проанализировать теоретические основы законотворческого процесса и показать их практическое применение.
Задачами курсовой работы являются:
раскрыть понятие законодательного процесса
раскрыть понятие стадий законодательного процесса.
детально рассмотреть стадии законотворческого процесса;
рассмотреть дополнительные стадии законодательного процесса
Структура. Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. В первой главе рассматриваются основные понятия о законотворческом процесса. Во второй главе детально рассказано о каждой стадии законотворческого процесса. Третья глава посвящена дополнительным стадиям законодательного процесса.
Объект - общественные отношения, возникающие между субъектами законодательной инициативы и субъектами законотворческой деятельности, а также между субъектами законотворческой деятельности.
Предмет - порядок принятия, подписания и опубликования закона, стадии принятия закона, а также полномочия и роль различных органов государственной власти в законодательном процессе.
Глава I. Законодательный процесс в Российской Федерации
1.1 Понятие законодательного процесса
Прежде чем переходить непосредственно к обсуждению стадий законодательного процесса необходимо рассмотреть понятие законодательного процесса, его отличительные особенности и правовое регулирование в Российской Федерации, а также назвать его необходимые стадии. В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение законодательного процесса. Приведу одну такую достаточно исчерпывающую формулировку. "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, и законов принятия, опубликования и вступления в действие".
Законодательный процесс в России регулируют Конституция Российской Федерации, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, федеральный закон от 14 июня 1994г." О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" , федеральный закон от 24 июня 1999г " О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные федеральные законы. Конституция Российской Федерации характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст.94), в соответствии, с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Только Федеральное Собрание имеет право принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обуславливает его активную роль в политическом и законодательном процессе. Однако роль палат в законотворчестве неодинакова. В Конституции (ч.1 ст.105) говориться о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой Российской Федерации. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатном парламенте основная законодательная деятельность возлагается на палату образуемую, на основе всеобщих прямых выборов. В мировой практике существуют два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило такое понятие законодательного процесса, в котором закон принимается законодательным органом.
Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок или совокупность действий парламента по созданию законов - федеральных и федеральных конституционных, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, как совокупность последовательно сменяющих друг друга этапов, установленных Конституцией.
В первом случае усиливается роль парламента и, одновременно, от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и законопроект до его внесения в парламент. Такое понимание законодательного процесса делает его уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в силу просто немыслимы. Как и любой юридический процесс и процедура, законодательный тоже имеет ряд своих стадий, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, называемых чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий и поэтому называются комитетскими.
1.2 Понятие стадий законодательного процесса
Стадия [новолатинское stadium, множественное число stadia, от греч. stádion - стадий (мера длины)], определённая ступень (период, этап) в развитии чего-либо, имеющая свои качественные особенности .
Стадия законодательного процесса - урегулированная Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами совокупность действий полномочных органов государственной власти по внесению, рассмотрению, одобрению, подписанию и опубликованию нормативно правового акта. Иными словами это процесс рождения закона.
Можно выделить следующие стадии данного процесса:
1. Осуществление права законодательной инициативы.
2. Подготовка законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе.
3. Рассмотрение проекта закона в Государственной Думе.
4. Одобрение закона или его рассмотрение в Совете Федерации.
Вместо этой стадии возможна другая, хотя и вовсе не обязательная: неодобрения закона Советом Федерации, Тогда следует другая - создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе, и его принятие простым большинством (если она согласна с Советом Федерации), либо 2/3 голосов (Дума не согласна). В последнем случае закон отправляется непосредственно Президенту. Кроме того, этой стадии может и не быть: если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации , либо если он не был рассмотрен Советом Федерации в течении 14 дней.
5. Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.
Стадии законодательного процесса
Правотворческий процесс - более широкое понятие, нежели законодательный процесс. Последний направлен на создание законов и более детально регламентирован.
Законодательный процесс включает в себя следующие стадии.
1. Законодательная инициатива - право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.
В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Феде рации, депутатам Государственной думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный на его рассмотрение законопроект.
Стадия законодательной инициативы предполагает подготовку определенного пакета документов и совершение ряда процедур (например, согласование финансовых и налоговых документов с Правительством Российской Федерации, с субъектами Федерации). Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы, Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы.
2. Обсуждение законопроекта. Обсуждение законопроекта происходит в несколько этапов:
Обсуждение в комитетах законодательного органа, которое может сопровождаться внесением поправок в текст законопроекта;
Вынесение на обсуждение на заседание законодательного органа.
Всенародное обсуждение является стадией правообразования, но не стадией законодательною процесса. Обсуждение может предшествовать законодательному процессу или сопровождать его.
Известный русский правовед И.А.Ильин в своей работе «Теория права и государства» отмечал: «Под обсуждением законопроекта не следует понимать те рассуждения о нем, которые ведутся устно - на собраниях и письменно - в газетах, журналах и книгах. По общему правилу, в обсуждении законопроекта могут участвовать только члены законодательных палат. Это обсуждение ведется в строго установленном порядке, сначала в особых комиссиях, в которых нередко выслушиваются посторонние палате, но сведущие люди, а потом в общем собрании законодательной палаты, под руководством председателя и нередко в присутствии министров, делающих свои сообщения. Обсуждение делится на две основные стадии: сначала следует обмен мнений, в котором выясняется потребность в новом законе, его целесообразность и его словесная формулировка; потом происходит голосование законопроекта, в результате которого выясняется, сколько членов палаты стоит за превращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против».
3. Принятие закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Происходит путем открытого голосования депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании – по палатам) за него проголосовали более половины членов палаты. Законопроект проходит три чтения. Законы о бюджете, в отличие от иных законов, - четыре чтения. Для принятия Федерального конституционного закона установлена более сложная процедура. Для законов субъектов Российской Федерации предусмотрено, как правило, прохождение двух чтений, а для региональных законов о бюджете - трех.
4. Одобрение законопроекта Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
Согласно статье 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
5. Подписание законопроекта Президентом Российской Федерации. Глава государства подписывает законопроект в течение четырнадцати дней и обнародует его.
Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
6. Опубликование (обнародование) закона. Официальная публикация - необходимое условие вступления в силу всякого закона. На территории Российской Федерации применяются только официально опубликованные законодательные акты (статья 15 Конституции Российской Федерации).
Законодательный процесс - урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативных правовых актов (законов) и принятие нормативных правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.
Следует обратить внимание па то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны; осуществляется высшими органами власти в государстве; законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий. Рассмотрим это па примере Российской Федерации.
Отправным моментом в процессе создания закона является законодательная инициатива - т.е. принадлежащее уполномоченным государственным органам право внесения законопроекта в законодательный орган. Статья 104 Конституции РФ устанавливает, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Право законодательной инициативы осуществляется в соответствии с Регламентом Государственной Думы.
В теории правотворчества признано, что процесс создания законов носит не одномоментный характер, а "растянут" во времени. Сначала в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеет значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее значимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты (лидеров, средства массовой информации, науку) может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить тогда, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.). Например, демократические реформы в России потребовали правового закрепления свободы совести и религиозных убеждений. В результате появился Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях". В ст. 3 указанного Закона гарантируется свобода совести и свобода вероисповедания, в том числе право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой. В данном случае правовая форма (федеральный закон) является приоритетным способом государственного регулирования таких важных вопросов, как личные и политические свободы.
Право принятия законотворческого решения по судьбе законопроекта принадлежит законодательному органу. В Российской Федерации таковым является Государственная Дума. Именно этот орган осуществляет собственно "творчество права": создает, изменяет или отменяет нормы права, там происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Поскольку правотворческая работа носит длительный характер (от нескольких месяцев до одного-двух и более лет), работа над законопроектом может быть разбита на несколько стадий, логично и последовательно сменяющих одна другую.
Первая стадия, внесение законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы п рассмотрение законопроекта в первом чтении. На этой стадии Совет Государственной Думы и соответствующий комитет Государственной Думы ведут работу по подготовке законопроекта к рассмотрению на заседании Государственной Думы. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок или отклонить законопроект.
Для принятия проекта федерального закона в первом чтении требуется не менее 226 голосов депутатов, для проекта федерального конституционного закона необходимо не менее 300 голосов депутатов.
Вторая стадия: доработка и рассмотрение законопроекта во втором чтении. Цель этой стадии - проанализировать содержание законопроекта с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. В рамках этой стадии происходит обсуждение поступивших от субъектов права законодательной инициативы, указанных в ст. 104 Конституции РФ, поправок к тексту законопроекта, проводится голосование по принятию этих поправок, а также по принятию доработанного законопроекта во втором чтении. Отклонение законопроекта в процессе второго чтения влечет отказ от последующего рассмотрения законопроекта.
В ряде зарубежных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия. Так, в Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями - четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня - между стадией доклада и третьим чтением. В России пока не установлено четкой регламентации сроков рассмотрения законопроекта, что создает возможность для определенных политических сил затруднить прохождение законопроекта.
Третья стадия: рассмотрение законопроекта в третьем чтении. На этом этапе происходит окончательное согласование текста законопроекта: устраняются возможные внутренние противоречия, устанавливается правильная взаимосвязь статей с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.
При рассмотрении законопроекта на заседании Государственной Думы в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных глав, статей.
Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. При положительном исходе голосования одобренный закон направляется па рассмотрение Совета Федерации.
Четвертая стадия: рассмотрение закона Советом Федерации. На эту процедуру высшей палате Федерального Собрания отводится 14 дней. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.
Закон считается одобренным, если за него проголосовало не менее 89 членов Совета Федерации (для федерального конституционного закона требуется не менее 118 голосов "за"). Если Совет Федерации не рассмотрел закон в установленный срок, то он считается одобренным и направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Исключение составляют федеральные конституционные законы, которые приобретают статус закона исключительно после одобрения (а не принятия, как в случае с федеральными законами) Государственной Думой и одобрения Советом Федерации.
Кроме того, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, исчерпывающий перечень которых содержится в ст. 106 Конституции РФ.
Пятая стадия: рассмотрение федеральных законов Президентом РФ. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ, который обязан в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ.
Шестая стадия: обнародование и вступление закона в силу. Тексты законов РФ подлежат официальному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и "Парламентской газете" в течение семи дней после подписания их Президентом РФ. Вступают в силу законы, как правило, по истечении 10 дней после дня их официального опубликования. В результате закон начинает действовать на всей территории России и применяется к общественным отношениям, возникающим после введения его в действие.
