Виды нпа по юридической силе. Нормативный правовой акт
Введение………………………………………………………………….3
1 нормативно-правовой акт в системе правовых актов ……………………4
1.1 нормативно-правовой акт. Понятие……………………………………...4
1.2 нормативно-правовой акт. Признаки…………………………………….6
1.3 виды нормативно-правовых актов……………………………………….12
2 закон – основной вид нормативно-правовых актов………………………19
2.1 понятие закона и его признаков…………………………………………19
2.2 виды законов………………………………………………………………22
2.3 структура закона…………………………………………………………..26
3 действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц……………………………………………………………………….29
3.1 действие нормативно-правового акта во времени………………………29
3.2 действие нормативно-правового акта в пространстве…………………..31
3.3 действие нормативно-правового акта по кругу лиц…………………….35
Заключение…………………………………………………………………….38
Список использованных источников и литературы………………………...39
введение
Для каждого гражданина, где бы он ни работал и какой бы деятельностью ни занимался, право всегда воспринимается как те или иные акты. Правовые акты – наглядное структурное выражение права. И их нужно хорошо знать, умело готовить и правильно применять.
Нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. В нём выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные, с точки зрения личности, её интересов и потребностей, общественные отношения. В нормативно-правовых актах закрепляются нормы, которые учитывают интересы большинства и меньшинства в целом, координируют их в зависимости от конкретных экономических, социальных, национальных и международных отношений в данный исторический период. Нормативно-правовой акт влияет на все стороны жизни любого общества. Благодаря ему регулируются многие социально-экономические, политические, трудовые, семейные и иные правоотношения. Именно поэтому, считаю выбранную тему работы своевременной и актуальной.
В работе были рассмотрены труды многих ученых, таких как: Бабаев В.К, Кудрявцев В.Н, Лазарев В.В и другие.
Целью данной курсовой работы, является изучение нормативно-правовых актов в системе правовых актов.
Задачи работы:
1. Рассмотреть нормативно-правовой акт в системе правовых актов: понятие, признаки, виды.
2. Проанализировать закон как основной вид нормативно-правовых актов.
3. Изучить действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Методы: анализ, синтез.
нормативно-правовой акт в системе правовых актов
нормативно-правовой акт. Понятие
Нормативно-правовой акт - это правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т. е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.
Он широко используется во всех современных правовых системах. Преимущества нормативно-правового акта в сравнении с иными формами права связаны, прежде всего, с повышением роли государства как координатора социальной жизни, выявляющего общий интерес и обеспечивающего его централизованное осуществление, со способностью адекватно и оперативно реагировать на изменения общественных потребностей, с документальной письменной формой, позволяющей доступно и быстро довести необходимую информацию до адресата и т. д.
Как следует уже из самого наименования, это - акт, обладающий двойственной природой, т. е. одновременно и нормативной и правовой. Его следует отличать и от нормативных, но не правовых актов (уставов политических партий, инструкций по пользованию бытовой техникой и др.) и от правовых, но не нормативных актов (приговоров и решений судебных органов, приказов о перемещении по службе и т. п.).
К нормативно-правовым актам относятся конституции, другие законы, нормативные решения органов исполнительной власти. В отличие от других источников права, нормативные акты наиболее полно и оперативно отражают изменяющиеся потребности общественного развития, обеспечивают необходимую стабильность и эффективность правового регулирования.
Другие источники права (правовые обычаи, судебные и административные прецеденты) общерегулятивной значимостью не обладают. Они играют частичную, вспомогательную или дополнительную роль в регулировании общественных отношений.
В нормативно-правовых актах закрепляются нормы, которые учитывают интересы большинства и меньшинства в целом, координируют их в зависимости от конкретных экономических, социальных, национальных и международных отношений в данный исторический период.
Мировая юридическая наука рассматривает источники права в неразрывном единстве с содержанием правовых норм. Выражение юридических норм в обычае, прецеденте, в судебной практике имеет казуистический и не всегда определенный характер. Эти нормы складываются постепенно, по мере повторения частных случаев, применения определенного правила поведения. Поэтому юридические нормы не могут в указанных формах воплотить в себе общего и достаточно определенного выражения.
С развитием общественной жизни, усложнением общественных отношений эти обязательные установления становятся тормозом общественного прогресса.
Переход к всеобщему нормативному регулированию осуществляется эволюционно. Вначале нормативное регулирование распространялось лишь на те сферы общественной жизни, которые непосредственно касались интересов государственной власти. Частные имущественные и семейные отношения длительное время оставались под воздействием обычного права и судебной практики. Со временем нормативно-правовое регулирование расширяется, подчиняя себе другие области общественной жизни, и становится, таким образом, преобладающей формой правового регулирование общественных отношений.
Таким образом, нормативно - правовой акт - это акт правотворчества, в котором содержатся нормы права. Среди современных источников права нормативно-правовой акт занимает ведущее место. Он объединяет в себе общеобязательные правила поведения, которые создаются и охраняются государством.
нормативно-правовой акт. Признаки
Нормативно-правовой акт - это официальный документ, созданный компетентными государственными органами и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения). Он является наиболее важным и распространённым источником права.
В отличие от других источников права нормативно-правовой акт обладает следующими признаками:
Нормативно - правовой акт несет волевое содержание.
Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С.Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, «во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность». В столь же четком позитивистском ключе выступает и Н.М.Марченко, по мнению которого через нормативные акты «преломляется государственная воля». Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича. Он отмечал, что «норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти». Именно этот признак представляется исследователю принципиальным для выделения нормативных правовых актов из числа иных форм права. Г.Ф. Шершеневич допускает возникновение определенных форм вне государства (обычного права, канонов). Различие в том, что нормативные акты государство создает, а иные формы оно санкционирует.
Российской юридической науке свойственны не только позитивистские взгляды. Социологический подход, без которого демократическое правотворчество не представляется возможным, имел величайших сторонников на рубеже ХIХ-ХХ веков. Одним из них был Л. Кассо. Ученый достаточно негативно относится к такой форме права как законодательство. Источники его несовершенства он видел в различных плоскостях: 1) отсутствие связи между законодательной деятельностью и научной разработкой права; 2) посредственная рецепция отрывочного характера как следствие 1-го; 3) заимствование из иностранных источников даже в виде интерпретации.
Обобщая сказанное, можно констатировать наличие противоречащих тенденций в трактовке волевого содержания нормативного правового акта. Одно направление идет в сторону сужения круга лиц, чьи интересы он выражает. Второе направление – в сторону увеличения до отражения всеобщего интереса.
2) Официальный характер также выступает немаловажным признаком нормативно - правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами, акт несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают в ввиду его связи с государством.
Тот факт, что нормативно - правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе «государство – общество». Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. Именно в связи с официальным характером нормативных правовых актов устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведения других лиц. Способы осуществления этой деятельности за прошедшие столетия развивались и совершенствовались.
Требование о безусловной необходимости официального опубликования нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, впервые было установлено 29 ноября 1990 года Заключением Комитета Конституционного надзора СССР № 12 (2-12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан». В соответствии с Заключением официальное опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, т.е. доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов.
3) Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Иерархическое построение выступает не столько признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее, этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Н.М.Марченко полагает, что «сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности». По мнению С.С.Алексева, «собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре». Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования. Благодаря иерархичности может проводится идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.
Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актах по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.
4) Всеобщий характер также выступает важным признаком нормативно - правового акта. Он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. По мнению А.Ф. Шебанова, нормативно - правовые акты содержат «правовые нормы, т.е… правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида».
Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, т.к. именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда РФ, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.
Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.
Таким образом, типичность отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.
5) Для характеристики нормативно - правового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 году С.С. Алексеев подчеркивал значение юридической техники, под которой он понимает «средства и приемы документарного выражения нормативного акта,… средства и приемы специально-юридического изложения их содержания».
Вопросы формы, структуры и текста не достаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам.
Таким образом, нормативный правовой акт – это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).
6) Для проникновения в сущность нормативно - правового акта важны процедурные вопросы. Так, например, Г.Ф. Шершеневич указал, что «признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке». Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: «Если в конституционных государствах, - пишет ученый, - граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монарха».
Российское государство создало достаточно развитый механизм регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества». К сожалению, в законах эти основополагающие тезисы дальнейшего развития пока не получили. Попытки принятия процедурного документа в виде закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» не дали результата. Цель данного законопроекта в установлении процессуальных правил, тогда как закон «О нормативных правовых актах в РФ» выполнял бы роль материального акта. Эта идея пока не получила своего завершения, в силу чего сохранился порядок регламентного регулирования внутренними актами палат Федерального Собрания.
7) Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент РФ создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Например, в общих чертах она закреплена в статьях 71 и 72 Конституции РФ. В данном признаке фактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой – к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.
Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного правового акта. Так, Верховный Суд РФ разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция».
8) Нормативно - правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.
Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т. к. их отношения выступают предметом правового регулирования. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.
С учетом сказанного можно выделить следующие признаки нормативно - правового акта: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) входит в единую систему; 4) нормативность; 5) принимается в специальной процедуре; 6) издается компетентными органами и лицами; 7) регулирует общественные отношения; 8) издается управомоченными органами и лицами; 9) гарантируется принудительной силой государства; 10) имеет форму и структуру, установленные законом.
виды нормативно-правовых актов
Нормативно-правовые акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство». В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы.
Законы - это нормативные акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти, регулирующие важнейшие общественные отношения и обладающие высшей юридической силой.
Законы - это наиболее значительный вид нормативных актов.
Во-первых, законы могут приниматься только одним органом - парламентом, которому принадлежит законодательная власть в стране. Так, в США федеральные законы принимаются Конгрессом США, в России - Государственной Думой РФ.
Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.
В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения в обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопросов, которые подлежат урегулированию именно с помощью закона. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепенного значения.
В-четвертых, законы обладают высшей юридической силой по сравнению с другими видами нормативных актов.
Рис. 1 Виды нормативно-правовых актов в Российской Федерации
По своей значимости федеральные законы делятся на группы:
1. конституционные законы, регулирующие вопросы общественной жизни, отнесенные к предмету Конституции РФ (Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулированы в Конституции, однако в конституционных законах они получают дальнейшее развитие и детализацию. Понятно, что конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;
2. текущие (обычные) законы , принимаемые для урегулирования всех остальных важных вопросов жизни общества (например, Федеральный закон «Об акционерных обществах», ГК РФ, УК РФ, Закон РФ «Об образовании» и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.
Разновидность текущих законов - кодексы , которые представляют собой сложные систематизированные акты. Как правило, в кодексе в определенном порядке располагаются все или самые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в УК РФ собраны все нормы о преступлении и наказании, в ГК РФ - самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс - это как бы развитое «юридическое хозяйство», в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы общественных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как правило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы особенной части, т. е. для любого отношения, регулируемого кодексом. Так, в Общей части УК РФ содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной части УК РФ предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.
Указы издает Президент РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, которая у него достаточно широка, поскольку он одновременно является главой государства и фактически главой исполнительной власти. В случае если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом РФ недействительным. Нормативными по своему характеру являются указы Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам структуры исполнительной власти, обороны, охраны общественного порядка, гражданства, награждения. Публикуются указы в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете».
Постановления издаются Правительством РФ. В компетенцию Правительства входит в основном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом и связью, социальная зашита населения, внешние экономические связи, организация работы министерств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выработкой механизма, порядка исполнения законов, принятых парламентом. «Запуск» их в жизнь - очень важный вид правотворческой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они потеряют свой смысл. Постановления - зеркало деятельности Правительства. Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство. Публикуются они в тех же источниках юридической печати, что и законы.
Нормативными актами министерств являются инструкции, приказы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но ведущую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граждан (инструкции Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др.). Такие акты подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ, где проверяется их законность. Публикуются акты министерств в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации - законы , это наиболее распространенное их наименование. Далеко не все субъекты Федерации активно занимаются законотворчеством. В этом плане себя проявляют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, а также Свердловская и Саратовская области. Бюджет, налоги, приватизация - вот наиболее серьезные вопросы регионального нормотворчества. Причем принятие акта такого рода требует заключения администрации субъекта Федерации.
Нормативные акты губернаторов краев, областей (президентов республик) называются указами.
Нормативные акты администрации краев, областей (правительств республик) принято именовать постановлениями. Они могут регулировать различные вопросы: порядок предоставления в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музыкальных школах и т. п.
Акты как законодательных (представительных), так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.
Акты органов местного самоуправления называются, как правило, решениями. Они издаются по вопросам местного значения, касающимся жителей городов, районов, сел, поселков, деревень (озеленение, благоустройство, торговля, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание и т. д.).
Корпоративные (внутриорганизапионные, внутрифирменные) нормативные акты - это такие акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Корпоративные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использования их финансовых средств, управленческие, кадровые, социальные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства государства в дела предприятий и расширения их самостоятельности корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку.
Проанализировав все выше сказанное, можно сделать вывод, что нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. В нём выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные, с точки зрения личности, её интересов и потребностей, общественные отношения. К нормативно-правовым актам относятся конституции, другие законы, нормативные решения органов исполнительной власти. В отличие от других источников права, нормативные акты наиболее полно и оперативно отражают изменяющиеся потребности общественного развития, обеспечивают необходимую стабильность и эффективность правового регулирования.
Нормативно-правовые акты в Российской Федерации
Законодательство государства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Структурным элементом системы законодательства является нормативно-правовой акт.
Нормативность подразумевает, что юридические документы содержат нормы права (общие правила поведения, установленные и охраняемые от нарушения государством).
Нормативно-правовой акт - это официальный документ, принятый (изданный) компетентными государственными органами и содержащий общеобязательные юридические нормы.
Нормативный правовой акт является официальным документом постоянного или временного характера, направленным на установление, изменение содержания или отмену правовых норм. Нормативно-правовые акты общеобязательны и рассчитаны на многократное применение.
Нормативный правовой акт принимается (издается) в определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами порядке и форме органом государственной власти или органом местного самоуправления, наделенным правом принятия (издания) нормативных правовых актов (далее - правотворческий орган), по предметам своего ведения, либо на референдуме.
Нормативный правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими правотворческими органами, а также одним из этих органов по согласованию с другими.
Такой акт всегда обладает четкой внутренней структурой. Текст, в целях удобства пользования, может иметь преамбулу, делиться на разделы, главы, статьи, параграфы, пункты, части, абзацы и т. д. Такое строение нормативно-правового акта - результат длительного развития теории и практики нормотворчества.
В современном государстве вся совокупность нормативных и иных юридических актов государства в конечном итоге устанавливает определенную правовую систему государства.
В Российской Федерации нормативными правовыми ак тами являются:
Конституция Российской Федерации - основной закон государства;
законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы;
нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;
нормативные указы Президента Российской Федерации;
нормативные постановления Правительства Российской Федерации;
нормативные правовые акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
нормативные указания, положения, инструкции Центрального банка Российской Федерации (Банка России);
нормативные постановления Конституционного Суда Российской Федерации;
нормативные приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции Генерального прокурора Российской Федерации;
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство.
К сфере исключительного регулирования Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами относятся:
основы конституционного строя Российской Федерации;
права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их обеспечения, а также юридическая ответственность и иные меры принуждения по отношению к личности;
правовое положение общественных объединений;
федеративное устройство Российской Федерации;
общие принципы организации местного самоуправления;
установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;
основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
порядок формирования и расходования средств федерального бюджета, федеральные налоги и сборы;
федеральные транспорт, пути сообщения;
оборона, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;
порядок введения военного или чрезвычайного положения;
безопасность, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, ратификация и денонсация таких договоров;
судоустройство, прокуратура, гражданское, гражданское процессуальное, арбитражное процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.
Таким образом, по данным вопросам принимаются законы только на федеральном уровне.
Федеральные законы могут приниматься в форме кодексов Российской Федерации и основ законодательства Российской Федерации.
Кодекс Российской Федерации - это федеральный закон, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, содержащий в систематизированном виде всю или основную часть правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.
Основы законодательства Российской Федерации - это федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обеспечивающий единообразное правовое регулирование определенных общественных отношений.
На сегодняшний день ключевым законом, регулирующим отношения в сфере охраны здоровья граждан, являются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1.
В целях обеспечения правопреемства законы, действовавшие на территории Российской Федерации до принятия Конституции РФ (1993 г.), с вступлением ее в силу приобрели статус федеральных законов и применяются на территории Российской Федерации до официальной отмены в части, не противоречащей Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и международным договорам Российской Федерации. Одной из тенденций развития системы законодательства Российской Федерации в последнее десятилетие является интеграция в российское законодательство общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации занимают отдельное положение в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации и являются составной частью ее правовой системы.
Международный договор Российской Федерации - это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации определяется Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).
Конституционный Суд РФ в пределах своих полномочий принимает постановления, заключения и определения, а также решения по организационным вопросам.
Нормативными являются постановления Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ нормативных правовых актов или их частей. Нормативные правовые акты Конституционного Суда РФ принимаются на основе и во исполнение Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1 - ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Субъекты Российской Федерации имеют свои конституции (уставы). Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации принимаются на основе Конституции РФ и не могут ей противоречить. Органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий принимают (издают) законы и иные нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном законодательством субъектов РФ. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются (издаются) на основе и во исполнение федерального законодательства, конституции (устава) соответствующего субъекта РФ и не могут им противоречить. Действие этих нормативных актов распространяется лишь на территории соответствующего региона.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий принимают (издают) нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления принимаются (издаются) на основе и во исполнение федерального законодательства, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ и не могут им противоречить.
Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации.
Отметим, что законодательные акты, несмотря на свое широкое нормативное содержание, не могут в полной мере осуществлять правовое регулирование всех вопросов охраны здоровья. Законы далеко не всегда указывают конкретные механизмы реализации заложенных в них норм. Именно поэтому возрастает роль правовых актов органов исполнительной власти, которые обеспечивают выполнение законодательных норм, исходя из реальной правовой ситуации.
К подзаконным правовым актам федеральных органов исполнительной власти относятся: указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, распоряжения и приказы различных федеральных министерств и ведомств.
Нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ являются важнейшими источниками права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений, определяющих правила поведения в сфере государственного управления.
Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия (издания), вступления в силу и официального опубликования законов, составляющих законодательство РФ и иных нормативных правовых актов, определяется соответственно Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 10.10.1995 № 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", другими федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также законодательством субъектов Российской Федерации.
Все нормативно-правовые акты имеют определенные временные, территориальные ограничения (пределы) своего существования и действия, а также распространяются на определенный круг лиц. По общему правилу нормативно-правовые акты применяются к отношениям, имевшим место в период от введения их в действие до утраты ими силы.
Пределом действия нормативного акта во времени считается период с момента вступления его в законную силу до момента прекращения его действия.
В Российской Федерации нормативно-правовые акты вступают в силу одним из следующих способов:
в результате указания в тексте нормативно-правового акта на календарную дату, с которой юридический документ вступает в силу;
в результате указания на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление в законную силу документа (например, "с момента подписания", "со дня опубликования" и т. д.);
в результате применения общих правил, указанных в законодательстве.
По этим общим правилам законы, другие нормативно-правовые акты высших представительных органов вступают всилу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении 10 дней со дня их официального опубликования.
Нормативно-правовые акты Президента РФ вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении семи дней со дня их официального опубликования, а акты Правительства РФ - со дня их подписания.
Акты федеральных органов исполнительной власти (например, приказы Министерства здравоохранения и социального развития) вступают в силу с момента опубликования и, как и иные акты, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (Федеральной регистрационной службе).
Порядок вступления в силу нормативно-правовых актов субъектов РФ, нормативных актов муниципальных органов определяется ими самостоятельно.
Нормативный правовой акт (его части) прекращает действовать в результате:
истечения срока действия нормативного правового акта (его части);
признания нормативного правового акта (его части) утратившим силу (прямое указание на отмену, которое может содержаться в акте более высокой юридической силы или в актах того же уровня);
принятия (издания) нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, заменяющего ранее принятый (изданный) нормативный правовой акт (его часть). В связи с принятием (изданием) нового нормативного правового акта признаются утратившими силу все нормативные правовые акты или их части, если они противоречат положениям нового нормативного правового акта;
вступления в силу в установленном порядке международного договора Российской Федерации, положениям которого противоречат положения ранее принятого (изданного) нормативного правового акта (его части);
признания нормативного правового акта (его части) не соответствующим (не соответствующей) Конституции РФ в установленном законом порядке. Действие нормативных правовых актов, составляющих законодательство Российской Федерации, распространяется на граждан РФ, а также на находящихся, на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, составляющие федеральное законодательство, действуют на всей территории Российской Федерации, если в указанных актах (актах о введении их в действие) не предусмотрено иное. Действие нормативных правовых актов, составляющих законодательство субъектов РФ, распространяется на территорию соответствующего субъекта. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления действуют на территории соответствующего муниципального образования.
Важнейшим из подзаконных нормативно-правовых актов является Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, впервые принятая в 1998 г. и ежегодно корректируемая Правительством РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.09.1998 № 1096 "Об утверждении Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи", указанная Программа определяет виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно.
Нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. В нем выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные с точки зрения личности, ее интересов и потребностей общественные отношения. Другие источники права (правовые обычаи, судебные и административные прецеденты) общерегулятивной значимостью не обладают. Они играют частичную, вспомогательную или дополнительную роль в регулировании общественных отношений.
В нормативно-правовых актах закрепляются нормы, которые учитывают интересы большинства и меньшинства в целом, координируют их в зависимости от конкретных экономических, социальных, национальных и международных отношений в данный исторический период.
Мировая юридическая наука рассматривает источники права в неразрывном единстве с содержанием правовых норм. Выражение юридических норм в обычае, прецеденте, в судебной практике имеет казуистический и не всегда определенный характер. Эти нормы складываются постепенно, по мере повторения частных случаев, применения определенного правила поведения. Поэтому юридические нормы не могут в указанных формах воплотить в себе общего и достаточно определенного выражения.
С развитием общественной жизни, усложнением общественных отношений эти обязательные установления становятся тормозом общественного прогресса. Как отмечал в свое время Н. М. Коркунов, «государственная власть, призванная поддерживать и охранять господство права, не может помириться с таким положением дела. Как только она достаточно окрепнет и организуется, она везде стремится поставить на место неопределенных начал обычного права и судебной практики ею самой сформулированные и по возможности общие положения или законы» 1 .
Переход к всеобщему нормативному регулированию осуществляется эволюционно. Вначале нормативное регулирование распространялось лишь на те сферы общественной жизни, которые непосредственно касались интересов государственной власти. Частные имущественные и семейные отношения длительное время оставались под воздействием обычного права и судебной практики. Со временем нормативно-правовое регулирование расширяется, подчиняя себе другие области общественной жизни, и становится, таким образом, преобладающей формой правового регулирование общественных отношений.
Важной чертой системы нормативных правовых актов является ее иерархическое строение, в соответствии с которым каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице и находится в соподчиненности с другими актами, то есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов над другими.
В отличие от других источников (форм) права нормативно-правовой акт обладает следующими признаками:
1. Нормативно-правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов государства или всенародным волеизъявлением (референдумом). Правотворческая деятельность представляет собой такую государственную деятельность, которая состоит в издании норм права, а также в совершенствовании и отмене устаревших правовых норм.
Правотворчество - это деятельность, направленная на подготовку, издание и совершенствование нормативно-правовых актов. Она имеет две основные формы: непосредственное правотворчество и опосредованное (государственное) правотворчество.
Непосредственное правотворчество осуществляется в результате проведения референдумов, которые в конституционном порядке принимают или отвергают предлагаемые государственной законодательной властью нормативно-правовые акты.
Государственное правотворчество выражается в установлении, изменении или отмене норм права в определяемом законом порядке. К нему примыкает также нормотворчество общественных организаций, которое санкционируется государством. При этом нормы, создаваемые общественными организациями, приобретают качество и свойства правовых норм, охраняемых государством.
2. В нормативно-правовых актах содержатся только нормы права, то есть правила общего характера, обладающие государственной обязательностью. Поэтому нормативно-правовые акты необходимо отличать от индивидуальных правовых актов, которые источниками права не являются. Индивидуальный правовой акт распространяет свое действие на конкретных субъектов права, которые находятся в сфере правового регулирования. Он рассчитан на одноразовое применение, относится персонально к определенным лицам и прекращает свое действие с реализацией конкретного права или обязанности (например, назначение органом социального обеспечения пенсий конкретному лицу, решение суда о принудительном возвращении долга обязанным лицом).
Индивидуальные правовые акты являются важным и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в нормативно-правовых актах. Они имеют обязательный государственный характер, их осуществление обеспечивается компетентными органами государства (судом, мэрией, арбитражем), однако источниками права они не являются, поскольку норм права не содержат. В отличие от правовых норм их предписания относятся к персонифицированным лицам и конкретным жизненным ситуациям.
3. От нормативно-правового акта как источника права следует отличать источники правоведения, или источники нашего знания о праве. Мы черпаем сведения о нормах права из различного рода сборников законодательства, из исторических правовых памятников, из произведений профессиональных юристов. Все это источники нашего познания правовых норм, а не источники права.
4. Нормативно-правовой акт оформляется в виде официального государственного документа, который имеет обязательные атрибуты: название акта (закон, указ, постановление); наименование органа, принявшего акт (парламент, президент, правительство, местный орган власти).
5. В нормативных актах нормы права группируются по определенным структурным образованиям: разделам, главам, статьям (например, в Гражданском кодексе: раздел «Обязательное право», глава «Исполнение обязательств», статья «Досрочное исполнение обязательства»).
На место нормативного акта в системе указывает его юридическая сила — свойство акта порождать определенные правовые последствия. Юридическая сила акта зависит от положения органа, издавшего этот акт, в системе органов государства и его компетенции. Акты вышестоящих органов, таким образом, обладают большей юридической силой по отношению к актам нижестоящих органов. Следовательно, акты нижестоящих государственных органов должны соответствовать актам вышестоящих органов и не могут им противоречить.
Итак, нормативно-правовой акт - это официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права.
1.2. Виды нормативно-правовых актов
Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; субъектам, их издающим.
По юридической силе все нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Юридическая сила нормативно-правовых актов является наиболее существенным признаком их классификации. Она определяет их место и значимость в общей системе государственного нормативного регулирования.
В соответствии с теорией и практикой правотворчества акты вышестоящих правотворческих органов обладают более высокой юридической силой, чем акты нижестоящих правотворческих органов. Последние издаются на основе и во исполнение нормативных актов, издаваемых вышестоящими правотворческими органами.
Нормативно-правовые акты классифицируются также по содержанию. Такое деление в известной мере условно. Условность эта объективно объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актах содержатся нормы однородного содержания. Имеются акты, содержащие нормы только одной, отрасли права (например, трудовое, семейное, уголовное законодательство). Но наряду с отраслевыми нормативными актами действуют и акты, имеющие комплексный характер. Они включают нормы различных отраслей права, обслуживающих определенную сферу общественной жизни. Хозяйственное, торговое, военное, морское законодательство - примеры комплексных нормативно-правовых актов.
По объему и характеру действия нормативно-правовые акты подразделяются:
На акты общего действия, охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на данной территории;
На акты ограниченного действия - распространяются только на часть территории или на строго определенный контингент лиц, находящихся на данной территории;
На акты исключительного (чрезвычайного) действия. Их регулятивные возможности реализуются лишь при наступлении исключительных обстоятельств, на которые рассчитан акт (военных действий, стихийных бедствий).
По основным субъектам государственного правотворчества нормативно-правовые акты можно подразделить на акты законодательной власти (законы); акты исполнительной власти (подзаконные акты); акты судебной власти (юрисдикционные акты общего характера).
Закон
– это главный и преимущественный нормативно-правовой акт современного государства. Он содержит правовые нормы, которые регламентируют наиболее важные стороны общественной и государственной жизни. Определение закона можно сформулировать следующим образом: это нормативно-правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.
Из данного определения вытекают признаки закона как основного источника права, как нормативно-правового акта, обладающего высшей юридической силой:
1) законы принимаются высшими представительными органами государства или самим народом в результате референдума;
2) законы принимаются по основным, наиболее существенным вопросам общественной жизни, которые требуют оптимального удовлетворения интересов личности;
3) законы принимаются в особом законодательном порядке, что не присуще подзаконным нормативно-правовым актам. Принятие закона включает в себя четыре обязательные стадии: внесение законопроекта в законодательный орган; обсуждение законопроекта; принятие закона; его опубликование (обнародование). Принятие закона в результате референдума также осуществляется в законодательном порядке, предусмотренном Законом о референдуме;
4) законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства. Они могут быть отменены или изменены только законодательной властью. Конституционный или другой аналогичный суд может признать закон, принятый парламентом, неконституционным, однако отменить его может только законодательный орган;
5) законы представляют собой ядро всей правовой системы государства, они обусловливают структуру всей совокупности нормативно-правовых актов, юридическую силу каждого из них, субординацию нормативно-правовых актов по отношению друг к другу.
Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативно-правовых актов государства выражает одно из основных требований законности - верховенство закона в регулировании общественных отношений. Ни один подзаконный акт не может вторгаться в сферу законодательного регулирования. Он должен быть приведен в соответствие с законом или немедленно отменен.
В свою очередь законы подразделяются на конституционные и обыкновенные. Конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций. На основе конституционных законов строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов. Конституция по отношению к другим нормативно-правовым актам, в том числе и законам, обладает высшей юридической силой. Обыкновенные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами, регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни.
Подзаконные нормативно-правовые акты
– это правотворческие акты компетентных органов, которые основаны на законе и не противоречат ему. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, они базируются на юридической силе законов и не могут противостоять им. Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Подзаконные акты как раз и призваны конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов.
По своему содержанию подзаконные акты, как правило, являются актами различных органов исполнительной власти. По субъектам издания и сфере распространения они подразделяются на общие, местные, ведомственные и внутриорганизационные акты.
1. Общие подзаконные акты. Это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны. По своей юридической силе и значению в системе правового регулирования общие подзаконные акты следуют за законами. Посредством подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, координируются экономические, социальные и другие вопросы общественной жизни.
К общим подзаконным актам относятся нормотворческие предписания высших (центральных) органов исполнительной власти. Они исходят от президента страны или главы правительства. В зависимости от формы государственного правления (президентской или парламентской республики) нормативно-правовые акты высшей исполнительной власти находят внешнее выражение в двух разновидностях подзаконных актов:
– нормативные указы президента;
– постановления правительства.
2. Местные подзаконные акты. Это нормативно-правовые акты органов представительной и исполнительной власти на местах. Их издают местные органы представительной власти и органы местного самоуправления. Действие этих актов ограничено подвластной им территорией. Нормативные предписания местных органов государственной власти и управления обязательны для всех лиц, проживающих на данной территории.
3. Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции). В ряде стран определенные структурные подразделения правительственных органов (министерства, ведомства) также наделяются право-творческими функциями, которые делегируются законодательной властью, президентом или правительством. Это нормативно-правовые акты общего действия, однако они распространяются лишь на ограниченную сферу общественных отношений (таможенные, банковские, транспортные, государственно-кредитные и другие).
4. Внутриорганизапионные подзаконные акты. Это такие нормативно-правовые акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. В рамках, определенных актами высшей юридической силы, внутриорганизационные нормативные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности государственных учреждений, предприятий, воинских частей и других организаций.
Система нормативно-правовых актов современных государств неоднородна. Это объясняется особенностями форм государственного правления, многовековыми традициями отдельных стран, национальными и другими факторами. Тем не менее подавляющее большинство нормативно-правовых систем строится по признаку степени юридической силы акта..
Степень юридической силы нормативно-правовых актов может быть различна, но степень обязательности содержащихся в них норм абсолютно одинакова для всех тех, к кому относятся их предписания. Это принципиальное положение составляет основу функционирования правового государства.
Акты судебной власти
– решения судебных органов приобретают нормативный характер в результате обобщения судебной практики, которая в своей основе носит индивидуальный, правоприменительный характер. Судебная практика выступает источником права в тех случаях, когда в силу неясности, противоречивости или неопределенности нормативных предписаний суд вынужден конкретизировать или уточнять содержание правовых норм или создавать новые нормы вследствие обнаруженных пробелов в праве.
1.3 Систематизация нормативно-правовых актов
Нормативно-правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Они имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различных субъектов и разное территориальное пространство. Естественно, что с течением времени между ними появляются противоречия. Количественное увеличение нормативного материала создает трудности в его использовании. Выход из этой затруднительной ситуации, нарушающей оптимальные основы Правового регулирования общественных отношений, состоит в систематизации законодательства.
Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.
Систематизация нормативно-правовых актов (законодательства) - это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм.
В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по определенным системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.
В настоящее время используются три основные формы систематизации нормативно-правовых актов: кодификация, инкорпорация, консолидация.
I. Кодификация - это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений.
В процессе кодификации в проект создаваемого акта включаются действующие нормы, не утратившие своего значения, и вновь созданные нормы, которые вносят качественные изменения в регулирование определенной области общественных отношений.
Кодификация законодательства характеризуется следующими признаками.
Во-первых, кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие органы на основании конституционных или других законных полномочий.
Во — вторых, в результате кодификации создается новый нормативно-правовой акт, включающий нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавших.
В-третьих, кодификационный акт является сводным актом, так как в нем сводятся воедино нормы, находившиеся ранее в различных актах, но регулировавшие одну и ту же область общественных отношений.
В-четвертых, кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни. Такой акт в основных чертах регулирует общественные отношения, являющиеся предметом регулирования данной отрасли права (например, Земельный кодекс). В нем же содержатся общие принципы, имеющие руководящее значение для всех норм этой отрасли права.
В-пятых, нормативно-правовые акты, создаваемые в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Они учитывают возможные изменения в общественной жизни и способны регулировать более совершенные общественные отношения, которые могут возникнуть в будущем.
Кодификация - это наиболее сложная и совершенная форма систематизации законодательства, имеющая право-творческий характер. Посредством ее создается единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт. Кодификационный акт в своей структуре, как правило, имеет общую часть, в которой и закрепляются отраслевые принципы (общие положения), определяющие характер и содержание данной отрасли права в целом.
Кодификационные акты по своему содержанию и наименованию подразделяются на три основных вида.
1. Основы законодательства - это нормативно-правовой акт, устанавливающий важнейшие положения (основные начала) определенной отрасли права или сферы государственного управления. Такая форма кодификации используется в федеративных (союзных) государствах. Основы законодательства составляют нормативно-правовую базу для кодификационной деятельности членов федерации.
2. Кодекс - наиболее распространенный вид кодификационных актов, действующих в основных сферах общественной жизни, требующих правовой упорядоченности (Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Таможенный кодекс. Кодекс торгового мореплавания и другие).
3. Устав, положение - это кодификационные акты специального действия, которые издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (например, президентом или правительством). Кодификационными актами являются общевоинские уставы, действующие в вооруженных силах, Устав железных дорог.
Значительное число кодификационных актов в современных государствах не имеют специального наименования. Это различного рода законы: о собственности, о пенсионном обеспечении, о военной службе, о местном самоуправлении и т. д.
II. Инкорпорация представляет собой объединение в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов в определенном порядке без изменения содержания.
В результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства. Что это означает?
1. При внешней обработке нормативно-правовые акты располагаются в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном, то есть достигается их внешняя упорядоченность.
Инкорпорацию производит систематизирующий орган (например, министерство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы. Он может лишь отразить в сборнике изменения и дополнения, которые уже сделал правотворческий орган.
Инкорпорация бывает официальной и неофициальной.
Официальная инкорпорация - это упорядочение правовых норм путем издания компетентными органами сборников действующих нормативно-правовых актов. Издаваемые этими органами сборники законодательства имеют официальный характер. Хотя они и не являются источниками права, однако на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права.
По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде.
Отличие официальной инкорпорации от кодификации выражается в уровне систематизации правовых норм. Если кодификация направлена на существенное развитие системы права, изменение содержания правового регулирования, то инкорпорация таких функций не выполняет. Не изменяя содержания правового регулирования, она призвана привести в строгую систему те нормативно-правовые акты, которые уже созданы в процессе кодификации правотворческими органами.
Различают два вида официальной инкорпорации: хронологическую и предметную (систематическую).
Хронологическая инкорпорация - это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно-правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу. В хронологическом порядке издаются акты законодательной и исполнительной власти в специальных официальных изданиях (например, в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации», бюллетенях нормативно-правовых актов ведомственных или местных органов государственной власти). При хронологической инкорпорации каждый нормативный акт имеет порядковый номер, указывается его наименование, год, месяц и день издания, а также номер статьи. Это в значительной мере облегчает поиск необходимого нормативно-правового акта, возможность оперативного нахождения и применения находящихся в нем правовых норм.
Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно-правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематизированных сборниках или собраниях законодательства нормативный материал распределяется по видам или сферам правового регулирования (государственному строительству, финансам, народному образованию, обороне страны, общественным организациям, уголовной ответственности и т. д.). Пользуясь предметной инкорпорацией, государственные органы, должностные лица и граждане могут быстро и оперативно использовать интересующие их нормы права.
III. Консолидация - это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких нормативно-правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания.
Особенность консолидации состоит в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации и инкорпорации. Консолидационный акт является сводным нормативно-правовым актом - и это формально сближает его с кодификацией; а тот факт, что он по существу не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией. По форме систематизации нормативно-правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации, В этих случаях консолидация выступает как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращения числа актов и улучшения формы правового регулирования.
2. МЕХАНИЗМ ДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
2.1 Действие правового акта во времени
Прежде всего, говоря о пределах действия нормативных правовых актов во времени, в первую очередь следует учесть такие существенные моменты, как вступление в действие нормативного правового акта и прекращение его действия.
Основывая свои законные требования на правовой норме или защищаясь с ее помощью от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений.
Действие правового акта во времени по праву считается одним из важнейших пределов действия. В эту характеристику затянуты такие понятия, как сила и действие правового акта, его опубликование, обратная сила и «переживание». Во многом действие во времени имеет отношение к государственно-правовому режиму. По этим причинам данному параметру исследователи уделяют большинство внимания.
Основными характеризующими моментами для действия нормативно-правовых актов во времени являются вступление акта в силу и ее утрата.
Вступление в силу может напрямую связываться с решением соответствующего органа о принятии акта. Это намного упрощает работу законодателя, так как ему уже нет необходимости заботиться о введении в действие (оно происходит автоматически). Впрочем, вполне понятно, что такая форма вступления в силу антидемократична: лицо может быть подвергнуто наказанию по закону, о котором знает только принявший его орган. Для того, чтобы население успевало ознакомиться с новым законом, дату вступления в силу стараются отдалить, связывая с официальным опубликованием. Именно опубликование позволяет существовать так называемой презумпции знания закона, согласно которой никто не может оправдываться незнанием закона. Такая презумпция сама по себе значительно облегчает процедуру судопроизводства, поскольку она подразумевает то, что каждый гражданин имеет достаточную правовую культуру, знание законов общества, чтобы отвечать за свои действия. Можно сказать, что этот юридический принцип является одним из древнейших в своем роде. Нам известен так называемый Законник царя Хаммурапи, выполненный на базальтовой стеле, очевидно для того, чтобы каждый мог прочитать и запомнить нормы права. В Римской республике, к примеру, знание законов было обязательным для признания полноправным гражданином. Известную важность презумпция сохраняет и сейчас. Но в то же время хотелось бы обратить внимание на следующий аспект. Восприятие любой, в том числе правовой, информации носит избирательный характер. Несмотря на то, что она распространяется одновременно и для каждого, в действительности полный охват не достигается. Социологические исследования показывают существование разнородных групп с различными интересами. Эти группы в силу своей специфики могут игнорировать определенную информацию, в том числе и правовую. Следовательно, вероятность получения информации о нормах права приближается к нулю 1 . К таким индивидам становится довольно трудно применять презумпцию знания закона, хотя, следует сказать, это не означает ее оспоримости в данном контексте.
Однако зачастую срока до официального опубликования может не хватать для ознакомления. Это бывает связано с большим объемом либо сложностью нового правового акта. В таком случае применяется следующая тактика: законодатель отдаляет от вступления закона в силу на некоторый промежуток времени введение его в действие. Таким образом, как население, так и непосредственные правоприменители получают возможность подробнейшим образом ознакомиться с новым законом и привести в соответствии с ним затрагиваемые им отношения. Заодно в более полном варианте реализуется презумпция знания закона. Кроме того, иногда необходимо провести некоторые подготовительные мероприятия к принятию правового акта.
Разделение во времени вступления в силу и введения в действие говорит о неравноценности этих двух понятий. Прежде всего, определимся, что есть обладание акта силой и действие акта. Сославшись на А. А. Белкина, скажем, что «обладание акта силой – это сохранение однажды выраженного в установленном порядке волеизъявления компетентного субъекта правотворчества по поводу изданного им акта», действие же – «поведение адресатов акта в соответствии с установленными в нем нормами» 1 . Соответственно, «вступление акта в силу – это официально зарегистрированное волеизъявление на установление (или модификацию) юридических норм, предусмотренных данным актом»; вступление же в действие – «начало возникновения (изменения, прекращения) правоотношений, предусмотренных данным актом» 2 . То есть при введении в силу происходит не что иное, как декларирование государством своей воли, сообщение о принятии им новых правил, регулирующих определенный круг отношений и, в зависимости как от вида правового акта, так и от принявшего его органа, установление уровня приоритета. Жизнь закона, то есть воздействие, регуляция отношений, начинается только с введением в действие. Естественно, что этот этап очень сложен и включает в себя несколько подэтапов — «опубликование и информирование, определение срока вступления в силу закона в целом либо его отдельных частей, установление круга субъектов, территории, на которые сразу же или постепенно распространяется его действие, соотношение с другими правовыми актами в данной сфере» 3 .
Статьей 15 Конституции РФ определены обязательные условия вступления в силу нормативных актов. Все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.
Установленный Конституцией РФ принцип обнародования нормативных актов послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.
Основными актами Российской Федерации, регулирующими этот вопрос, являются:
1) Федеральный закон от 14.06.94 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»;
2) Указ Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Рассмотрим подробнее условия, имеющие решающее значение для вступления в силу нормативных правовых актов, — обязательное официальное опубликование всех нормативных актов и обязательную государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ, актов Правительства РФ такими изданиями являются «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».
Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Для ведомственных нормативных правовых актов официальным опубликованием считается опубликование в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература».
Исключение составляют акты Центрального банка Российской Федерации и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации, официальными источниками опубликования которых являются соответственно «Вестник Банка России» и «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».
Государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер, производится Министерством юстиции РФ.
Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законодательством порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Общий порядок вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания определен ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 N 5-ФЗ. В соответствии с ним федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.
Этот порядок действует, если самими законами и актами палат Федерального Собрания не установлен другой порядок вступления их в силу.
Существуют, кроме того, следующие варианты вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания.
1. Порядок вступления в силу закона может быть определен в самом законе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается формулировка «Вступает в силу со дня официального опубликования».
2. Порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом — законом о введении его в действие.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Данный порядок также является общим и применяется в тех случаях, когда самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.
Если порядок вступления в силу не определен в самом акте, то нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок.
Для некоторых нормативных актов могут быть предусмотрены специальные правила их вступления в силу, всегда специально оговариваемые в законе (например, порядок введения в действие актов Банка России установлен в Федеральном законе от 02.12.90 N 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Порядок вступления в силу нормативных правовых актов субъектов РФ и актов муниципальных образований устанавливается ими самостоятельно.
Статья 6 Закона РФ «#G0О порядке опубликования и вступления в
силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» говорит о том, что «#G0федеральные конституционные законы, федеральные законы… вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами… не установлен другой порядок вступления их в силу». При этом подразумевается, что закон с действием, устанавливаемым нормой этого Закона, не является собственно законом еще 10 дней; приобретая силу, он одновременно вступает в действие. При этом не исключается регулирование вступления в действие особой коллизионной нормой, содержащейся в документе или вынесенной в отдельный нормативный акт. Так, согласно части 1 статьи 168 Семейного кодекса Российской Федерации, этот нормативно-правовой акт вводится в действие с определенного срока – 1 марта 1996 года. Важность и сложность документа заставляет законодателя отнести введение в действие на продолжительный срок, причем, если бы данной нормы не было, Кодекс вступил бы в силу согласно общему порядку, через десять дней после опубликования. Нельзя согласиться с точкой зрения В. П. Малкова о предпочтительности общего пути вступления законов в силу. Напротив, значительный разрыв между опубликованием и введением в действие (для Семейного кодекса, например, – порядка трех месяцев) позволяет наилучшим образом подготовиться к введению закона в действие. Кроме того, как правило, по поводу законопроектов возникают дискуссии, благодаря которым общество получает еще большую возможность для глубокого ознакомления с будущим законом. В этом свете выглядят неубедительными выводы В. П. Малкова о том, что «населению… не обеспечивается возможность своевременного ознакомления с законом» 1 . О подобном говорит Алексеев: «Если… при утверждении нормативного акта не устанавливается специального срока для его введения, то применяются особые правила, регламентирующие общий порядок вступления нормативных актов в силу, который в то же время означает и порядок введения их в действие» 2 .
При осуществлении общего порядка возможны два варианта: одновременное или постепенное вступление правового акта в силу. Второй вариант означает разделенное во времени вступление акта в силу на тех территориях государства, в которых данный акт получил распространение.
Такая система действует, как правило, в тех странах, в которых слабо развиты средства массовой информации и системы связи. Скажем, подобный порядок действовал в СССР вплоть до середины 1958 года на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 6 февраля 1925 г. «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР» 3 . Одновременное вступление актов в силу имеет преимущества: создается единый правовой режим на территории всей страны, отпадает ряд трудностей практического характера. В России для общих случаев используется именно такой порядок#G0. Следовало бы, впрочем, сказать, что в основном сегодняшняя практика заключается в закреплении времени введения в действие в самих законах.
Второй характеризующий момент – утрата нормативно-правовым актом юридической силы. А. А. Белкин характеризует ее как «прекращение компетентным субъектом сохранения своего волеизъявления на поддержку юридических норм, ранее установленных данным актом» 4 . В результате утраты юридической силы из правовой системы законодателем изымаются именно нормы, а не возникшие на их основе правоотношения. Об этом говорит тот факт, что даже потерявший силу акт в ряде случаев (как правило, в случае длящихся правоотношений) может продолжать действовать. С другой стороны, обладающий юридической силой акт может реально не применяться, т. е. прекратить свое действие. Окончание действия правового акта — «официально заявленное окончание случаев возникновения (изменения, прекращения) предусмотренных актом правоотношений» 1 , что означает не прекращение возникших на основании закона правоотношений, а, скорее, недопущение новых. При этом имевшие место правоотношения могут продолжаться в каком-то новом качестве, не теряя юридического значения. Их регуляция может происходить на основе ультраактивного действия закона (иначе – переживания) при наличии соответствующих норм права, оговаривающих это. Основными обстоятельствами утраты правовыми актами силы можно считать истечение срока, если таковой был оговорен, прямую отмену акта другим актом, изданным органом с соответствующим уровнем компетенции, и фактическую отмену, когда действовавший ранее акт замещается новым, действующим в той же сфере. В последнем случае нормы старого закона утрачивают силу с момента введения новых норм, регулирующих те же отношения, что и прежние. Такой способ, впрочем, создает ряд неудобств, в частности, «смесь» между старыми и новыми нормами; необходимо систематизировать нормы актов, признавать те или иные части нормативных актов действующими или недействующими и т. д. Как правило, с тем, чтобы избежать неудобства, в самом нормативном акте содержатся нормы, отменяющие те или иные устаревшие акты, т. е. фактическая отмена дополняется прямой. Например, уже упоминавшийся Семейный кодекс РФ в части 2 статьи 168 признаёт утратившим силу Кодекс о браке и семье РСФСР за исключением раздела IV «Акты гражданского состояния» в части, не противоречащей Семейному кодексу «впредь до принятия федерального закона об актах гражданского состояния.
Для части правовых актов существует возможность фактического прекращения действия ввиду исчезновения предмета регулирования. Такие акты не теряют свою силу автоматически и должны быть отменены в установленном порядке законодателем.
Отдельно следует сказать о вступлении в силу и утрате юридической силы индивидуальными правовыми актами. Судебные решения вступают в силу в обычном порядке через десять дней с момента оглашения решения (приговоры – через семь). Акты Президента, не носящие нормативного характера, на основании Указа Президента Российской Федерации «#G0О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» вступают в силу с момента подписания. Для индивидуальных правовых актов характерна одна специфическая особенность: установив определенное юридическое состояние, они прекращают свое действие, но сохраняют свою силу. Эта сила может быть утрачена лишь в случае прямой отмены либо истечения оговоренного срока (если таковой имел место). Акты толкования и нормативные договоры ведут себя подобно законам, хотя последние не могут потерять силу фактически.
Действие правового акта во времени связано не только с приобретением или утратой им юридической силы. Существует еще несколько принципов, связанных с периодической заменой одних нормативных актов другими и позволяющих прослеживать действие актов в «цепочке» взаимозаменяемости. Таких принципов обычно называют три: немедленное действие правового акта, обратная сила (ретроактивность) нормативно-правового акта и сохранение действия (ультраактивность, или «переживание») нормативно-правового акта.
С. С. Алексеев говорит о немедленном действии нормативно-правового акта как о принципе, согласно которому «новый нормативный акт немедленно распространяется на все существующие отношения… как бы «рассекает» длящееся отношение» 1 , при этом понимая этот принцип как действие, направленное «вперед» и приводящее «к возникновению юридических последствий лишь в связи с теми фактами, которые возникли после вступления в силу данного нормативного акта» 1 . К. И. Комиссаров говорит о том, что «новый закон начинает «работать» немедленно с момента введения его в действие», причем «его сила распространяется лишь на последующие факты, права и обязанности» 2 , т. е. только на последующие правоотношения. К примеру, по этой концепции правоотношения, возникшие между работником и работодателем, будет всегда управляться законом, существовавшим на момент заключения договора найма. Противоречие налицо. В этом случае вполне резонно поставить вопрос о том, насколько «немедленно» подобное немедленное действие, если оно распространяется в перспективу. В этой ситуации Д. Н. Бахрах совершенно справедливо настаивает на выделении такого типа действия новой нормы во времени, как перспективное, распространяющееся «на факты, возникшие после вступления ее в силу, порождающие новые правоотношения» 3 . При таком подходе немедленное действие понимается как распространяющееся «на факты прошлого и раннее возникшие правоотношения, изменяющие права и обязанности их участников с даты вступления ее в силу», обратное – «на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу: с какой-то более ранней даты или… с момента их возникновения» 4 . В этой концепции обратной силой правовой нормы считается ее ревизионная сила, т. е. та обратная сила, которая пересматривает уже сложившиеся юридические факты, закончившиеся правоотношения; простая обратная сила, понимаемая как «распространение нового нормативного акта на факты «прошлого», по которым окончательные юридические последствия еще не наступили» 5 , переходит по сути в область немедленного действия. Это связано с пониманием простой обратной силы: так, простая обратная сила распространяется на начавшиеся, но не закончившиеся правоотношения, не отрицая самого факта их возникновения. Согласно концепции Д. Н. Бахраха, так ведет себя закон согласно немедленному действию. Требует корректировки и известный принцип «Закон обратной силы не имеет»: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, «не может иметь не только обратного, но и немедленного действия» 1 .
Применительно к старой норме Д. Н. Бахрах предлагает следующую схему: норма «переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе и после даты вступления в силу новой; немедленно прекращает действие на все отношения, которые регулировала, с даты утраты ею силы; досрочно прекращает действие на отношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой» 2 .
Особо следует упомянуть о так называемой обратной силе правового акта. Общее мнение по этому вопросу состоит в том, что обратная сила – исключение из правил, имеющее право на существование лишь в случаях смягчения закона 3 . Выделяют несколько вариантов придания закону обратной силы. Это может быть «молчаливое» придание нормативно-правовому акту обратной силы, когда закон обладает обратной силой по своему смыслу (например, статья 58 13 Уголовного кодекса РСФСР 1926 г.). Обратная сила может быть дана разъяснительным законам. Возможно также прямое указание законодателя о придании закону обратной силы и придание закону обратной силы коллизионной нормой 4 . Другое дело, нужно ли такое своеобразное исключение из немедленного действия, как обратная сила, допустимы ли исключения даже «в целях более гибкого правового регулирования, более лучшего сочетания интересов государства и граждан». Приведенный выше пример из Уголовного кодекса РСФСР ясно показывает, как может использоваться обратная сила. По этой статье любые «активные действия или активная борьба против рабочего класса и революционного движения, проявленные на ответственной или секретной (агентура) должности при царском строе» 1 подлежали наказанию в виде или расстрела или объявления «врагом трудящихся» с лишением имущества, прав гражданства и высылкой за пределы страны (учитывая то, что понятие активной борьбы против рабочего класса не определено вообще). Это притом, что на период совершения деяний таковые не считались преступными. Подобные законы дают простор в давлении на практически любого члена общества и, фактически, легализуют произвол власти. С. С. Алексеев упоминает о возможности разового распространения действия правовых актов на прошлое, например, в том случае, если действующий обратно акт был на момент возникновения отношения принят, опубликован, но не был введен в действие 2 . Действительно, такая ситуация в принципе может возникнуть, но тут следовало бы, скорее, применить старый закон, а при его отсутствии – не применять вовсе. Так или иначе, на применение закона «назад» обязательно должно быть дано разрешение компетентного государственного органа. Справедливости ради надо сказать и о положительном характере обратной силы. Например, норма, закрепленная в части 2 статьи 54 Конституции РФ говорит о том, что «если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон». Это очень ценное в силу своего гуманного характера положение.
Можно выделить ряд норм, регулирующих действие закона во времени. Помимо уже упомянутой нормы об обратном действии смягчающего ответственность закона, можно сказать об аналогичной в отношении коллизии законов: в случае конкуренции законов, предусматривающих различные виды наказаний за однородные деяния, должен применяться более мягкий закон. Правомерность или противоправность поступков определяется согласно законам, действовавшим на момент деяния (хочется вновь упомянуть о статье 58 13 УК РСФСР от 1926 года: вопиющий пример антидемократичной нормы права). Можно также выделить очень важную норму: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет 1 .
Итак, в действии правовых актов во времени выделяют два основных момента: вступление в силу и утрату юридической силы. Для объемных и сложных нормативно-правовых актов от вступления в силу отделяют введение в действие: это служит лучшему осмыслению обществом нового закона, подготовлению соответствующих общественных отношений, и, тем самым, соблюдению презумпции знания закона. Также выделяется несколько типов действия правовых актов во времени. Как правило, называют три: принцип немедленного действия, обратное действие и «переживание». Но подобная классификация имеет ряд недочетов. Сейчас некоторые ученые склонны выделять шесть типов действия, по три для старого и нового правовых актов. Это – обратное действие, немедленное действие и перспективное действие для нового закона и, соответственно, досрочное прекращение действие, немедленное прекращение действия и «переживание» – для старого.
2.2. Действие правового акта в пространстве
Другим немаловажным аспектом действия правового акта является его действие в пространстве. Он позволяет определить пространственные пределы действия закона, сделать различие между актами различных государств, законом государства и международным актом, наконец, между общегосударственной и локальной нормами.
Пределы действия нормативных правовых актов в пространстве — это ограничение действия нормативного акта только той территорией, на которую распространяется суверенитет государства или компетенция соответствующего правотворческого органа. Эти пределы определяются на основе территориального и экстерриториального принципов.
В соответствии с территориальным принципом действие нормативного правового акта распространяется на всю территорию в пределах государственных или административных границ деятельности правотворческого органа.
Так, федеральные законы и иные нормативные акты федеральных органов власти действуют на всей территории России, акты субъектов РФ — только на территории этих субъектов РФ, а акты муниципальных образований применяются только в границах этих административных единиц.
Экстерриториальность действия нормативного правового акта означает распространение правовых актов данного субъекта правотворчества за пределы территориальных границ деятельности этого субъекта. Иными словами, применение на территории Российской Федерации законодательства иностранных государств в некоторых случаях допускается, но лишь настолько, насколько это допускается национальным законодательством и определено в межгосударственном соглашении.
Например, в соответствии с законодательством Российской Федерации при рассмотрении гражданских споров по поводу имущества суд должен применять правовые акты тех иностранных государств, на территории которых находится спорное имущество 1 .
В связи с этим, введем понятие территории государства. Это – часть территории земного шара, находящаяся под суверенитетом определенного государства, составными частями которой являются сухопутные, водные, подземные и воздушные пространства, а также приравненные к ней объекты 2 .
В целом можно подразделить правовые акты на общегосударственные, действующие на всей его территории, на действующие на части территории и на международные, распространяющиеся на ряд государств. Следует сказать, что международные договоры не могут приниматься государством без его согласия; тем самым соблюдается государственный суверенитет. Договор, как правило, принимается согласно установленной процедуре законодательным органом и вступает в силу как часть правовой системы государства. В Конституции РФ, например, говорится о месте договора: при том, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу», «если международным договором… установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» 1 . Это означает, что в Российской Федерации такой договор по своей юридической силе стоит всего порядком ниже Основного закона. Таким образом, соблюдаются начала суверенитета. При этом международные договоры России «являются составной частью ее правовой системы» 2 . Аналогичные нормы содержатся, например, в Основном законе ФРГ: «Общие нормы международного права являются составной частью права Федерации» 3 . Таким образом, можно говорить о включении международного права в право конкретных государств и действии напрямую на их территории как «родного».
К правовым актам, действующим на всей территории данного государства, в первую очередь можно отнести конституцию (при ее наличии), а также законы, в которых не оговаривается действие на каких-либо определенных территориях. В качестве примера можно привести Конституцию РФ. К правовым актам, действующим на определенной территории, можно отнести отдельные положения законов, относящиеся к определенной территории (например, в случае федерации – к ее субъекту), собственные акты отдельных территориальных единиц (например, субъектов федерации), акты местного самоуправления и локальные нормы права. Действуют повсеместно акты толкования, если касаются повсеместно действующих законов, договоры, если в них самих не оговорена определенная территория действия, индивидуальные правовые акты, если в них прямо или по смыслу не заложено какое-либо ограничение по пространству.
В качестве примера закона, действующего на определенной территории, можно взять закон о введении на какой-либо территории чрезвычайного положения. Такого рода акты исходят, как правило, от центральной власти и не подпадают под юрисдикцию субъекта федерации (если государство – федеративное. В случае унитарного государства о собственном законодательстве отдельных территорий не может идти речи). Правовой акт субъекта федерации – его устав (конституция – в случае республики), акты (решения), принятые законодательным органом субъекта в соответствии с уставом (например, решения Новосибирского областного Совета Депутатов). Как указано в Конституции РФ, субъекты федерации вне полномочий федерации и вне пределов совместного ведения федерации и ее субъектов обладают всей полнотой власти. Органы местного самоуправления (муниципалитеты, районные и поселковые советы и т. д.) издают акты, регулирующие «решение… вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» 1 . Наконец, локальные нормы действуют в пространстве согласно с функциями, осуществляемыми организацией. Замечено, что территория для локальных норм важна постольку, поскольку на ней ведется трудовая деятельность, и в соответствии с этим в самих нормах предприятий координаты пространства указываются как «рабочее место», «строительная площадка», «территория завода» и так далее 2 .
Действие правовых актов в пространстве ограничено территорией государства. Международные договоры применяются, но как часть системы права данного государства. По юридической силе они подчиняются основному закону, но, как правило, являются верховенствующими по отношению к законам. Законы, в свою очередь, распространяют свое действие на всю территорию государства, хотя могут действовать и на определенной территории государства. В федерациях субъекты выпускают свои правовые акты по предметам своего ведения; эти законы действуют только на территории данного субъекта. Кроме того, правовые акты вправе издавать органы местного самоуправления (действуют на территории поселения либо на ее части) и организации (действуют на территории т. н. рабочего места).
2.3. Действие правовых актов по кругу лиц
По общему правилу признается, что нормативные правовые акты распространяются на все лица, находящиеся на территории действия данного нормативного правового акта и являющиеся субъектами отношений, им предусмотренных, в том числе распространяются на иностранных лиц и лиц без гражданства, действующих или проживающих на данной территории. Пространственно ограниченные акты распространяются на лиц, находящихся на определенной территории, а конституция распространяется на каждого гражданина на всей территории государства.
Действию закона подлежат не только граждане данного государства, но и иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на государственной территории. В данном случае закон распространяется и на них. Однако существует исключение из этого правила для лиц, обладающих экстерриториальностью, то есть внеземельности. Он действует в отношении некоторых иностранных граждан, в частности, дипломатов. Согласно ему иностранцы несут ответственность за совершенные правонарушения по законам родной страны. Вместе с тем иностранцы и лица без гражданства не могут участвовать в ряде правоотношений, например, служить в армии и т. д. Признак территории достаточно условен и для граждан данного государства. Скажем, российские граждане за границей подчиняются не только законам страны пребывания, но и российским законам: например, они должны быть приписаны к определенному призывному участку в России, имеют право избирать и быть избранными в Российской Федерации и т. д. С другой стороны, некоторые правовые акты распространяются только на определенных лиц. Например, уголовная ответственность за воинские преступления распространяется только на военнослужащих. Специальный характер могут носить и отдельные подзаконные нормативные акты. Действие локальных норм ограничено кругом работников предприятия. В индивидуальном правовом акте круг субъектов оговаривается особо.
Правовые акты действуют по кругу лиц на всех граждан на территории данного государства. Он может также распространяться на иностранных граждан и лиц без гражданства за исключением лиц, обладающих экстерриториальностью. Также правовые акты могут действовать только на определенную группу, категорию лиц, либо, в случае индивидуального правового акта, на конкретно указанных лиц. Таким образом, главных оснований действия закона по кругу лиц два: по принадлежности к государству и по принадлежности к какой-либо определенной группе лиц, на которую распространяется действие данного акта.
2.4. Действие правового акта по предмету
Пределы действия нормативных актов по предмету определяются кругом общественных отношений, которые урегулированы данным актом, отраслью законодательства, к которой он относится, и разновидностью (общие или специальные) содержащихся в нем правовых норм.
Необходимо отметить, что действие правового акта по предмету весьма мало рассматривалось в научной литературе. Можно выделить работу С. С. Алексеева «Государство и право. Начальный курс», но, к сожалению, этот труд носит скорее учебный, чем научный, характер. В целом же отдельные положения нащупываются в литературе, но неопределенно и в контексте других вопросов.
Пределы действия правового акта по предмету, по словам С. С. Алексеева, определяются тем, на какой предмет – круг общественных отношений – распространяются нормы, содержащиеся в данном законе, и к какой разновидности они относятся – общим, отраслевым, специальным 1 . Понимается, что под общими подразумеваются те законы, которые содержат нормы, имеющие наибольший радиус действия. Соответственно, мы должны сказать о различии норм по сфере действия на общие и специальные.
Общими нормами считаются такие предписания, которые присущи общей части той или иной отрасли права и распространяются на все или бóльшую часть институтов соответствующей отрасли права, и тем самым служат целям правовой регламентации широкого круга общественных отношений определенного рода 2 . Общие нормы могут быть как специфически отраслевыми, так и межотраслевыми. В отличие от них специальными считаются «нормы, действующие только в пределах отдельного вида отношений» 3 . Таким образом, отраслевые правовые акты содержат преимущественно общие, касающиеся данной отрасли, определенного рода отношений, нормы, а специальные регулируют определенные виды отношений внутри отрасли. Тогда общие законы – такие нормативно-правовые акты, которые содержат наиболее общие нормы, имеющие в основном межотраслевое значение и близкие к правовым принципам.
Подобные правовые акты не ограничиваются одной отраслью, а стараются развить свое влияние на большинство общественных отношений, хотя и в самой общей форме. Такая специфика свойственна конституциям. Разумеется, что общие нормы не могут детально регулировать отношения, поэтому в рамках отраслях создаются ограниченные в действии отраслевые законы, которые, однако, обладают внутри нее всей полнотой действия. Однако зачастую и такие нормативные акты не могут регулировать всю полноту общественных отношений, поэтому для каждого из наиболее значимых их видов создается регулирующий его специальный акт, не противоречащий отраслевому, но раскрывающий его. Таким образом, создается своеобразная пирамида, во главе которой – общий закон, под ним – несколько не противоречащих ему отраслевых законов, раскрывающих его общие положения, а основу пирамиды составляют специальные законы, действующие применительно к конкретным видам отношений на основе отраслевого права и общих законов, касающихся регулируемого вопроса. При этом следует заметить, что индивидуальные правовые акты можно отнести к специальным. В самом деле, такой их подвид, как акты толкования, своим предметом имеет, как правило, нормы некоторого закона, показывая, как эти нормы необходимо применять на практике. В англосаксонской правовой системе развито так называемое прецедентное право, возникшее на основе правоприменительных актов высших судебных инстанций, которое при рассмотрении конкретных (но в какой-то мере общих) случаев позволяет имевшее место правоприменительное (конкретное) решение использовать в качестве нормативного акта, применяя его в ситуациях, аналогичных имевшему место.
Нормы Конституции РФ имеют неограниченное действие по предмету — они прямо распространяются на все правовые отношения, возникающие в государстве.
Действие отраслевых кодексов и законов ограничено рамками предмета данной отрасли законодательства. Так, в соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса нормы гражданского законодательства применяются к имущественным и личным неимущественным отношениям между равноправными субъектами и не распространяются на имущественные отношения, основанные на властном подчинении, — налоговые, финансовые, административные.
Из этого правила есть исключения, когда закон предусматривает возможность применения положений одной отрасли законодательства для отношений, урегулированных другой отраслью. Например, согласно ст. 11 Налогового кодекса институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в настоящем Кодексе, если им не дано определение в самом Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства.
В границах одной и той же отрасли законодательства действует приоритет специальных норм перед общими.
Суть этого правила в следующем. Нормативный акт может содержать общие положения по определенному кругу общественных отношений (например, по отношениям, связанным с заключением и исполнением договора купли — продажи) и одновременно предусматривать особые, специально установленные для конкретных случаев правила (например, по купле — продаже недвижимости). В ситуациях, касающихся этой конкретной разновидности отношений, в первую очередь будут применяться специальные нормы. Так, согласно ст. 454 Гражданского кодекса к договору купли — продажи недвижимости как к разновидности договоров купли — продажи общие положения о купле — продаже применяются, если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса об этом виде договора.
Итак, по предмету действия законы разделяют на общие, отраслевые и специальные. Общими являются, как правило, конституции и иные основополагающие законы. Отраслевые законы связаны с определенным родом отношений, отраслью права. Наконец, специальными являются законы, регулирующие различные виды отношений, уточняя и конкретизируя отраслевые и общие законы, но не противореча им.
3. НОРМАТИВНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ И ИХ РАЗРЕШЕНИЕ
Под юридическими коллизиями понимается расхождение между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий 1 . При таком столкновении необходимо определиться, какой нормативно-правовой акт будет действовать в конкретной ситуации.
Для действующего российского законодательства вопрос о разрешении возникающих противоречий между отдельными нормативными правовыми актами стоит особенно остро как по объективным, так и по субъективным причинам.
Экономическое, политическое, культурное, техническое развитие приводит к появлению принципиально новых общественных отношений и, как следствие, к фактическому устареванию действующих законов, а также к их замене новыми нормативными актами. Однако на определенном этапе может возникнуть ситуация, когда новые законы еще не появились, а действующие уже не соответствуют сложившимся в обществе отношениям. Так, например, некоторые акты Союза ССР, фактически утратившие свою актуальность, официально на сегодняшний день не отменены. В таких случаях юридические коллизии практически неизбежны 2 .
Масштаб территории, федеративное устройство, изменения экономической ситуации объективно обусловливают возникновение нормативных противоречий в Российской Федерации — между федеративным законодательством и законодательством субъектов Федерации, между актами представительных и исполнительных органов власти.
К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые зависят от воли и сознания людей — политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, непродуманность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, социальная напряженность, политическая борьба и др.
Все это делает юридические коллизии в какой-то мере неизбежными и естественными. Более того, по мнению Ю.А. Тихомирова, было бы упрощением оценивать их только как сугубо негативные явления. «Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние» 1 .
В современной науке коллизию определяют как «отношение между нормами, выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения» . Скажем о двух основных способах разрешения коллизий. Первый – отменить один из коллидирующих актов, или, в случае, если их количество больше двух, отменить несколько, оставив только один, либо отменить соответствующие нормы, оставив в качестве регулятора нормы одного определенного. Но это мало приемлемо. Другой способ состоит в создании определенных коллизионных норм, регулирующих действие того или иного акта по данному вопросу, устанавливающих приоритет действия.
Всего выделяют четыре вида коллизий: темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные. Соответственно выделяются коллизионные нормы – темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные.
Темпоральная коллизия представляет собой «конфликт юридических правил, происходящий в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух или более норм права» 1 . Подобное может происходить по причине того, что имело место повторение норм во времени. Например, по причине незнания о существовании нормативно-правового акта, регулирующего определенный круг отношений, был принят дублирующий акт. Также такая коллизия может произойти при фактической отмене правового акта другим, когда неясно, в какой части нормы одного перекрывают соответствующие нормы другого, и перекрывают ли вообще. В такой ситуации сложилась следующая коллизионная норма, регулирующая действие законов во времени: последующий закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat priori). Таким образом, коллизия, сложившаяся между двумя (или более) нормативными актами, одинаковыми по юридической силе и предмету действия, но принятыми в разное время, решается в сторону последнего.
Коллизия норм в пространстве рассматривается как «конфликт норм, чаще всего возникающий в результате того, что одно фактическое обстоятельство может быть урегулировано правовыми нормами, действующими на разной территории» 2 . Среди причин этой коллизии можно назвать «протяженность» фактического обстоятельства, когда некоторое правоотношение начинается в одном государстве, находит продолжение во втором и, например, заканчивается в каком-то третьем. Так могло быть в Советском Союзе, когда в его составе существовали республики, имевшие свое собственное законодательство по многим вопросам, например, уголовное. Либо возможно изменение самой территории. По этому типу коллизий существует масса коллизионных норм, относящихся к различным отраслям права, различным отношениям и так далее (например, закон гражданства лица, закон места совершения сделки, закон места нахождения вещи, закон места заключения брака и т. п.). Естественно, что территории одного государства изменяются сравнительно редко; пространственные коллизионные нормы в основном действуют в международном праве, и устанавливают, нормы права какого государства действуют по конкретным случаям. Международные коллизионные нормы подразделяются на односторонние, устанавливающие то государство, нормам которого и подлежит регулирование данного круга отношений, и двусторонние, содержащие общий принцип, согласно которому определяется, законы какого государства подлежат применению.
Иерархические коллизии возникают тогда, когда регулирующие одни и те же отношения правовые акты, принятые в одно время, различаются по юридической силе. Соответствующая норма гласит: правовой акт с высшей юридической силой отменяет акт с низшей. По этой причине, например, подзаконный нормативно-правовой акт не может противоречить закону, обладающему по отношению к подзаконному акту высшей юридической силой.
Содержательная коллизия представляет собой «конфликтное отношение действующих одновременно и на одной территории предписаний равной юридической силы, возникающее в результате частичного совпадения объемов регулирования и обусловленное спецификой регламентирования общественных отношений» 1 . То есть, данные коллизии возникают по причине смешения действия по предмету двух или нескольких норм. Соответственно коллизия возникает между общими и специальными нормами права. Здесь действует коллизионная норма, устанавливающая приоритет специального закона: специальный закон отменяет действие общего (lex speciali derogat legi generali).
Нередко происходит такое явление, как совпадение коллизий, так сказать, «коллизия коллизионных норм». Соответственно, подобные ситуации должны находить свое разрешение. Так, может происходить смешение темпоральной и иерархической коллизионных норм. Это случается в случае, когда первый изданный акт имеет высшую относительно второго юридическую силу, и, следовательно, должен действовать, но существует такая норма, как «последующий закон отменяет предыдущий», и в соответствии с ней должен действовать последний закон. В таких случаях приоритет отдается иерархической норме. Это вполне объяснимо: нормативно-правовой акт, имеющий высшую относительно другого акта юридическую силу, принимается более высоким в государственной иерархии органом с соответствующей компетенцией. Скажем, федеральный закон, принятый Федеральным Собранием, по юридической силе всегда выше, чем указ Президента. Соответственно, указ Президента, даже изданный позже федерального закона, не может прекратить действие закона.
Аналогично разрешается совпадение темпоральной и содержательной коллизионных норм, когда первый нормативный акт является специальным, а второй – общим. Согласно темпоральной норме, действовать должен второй, более поздний, содержательная же говорит о преимуществе специальной нормы. В таких случаях приоритет, как правило, отдается содержательной норме. Это и понятно: специальные нормы более детально, подробно регулируют свою сферу общественных отношений, чем это делают общие.
Более сложен вопрос о совпадении иерархической и специальной коллизионных норм. Здесь нет установленного порядка, хотя есть мнение, что «в той ситуации, когда нижестоящий нормотворческий орган не уполномочен издавать специальные (исключительные) нормы и тем самым решать какие-то вопросы по-иному, должно действовать правило lex superior derogat priori» 1 . В остальных случаях действует содержательный принцип.
В случае совпадения темпоральной, иерархической и содержательной коллизий решение происходит по предыдущему случаю, то есть темпоральная норма в данном случае не имеет значения.
Нередко нормы права сталкиваются между собой, касаясь одного предмета регулирования. Возникает коллизия правовых норм. В таких случаях законодатель может исключить определенные нормы или же воспользоваться коллизионными нормами для урегулирования конфликта. Коллизионные нормы бывают четырех видов: темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные.
На уровне практического правоприменения соответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются следующими правилами:
а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, но изданные в разное время, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится;
б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление Правительства и акт отраслевого министерства), т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов;
в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий. Подобные акты или нормы иногда называют конкурирующими. Например, в Конституции РФ есть норма о несменяемости судей Конституционного Суда, а в специальном законе об этом Суде установлен 12-летний срок. Действует последний.
В целом способами разрешения коллизий являются: 1) толкование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в действующие; 5) судебное, административное, арбитражное рассмотрение; 6) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; 7) переговорный процесс, создание согласительных комиссий; 8) конституционное правосудие. Некоторые из этих способов используются одновременно. Существуют также международные процедуры устранения конфликтов.
Конституция предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека, до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). И это тоже способ устранения конфликта.
Попытаемся кратко охарактеризовать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий, рассмотрев прежде всего его составные элементы.
Первый элемент — легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах. В Конституции РФ, конституциях республик и уставах других субъектов Федерации, в законах, указах и актах правительств фиксируются виды юридических коллизий. В одних случаях они содержатся внутри частей общих тематических актов, их разделов и глав, в других — в специализированных актах типа АПК РФ и УК РФ.
Второй элемент — точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.
Третий элемент — право признает юридические коллизии нежелательными и вводит условия их недопущения — действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д., а допуская, — вытесняет. Такова формула правового воздействия на коллизионные процессы.
Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.
В гражданском законодательстве подробно регулируются юридические состояния физических и юридических лиц и способы предотвращения их противоправного изменения, защиты. Таков, например, механизм возмещения вреда. В гражданском, трудовом, уголовном, семейном законодательстве не одинаков возраст, по достижении которого гражданин может быть привлечен к ответственности.
Пятый элемент — установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров. Подробнее об этом было сказано выше.
Шестой элемент — наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что действуют законы о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках.
Наконец, в качестве седьмого элемента правового режима можно назвать нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.
Несомненно, правовой режим служит своего рода оболочкой коллизий. Его знание и умелое использование позволяет своевременно разрешать юридические коллизии.
Юридические коллизии, политические неурядицы подрывают основы порядка и стабильности в обществе, деформируют правосознание людей, создают критические ситуации, социальную напряженность. Подобные катаклизмы - признак невысокой правовой культуры, процветающего на всех уровнях юридического нигилизма. Поэтому их необходимо по возможности не допускать, профилактировать, а если они все же возникают - своевременно снимать с помощью выработанных для этого механизмов.
Гаврилов О. А. Системный анализ и моделирование механизма действия правовой нормы. – Системный анализ, управление и право. М., 1979.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Понятие хозяйственного права как комплексной отрасли права и ее роль в развитии экономики России
Нормативно-правовой акт: понятие и виды
Нормативно-правовой акт (НПА) - официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица), иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.д.) или путём референдума с соблюдением установленной законодательством процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределённый круг лиц и неоднократное применение.
Нормативный правовой акт - это акт правотворчества, который принимается в особом порядке строго определёнными субъектами и содержит норму права.
Нормативный правовой акт в Российской Федерации - России (а также во многих других странах, относящихся к романо-германской правовой системе) является основным, доминирующим источником права. Нормативные правовые акты (в отличие от других источников права) принимаются только уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции, имеют определённый вид и облекаются в документальную форму (кроме того, они составляются по правилам юридической техники). Нормативные правовые акты, действующие в стране, образуют единую систему.
По порядку принятия и юридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.
Законы и подзаконные акты
Закон - обладающий высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Особый порядок - законотворчество. По юридической силе и предназначению законы делятся на конституционные (закрепляют основы общественного и государственного строя и определяют основные правовые начала всего действующего законодательства) и обыкновенные (принимаются на основе конституционных законов и регулируют различные стороны жизни общества). Среди последних выделяются кодифицированные и текущие. По характеру действия законы подразделяются на постоянные, временные и чрезвычайные. В Российской Федерации, как в любом федеративном государстве, действуют федеральные законы и законы субъектов. Действующие законы образуют систему законодательства. Высшая юридическая сила предполагает, что никакой иной правовой акт не должен противоречить закону, не может его ни отменить, ни изменить; но закон может отменить или изменить любой другой правовой акт. Содержание закона образует первичные нормы, которые в отдельных случаях получают дальнейшую конкретизацию и развитие в подзаконных актах.
Подзаконный правовой акт (нормативный) принимается органами государственной власти в пределах их компетенции и, как правило, на основании закона. Подзаконные акты должны соответствовать законам. К подзаконным актам России относятся нормативные акты (то есть указы, содержащие нормы права) Президента России, нормативные постановления палат Федерального Собрания (принимаемые по вопросам их ведения), нормативные постановления Правительства России, различные нормативные акты (приказы, инструкции, положения и т. п.) федеральных министерств и ведомств, других федеральных органов исполнительной власти, других федеральных государственных органов. Следует выделить также нормативные правовые акты органов местного самоуправления (именно поэтому подзаконный акт принимается не только государственными органами), издающиеся в соответствии с вышестоящими законами и подзаконными актами и воздействующие на общественные отношения строго на территории данного муниципального образования.
Нормативные договоры
Источником права в России, а также и в большинстве стран мира, является нормативный договор. Самым распространённым видом нормативных договоров и соглашений являются коллективные договоры и соглашения, заключаемые сторонами социального партнёрства в трудовом праве.
Нормативные правовые акты в Российской Федерации
Поскольку Российская Федерация - Россия является федеративным государством, нормативные правовые акты могут быть федеральными (Российской Федерации) и субъектов Российской Федерации, также в пределах полномочий решения выборного органа муниципального образования.
В России установлена следующая иерархическая система нормативных правовых актов (в зависимости от их юридической силы):
Международные договоры и соглашения России, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, составляют особую группу, которая является составной частью правовой системы России. Международные договоры и соглашения России имеют бо́льшую юридическую силу, чем нормативные правовые акты Российской Федерации.
Конституция России.
1. Законы:
Российской Федерации
Федеральные конституционные законы.
Федеральные законы (в том числе Кодексы).
Субъекта федерации
Закон субъекта федерации
2. Указы Президента России,
3. Подзаконные правовые акты:
Постановления Правительства России.
Акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных служб и агентств).
4. Локальные нормативно-правовые акты.
На уровне муниципального образования - решения муниципального образования.
Нормативный акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы.
Нормативные акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.
Нормативные акты характеризуются следующими признаками.
Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются. Нормативные акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.
Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.
В-третьих, нормативные акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты: вид нормативного акта, его наименование, орган, его принявший, дату, место принятия акта, номер. Письменная форма способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций.
В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответствовать Конституции РФ и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.
В-пятых, все нормативные акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций, т. е. опубликованию, и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции знания закона, и налагать санкции.
Требования, предъявляемые к нормативным актам. Укажем лишь на самые важные из них.
1. Чтобы иметь большую регулирующую силу, нормативные акты должны быть качественными. Этого можно достигнуть, если они будут не представлять собой плод фантазии или желаемого правотворческих субъектов, а отражать объективную реальность. В принципе данное требование носит более общий характер и относится к правовым нормам в целом. Однако именно при принятии правовых актов возможность принятия волюнтаристских решений становится наиболее очевидной.
Однако свобода законодателя в принятии тех или иных решений не безгранична. Выше уже говорилось об объективной обусловленности права общественными отношениями. В том случае, если принятые нормативно-правовые акты будут противоречить объективной действительности, содержащиеся в них нормы как минимум станут «мертвыми», не применяющимися на практике. В случае же острого противоречия принятие такого акта чревато социальными потрясениями. Любые, даже очень хорошие идеи не могут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество до них не «дозрело», если нет необходимых условий. В качестве примера можно привести Закон о выборах, которым вводятся элементы пропорциональной избирательной системы, т. е. представительства в парламенте партий, при отсутствии практически таковых в российской действительности (партии-головастики, т. е. партии, не имеющие электората, не в счет).
2. Нормативные акты должны иметь структуру, а не представлять хаотичный набор нормативных положений. Как правило, нормативный акт имеет вводную часть, называемую преамбулой. В ней излагаются цели и задачи нормативного акта, характеризуется общественно-политическая обстановка, существующая в момент его принятия. Первые статьи нормативного акта могут быть посвящены определению терминологии, используемой в дальнейшем. Затем построение нормативного акта может укладываться в следующую схему: субъекты правоотношений (например, налогоплательщики и финансовые органы), объекты (получаемый доход), права и обязанности (обязанность уплатить налоги, право проверить точность их уплаты и др.), льготы, меры поощрения (например, освобождение от налогов малых предприятий в течение двух лет с момента создания) и санкции (за уклонение от уплаты налогов штраф в размере сокрытой суммы). Такой порядок компоновки нормативного материала используется в некодифицированных актах, наличие которых присуще «молодым», недавно появившимся отраслям права. «Старые» отрасли права, как правило, кодифицированы. Кодексы же имеют более сложное строение.
3. Нормативные акты должны быть доступными для понимания гражданами. Причем здесь законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже среднего интеллектуального уровня. Нормативные акты должны излагаться простым, ясным языком, отличаться строгостью стиля, соответствовать законам формальной логики, а также не носить слишком абстрактного характера, но одновременно и не увязать в деталях. В них не должно быть сложных юридических терминов.
Нормативные акты при разумном и умелом их составлении - могучее орудие преобразования общества. Однако очень многое зависит от их разработчиков, которые максимально должны учитывать объективные реалии и напрочь отбрасывать свои личные пристрастия. Если печать субъективизма будет неумеренно яркой, то нормативные акты могут стать орудием причинения вреда народу. Например, издание в 1991 г. Указа Президента РФ, разрешающего свободу торговли, преследовало благородную цель: раскрепостить граждан в сфере обмена. Но непродуманность в организации исполнения Указа повлекла нежелательные последствия: антисанитарию на территории городов, всплеск инфекционных заболеваний и др. Поэтому крайне важным является разработка руководства по производству нормативных актов (закона об издании нормативных актов).
Виды нормативных актов. Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство», В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы.
Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды нормативных актов.
Законы - это нормативные акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти, регулирующие важнейшие общественные отношения и обладающие высшей юридической силой.
Законы - это наиболее значительный вид нормативных актов.
Во-первых, законы могут приниматься только одним органом - парламентом, которому принадлежит законодательная власть в стране. Так, в США законы принимаются Конгрессом США, в России - Федеральным Собранием.
Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.
В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения в обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопросов, которые подлежат урегулированию именно с помощью закона. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепенного значения.
В-четвертых, законы обладают высшей юридической силой по сравнению с другими видами нормативных актов.
По своей значимости законы делятся на три группы: основные законы (конституции), регулирующие основополагающие вопросы жизни государства (конституционный строй, основные права и свободы граждан, систему государственной власти и др.);
конституционные законы, регулирующие вопросы общественной жизни, отнесенные к предмету Конституции (Закон о выборах Президента, Закон о выборах в Государственную Думу, Закон о судебной системе и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулированы в Конституции, однако в конституционных законах они получают дальнейшее развитие и детализацию. Понятно, что конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;
текущие (обычные) законы, принимаемые для урегулирования всех остальных важных вопросов жизни общества (например, Закон об акционерных обществах, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Закон об образовании и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.
Разновидность текущих законов - кодексы, которые представляют собой сложные систематизированные акты. Как правило, в кодексе в определенном порядке располагаются все или самые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в Уголовном кодексе собраны все нормы о преступлении и наказании, в Гражданском кодексе - самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс - это как бы развитое «юридическое хозяйство», в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы общественных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как правило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы части особенной, т. е. для любого отношения, регулируемого кодексом. Так, в Уголовном кодексе в Общей части содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной же части предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.
Законодательный процесс. В России законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом. Такой сложный порядок вступления законов в силу необходим для того, чтобы исключить создание скороспелых, непродуманных, а то и ошибочных законов, решить вопрос о наличии необходимых для его реализации финансовых средств, не допустить противоречий в правовой системе.
Законотворческий (законодательный) процесс проходит в своем развитии несколько стадий.
1. Законодательная инициатива. Это право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа их рассмотреть. Таким правом обладают Президент, Совет Федерации, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк. Это связано, во-первых, с тем, что его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю времени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно сказать о других государственных органах и гражданах.
2. Подготовка законопроектов. Такая подготовка должна начинаться с выявления социальных потребностей в создании правовых норм на основе всестороннего изучения общественной практики, научных данных, предложений государственных органов, политических партий и других общественных объединений, а также отдельных граждан. Готовить проекты нормативных актов могут различные органы. Чаще применяется отраслевой принцип, который далеко не безупречен (проект готовит тот орган, который отвечает за ту или иную сферу). Иногда образуются специальные комиссии по подготовке законопроектов. Кроме того, законопроекты могут подготавливаться и на альтернативной основе.
3. Обсуждение законопроекта. Происходит на заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, внесшего законопроект на обсуждение. Затем профильный комитет законодательного органа дает свое заключение. Далее депутаты обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки. Проект может проходить несколько чтений (обсуждений), число которых в законе не ограничено.
4. Принятие закона. Осуществляется путем открытого голосования. Голосование может быть за проект в целом или постатейное. Для принятия обычных законов достаточно простого большинства голосующих, для конституционных - двух третей от общего числа депутатов. Закон в течение двух недель должен быть рассмотрен Советом Федерации (который его может одобрить или отклонить), но если рассмотрения не последовало, то закон считается принятым. В двухнедельный срок после этого закон должен подписать Президент, который, в свою очередь, может наложить на него и вето.
5. Опубликование закона. Это помещение полного текста нормативного акта в общедоступном печатном издании, выпуск которого носит официальный характер. Эта стадия - необходимое условие вступления любого нормативного акта в силу, поскольку в противном случае нельзя применять санкции за его неисполнение, да и вообще требовать его соблюдения. Публикуются законы в течение 10 дней после их подписания в «Собрании законодательства-Российской Федерации» и в «Российской газете». Там же публикуются и другие российские нормативные акты.
Указы. Их издает Президент России по вопросам, относящимся к его компетенции, которая у него достаточно широка, поскольку он одновременно является главой государства и фактически главой исполнительной власти. В случае, если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом недействительным. По своему содержанию указы Президента связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парламента. Норма! ивными по своему характеру являются указы Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам структуры исполнительной власти, обороны, охраны общественного порядка, гражданства, награждения. Публикуются указы в «Собрании законодательства Российской Федерации» (СЗ РФ).
Постановления. Этот вид нормативных актов издается Правительством России. В компетенцию Правительства входит в основном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом и связью, социальная защита населения, внешние экономические связи, организация работы министерств и ведомств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выработкой механизма, порядка исполнения законов, принятых парламентом. «Запуск» их в жизнь - очень важный вид правотворческой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они потеряют свой смысл. Постановления - зеркало деятельности Правительства. Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство. Публикуются они также в «Собрании законодательства Российской Федерации».
Инструкции министерств и ведомств. Указанные органы создаются для руководства той или иной сферой деятельности, реализацией специальных исполнительных, контрольных, разрешительных или надзорных функций государства. Нормативные акты их, помимо инструкций, называются и другими терминами: . приказы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но ведущую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граждан (инструкции Минфина, Центрального банка, Министерства транспорта, Министерства труда и др.). Такие акты подлежат регистрации в Министерстве юстиции, где проверяется их законность. Публикуются акты министерств и ведомств в «Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств».
Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Законы - наиболее распространенное их наименование. Далеко не все субъекты Федерации активно занимаются законотворчеством. В этом плане активно себя проявляют г. Москва, Санкт-Петербург, Свердловская, Саратовская области. Бюджет, налоги, приватизация - вот наиболее серьезные вопросы регионального нормотворчества. Причем принятие актов такого рода требует заключения администрации субъекта Федерации.
Нормативные акты губернаторов краев, областей (президентов республик) называются указами.
Нормативные акты администрации краев, областей (правительств республик). Эти акты принято именовать постановлениями. Они могут регулировать различные вопросы - предоставление в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музыкальных школах и т. п.
Акты как представительных, так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.
Акты органов местного самоуправления называются, как правило, решениями. Они издаются по вопросам местного значения, касающихся жителей городов, районов, сел, поселков, деревень (озеленение, благоустройство, торговля, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание и т. п.).
Корпоративные (внутриорганизационные, внутрифирменные) нормативные акты. Это такие акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Корпоративные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использования их финансовых средств, управленческие, кадровые, социальные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства государства в дела предприятий и расширения их самостоятельности корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку.
