Социальные институты социального контроля. Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти

Основные функции социального контроля

В целом, функции общественного контроля условно можно разделить на две основные группы: регулятивные и конструктивные. Важность первой группы заключается в создании условий для обеспечения стабильности функционирования всего общества в целом посредством механизма самостоятельной регуляции. К подобным механизмам относятся регламентация и консолидация общественной деятельности личности, исполнения социальных ролей.

Замечание 1

Действенность данных механизмов выражается в создании институциональных и неинституциональных стандартов поведения и деятельности человека в социуме , а также регламентации и оценки деятельности каждой личности и подведению этой деятельности под общепринятые стандарты при помощи разработанной системы общественных санкций.

Здесь отдельным предметом, на который непосредственно направлен механизм общественного контроля, является девиантное поведение индивида (поведение, не укладывающееся в общепринятые рамки). Другими словами, именно посредством общественных институтов и различных механизмов социального контроля обществу становится известно о поступке, его вреде или, наоборот, пользе и конструктивности. Именно благодаря общественным институтам социум анализирует тот или иной поступок и дает ему свою оценку, заслуживает ли человек, сделавший его порицания, наложения санкций либо наоборот вызывает уважение и гордость за него.

Виды институтов социального контроля

Институты социального контроля нужны для ограждения общества от отрицательных и деструктивных проявлений девиации, с другой стороны они обеспечивают прогресс общества в сфере совершенствования и появления новых норм и правил, отражающие новые реальные социальные виды отношений. Особо это касается, постоянно меняющихся институциональных правовых норм. Таким образом, объясняется вторая группа функций общественного контроля – конструктивные функции.

На более низком уровне, институтами социального контроля являются семья, дружеский или трудовой коллектив. Тот или иной поступок, совершенный любым членом данной группы оценивается социумом. Если поступок носит негативный характер, принимаются различные санкции. Если поступок не регулируется законодательно (предательство друга, измена супруга и т.д.), группа самостоятельно принимает решение о видах санкций. Если же поступок является нарушением закона – в силу вступают формальные институты. Санкции также делятся на несколько видов:

• Правовые санкции – система наказаний или поощрений предусмотренная законом;
• Этические санкции – это система общественных порицаний, выговоров, основанная на этических принципах;
• Сатирические санкции – различные насмешки, применяемые в социальной группе, как правило трудовой коллектив. Подобные санкции применяются за незначительные поступки, носящие оскорбительный характер;
• Религиозные санкции – это наказания или награды, установленные различными религиозными догмами в данной определенной религии. В зависимости от того, нарушает или соответствует поступок личности предписаниям и запрещениям в данной религии.

Главными институтами, осуществляющие социальный контроль являются государство, законодательные и правовые институты, правоохранительные органы, полиция, внутренние войска, суды, прокуратура.

Третьим направлением территориально-политического контроля является создание специальных институтов централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти. В государствах, использующих централизованную модель регионального управления, данная проблема решается проще всего. Поскольку центр назначает региональных чиновников, постольку он может отстранить от должности тех, кто не справляется с поставленными задачами в соответствии с формализованными на уровне законодательства или неформальными критериями.
Наибольшую проблему представляет формирование этой системы в федеративном государстве, где на региональном уровне действует выборная власть, отождествляемая с реализацией региональных интересов и самоуправлением. Необходимость решения общенациональных задач и поддержания политической стабильности требует создания институтов, позволяющих контролировать региональную власть и применять санкции в ее отношении. В этой связи говорят об институтах федерального вмешательства. В более широком смысле, включая в рассмотрение унитарные государства, следует говорить об институтах централизованного контроля.
Федеральное вмешательство можно определить как систему мер, используемых федеральным центром для контроля за функционированием органов регионального самоуправления и предполагающих, в частности, санкции в отношении этих органов, временное ограничение или отмену самоуправления.
Обычно федеральное вмешательство используется в особых ситуациях, связанных с этнополитической нестабильностью (особенно вооруженными межнациональными конфликтами), когда региональные власти не в состоянии восстановить порядок, или вопиющей коррупцией региональных властей, когда региональное управление теряет эффективность и оказывается скомпрометированным. Понятно, почему институты федерального вмешательства востребованы прежде всего в неустойчивых федерациях.
Мировая практика позволяет говорить о большом наборе "мягких" и "жестких" форм федерального вмешательства.
1. Кадровый контроль предполагает определенные формы централизованного контроля за формированием выборных органов регионального самоуправления.
Например, в Мексике результаты региональных выборов должны быть утверждены федеральным правительством, что теоретически делает возможным непризнание их результатов.
2. Ответственность и подотчетность региональной власти перед центром. Так, в Австрии примечателен такой символический факт, как принесение губерна тором клятвы на федеральной конституции, которая принимается федеральным президентом.
Подотчетность выборных губернаторов перед центром специально разработана в новой венесуэльской конституции 1999 г. Она предполагает, что губернаторы ежегодно представляют публичный отчет о своей деятельности Главному ревизору и выступают с докладом перед Законодательным Советом и Советом по планированию и координации государственной политики. При этом роль агента федерального правительства с функциями главного контролера в штате выполняет местное ревизионное управление.
3. Утверждение или отмена региональных нормативных актов. Примеры рас сматривались выше, когда речь шла о способах, которые позволяют поддерживать единство общенационального правового пространства. Эти нормы предполагают, что региональный нормативный акт может быть отменен соответствующей компе тентной инстанцией (например, Верховным судом в странах Латинской Америки) в случае установленного ею противоречия национальной конституции.
Распространена ситуация, когда наиболее важные нормативные акты не вступают в силу без одобрения федеральных властей. В унитарной Финляндии все нормативные акты, принимаемые парламентом Аландских островов, вступают в силу только после одобрения национальными властями. В Швейцарии, которая считается одной из самых децентрализованных федераций, конституции кантонов подлежат одобрению парламентом страны.
4. Более жесткие формы централизованного контроля связаны с применени ем санкций в отношении выборных органов регионального самоуправления.
Одной из таких санкций может быть роспуск региональной легислатуры, который может производиться в соответствии с более сложной или простой процедурой. Например, в Австрии президент имеет право распустить ландтаг (представительный орган регионального самоуправления) по просьбе федерального правительства и с согласия двух третей бундесрата (палаты австрийского парламента, представляющей интересы регионов).
Аналогичные санкции в унитарных государствах могут быть предусмотрены для представительных органов местного самоуправления. Во Франции местные советы могут быть распущены президентским указом. Такие же санкции в отношении представительных органов местного самоуправления используются и в федеративных государствах (Мексика, Индия и др.).
Другим объектом федерального вмешательства и связанных с ним санкций может быть всенародно избранный губернатор. Санкции предполагают его смещение с должности и назначение лица, временно исполняющего губернаторские обязанности.
В этой связи интересен пример Мексики с ее институтом временных губернаторов. Острые конфликты между ветвями власти, сделавшие недееспособным региональное самоуправление в штатах Юкатан и Коауила в 1872 и 1873 гг. соответственно, вызвали реформу конституции в 1874 г. Мексиканское законодательство квалифицирует острую конфликтную ситуацию во властных структурах на региональном уровне как "исчезновение из пределов штата всех конституционных властей". После реформы законодательства в 1874 г. было решено, что в таком случае мексиканский Сенат провозглашает наличие оснований для назначения временного губернатора. Мексиканские штаты сами согласились с такой нормой, и их конституции часто предполагают назначение временных губернаторов.
Волна губернаторских назначений была характерна для Мексики после принятия конституции 1917 г., которая описывает соответствующую процедуру федерального вмешательства (эта конституция действует до сих пор). В соответствии с конституцией Мексики решение о назначении временного губернатора принимает Сенат, выбирая одну из трех кандидатур, предложенных президентом страны. Важно отметить, что временный губернатор не имеет права участвовать в новых губернаторских выборах, и его задачей видится сохранение конституционного порядка на время подготовки этих выборов.
Наряду с конфликтами между ветвями власти другим важным поводом для отстранения губернаторов в Мексике была их коррупция. Расследование фактов коррупции, заведение уголовных дел и соответствующие решения федеральных властей позволили сместить ряд губернаторов мексиканских штатов: несколько важных прецедентов отмечается на протяжении всего XX в.
5. Институт прямого президентского правления является жестким механизмом федерального вмешательства. В этой ситуации органы регионального самоуправления распускаются или временно отстраняются от власти, и центр осуществляет прямое управление территорией. Институт прямого президентского правления может быть связан с официальным введением в регионе чрезвычайного положения, которое означает особый правовой режим в регионе с предусмотренными законом ограничениями политических свобод.
Данный институт федерального вмешательства наиболее характерен для таких стран, как Индия и Пакистан, где во многих регионах отмечается острая этно-политическая нестабильность. В этой связи можно говорить об индо-пакистанской модели федерального вмешательства.
Поводом для введения президентского правления в каком-либо штате Индии является невозможность управления этим штатом в соответствии с конституцией. Если ситуация квалифицируется таким образом, президент страны берет на себя все или часть функций региональной администрации, а также может передать законодательные функции региональной легислатуры национальному парламенту. Другими словами, федеральное вмешательство предполагает, что общенациональные органы власти, как исполнительные, так и законодательные, временно выполняют функции регионального самоуправления. При этом президент своим декретом вводит в этом штате чрезвычайное положение.
Введение режима президентского правления в индийском штате возможно с существенными ограничениями. Этот режим может действовать не более трех лет. Решение президента (который в индийской политической системе выполняет скорее представительские функции) должен одобрить национальный парламент, сделав это в течение двух месяцев. После этого парламент страны должен подтверждать данное решение каждые полгода.
С одной стороны, очевидно, что режим президентского правления в соответствии с индийским законодательством предназначен для крайних случаев, например, связанных с режимом чрезвычайного положения. С другой стороны, введение президентского правления нередко использовалось в Индии в контексте политической борьбы между основными партиями. Например, в 1977 г. оно было введено сразу в девяти штатах, где правительства, контролируемые партией "Индийский национальный конгресс", не подали в отставку после победы на общенациональных выборах Джаната парта.
Кроме того, в Индии существует "облегченный" порядок федерального вмешательства, не предполагающий "крайние" формы чрезвычайного положения и прямого президентского правления. Региональная власть в штате может быть взята под контроль центра по решению Совета штатов - региональной палаты индийского парламента. Такое решение может действовать один год.
Похожее законодательство действует и в соседнем Пакистане. Введение президентского правления означает, что действие конституции на территории провинции приостанавливается. В этой ситуации президент страны может взять на себя функции главы региона, а парламент страны - функции регионального парламента. Однако продолжительность президентского правления в Пакистане предусмотрена на период не более шести месяцев. В то же время наиболее жесткая форма прямого управления регионом - чрезвычайное положение, введение которого, как правило, связано с вооруженными конфликтами и передачей власти в руки военной администрации, может продлеваться.
Как показывает анализ, введение санкций в отношении региональной власти и (или) принятие федеральной властью на себя ее функций возможно при соблюдении ряда условий.
Во-первых, наличие юридически квалифицируемых особых обстоятельств, которые не позволяют региональным властям выполнять свои функции.
Во-вторых, временный характер процедуры, которая может быть использована до истечения негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, причем сохранение этих обстоятельств должно официально подтверждаться с определенной периодичностью.
В-третьих, введение санкций не означает смену политического режима в регионе, а только устранение тех конкретных органов власти, которые создали чрезвычайную ситуацию (или не справились с таковой). Вслед за этим через определенное время в регионе должны пройти новые выборы

Общество представляет собой саморазвивающуюся сложную систему. В связи с этим, уже на самом раннем этапе развития возникает потребность в формировании механизма саморегуляции, как в обществе в целом, так и в отдельных группах. В современной социологии этот механизм называется социальным контролем. Его дея­тельность осуществляется через посредство нормативно­го регулирования поведения людей. Причем, дробясь на подсистемы, например, по сферам жизнедеятельности, общество в каждой из них не обходится без функциони­рования механизмов социального контроля. Можно го­ворить о социальном контроле на самых различных уров­нях общества - на уровне межличностных отношений в семье, социальной группе, в сфере экономики, полити­ки, культуры, науки.

Это связано, прежде всего, с теми функциями, кото­рые выполняют механизмы и институты социального кон­троля. В целом функции социального контроля могут быть разделены на две основные группы: регулятивные и конструктивные. Суть первой сводится к обеспечению стабильности функционирования общества через механиз­мы саморегуляции. К таким механизмам следует отнести регламентацию и консолидацию деятельности индивидов. Действенность этих механизмов выражается в выработке как институциональных, так и неинституциональных стан­дартов деятельности индивидов в социальной системе, а также регламентацию и оценку реальной деятельности людей и стандартизацию этой деятельности при помощи системы социальных санкций. Здесь особым предметом, на который направлен механизм социального контроля, является девиантное поведение. Иными словами, именно через посредство институтов и механизмов социального контроля общество узнает и оценивает вредоносность или, наоборот, полезность, конструктивность того или иного проявления деятельности его членов. Институты социаль­ного контроля призваны, с одной стороны, оберегать об­щество от отрицательных, деструктивных форм девиации, с другой, обеспечивать прогресс общества в сфере форми­рования новых социальных норм, отражающих действи­тельные, реальные социальные отношения, особенно это касается институциональных правовых норм. Отсюда вырисовывается вторая основная группа функций соци­ального контроля - функции конструктивные.

Обе эти группы функций теснейшим образом связа­ны и взаимообусловлены. Суть второй группы функций сводится к обеспечению развития общества. Как пока­зывает нам исторический опыт, с которым согласуются и различные теории, идеальной системы общества, иде­ального государственного устройства, идеальной соци­альной группы быть не Может. Общество и каждый его элемент, взятый в отдельности, постоянно изменяется, поэтому любые попытки «консервации» того или иного типа социальных взаимосвязей, той или иной системы ценностей, норм, государственного устройства не приво­дят ни к чему, кроме как к росту нестабильности, на­пряженности в обществе. Самым стабильным состояни­ем общества оказывается состояние его саморазвития в соответствии с присущими ему общими и частными за­кономерностями. Социальный контроль как раз и при­зван разрешать в каждой конкретной ситуации противо­речие между функционированием и развитием общества. Исходя из своих функций, социальный контроль под­разумевает наличие санкционного механизма. Санкционный механизм относится к внешней форме социаль­ного контроля. Он состоит из системы правовых и неправовых мер, запретов и воздействий. По характеру социальные санкции разделяются на санкции, основан­ные на принуждении (то есть такие меры физического или психологического воздействия, которые вопреки воле человека или даже под страхом наказания заставляют придерживаться определенных стереотипов и правил поведения), а также санкции, которые основой своей имеют убеждение, осуществляющееся на доверии. Воз­можность и действенность второго рода санкций связана с личностными качествами человека, его моральной мо­тивацией, сознанием и чувством индивида как члена общества посредством рационального разъяснения или эмоционального влияния.

Самоконтроль личности или внутренний контроль является другой называемой социологами формой соци­ального контроля. Самоконтроль понимается как способ саморегуляции поведения индивида. Основу этого спо­соба составляет процесс социализации личности - то, насколько и в какой мере личностью усвоены социально одобряемые ценности, нормы, образцы поведения в об­ществе и в своей социальной группе. Иными словами, эффективность самоконтроля определяется степенью и характером социальной самоидентификации личности.

Основными институтами социального контроля сле­дует назвать государство, институты права и правоохра­нительные органы, на уровне межличностных отноше­ний институт семьи и брака. Вообще говоря, любой социальный институт, выполняя свою основную регуля­тивную функцию, в той или иной мере выступает и ин­ститутом социального контроля, устанавливая и регла­ментируя поведение людей в той или иной плоскости в соответствии с социально одобряемыми принципами и нормами.

Общество представляет собой саморазвивающуюся сложную систему. В связи с этим, уже на самом раннем этапе развития возникает потребность в формировании механизма саморегуляции, как в обществе в целом, так и в отдельных группах. В современной социологии этот механизм называется социальным контролем. Его деятельность осуществляется через посредство нормативного регулирования поведения людей. Причем, дробясь на подсистемы, например, по сферам жизнедеятельности, общество в каждой из них не обходится без функционирования механизмов социального контроля. Можно говорить о социальном контроле на самых различных уровнях общества - на уровне межличностных отношений в семье, социальной группе, в сфере экономики, политики, культуры, науки.

Это связано, прежде всего, с теми функциями, которые выполняют механизмы и институты социального контроля. В целом функции социального контроля могут быть разделены на две основные группы: регулятивные и конструктивные. Суть первой сводится к обеспечению стабильности функционирования общества через механизмы саморегуляции. К таким механизмам следует отнести регламентацию и консолидацию деятельности индивидов. Действенность этих механизмов выражается в выработке как институциональных, так и неинституциональных стандартов деятельности индивидов в социальной системе, а также регламентацию и оценку реальной деятельности людей, и стандартизацию этой деятельности при помощи системы социальных санкций. Здесь особым предметом, на который направлен механизм социального контроля, является девиантное поведение. Иными словами, именно через посредство институтов и механизмов социального контроля общество узнает и оценивает вредоносность или, наоборот, полезность, конструктивность того или иного проявления деятельности его членов. Институты социального контроля призваны, с одной стороны, оберегать общество от отрицательных, деструктивных форм девиации, с другой, обеспечивать прогресс общества в сфере формирования новых социальных норм, отражающих действительные реальные социальные отношения, особенно это касается институциональных правовых норм. Отсюда вырисовывается вторая основная группа функций социального контроля – функции конструктивные.

Обе эти группы функций теснейшим образом связаны и взаимообусловлены. Суть второй группы функций сводится к обеспечению развития общества. Социальный контроль призван разрешать в каждой конкретной ситуации противоречие между функционированием и развитием общества.

Исходя из своих функций, социальный контроль подразумевает наличие санкционного механизма. Санкционный механизм относится к внешней форме социального контроля. Он состоит из системы правовых и неправовых мер, запретов и воздействий. По характеру социальные санкции разделяются на санкции, основанные на принуждении, то есть такие меры физического или психологического воздействия, которые вопреки воле человека или даже под страхом наказания заставляют придерживаться определенных стереотипов и правил поведения, а также санкции, которые основой своей имеют убеждение, осуществляющееся на доверии. Возможность и действенность второго рода санкций связана с личностными качествами человека, его моральной мотивацией, сознанием и чувствам индивида как члена общества посредством рационального разъяснения или эмоционального влияния.

Самоконтроль личности или внутренний контроль является другой, называемой социологами формой социального контроля. Самоконтроль понимается как способ саморегуляции поведения индивида. Основу этого способа составляет процесс социализации личности – то насколько, и в какой мере личностью усвоены социально одобряемые ценности, нормы, образцы поведения в обществе и в своей социальной группе.

Основными институтами социального контроля следует назвать государство, институты права и правоохранительные органы, на уровне межличностных отношений институт семьи и брака. Обратимся особо к институтам социального контроля, связанными с правовым поведением людей.

Прежде всего, к такого рода институтам следует отнести правоохранительные органы государства: милицию, внутренние войска, суды, прокуратуру. Каждый из названных органов имеет свою функцию в системе правоохранительной деятельности, однако, все они связаны с реализацией одной главной функции – обеспечением безопасности граждан и государства в целом. Деятельность этих органов строго регламентирована соответствующими правовыми документами, такими как «Закон о милиции», закон «О прокуратуре РФ» и другими документами. Так, одними из основных функций милиции является предотвращение, пресечение, выявление и раскрытие преступлений, и проведение в этой сфере профилактической работы, оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений. К функциям милиции относится также обеспечение правопорядка в публичных местах, охрана собственности граждан, регламентация разного рода отношений граждан и государства (выдача и регистрация паспортов, пропусков, вопросы прописки) и прочие. Во многом схожие функции выполняют внутренние войска, участвуя в охране общественного порядка, а также охране важных государственных объектов, специальных грузов, обеспечивая конвоирование осужденных, обеспечивая режим чрезвычайного положения. Имея в своем составе соответствующие подразделения, внутренние войска участвуют в территориальной обороне государства, тесно контактируя с пограничниками.

Основной функцией института прокуратуры как института социального контроля является осуществление прокурорского надзора. Основная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы в государстве реально обеспечивалось верховенство закона, провозглашенное Конституцией. В этом смысле прокурорский надзор имеет отношение, прежде всего, к механизмам внешнего контроля. Причем объектом прокурорского надзора выступают в основном не действия частных лиц, а деятельность тех или иных государственных органов и организаций или лиц, представляющих эти организации.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что фундаментальное противоречие для любой социальной системы, связанное с ее функционированием и развитием, наиболее успешно будет разрешаться в том случае, когда в обществе надежно и динамично будет действовать естественным образом сложившаяся (а не навязанная кем-то) система социальных норм, когда будут легитимные институты и механизмы социального контроля. В этом случае действия отдельных людей и их объединения станут предсказуемыми, и, так сказать, вписанными в общий сценарий путей и способов развития общества. В особенности это касается такого важного для любого общества вида социальных норм, как правовых. Безусловно, не может быть речи о создании общества абсолютно законопослушных граждан – девиация столь же естественно присуща обществу, как и норма. Однако, как мы выяснили, виды и типы девиации могут быть различными, и доминирующие из них в обществе непосредственно обусловлены сложившейся системой социальных норм. Пример современного состояния российского общества представляет собой яркую тому иллюстрацию – разрушив отжившую систему социальных норм, мы до сих пор находимся на этапе формирования новой. Как представляется, этот процесс займет значительное время и потребует от всех граждан значительной выдержки и самоотдачи, но за этим видится будущее.

Вопросы для самопроверки

1. Что называют социальной нормой?

2. Какова природа социальных норм?

3. Какие факторы влияют на происхождение социальных норм?

4. Какие виды социальных норм существуют в обществе?

5. В чем заключаются особенности институциональных социальных норм, какова их связь и взаимодействие с неинституциональными социальными нормами?

6. Всякая ли институциональная норма является правовой?

7. Какие из числа социальных норм относят к группе правовых, каковы их функции в обществе?

8. В чем отличие моральных норм от норм нравственности?

9. Могут ли этические нормы быть правовыми?

10. Какие факторы влияют на формирование эстетических норм, и что они собой представляют?

11. Что собой представляет процесс институализации социальных норм?

12. Почему для успешного и стабильного функционирования и развития общества необходимо наличие в нем механизмов деинституализации социальных норм?

13. Что называют социальным отклонением и какова природа этого феномена?

14. Какие причины и факторы влияют на девиацию?

15. Какие существуют виды девиантного поведения?

16. Что такое социальный контроль? Каковы его основные функции?

17. Какие существуют институты социального контроля? Каковы их основные цели и функции?

Литература

Гилинский Я.И. Социология девиантного поведения и социального контроля: краткий очерк // Рубеж. Альманах социальных исследований. 1992, №2.

Горяинов В.П. Групповая солидарность и ценностные ориентации // Социс, №3, 1997.

Дюркгейм Э. Норма и патология // Рубеж. Альманах социальных исследований. 1991, №2.

Дюркгейм Э. Самоубийство. Социологический этюд. М. 1994.

Клейберг Ю.А. Социальные нормы и отклонения. М. 1997.

Кудрявцев В.Н. Социальные деформации. М. 1992.

Лапин Н.И. Ценности, группы интересов и трансформация российского общества // Социс, №3, 1997.

Лебон Г. Психология народов и масс. СПб. 1995.

Мертон Р. Социальная структура и аномия: социология преступности. М. 1966.

Ольков С.Г. Социальные отклонения. Тюмень, 1994.

Социология преступности. М. 1996.

<*> Belyaev V.P., Larina O.G. Formation of the institute of state control and supervision in Russia.

Беляев Валерий Петрович, доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права Юго-Западного государственного университета.

Ларина Ольга Григорьевна, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории государства и права Юго-Западного государственного университета.

В статье рассматриваются историко-правовые основы института государственного надзора и контроля, исследуются образование, развитие и реформирование фискалитета, прокуратуры, а также Государственного контроля как самостоятельного ведомства.

Ключевые слова: контроль, надзор, государство, прокуратура, фискалитет.

The article considers historical-law fundamentals of the institute of state supervision and control, studies formation, development and reforming of fiscal structure, procurator"s office and also the State Control as an independent department.

Key words: control, supervision, state, procurator"s office, fiscal structure.

Общеизвестно, что для государственной деятельности контроль, надзор, проверка исполнения законов являются неотделимыми от самой ее природы. Но специальный институт контроля и надзора возникает только при наличии определенных условий, характеризующих общественный и государственный строй страны. Во-первых, это наличие писаного права (законов, указов, инструкций и т.п.); во-вторых, структурирование общества и столкновение интересов общественных групп, частных лиц с интересами государства; в-третьих, революционные изменения в общественном, государственном устройстве, а также в законодательстве и т.д.

Поиск эффективного механизма контроля начался в России в период формирования централизованного государства. По мнению С.М. Казанцева, в московский период контроль присутствует в двух формах: "народный надзор", осуществляемый выборными лицами от населения ("целовальники") и "высший надзор", осуществляемый специальными органами или должностными лицами (Боярская дума как высший орган государственного управления по Судебнику 1497 г.) <1>. При Иване Грозном возникает своеобразная система контроля - опричники. Однако, полагаем, этот институт нельзя считать формой надзора - это больше побочный продукт поиска, носивший временный характер и не оправдавший своей деятельностью возлагавшихся на него надежд. Определенные черты надзорного органа имели Челобитный приказ, приказ Приказных дел, приказ Тайных дел Алексея Михайловича (1654 - 1676 гг.) <2>. Указанные органы выполняли некоторые функции по надзору, но их деятельность не носила постоянного характера и имела своей целью не предупреждение нарушений закона, а наказание виновных. Следовательно, эти органы нельзя считать надзорными, они не могут считаться даже родоначальниками (предшественниками) таковых. Заметим, что такую точку зрения высказали А.Д. Градовский, Н.В. Муравьев, В.И. Веретенников и др.

<1> Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 8 - 9.
<2> Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права. СПб., 1910. С. 290 - 291; Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел. Ярославль, 1902. С. 314, 332.

Первая четверть XVIII столетия - это, по мнению многих историков, время становления абсолютизма в России, время бурных изменений в обществе, государственном устройстве, законодательстве. Царь Петр, стремившийся сделать Россию великой и сильной державой, нуждался в хорошо отлаженном государственном аппарате, быстро и эффективно претворявшем его замыслы в жизнь. Действующий аппарат, который он получил в наследство, не имел четкой законодательной регламентации прав и обязанностей должностных лиц, что обусловило отсутствие реальной возможности привлечения чиновников к ответственности и, как следствие, малоэффективное управление государством. Местничество, привычка смотреть на должность как на источник доходов, мздоимство, волокита - вот неполный перечень проблем того времени <3>. Поэтому в первой четверти XVIII века Петр I кардинально реформирует высшие и центральные органы власти. Создавался малочисленный, централизованный, способный более быстро и решительно исполнять волю царя государственный аппарат, функции, устройство и порядок деятельности которого были четко определены законодательно.

<3> Беляев В.П. Надзор: его истоки в России // Административное право и процесс. 2004. N 2. С. 44.

В такой обстановке Петр I нуждался в органе, который, с одной стороны, осуществлял бы надзор за соблюдением законов центральной власти на местах, не допуская отклонений и объясняя смысл вновь издаваемых указов, а с другой стороны, осуществлял бы от имени императора надзор за деятельностью созданных им Сената и других учреждений. С этой целью Петр Великий Указом от 2 марта 1711 г. "Об обязанностях Сената" <4> учреждает должности фискалов при всех государственных учреждениях. Разъяснение обязанностей фискалов изложено в Указе от 5 марта 1711 г.: фискалу поручалось "над всеми тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також - в сборе казны и прочего". В последующих указах и инструкциях права и обязанности фискалов были определены более точно: фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника непосредственно в Сенате. На фискалов был возложен тайный надзор за действиями всех должностных лиц.

<4> Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Т. IV. N 2331.

К представителям высшего надзорного органа власть предъявляла высокие нравственные требования, некий моральный ценз, убедительно показывающий, что Петр I возлагал на фискалов большие надежды и стремился поднять и закрепить их авторитет на высоком уровне. К фискалам предъявлялись особые требования порядочности и честности, и если они не оправдывали доверия, то жестко наказывались. Наказание приобретало характер показательности и воспитательную направленность, чтобы другим неповадно было обманывать казну, государя <5>. Заметим, что эти требования для современных государственных служащих более чем актуальны. Кроме того, были учреждены должности провинциал-фискалов и нижестоящих фискалов с той же компетенцией, что и у обер-фискала при Сенате, за исключением права обвинять "вышнего судью", то есть сенатора <6>. Следовательно, в основу построения системы фискалитета был заложен важный принцип единства и неделимости этого органа, который характерен для всех надзорных органов.

Важным этапом в становлении фискалитета было принятие 17 марта 1714 г. Указа "О фискалах, о их должности и действии" <7>, который более четко определил функции, порядок деятельности, структуру, штаты, ответственность и прочие компоненты статуса фискальской службы. Наиболее важный критерий, положенный законодателем в основу определения их компетенции - "взыскание всех безгласных дел": а) проведывать и доносить обо всех нарушениях закона; б) о взяточничестве, казнокрадстве и прочем, "что во вред государственному интересу быть может" (в том числе о злом умысле против персоны его величества, измене, возмущении или бунте <8>); и в) о других делах народных, по которым нет челобитчика.

<7> ПСЗ. Т. V. N 2786.
<8> ПСЗ. Т. VI. N 3876.

Не вдаваясь в детальное исследование фискалитета, отметим, что существование его было недолгим. В декабре 1729 г. Верховный тайный совет ликвидировал фискалов как должность и как институт <9>: все фискальские дела, денежная казна, имущество и функции были распределены между различными учреждениями.

<9> ПСЗ. Т. VIII. N 5431, 5494.

Думается, что необходимость надзора за исполнением законов в первую очередь возникает в таком государстве, где есть хотя бы более-менее упорядоченная система законодательства. Эта необходимость реализуется путем создания надзирающих органов и наделения их соответствующими функциями с целью обеспечения эффективности управления обществом и государственным аппаратом. Подобные органы имеют в различных странах неодинаковые наименования, несовпадающие объемы полномочий, круг обязанностей, функции, но общим для них является основное - обеспечение верховенства законов и единообразия их применения.

Появлению прокуратуры в России предшествовало, как уже отмечалось, несколько различных форм надзорной власти (хотя они и были в зачаточном состоянии). И, несмотря на то что фискалитет был прообразом прокуратуры, поскольку он не выполнил своей надзорной функции, поиски более эффективного органа надзора продолжались. К двадцатым годам XVIII в. эти поиски завершились учреждением института государственного органа - была создана прокуратура. Для учреждения столь сложного института необходима была тщательная проработка всех его элементов, как на теоретическом, так и на законодательном уровнях. При этом был учтен опыт аналогичных институтов в европейских странах, подобие которых мечтал создать царь. Венцом стал его Указ от 12 января 1722 г. <10>, которым учреждались должности генерал- и обер-прокурора при Сенате и должности прокуроров при всех коллегиях. На генерал-прокурора возлагались обязанности наблюдать за правильным производством дел вообще и в Сенате в особенности, а также за исполнением уже решенных дел. Аналогично была определена компетенция прокуроров при коллегиях: они наблюдали за правильным производством дел и за практическим исполнением указов. 18 января 1722 г. специальным Указом были учреждены прокуроры в провинциях при надворных судах, что положило начало местной (губернской) прокуратуре <11>. Названными Указами определялись структура органов прокуратуры, а также их компетенция: первым прокуроры были уполномочены осуществлять надзор за соблюдением законов органами власти и управления, вторым - осуществлять надзор за судами.

<10> ПСЗ. Т. VI. N 3877.
<11> Российское законодательство X - XX вв. М., 1986. Т. 4. С. 184; ПСЗ. Т. VI. N 3880.

В дальнейшем продолжалась тщательная проработка законопроектов, определяющих статус прокуратуры: о Сенате, о генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий. Последний был утвержден 5 апреля 1722 г. <12> и составил раздел Регламента Адмиралтейств-коллегии (позже на его основе были составлены положения о прокурорах других коллегий и надворных судов <13>). Затем 27 апреля 1722 г. были приняты Указы "О должности Сената" <14> и "О должности генерал-прокурора" <15>. Последний Указ оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.

<12> ПСЗ. Т. VI. N 3937.
<13> Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.; Л., 1945. С. 319.
<14> Российское законодательство. Т. 4. С. 189 - 193.
<15> ПСЗ. Т. VI. N 3979.

"Должностью" определялись основные задачи, а также принципы организации и деятельности прокуратуры. Генерал-прокурор наделялся широкими полномочиями по надзору за Сенатом: он смотрел за тем, чтобы сенаторы правильно разрешали все дела согласно указам; при обнаружении нарушения обращал их внимание на ошибку и предлагал устранить ее. В случае если Сенат должным образом не реагировал на предложение прокурора, он мог приостановить действие любого решения Сената и обязан был доложить об этом царю в письменной форме в установленные сроки. Если генерал-прокурор не мог определить, допущено ли нарушение закона, он мог приостановить дело и проконсультироваться, "с кем заблагорассудит", после чего передать дело на рассмотрение царя. Делопроизводство в Сенате было письменным, поэтому генерал-прокурор обязан был вести особый журнал, где протоколировал ход заседания.

В соответствии с указом "О должности Сената" генерал-прокурор наделялся полномочиями для придания оперативности работе Сената: он определял, какие дела следует рассматривать в первую очередь, сколько требуется времени Сенату для обсуждения того или иного дела. В случае необходимости генерал-прокурор напоминал сенаторам об их долге и следил за тем, чтобы они не злоупотребляли своим положением (раздел IV Указа "О должности Сената" <16>). Законодатель определил конечный результат деятельности генерал-прокурора, степень ее эффективности: он должен был не только предотвращать нарушения закона, но и следить за тем, чтобы указы исполнялись и самим Сенатом "не на столе токмо, но и самым действом" (раздел I, п. 2 Указа "О должности генерал-прокурора"), "понеже всуе законы писать, когда их не хранить или играть ими как в карты" <17>. В случае неисполнения какого-либо указа или решения генерал-прокурор должен был выяснить причины происшедшего, предложить Сенату ликвидировать такое положение и занести этот факт в книгу регистрации исполнения <18>. Еще одна характерная деталь: прокуратура была поставлена над фискальными органами, и в обязанности генерал-прокурора входил надзор за фискалами.

<16> Российское законодательство. Т. 4. С. 191 - 197.
<17> Указ от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" // Российское законодательство. Т. 4. С. 186.
<18> Там же. С. 197.

Основным принципом организации прокуратуры была строгая централизация, однако прокурорские чины не состояли в иерархической зависимости друг от друга; коллежские и губернские прокуроры непосредственно подчинялись генерал-прокурору. Они являлись как бы "оком генерал-прокурора" на местах, действуя от его имени, под его наблюдением и покровительством <19>. От него они получали наставления и указания, к нему обращались со своими письмами и протестами. Генерал-прокурор помимо руководства осуществлял надзор за прокурорами, так же как и за фискалами. В случае совершения прокурорами проступка или преступления, генерал-прокурор предлагал их дела, впрочем, равно как и доносы прокуроров (и на них), для рассмотрения Сенату.

<19> Беляев В.П. Государственный финансовый контроль России в первой половине XIX века // Финансовое право. 2005. N 2. С. 19.

В соответствии с Указом от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" на генерал-прокурора возлагалась обязанность, выявив пробел в законодательстве, ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение. В ситуации, когда сам царь и Сенат (как законосовещательный орган <20>) вели активную, хотя и неупорядоченную правотворческую деятельность, а кодификация законодательства отсутствовала, право законодательной инициативы генерал-прокурора представляло собой значительное достижение в деле управления государством.

<20> Российское законодательство. Т. 4. С. 189 - 190.

На местах прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы в своей должности центральные и местные учреждения не допускали нарушений закона. Для этого они должны были: а) напоминать чиновникам об их обязанностях; б) предлагать устранить допущенные ими нарушения; в) опротестовывать и приостанавливать действие их незаконных решений, о чем г) доносить генерал-прокурору в течение трех дней. При осуществлении своих функций прокуроры имели право присутствовать на заседаниях поднадзорных учреждений. В те же дни, когда коллегия не заседала, прокурор должен был проверять ее деятельность и сообщать о нарушениях на следующих заседаниях. Основным и единственным методом деятельности прокуроров был, как уже отмечалось выше, гласный надзор. Поэтому на законодательном уровне прокурорам обеспечивалась свобода доступа к документам, касающимся деятельности тех учреждений, надзор за которыми они осуществляли. Для этого на обер-секретаря и всех служащих коллегии возлагалась обязанность представлять по требованию прокурора все материалы. Прокурору коллегии была подчинена вся канцелярия коллегии, к нему поступали фискальские доносы, а он был обязан принимать их, расследовать и предлагать на рассмотрение в соответствующие учреждения. Помимо протестов по делам от прокуроров надворных судов к генерал-прокурорам поступали различные справки и статистические отчеты отдельно по фискальским, "интересным" (делам большой политической или общественной значимости) и другим делам <21>. Кандидатуры на должности прокуроров подбирал генерал-прокурор, но утверждались и назначались они Сенатом, перед ним же и несли ответственность за проступки по службе.

<21> Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. Харьков, 1915. С. 88.

Нельзя не отметить то обстоятельство, что 11 мая 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода и надзор был распространен на высший орган духовной власти в государстве.

Следовательно, в 1722 году в России был создан государственный орган, осуществлявший от имени и по поручению верховной власти повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. В то же время подчеркнем, что в компетенцию прокуроров уголовное преследование не входило.

Архивное законодательство свидетельствует, что прокуратура изначально создавалась как орган надзора за законностью. Ее учреждение было закономерным и объективно обусловленным, хотя надзорная функция могла быть возложена на уже существовавшие органы, в том числе и на фискалов.

В свою очередь, история Государственного контроля как отдельного, самостоятельного ведомства, по утверждению ученых, началась 28 января 1811 г. высочайше утвержденным Манифестом Александра I "Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов" <22>, согласно которому указанное ведомство обязано было проверять приходы и расходы "всех казенных и общественных сумм и капиталов".

<22> Манифест от 28 января 1811 г. "Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов" // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXI. СПб., 1830. N 24502.

Граф М.М. Сперанский одним из основных положений предложил подчинение всех министерств контролю Госсовета, а всех расходов - Государственному контролю. В соответствии с императорским Манифестом на Государственный контроль возлагались обязанность проверки и ревизии доходов и расходов всех казенных и общественных денег, а также надзор за их движением. Впервые военное и морское ведомства, тратившие большие суммы, теперь подчинялись Государственному контролю <23>. Первым Государственным контролером был назначен барон Б.Б. Кампенгаузен.

<23> См.: там же. Ст. 564.

В соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 г. при Государственном контролере образовывался Совет для рассмотрения дел, "требующих по важности своей общего соображения" (в разное время он назывался по-разному: Совет главного управления ревизии государственных счетов, Совет Государственного контролера, Совет Государственного контроля), в который входили Государственный контролер и директора департаментов. В его ведении также находились вопросы, связанные с рассмотрением годовых смет и отчетов, претензий частных лиц к казне, проступков чиновников контрольного ведомства и т.п. Заметим, принимаемые им решения имели рекомендательный характер. Но вместе с тем значимость Совету придавало то, что в случае отсутствия Государственного контролера (по болезни или иным причинам) ему предоставлялось право руководства Главным управлением.

Что же касается компетенции непосредственно Главного управления, то по Манифесту от 28 января 1811 г. на данное учреждение возлагалась обязанность контролировать законность финансовых операций, проводимых с бюджетными средствами, и правильность государственной отчетности. При этом факт правильности проверяемых счетов утверждался выдачей расчетных свидетельств (квитанций). В случае же выявления каких-либо несоответствий ("неисправностей счетов или действительных начетов") виновные привлекались к ответственности. Кроме того, Главное управление одновременно составляло "сличительные расчеты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при разных предприятиях (операциях), или убытки, ею понесенные, хотя бы, впрочем, самое производство их и счеты найдены были в порядке" (§ 2).

Положительное новшество состояло в том, что данное ведомство получило право проверять эффективность и целесообразность всех финансовых операций со средствами казны. Это позволяло оценивать составленную роспись государственных доходов и расходов с практической точки зрения и избежать в будущем нецелесообразного использования казенных средств.

Рассмотренные службы (фискалитет, прокуратура) и Государственный контроль (как орган) заложили в Российском государстве основы института государственного контроля и надзора, который в видоизмененных формах существует и поныне, требуя всестороннего изучения и постоянного совершенствования.