Система органов государственной власти. Органы государственной власти субъектов российской федерации Органы государственной власти субъектов российской федерации устанавливают

План
Понятие и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: порядок формирования, структура, виды, основные полномочия.
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации: понятие и виды.
Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации: понятие, порядок формирования, полномочия.
Методические рекомендации по изучению темы
Вначале следует отметить, что данная тема не всегда раскрывается в учебниках по конституционному праву России. Для того чтобы восполнить этот пробел, рекомендуется воспользоваться учебным пособием «Конституционное право субъектов Российской Федерации», подготовленным группой известных специалистов под руководством профессора В. А. Кряжкова.
Обсуждение вопросов данной темы должно строиться на основе ст. 77, 78 Конституции Российской Федерации и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом надо иметь в виду, что субъекты федерации имеют свою систему органов государственной власти, которая устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации государственной власти, установленными указанным федеральным законом.
При характеристике системы органов государственной власти (государственных органов) субъектов Российской Федерации студенты нередко допускают методологическую ошибку. Они называют в числе таких органов:
высшее должностное лицо субъекта федерации;
высший исполнительный орган государственной власти субъекта и
законодательный (представительный) орган государственной власти данного субъекта.
При этом не упоминаются:
194
исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции (департаменты, комитеты, службы, агентства, инспекции и т. д.);
специализированные контрольные органы, формируемые законодательным (представительным) органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
конституционные (уставные) суды субъектов Российской Феде-рации.
При подготовке ответа на второй вопрос темы надо обратить внимание на то, что не менее половины состава законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются с использованием пропорциональной избирательной системы.
Содержание третьего вопроса составляет общая характеристика всех исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Студенты должны знать, что во главе исполнительной власти субъекта федерации стоит высшее должностное лицо, которое, как правило, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации.
Основное внимание при подготовке четвертого вопроса темы надо уделить анализу порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В региональном законодательстве закреплены следующие наименования данной должности:
губернатор;
президент республики;
глава республики;
глава администрации;
мэр;
председатель правительства.
Далее необходимо проанализировать основные функции, полномочия и акты высшего должностного лица субъекта федерации.
Начиная подготовку по последнему вопросу темы, надо учитывать, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими. Полномочия высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации определены в указанном выше федеральном законе и конкретизированы в региональном законодательстве.

Еще по теме Тема 22. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

1. Вопросы формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3. § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
4. 3. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений

Федеративный характер Российского государства предполага-ет, что государственную власть в нем осуществляют как феде-ральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между эти-ми уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной вла-сти в РФ. Вместе с тем, для того чтобы феде-рализм был реальным, а власть демократически децентрализова-на, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы регио-нальным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституци-онном уровне - как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, об-щефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов вла-сти - в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) уста-навливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществ-ляют образуемые ими органы государственной власти. Эта нормарасположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту нор-му следует рассматривать в неразрывной связи с другими основа-ми федеративного устройства страны, и особенно с теми, кото-рые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы го-сударственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Важно! Следует иметь ввиду, что:

• Каждый случай уникален и индивидуален.
• Тщательное изучение вопроса не всегда гарантирует положительный исход дела. Он зависит от множества факторов.

Чтобы получить максимально подробную консультацию по своему вопросу, вам достаточно выбрать любой из предложенных вариантов:

Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конститу-ция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъ-ектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положе-ние об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) фе-деральных органов государственной власти. Законодатель не ука-зывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ само-стоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных ор-ганов и их взаимоотношений должна соответствовать федераль-ной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федераль- Собранию и Правительству на федеральном уровне.(получаем мнимую свободу выбора)

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в РФ». Следова-тельно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной вла-сти, а также на основе самостоятельности их органов.

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной вла-сти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам кон-ституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, со-циального и светского государства. Следовательно, ни один субъ-ект РФ не вправе создавать систему государственной власти наоснове единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех ор-ганов власти субъектов РФ соответствующим органам Федера-ции. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими пол-номочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграни-чение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом. Следовательно, объем собственных полномочий - это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из прин-ципа единства государственной власти и других основ конститу-ционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанав-ливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами кон-ституционного строя РФ и общими принци-пами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Фе-деральный закон «Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и исполнительных органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации», который был принят только в 1999 г. (ныне действует в редакции от 29 де-кабря 2006 г.), что привело к большому разнобою в правотворче-стве субъектов РФ.

Федеральным законом установлено, что образование, форми-рование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия меж-ду собой и с федеральными органами государственной власти ос-новываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными норма-тивными правовыми актами субъектов РФ.

Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. 1. государственная и территориальная целостность РФ;
   2. распространение РФ на всю ее территорию;
   3. верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
   4. единство системы государственной власти;
   5. разделение государственной власти на законодательную,
   6. исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государст-венной власти либо должностного лица;
   7. разграничение предметов ведения и полномочий между ор-ганами государственной власти РФ и органа-ми государственной власти субъектов РФ;
   8. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
   9. самостоятельное осуществление своих полномочий органа-ми местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ состав-ляют:

• законодательный (представительный) орган государствен-ной власти субъекта РФ;
• высший исполнительный орган госу-дарственной власти субъекта РФ;
• иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные го-сударственные должности.

Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конститу-ции РФ, федеральных законов, Президента и Правительства РФ.

Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организа-ции в субъектах РФ, поскольку организа-ция этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конститу-ционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Кон-ституции РФ, которые закрепляют следующие положения:

1. по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ;
2. федеральные органы исполнительной власти для осуществ-ления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
3. федеральные органы исполнительной власти по соглаше-нию с органами субъектов РФ могут передавать друг другу осуществле-ние части своих полномочий, если это не противоречит Консти-туции РФ и федеральным законам;
4. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответ-ствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной вла-сти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать по-становления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и для органов исполни-тельной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью со-ответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут вос-препятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти - в этом случае Прези-дент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответ-ствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами госу-дарственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согла-сованного решения он может передать разрешение спора на рас-смотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанав-ливать действие актов органов исполнительной власти субъек-тов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и фе-деральным законам, международным обязательствам РФ или на-рушения прав и свобод человека и до решения этого вопроса соответствующим судом.

Государство реально действует, проявляет себя как система, совокупность специальных органов, коллективов людей, осуществляющих управление делами общества от его имени и в пределах предоставленных полномочий. Такие коллективы действуют постоянно и, как правило, на профессиональной основе, что выделяет их из общества и ставит над обществом. Граждане могут принимать то или иное участие в делах государства, но в конечном итоге оно, его органы несут персональную ответственность за эффективность своей работы.

Осуществление государственным органом полномочий может проходить в порядке, установленным Конституцией, либо законами. Органу предоставляется право 1) принимать общеобязательные решения в виде нормативно-правовых актов или индивидуальных актов применения права, 2) проводить организационную, контрольную или иную властную деятельность, 3) применять государственное принуждение к лицам и организациям, не выполняющим общеобязательные решения данного органа, либо иных органов государства. Каждый орган государства может действовать только в рамках предоставленных ему полномочий. Выход за их пределы признается правонарушением, а принятые решения или действия за пределами предоставленных полномочий подлежат незамедлительной отмене.

Государственный орган всегда структурно обособлен от других органов государства. Эта обособленность выражается в том, что он в конкретных правоотношениях выступает самостоятельным субъектом и в пределах компетенции принимает решения, не нуждающиеся в каком либо предварительном или последующем одобрении другими органами или должностными лицами. Исключение возможны лишь в случае осуществления одной функции государства несколькими его органами, когда для совершения определенных действий или для принятия решения требуется согласие других органов. Например, законы, принимаемые представительным органом государства, должны быть подписаны президентом.

Механизм Российского государства представляет собой систему органов, наделенных властными полномочиями и осуществляющих функции государства. в связи с тем, сто РФ является федеративным государством, его механизм состоит из федеральных органов и органов субъектов РФ. Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляет Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ, суды РФ.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Субъектам РФ предоставляется право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, порядок их организации и деятельности и их компетенцию в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом.

Взаимодействие федеральных органов и органов субъектов РФ осуществляется сообразно предметам ведения, закрепленным ст. 71 и 72 Конституции РФ. При этом федеральным органам исполнительной власти разрешается создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В процессе своей деятельности федеральные органы РФ имеют право принимать общеобязательные решения по вопросам, отнесенным к компетенции РФ, и обеспечивать их исполнение с помощью органов государственной власти субъектов РФ. В то же время по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектов РФ, органы государственной власти РФ принимают самостоятельные решения, которые могут даже противоречить нормативно-правовым актам федеральных органов.

Солирующую роль в согласованном взаимодействии всех компонентов механизма РФ играют федеральные органы. Особое значение имеет деятельность Президента РФ.

Местное самоуправление в нашей стране за длительный период с 1917 по 1990 гг. не получило закрепления в правовых актах. Принятая в декабре 1993 года Конституция РФ пополнила нормативную базу о местном самоуправлении. Органы местного самоуправления – это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. С помощью органов местного самоуправления осуществляется организация власти на местах, обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационно обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Но это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. К органам местного самоуправления относятся: а) представительные органы местного самоуправления; б) иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (ст.14) органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Муниципальные должности подразделяются на выборные, а также занимаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты.

По наименованию органы местного самоуправления субъектов РФ имеют различия. Представительные органы названы, как правило, думами, собраниями представителей, собраниями граждан, сходами граждан, советами депутатов, собраниями старост, муниципалитетами, земскими собраниями. В основном это администрации, возглавляемые главой администрации. В Конституциях отдельных республик местные исполнительные органы выступают в двух значениях: и как органы гос. власти, и как органы местного самоуправления(Саха Якутия, Татарстан, Республика Коми)

В поселках и селах органом местной исполнительной власти является выборный глава администрации, осуществляющий функции органа местного самоуправления. В городах и районах действует государственное управление, составляющее основу государственной власти края. Практика свидетельствует, что самоуправление в России больше склонно к государственной теории. Своеобразием отличается и порядок формирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Что касается представительных органов, то здесь обозначилось три направления:

Представительные органы избираются непосредственно населением при прямом, равном, тайном голосовании;

- Представительные органы формируются из числа глав администраций, избранных населением.

- В качестве представительного органа выступает сход или собрание граждан.

Одной из основополагающих проблем является установление соотношения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, т.е. в руках глав администраций.

Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 12 августа 1995 года установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребности населения муниципального образования. Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности органа местного самоуправления.

Компетенция местного самоуправления в общем плане определена ст. 130,131,132 Конституции РФ. При этом она разделена на компетенцию муниципального образования как такового и компетенцию органов местного самоуправления.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

· Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

· Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

· Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

· Установление местных налогов и сборов;

· Установление порядка управления и распоряжение муниципальной собственностью;

· Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренный уставом муниципального образования.

Закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. (ст.45).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет право муниципальных образований в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций и союзов (ст.10). объединения муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях.

В нашей стране реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокупности своей составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации системы государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субьектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ. Субъектам РФ предоставлено право самостоятельно устанавливать дату прямых выборов органов государственной власти на основе принятия собственных постановлений.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти.

2. Высший исполнительный орган государственной власти.

3. Иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

Государственная и территориальная целостность России.

Распространение суверенитета России на всю ее территорию.

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Единство системы государственной власти.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ.

Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Срок (полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

Принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним.

Утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ.

Устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ.

Регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более 5 лет и не может избираться более двух сроков подряд. В случае признания выборов несостоявшимися, недействительными, не избрания ни одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через 6 месяцев. Высшее должностное лицо субъекта – гражданин РФ, проживающий на территории субъекта.

Высшее должностное лицо субъекта РФ:

Представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ.

Обнародует законы или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ.

Формирует высший исполнительный. орган государственной власти субъекта РФ.

Вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ; участвовать в его работе с правом совещательного голоса.

Осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (Правительство субъекта РФ) обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Похожая информация.

Особенности федеративного устройства Российской Федерации: асимметрия, различие политико-правовых стату-

386 сов субъектов федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов федерации.

В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно.

Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.

Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строится их деятельность:

Самостоятельности и независимости органов власти субъектов Российской Федерации, которые вне предметов федерального ведения и предметов совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;

Государственной целостности и единства органов государственной власти;

Защиты прав граждан на всей территории Российской Федерации;

Разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации.

Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на территории субъекта Российской Федерации. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" более детально определяет полномочия и основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте Рос

сийской Федерации составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта федерации в соответствии с российским законодательством.

Существенно отличаются системы органов государственной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.

Закон предусматривает две схемы, организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой - субъект федерации может иметь институт "высшего должностного лица" (президента или главы администрации), согласно второй - такого института может не быть. В результате на региональном уровне складывается несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов федерации.

Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.

Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного (представительного) органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов, утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития, установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, договоров, толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.

Виды региональных, законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:

Республиканские парламенты;

Краевые законодательные собрания;

Областные думы;

Городские думы (Москва, Санкт-Петербург);

Представительные органы власти автономных округов и области.

Только республиканские парламенты имеют права принимать конституции соответствующих республик и носят название "парламент"; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.

В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, они практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо подписывает законы, принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти. Примерами такой формы республиканского правления могут служить Татарстан, Башкортостан.

В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т. е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.

В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции республики Марий Эл Государственное Собрание - не только высший пред

ставительный, но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.

Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: Народные, Государственные, Законодательные собрания, Государственные Советы, Народный или Великий Хуралы, Верховные Советы, Думы и т. д.

Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым малочисленным - Государственное Собрание Алтайской республики (27 депутатов). Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан только 42 работают на постоянной основе. В Народном Хурале Бурятии из 65 депутатов только 15 работают на постоянной основе. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и Санкт-Петербургском Законодательном собрании депутаты работают на постоянной основе.

По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: Республики Саха (Якутия), Карельская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Башкортостан.

Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное собрание Алтайского края состоит из 7 комиссий: комиссия по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, по аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из 8 комиссий, парламент Чувашской Республики - из 7 комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: палаты представителей и законодательной палаты, с равным количеством комитетов (по 7).

На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается большее единообразие, здесь в основном

повторяется общефедеральная схема функционирования органов государственной власти.

Следует отметить факт становления областных законодательных собраний, так как области никогда не имели в полной мере самостоятельных законодательных представительных органов власти. Теперь, по Конституции РФ, они имеют право иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми представительными органами власти стоит новая задача - формирование собственного областного законодательства.

Законодательным представительным органом власти области являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организационной формой их деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какими-либо партиями.

Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.

На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах Российской Федерации.

В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:

1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему исполнительных органов власти (подобная модель характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятия, Чувашская Республика и др.);

2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов (такая модель характерна для Республики Саха (Якутия));

3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не является главой исполнительной власти непосредственно; имеется должность председателя правительства, который назначается с согласия парламента, правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом (такая схема характерна для Республик Башкортостан, Татарстан и др.).

Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и городах федерального значения также различается. В одном случае глава администрации ("губернатор") избирается всенародно и одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно для большинства областей и краев. В другом, - глава администрации (губернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т. е. не возглавляет непосредственно исполнительную власть (например, в Свердловской области).

В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет следующие полномочия: представляет субъект федерации в отношениях с иными субъектами Российской Федерации, органами государственной власти; подписывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта Российс

кой Федерации порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, участвовать в работе законодательного представительного органа власти субъекта Российской Федерации; осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Главы администраций субъектов Российской Федерации занимают пост в результате выборов. Глава является должностным лицом самостоятельного органа государственной власти и не является должностным лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на территории, выполнение предвыборных обещаний.

Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, федеральными законами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти.

С одной стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой - федеральные органы исполнительной власти и органы власти ее субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта федера

ции, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.

Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из вариантов:

1) высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик;

2) высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей;

3) коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках. В этом случае исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.

Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основными полномочиям относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка; разработка бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечение его исполнения; разработка и представление на утверждение законодательного представительного

органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов об их исполнении; формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации. Органами отраслевого управления в системе органов власти республик являются министерства.

В составе субъекта Российской Федерации обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела из Удмуртии) право республик создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. На одном уровне, т. е. параллельно, могут существовать органы государственной власти и местного самоуправления. Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т. д.) ликвидировать орган государственной власти административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта Российской Федерации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.

Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по сравнению с республиками. Для организации органов исполнитель

ной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регулирования.

Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной области администрация. Она обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименование органа исполнительной власти (администрация, правительство и т. п.) и его главы устанавливается с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим органом субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется главой администрации. Администрация выполняет следующие основные функции:

Разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:

Распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации;

Разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

Принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Администрация состоит из главы администрации, его заместителей, других подчиненных управленческих структур.

Губернатор либо сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но может и не являться непосредственно главой областного или краевого правительства (администрации).

Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе

принципа единоначалия. Глава администрации своими постановлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов, отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от должностей приказами управляющего делами. Для осуществления своих функций глава администрации формирует аппарат главы администрации. Основные его функции: организационно-методическое руководство и анализ деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на территории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации, управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы администрации и состоящее из отделов, секретариатов, секторов. В структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.

Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т. п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но они имеют ярко выраженное вертикальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями в экономической, социально-культурной и административно-политической сфере государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует министерствам.

Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах име

ются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования: в республиках - это министерства, в областях и краях - департаменты, комитеты, главные управления или "просто" управления и т. д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали - главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной) администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области) подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).

Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические управления, как Управление внутренних дел, Управление Федеральной службы безопасности и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Это относится и к некоторым комитетам. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов федерации. Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока адекватного разрешения ни в законодательстве, ни в науке.

В настоящее время на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых министерств прошел этап децентрализации управления государством, практически упразднив жестко соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате такого реформирования не было подорвано централизованное начало, используются новые организационные формы управления.

Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации: Дальнево

сточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный (Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей, которые до этого были во всех 89 субъектах федерации. Теперь полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяются значительно более весомыми полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.

Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления вертикали власти в стране осуществляется реформирование механизма обеспечения единства и законности деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления. Становление современной российской государственности базируется на принципах федерализма, а сложившаяся система управления тесно связано с особенностями государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений в России. Особенности российского федерализма вносят новый аспект в государственно-управленческие процессы, что требует выработки особого направления региональной политики, специфической региональной стратегии государственного управления.