Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора за исполнением трудового законодательства. Как пережить двойную проверку инспекцией труда и прокуратурой Прокурорские проверки в отношении работодателей

Эти обстоятельства требуют серьезного переосмысления сущности и предназначения прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации, выработки новых, соответствующих реалиям современной действительности, научных представлений, направленных на дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров.

Все это определяет актуальность избранной темы исследования.

Степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты этой проблематики изучались отечественной юридической наукой, что свидетельствует о некоторой степени научной разработанности темы. Так, в дореволюционной России некоторые аспекты исследуемой темы рассматривали такие известные авторы, как В.О. Ключевский, Н.В. Муравьев и другие. Большой вклад в развитие теоретических основ деятельности российской прокуратуры, в частности, в сфере прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, внесли такие советские и современные российские ученые, как С.С. Алексеев, В.И. Басков, С.Г. Березовская, В.Г. Бессарабова, А.Д. Берензон, Ю.Е. Винокуров, И.С. Викторов, Е.Р. Ергашев, А.Г. Звягинцев, А.Х. Казарина, И.Я. Киселев, А.Ф. Козлов, Б.В. Коробейников, С.П. Маврин, Т.И. Отческая, В.И. Рохлин, Ю.И. Скуратов, В.М. Семенов, А.Я. Сухарев и другие.

Признавая бесценным вклад этих ученых в разработку названной темы, следует отметить, что ими исследовались лишь отдельные направления надзора за исполнением трудового законодательства. Более полно рассмотрены вопросы охраны труда в Российской Федерации, уделено большое внимание проблемам привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушения трудового законодательства, в том числе за задержку выплаты заработной платы.

Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в современный период отечественной истории не подвергался специальным диссертационным исследованиям. На данный момент отсутствуют комплексные теоретические и научные разработки в области предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства во взаимосвязи с историческим аспектом развития данного вида надзора, освещением проблем правового регулирования сферы трудовых правоотношений.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости комплексного анализа теоретических и практических аспектов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации в его историческом развитии с этапа его возникновения до наших дней.

Объектом исследования выступает совокупность правоотношений, возникающих при осуществлении прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования является совокупность норм права, регламентирующих деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации; аспекты его повышения, а также проблемы теории, практики и методики осуществления данного надзора.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации, а также в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:

1. Изучения исторических этапов становления и развития прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в России.

2. Определения понятия предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

3. Анализа современного состояния прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

4. Исследования правовых средств органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства.

5. Выявления и анализа особенностей организации работы прокурора по надзору за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации.

6. Изучения особенностей методики и тактики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства и поиска путей их совершенствования.

Методологическую основу исследования определили диалектический и логический методы познания, системный и функциональный подходы, а также частно-научные методы: конкретно-социологический, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы научных исследований. Посредством использования различных методов проведен научный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере труда и правоприменительной практики.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, А.Д. Берензона, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, В.З. Гущина, С.И. Герасимова, С.А. Емельянова, Е.Р. Ергашева,

A.Х. Казариной, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова,

B.Г. Лебединского, В.Г. Мелкумова, Т.И. Отческой, В.И. Рохлина,

A.П. Сафонова, В.М. Семенова, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда,

B.Ю. Шобухина, В.Б. Ястребова и других; а также труды общетеоретического и отраслевого характера, в частности: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, А.Г. Звягинцева, И.Я. Киселева, В.М. Лебедева,

C.П. Маврина, В.И. Попова, И.Я. Фойницкого, Е.Б. Хохлова и др.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Трудовой кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, иное федеральное и региональное законодательство. В диссертационном исследовании использовались указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты - приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирическая основа исследования: обоснованность и достоверность выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подтверждаются использованием большого объема аналитических материалов по вопросам исполнения трудового законодательства, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и в прокуратурах Архангельской, Тюменской и Новосибирской областей, г. Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики. Всего изучено более 350 документов за период 2003 - 2008 гг.

В их числе более 100 материалов проверок исполнения трудового законодательства, проведенных прокурорами Новосибирской, Тюменской и Архангельской областей, г. Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики, 160 актов прокурорского реагирования, а также материалы рассмотрения 150 жалоб о нарушениях трудового законодательства.

Диссертантом проанализированы данные правоприменительной практики ряда контролирующих органов в области охраны труда России, в том числе Федеральной инспекции труда, государственных инспекций труда и др. В работе использованы опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти, а также судебная практика.

В процессе исследования изучены статистические данные, характеризующие деятельность прокуратуры Новосибирской области и г. Санкт-Петербурга по надзору за исполнением трудового законодательства за период 2003-2008 г. г. (форма «П»).

Кроме того, проводилось анкетирование прокуроров о состоянии и организации прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства (100 прокурорских работников Новосибирской и Архангельской областей, г. Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Чувашской Республики); а также анкетировались 115 работников организаций г. Новосибирска и г. Кемерово о состоянии локального нормотворчества в организациях различных форм собственности.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым монографическим исследованием содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в современной России. Впервые комплексно исследован спектр вопросов, касающихся процесса возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в России, сущности, особенностей и практического осуществления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства на современном этапе развития российского общества.

Элементами научной новизны обладают предложения автора по изменению и дополнению федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Трудового кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства образуют три направления: а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, физическими лицами - индивидуальными предпринимателями; б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда указанными органами и должностными лицами, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона); в) соблюдение указанными органами и должностными лицами трудовых прав граждан.

2. В качестве поднадзорных прокуратуре субъектов необходимо рассматривать физических лиц - индивидуальных предпринимателей. В связи с этим предлагается внести дополнения в ст. 21 и ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включив в число поднадзорных субъектов физических лиц - индивидуальных предпринимателей, что вполне согласуется с уже имеющимися полномочиями органов прокуратуры по надзору за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

3. Автор поддерживает позицию о разделении органов надзора и органов контроля за исполнением трудового законодательства. Функцию надзора осуществляют только органы прокуратуры, причем в сферу их юрисдикции подпадают и органы контроля. Контрольные же функции реализуют контролирующие органы, каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий. Автор полагает, что законодатель в ст. 354 ТК РФ не обоснованно уполномочивает органы Федеральной инспекции труда и надзорными, и контрольными функциями. Им предлагается часть 1 статьи 354 ТК РФ изложить в следующей редакции: «Федеральная инспекция труда - это единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда)».

4. Важнейшими составляющими организации работы прокурора по надзору за исполнением трудового законодательства являются: информационное обеспечение, аналитическая работа, планирование надзорной деятельности. В целях повышения эффективности организационной деятельности прокуроров автором предложена система источников информации о нарушениях трудового законодательства, что позволяет полно и всесторонне анализировать состояние законности в сфере трудовых правоотношений, изучать динамику совершаемых правонарушений и планировать мероприятия, обеспечивающие действенный надзор за исполнением трудового законодательства.

Автор полагает, что в настоящее время аналитическая работа в органах прокуратуры по обеспечению законности в сфере труда должна строиться на основе дифференцированного подхода с акцентом на наиболее актуальные проблемы (невыплата заработной платы, нарушения в сфере охраны труда и др.). В связи с тем, что аналитическая работа не указана в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве функции либо направления деятельности прокуроров, автор предлагает дополнить пункт 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» четвертым абзацем следующего содержания: «требовать от руководителей и должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений для проведения аналитической работы».

5. В современных условиях использование прокурорами лишь традиционных форм организации деятельности по обеспечению законности в сфере труда явно недостаточно, в связи с чем автором предлагается новая форма - создание и функционирование на уровне прокуратуры субъекта Российской Федерации временных рабочих групп из сотрудников различных отделов. Деятельность этих групп должна ориентироваться на решение наиболее актуальных проблем и осуществляться с привлечением органов контроля в сфере труда.

6. Эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от создания инновационной системы информационно-правового обеспечения, которая позволит прокуратурам различных субъектов Российской Федерации обмениваться положительным опытом. Диссертант предлагает создать в системе органов прокуратуры единую автоматизированную систему, соответствующую структуре прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). В данной системе предлагается выделить специальный раздел «Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства», содержащий в себе всю базу данных этого направления прокурорского надзора. Автор обосновывает необходимость включения в систему учета статистических данных о выявленных правонарушениях и мерах прокурорского реагирования по данному направлению надзорной деятельности; аналитически обработанных данных статистики; планирования надзорной деятельности; сведений о наиболее актуальных проблемах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, о грубых нарушениях трудового законодательства с характерными примерами из прокурорской практики; о поступающих в прокуратуру обращений граждан в связи с нарушениями их трудовых прав. Кроме того, предложено выделить подраздел, обеспечивающий доступ к правовой информации и юридическим изданиям в электронном виде, поддержание правовых баз в актуальном состоянии, информирование прокуроров о правовых нормах и результатах обобщения судебной практики (например, о взыскании заработной платы).

7. В целях совершенствования средств прокурорского реагирования и повышения их эффективности при осуществлении надзорной функции прокуратуры предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Пункт 1 статьи 24 дополнить положением о том, что представление подлежит безотлагательному рассмотрению с обязательным обсуждением выявленных нарушений в коллективе; положение о том, что о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной1 форме, уточнить - с пргтоэ/сением копий документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений закона. д

Пункт 2 статьи 23 дополнить положением о том, что к сообщению о принятых мерах по протесту прокурора следует прилагать копии правовых актов и иных документов, подтверждающих принятое решение.

Кроме того, статью 23 дополнить абзацем следующего содержания: Принесение прокурором протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста.

8. В целях создания надежного правового механизма защиты трудовых прав граждан в гражданском процессе средствами прокурорского надзора необходимо существенно- расширить полномочия прокурора по заявлению исков. Для этого предлагается исключить из части 1 статьи 45 ГПК РФ положение о том, что заявление может быть подано прокурором только в том случае, если гражданин по» состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам сам не может обратиться в суд. Соответственно из части 3 статьи 131 ГПК РФ предлагается исключить норму о том, что в заявлении прокурора должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.

9. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, четкой регламентации целей и задач, связанных с организационным обеспечением данного вида надзорной деятельности, автором разработан проект приказа Генерального прокурора

Российской Федерации «Об организации работы органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением трудового законодательства, соблюдением трудовых прав граждан», в котором отражены основные требования, обеспечивающие активизацию надзора.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора в части теоретических представлений о юридической природе, сущности и специфике прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, его возникновения и тенденциях развития. Диссертация содержит предложения по совершенствованию организации работы органов прокуратуры в направлении защиты трудовых прав граждан, обеспечения их надежными гарантиями в области трудовых правоотношений.

Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней предложения, выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования отечественного законодательства, в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением трудового законодательства. Содержащиеся в диссертации положения могут использоваться в рамках дальнейших научных исследований, в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор» в юридических вузах, а также повышения квалификации прокурорских работников, подготовки соответствующих научно-методических и практических пособий для прокуроров, следователей, правоохранительных и соответствующих контролирующих органов.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли отражение в опубликованных 10 научных статьях автора (из которых 2 опубликованы в ведущем рецензируемом научном издании, указанном ВАК); докладывались на научных и научно-практических конференциях, проходивших в Новосибирском государственном аграрном университете, Санкт

Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербургском гуманитарном университете профсоюзов в 2005 - 2008 г.г. Кроме того, результаты исследования внедрены в учебный процесс при преподавании прокурорского надзора на юридическом факультете Новосибирского государственного аграрного университета.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.

Похожие диссертационные работы по специальности «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура», 12.00.11 шифр ВАК

• Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства 2003 год, кандидат юридических наук Скачкова, Анна Евгеньевна

• Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов о праве граждан на доступное жилище 2010 год, кандидат юридических наук Сушина, Татьяна Евгеньевна

• Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации 2001 год, кандидат юридических наук Кречетов, Дмитрий Викторович

• Правовые и методологические проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту экономических интересов Российского государства: По законодательству Российской Федерации, стран ближнего и дальнего зарубежья 2003 год, доктор юридических наук Отческая, Татьяна Ивановна

• Прокурорский надзор за исполнением законодательства в деятельности высших учебных заведений 2011 год, кандидат юридических наук Никифоров, Станислав Витальевич

Заключение диссертации по теме «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура», Сабельфельд, Татьяна Юрьевна

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Сабельфельд, Татьяна Юрьевна, 2009 год

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Спорным и плохо урегулированным в законодательстве остается вопрос об объектах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

Статьи 21 и 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации называют следующие поднадзорные объекты: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иными федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Во-первых, в этом перечне указаны государственные комитеты, которые были упразднены Указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724//Рос. газ. - 2008. - 13 мая.И не указаны агентства, которые были учреждены этим же указом.

Во-вторых, этот перечень не содержит указания на граждан. Во время, когда принимался Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации, индивидуальное предпринимательство не было столь распространенным явлением. Сейчас же индивидуальное предпринимательство стало популярной формой ведения не только малого и среднего, но и крупного бизнеса. Сейчас индивидуальными предпринимателями создаются крупные торговые сети, сети общественного питания и пр. Соответственно, они имеют в штате большое число работников. И вопрос о надзоре за соблюдением трудового законодательства индивидуальными предпринимателями очень актуален.

Трудовое законодательство определяет понятие «работодатель», которым, согласно статье 20 Трудового кодекса Российской Федерации может быть как юридическое лицо, так и физическое лицо. В свою очередь работодатели - физические лица делятся на физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и физических лиц, вступающих в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства.

Так логично ли ограничивать круг поднадзорных объектов теми, что указаны в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации?

Большинство авторов считает, что индивидуальные предприниматели должны быть включены законодательно в число субъектов надзорной деятельности прокуратуры. Тем более что согласно статистике именно индивидуальные предприниматели чаще всего нарушают трудовое законодательство, особенно в части выплаты заработной платы, предоставления отпусков, заключения трудовых договоров. Сабельфельд, Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Уральская юр. Акад. - Екатеринбург: 2009.

На практике этот надзор и осуществляется. Так прокуратурой города Сургута проведена проверка требований трудового законодательства в сфере охраны труда ИП П., в ходе которой установлено следующее. В соответствии со ст. 212 Трудового кодекса РФ, обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя. Работодатель обязан обеспечить проведение аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда. Согласно штатному расписанию у ИП П. имеется 9 должностей, при этом аттестация рабочих мест по данным должностям не проведена. Таким образом, в действиях ИП Петрук Е.С. содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Считаем это правильным, поскольку граждане, состоящие в трудовых отношениях с работодателем - индивидуальным предпринимателем, должны иметь равные права со всеми другими работниками в части контроля и надзора за соблюдением их прав.

Трудовое право, как уже было сказано, уравнивает работодателей - индивидуальных предпринимателей с работодателями - юридическими лицами. У работников индивидуального предпринимателя есть лишь некоторые особенности в правовом статусе, предусмотренные главой 48 Трудового кодекса Российской Федерации, и они не касаются контроля и надзора за соблюдением их прав.

Также в гражданском законодательстве говорится, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения (пункт 3 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Примечание к статье 2.4 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 года № 195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. №195-ФЗ// Рос. газ. - 2001. - 31 дек. устанавливает, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Это примечание крайне важно, поскольку дает возможность органам прокуратуры возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении индивидуальных предпринимателей, в случае нарушения ими трудового законодательства.

Учитывая сложившуюся практику и нормы других отраслей законодательства, полагаю, что логично включить индивидуальных предпринимателей в число объектов прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства.

Но есть и противники данной позиции. В своем диссертационном исследовании И.Н. Тризно проводил анкетирование среди работников прокуратуры по данному вопросу. 61% опрашиваемых считает, что индивидуальные предприниматели как работодатели не должны быть объектом прокурорского надзора, а должны быть в сфере контроля и надзора государственных инспекций труда. Прокуратура же при этом может осуществлять надзор за данными работодателями опосредованно - осуществляя надзор за деятельностью органов контроля. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Эта точка зрения кажется спорной, поскольку это ставит работников индивидуальных предпринимателей в худшее положение по сравнению с другими работниками. Полагаю, что они должны обладать равными правами и возможностями.

Статья 2 Трудового кодекса Российской Федерации провозглашает принцип равенства прав и возможностей работников.

Кроме того, статья 21 Трудового кодекса Российской Федерации говорит, что все работники имеют право на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Если глава 57 Трудового кодекса находится в разделе о защите трудовых прав, то законодатель рассматривает государственный надзор как один из способов защиты трудовых прав. Значит, все работники должны иметь равные права на данный способ защиты.

Также Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации не названы работодатели - физические лица, вступающие в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства (далее - работодатели - физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями). Отношения по прокурорскому надзору за данными лицами не урегулированы и подзаконными актами, судебной практики по этой теме также нет. Не охвачена эта тема и научными работами. Дело в том, что сам институт работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, урегулирован в законодательстве довольно слабо, и в связи с этим редко применяется.

Мы полагаем, что данных работодателей также необходимо включить в предмет прокурорского надзора, но лишь в сфере исполнения трудового законодательства. Это необходимо по тем же причинам, что и включение в предмет прокурорского надзора работодателей - индивидуальных предпринимателей. Но это требует особого законодательного и подзаконного регулирования, поскольку данные работодатели все же имеют свою специфику и сами являются физическими лицами.

Среди всех направлений прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства следует особо выделить последнее - надзор за соблюдением работодателями и иными лицами трудовых прав граждан.

На заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 19 февраля 2008 года Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка подчеркнул: «Для прокуратуры Российской Федерации обеспечение конституционных прав и свобод человека всегда являлось одной из ключевых задач, решаемой на всех направлениях ее многогранной деятельности. Основные наши усилия направлялись на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере. В центре постоянного внимания находились вопросы оплата труда и обеспечение его безопасных условий. В немалой степени в результате грамотной организации работы прокуроров, а также проведения комплекса эффективных надзорных мероприятий удалось значительно улучшить ситуацию в сфере оплаты труда. Работа на этом направлении должна оставаться под контролем. Каждый гражданин должен своевременно получить то, что он заработал своим трудом». Доклад Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] / Официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации. - М., 2010. - Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/management/appearences/document-1/. - Загл. с экрана.

Говоря об особой важности третьего направления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, не следует умалять и важность двух других направлений этой деятельности.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" п ри осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором .

Таким образом, поводами для прокурорской проверки исполнения законов на предприятиях могут быть:

1. 1. обращение в прокуратуру (как устное, так и письменное), содержащее информацию о нарушении законности в какой-либо сфере;
   2. материалы СМИ;
   3. задание вышестоящей прокуратуры;
   4. указание прокурора о проведении выборочной проверки исполнения законодательства в определенной организации, данное подчиненным работникам на основании сведений о нарушении законности (внеплановая проверка);
   5. проведение плановой проверки, осуществляемой согласно плану работы прокуратуры на полугодие, в который включена подобная проверка (запланирована на определенный месяц).

Методика проведения прокурорских проверок исполнения законов на предприятиях

Об организации проверки

Эффективность деятельности прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов целиком зависит от правильной ее организации, которая включает следующие составляющие:

1. 1. конкретизацию направлений в деятельности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов;
   2. разграничение полномочий между прокурорами в рамках централизованной системы органов прокуратуры;
   3. надлежащий прием и аналитическую работу с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона;
   4. планирование работы прокурора;
   5. организацию взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами;
   6. собственно прокурорскую проверку.

В приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина » выделяются основные направления надзорной деятельности:

• • надзор за законностью правовых актов, соблюдением и свобод человека и ,
  • надзор в сфере экономики и экологической безопасности,
  • предупреждение преступных проявлений.

Другим элементом следует считать предусмотренное ФЗ "О прокуратуре РФ" разграничение полномочий между прокурорами в рамках централизованной системы органов прокуратуры. Например, непосредственный надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями, возложен на Генеральную прокуратуру РФ; республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями - на прокуратуры республик; краевыми, областными, автономной области, автономных округов, органами и управления, региональными общественными объединениями - соответственно на прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов и приравненные к ним специализированные прокуратуры; иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями - на другие территориальные и специализированные прокуратуры.

Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами.

Прокуратура, осуществляя свою деятельность, ни в коем случае не должна подменять контролирующие государственные органы и должностных лиц. Прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов. Задача прокуратуры - это надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов , общества и государства.

Надлежащий прием и аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона. О важности организации работы органов прокуратуры в этом направлении свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

В соответствии с данным приказом работа по рассмотрению обращений и приему граждан является составной частью правозащитной функции прокуратуры. Она в полном объеме подчинена решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Генеральный прокурор РФ требует такого подхода к данной работе, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре, к компетенции которой относится решение вопроса.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 04.10.2007 № 158 «О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации» в целях своевременного и надлежащего принятия организационных и надзорных решений органами прокуратуры устанавливается соответствующий порядок представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях, преступлениях и иной обязательной информации.

Планирование работы прокурора. Содержание планирования в работе органов прокуратуры определено приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 2, утвердившим регламент Генеральной прокуратуры РФ. Этим Приказом предусмотрено планирование работы на полугодие. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов РФ. Плановые задания составляются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора во многом зависит от правильного выбора объекта проверки состояния законности.

Важным моментом является правильная организация взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами, которые имеют более многочисленные штаты. Относительно узкая специализация, хорошая техническая оснащенность позволяют контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров.

Собственно прокурорская проверка состоит из следующих этапов:

1) подготовительного , на котором прокурор

• • знакомится с необходимым для проведения проверки законодательством,
  • определяет задачи, состав лиц, средствами которых будет осуществляться проверка,
  • изучает типичные нарушения закона;

2) собственно проверки , которая реализуется путем использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Проверка должна быть организована таким образом, чтобы удалось выявить не только сами нарушения закона, но и условия, которые способствовали этому;

3) реализации материалов проверки (принимается решение, какое средство правового воздействия следует применить в отношении нарушителей закона - протест, представление, предостережение или постановление);

4) контроля за исполнением принятых мер по устранению выявленных в ходе проведения прокурорской проверки нарушений закона.

Выездная проверка

Проверка организации надзорным ведомством начинается с поступления запроса о необходимости предоставления определенной документации.

Исходя из того, что проверка со стороны прокуратуры исполнения законодательства представляет собой организационное мероприятие, в котором может быть задействовано большое число лиц, о ее начале, как правило, работники прокуратуры уведомляют руководство организации по телефону заранее.

Согласование начала проверочных мероприятий в законодательстве не регламентировано, однако просьба руководителя отсрочить приезд прокуратуры на определенное время (скажем, на день или два) в целях исполнения всех требований надзорного органа не будет считаться нарушением и не может рассматриваться как воспрепятствование проведению проверки. Таким образом, дата начала проверочных мероприятий может согласовываться между работниками прокуратуры и работодателем. Задача последнего - обеспечить, чтобы сотрудники кадровых подразделений, бухгалтеры, заместители руководителя, иные лица, отвечающие за организацию работы на определенном участке, находились на рабочих местах, с целью предоставить прокурорским работникам оперативную возможность ознакомиться с интересующей их документацией, визуально осмотреть производственные помещения и т. д.

После согласования времени начала проверочных мероприятий в назначенный час сотрудник прокуратуры прибывает в организацию. В соответствии со ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурорский работник вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Несмотря на то, что в законодательстве процедура осуществления проверочных мероприятий сотрудниками прокуратуры не регламентирована, в целом она носит формализованный характер. Вместе с этим закрепленные в Законе о прокуратуре права и обязанности прокурорских работников ограничены ст. 26 ФЗ: органы прокуратуры не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность организаций. Подобное означает: прокуратура не может давать советы и указания по подбору и расстановке кадров, назначению ответственных лиц за охрану труда, оценке квалификации работников, улучшению производственного цикла или иной внутрихозяйственной и внутриорганизационной деятельности.

Перед началом мероприятий сотрудник прокуратуры знакомится с должностными лицами, деятельность которых предстоит проверить.

В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре при проведении проверочных мероприятий прокуратура вправе привлекать специалистов. Данное законодательное положение обусловлено тем, что на практике проверяющие прокуроры не обладают специальными познаниями в каких-либо узкопрофильных отраслях (скажем, в производственных характеристиках сложного технического оборудования и вариантах его безопасной эксплуатации для работников, бухгалтерских расчетах). В нормативных актах порядок и особенности привлечения к прокурорским проверкам лиц, обладающих необходимыми знаниями и навыками, не закреплены.

На практике прокуратура может привлечь к совместным проверочным мероприятиям сотрудников органов, компетентных в определенных аспектах. Например, это могут быть органы, осуществляющие контроль и надзор в сфере

• • обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
  • гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
  • государственный экологический контроль;
  • государственный контроль безопасности взрывоопасных производств;
  • органы государственного энергетического надзора и т. д.

Отмеченные ведомства и их должностные лица являются для прокуратуры поднадзорными субъектами, которые согласно законодательству обязаны выделить специалистов.

Объем проверочных мероприятий определяется не только плановыми заданиями и перечнем вопросов, подлежащих проверке, но и инициативой надзирающего прокурора, от которого зависит включение тех или иных сфер.

Нужно иметь в виду , что положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контрол я» не распространяются на порядок проведения проверок органами прокуратуры (ч. 3 ст. 1). Вместе с этим присутствие руководителя предприятия, учреждения или организации при прокурорских проверках необходимо, поскольку в противном случае проверка может не состояться. Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» закреплено право на обжалование незаконных действий должностных лиц прокуратуры .

По результатам проверки и принятых мер должностное лицо прокуратуры готовит справку на имя своего руководителя, которая относится к служебным документам и не предназначена для посторонних лиц . Если работник прокуратуры привлекает для проверки исполнения трудового законодательства специалистов и совместно с ними проверяет работу организации, то он является руководителем данной группы и координирует их действия. Представители иных контролирующих органов, присутствующие при данной проверке, представляют сведения о ее результатах и выявленных нарушениях в удобной для прокурорского работника форме. Отмеченные лица также могут не составлять акты о результатах проверки (так как в законодательстве подобные ситуации не регламентированы, а на практике указания прокурора в данном случае имеют большее значение).

Поскольку главным действующим лицом в данной ситуации является прокурорский работник, который несет всю полноту ответственности, а иные присутствующие при проверке лица исполняют данные им указания, срок проведения проверки и объем проверочных мероприятий устанавливается по его инициативе.

Невыездная (документальная) проверка

Сущность данной проверки состоит в том, что работник прокуратуры вызывает для дачи объяснений нужных ему лиц и истребует необходимую документацию, находясь в своем рабочем кабинете. В процессе проверочных мероприятий он изучает предоставленные по запросу материалы.

Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора безвозмездно.

Неисполнение требований прокуратуры , содержащихся в запросе, а также несвоевременное, неполное, искаженное предоставление запрашиваемой информации (сведений) послужит поводом для привлечения к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.

В случае если лицо надлежащим образом было извещено о необходимости явиться в прокуратуру (получило повестку о явке и поставило свою подпись) и игнорировало это требование без объективных, зафиксированных документально причин, оно также может быть привлечено к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.

Помощник или заместитель прокурора может потребовать письменные объяснения у лиц, имеющих отношение к выявленным нарушениям законодательства. Следует заметить, что дача письменных объяснений является обычной формальностью, требующейся для полноты собираемого проверочного материала, поскольку в соответствии со ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против самого себя.

Проверка по жалобе

Проверка по жалобе или заявлению включает в себя аналогичные действия: истребование сведений и взятие письменных объяснений у лиц, имеющих отношение к доводам, изложенным заявителем. В случае если изложенные в обращении факты нуждаются в уточнении, работник прокуратуры имеет право вызвать лицо, написавшее данное обращение, и побеседовать с ним.

Работа прокуроров с обращениями граждан и юридических лиц допускает согласительную процедуру, позволяющую избежать привлечения к ответственности. Ее сущность заключается в следующем: если работодатель, узнав о том, что на него подана жалоба и изложенные в ней доводы соответствуют действительности, самостоятельно и оперативно примет меры к восстановлению нарушенных прав и интересов (например, в кратчайшие сроки погасит задолженность по заработной плате), то в таком случае он имеет шанс получить лишь предостережение о недопустимости нарушения закона.

Если работодатель считает свои действия по отношению к заявителю правомерными, ему необходимо обосновать свою позицию исключительно со ссылкой на действующее законодательство и правоприменительную практику.

Завершение проверки исполнения трудового законодательства как документальной, так и выездной, заканчивается принятием мер прокурорского реагирования в случае, если выявлены нарушения .

студент факультета магистерской подготовки Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация:

В статье автором рассматриваются актуальные вопросы надзорной деятельности прокуроров, касающиеся защиты граждан в трудовой сфере. Современное законодательство, регулирующее деятельность органов прокуратуры, не содержит точной формулировки предмета данного вида надзора, поэтому на основе анализа действующих нормативных правовых актов и мнения советских и современных ученых предпринимается попытка его определить. Нарушение трудовых прав работников является довольно распространенной ситуацией. Особенно это касается сферы оплаты труда. В связи с чем уделено внимание средствам прокурорского реагирования на выявленные нарушения трудового законодательства. Также на основе комплексного анализа предложены основные пути повышения эффективности данного вида надзора и способы совершенствования действующего правового регулирования.

Ключевые слова:

прокурорский надзор, защита трудовых прав, предмет надзора, нарушение трудового законодательства, средства прокурорского реагирования, ответственность, Россия, РФ.

Конституция Российской Федерации закрепляет в ст. 37 основные права, которыми наделен человек в сфере трудовых правоотношений . Это исходные положения являются основой для правового регулирования труда . Реализация закрепленных трудовых прав дает каждому возможность удовлетворить потребность, направленную на создание материальных предпосылок в целях нормального существования, поэтому их обеспечение и защита является необходимым условием социально-экономического прогресса.

В п. 52 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. повышение качества жизни граждан гарантируется за счет обеспечения благоприятных условий для качества труда и его достойной оплаты . Откуда следует, что вместе с постоянным совершенствованием трудового законодательства неизменна актуальность защиты трудовых прав граждан и посредством различных государственных структур, в том числе прокуратурой. Федеральная инспекция труда осуществляет федеральный государственный надзор во взаимодействии с прокуратурой . Надзор за исполнением законодательства, закрепляющего основные права граждан в области труда, – важная составляющая прокурорского надзора. В своей деятельности прокуроры руководствуются приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 (далее – Приказ № 195), в п. 7.1 которого им предложено делать акцент, направленный на защиту конституционных трудовых прав граждан .

Изучение сущности рассматриваемого надзора за соблюдением трудовых прав граждан невозможно без усвоения предмета надзорной деятельности. В течение длительного времени последнее исследовалось советскими учеными-юристами. По мнению Сабельфельд Т.Ю., каждый из авторов был прав в той или иной мере с учетом политических запросов и реалий прокурорского надзора советского времени . Полученные выводы привели к уточнению рассматриваемого понятия на современном этапе развития общественных отношений. Ведь исторический метод познания позволяет определить уровни развития изучаемого явления, сопоставить его изменения и обусловить тенденции дальнейшего развития.

К примеру, с точки зрения Гаврилова В.В., предмет надзорной деятельности составляют:

1. исполнение законов – нормативно-правовые акты, издаваемые поднадзорными прокуратуре объектами должны соответствовать положениям Конституции, законодательных и правовых актов;
2. соблюдение законов гражданами;
3. принятие ряда мер, способствующих предупреждению нарушений и установлению режима законности .

Обратим к опыту стран СНГ на примере Казахстана, где надзорная деятельность, направленная на соблюдение закрепленных в Конституции прав граждан в трудовой деятельности, также приоритетное направление осуществляемое прокуратурой Республики Казахстан. Задачи надзора закреплены здесь в ст. 28 Закона Республики Казахстан «О Прокуратуре» . В Законе о прокуратуре России задачи надзора не закреплены. Указанные же в Законе Республики Казахстан «О Прокуратуре» задачи в российском законодательстве отнесены к предмету надзора за исполнением законов . В Казахстане устанавливается предмет надзора по его отраслям: за законностью оперативно-розыскной деятельности; за следственной деятельностью и дознанием; за осуществлением исполнительного производства.

Все же большая часть современных исследователей выводит предмет надзора на основе ст. 21 Закона о прокуратуре России, закрепляющей предмет прокурорского надзора за исполнением законов. Галузо В.Н. определяет предмет надзора как наличие следующих взаимосвязанных частей:

1. исполнение совокупности действующих законов поднадзорными объектами, выполняющими административные и распорядительные функции;
2. соответствие нормативных правовых актов органов и их должностных, осуществляющих административную и распорядительную деятельность, действующим законам .

Однако не следует забывать о том, что надзор органов прокуратуры, касающийся защиты трудовых прав, является одной из частей надзора, обеспечивающего соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Предмет второго определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Это подчеркивает правозащитную функцию прокуратуры. Анализируя мнения ученых советского и современного периодов и Закон о прокуратуре, на наш взгляд содержание предмета надзора необходимо представить как единство трех составляющих, а именно:

1. соблюдение конституционных положений, исполнение норм федерального и регионального законодательства, касающихся трудовой сферы, объектами прокурорского надзора, перечисленными в ст. 21 и ст. 26 Закона о прокуратуре;
2. соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда, Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, имеющим непосредственное отношение к регулированию трудовой деятельности граждан;
3. соблюдение поднадзорными объектами прав и свобод человека и гражданина в области трудовых правоотношений.

Кроме того, следует учитывать, что из анализа ТК РФ (ст. 353, ст. 365) Рострудинспекция осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, затрагивающих трудовые правоотношения, во взаимодействии с прокуратурой Российской Федерации, т.е. пределы этой деятельности в рассматриваемой сфере по кругу правовых актов, исполнение которых проверяется прокурорами, значительно шире, чем в Законе о прокуратуре . Следовательно, проведение прокурорских проверок не должно быть ориентировано исключительно лишь на проверку норм, закрепленных ТК РФ. Такой же тщательной проверке должно подвергаться и исполнение положений сопутствующих подзаконных нормативных правовых актов, изданных во исполнение норм указанного кодекса, конкретизирующих отдельные его положения и механизмы их исполнения.

В дополнение в связи активным развитием малого бизнеса и предпринимательства в экономическом секторе России в настоящее время, актуально рассматривать среди объектов приведенного надзора физических лиц – индивидуальных предпринимателей. На данном основании предлагается дополнить ст. 21 и ст. 26 Закона о прокуратуре путем включения индивидуальных предпринимателей в число поднадзорных объектов.

Приказом № 195 (п. 7.2) прокурорам в ходе проверок исполнения трудового законодательства поручено анализировать данные о выполнении работодателями обязанности по обеспечению условий труда, отвечающих требованиям безопасности для работников, и о своевременности выплаты заработной платы, которая должна устанавливаться на уровне не ниже минимального размера оплаты труда, закрепленного государством. Особое внимание должно уделяться организациям-должникам, проходящим процедуру банкротства. В то же время предписывается обращать внимание на повышение мер, устанавливающих ответственность руководителей предприятий за нарушение трудовых прав работников, поэтому, говоря о надзоре за соблюдением прав граждан в трудовой сфере как неотъемлемой составляющей деятельности органов прокуратуры, необходимо обратить внимание специфику правовых средств прокурорского реагирования, направленных на устранение правонарушений в сфере трудовых правоотношений.

Обращения граждан и организаций в прокуратуру по поводу нарушения трудовых прав выступают в качестве наиболее распространенного источника информации о фактах нарушения закона. Наряду с этим прокурор не ограничен рамками поступившей информации. Он может проверить соблюдение законов не только в отношении лица, обратившегося с заявлением, поскольку имевшие место нарушения могут иметь систематических характер и допускаться в отношении всего персонала организации. Особенно это касается нарушений, связанных с правом работников на вознаграждение за труд. Как считает Князева Н.А., совместное рассмотрение однородных споров, затрагивающих интересы значительного числа работников, могло бы поспособствовать достижению социального эффекта: защита публичного интереса, а именно это пресечение противоправной деятельности в целом, а также защита частного интереса – восстановление нарушенного права отдельного работника .

Полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений трудового законодательства перечислены в ст. 22 и ст. 27 Закона о прокуратуре.

1. Вынесение постановления, направленного на возбуждение административного производства, в случае совершения административного правонарушения. Это наиболее распространенных вид юридической ответственности, к которой привлекается работодатель за нарушение трудового законодательства и иных нормативно правовых актов в сфере труда (ст. 5.27 КоАП РФ), за нарушение требований охраны труда (ст. 5.27.1 КоАП РФ), за нарушение прав работников, закрепленных в соглашениях, коллективных договорах, локальных нормативных актах (5.28 - 5.34 КоАП РФ). При этом Мещерякова Т.Р. обращает наше внимание, что законодатель исключил нарушения, допускаемые при участии в социальном партнерстве, из числа трудовых правонарушений .
2. Требование прокурора о привлечении нарушивших закон лиц, к иной законной ответственности. Отдельного внимания здесь заслуживает вопрос о привлечении работодателей к уголовной ответственности посредством деятельности органов прокуратуры. Когда нарушение трудовых прав имеет признаки преступления, прокурорами выносится мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган, где должен быть решен вопрос об уголовном преследовании. В УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за несвоевременную выплату заработной платы, если данное деяние совершено субъектом из корыстной или иной личной заинтересованности .
3. Внесение представлений об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и (или) нарушений трудовых прав и свобод человека и гражданина, их причин и способствующих этому условий. Данный акт прокурора должен быть рассмотрен безотлагательно.
4. Опротестование противоречащих закону правовых актов. Указанный акт прокурорского реагирования применяется прокурором или его заместителем в тех случаях, когда выявляются правовые акты, которые не соответствуют конституционным и законодательным положениям, относящимся к трудовому регулированию. Следует сказать, что Закон о прокуратуре в вышеприведенной ситуации допускает два варианта действия: опротестование акта или обращение в суд. К примеру, при проверке о незаконном увольнении работника прокурором была установлена обоснованность доводов по обращению заявителя и неправомерность действий работодателя. Как справедливо замечает Стрельников В.В., в настоящей ситуации опротестование незаконного приказа об увольнении будет выступать более быстрым способом удовлетворения жалобы уволенного лица . Обращение в суд займет больше времени и потребует больших усилий от работников прокуратуры, что может снизить эффективность его работы в целом.

Вместе с тем, касаясь судебной защиты, необходимо добавить об имеющемся у прокуроров вправе обратиться в суд с иском в рамках гражданского или административного судопроизводства, когда пострадавший в силу установленных законом причин не может лично отстаивать свои права, либо нарушение стало иметь особый общественный характер . По данным статистики в 2016 г. в сфере оплаты труда прокурорами было направлено 333 624 исков и заявлений в суд (на 9,1 % меньше, чем в 2015 г.) .

Зачастую применение мер прокурорского реагирования на нарушения трудового законодательства имеет комплексный характер. В частности, в 2017 г. прокуратурой одного из районов Республики Мордовия в ходе проверки ООО «ПМК Т.» исполнения трудового законодательства были выявлены факты нарушения сроков выдачи заработной платы, что привело к образованию задолженности перед 26 работниками. Допускались нарушения прав работников при предоставлении им отпусков. В отношении директора ООО «ПМК Т.» прокурором было вынесено постановление о возбуждении административного производства по ч. 6 ст. 5.27 КоАП РФ . Также прокуратурой в интересах работников данной организации в суд направлены исковые заявления, в целях взыскания задолженности по оплате труда на сумму более 100 тыс. рублей. Кроме того, директору ООО «ПМК Т.» внесено представление об устранении нарушений закона и привлечении к ответственности лиц, их допустивших.

С точки зрения методологии, выделим и необходимые критерии научного исследования в области надзорной деятельности прокуратуры относительно защиты прав граждан в сфере труда, обозначенные, например, в научной статье Н. Володиной. Отметим важные критерии, например, такие как: детерминизм как признание причинной обусловленности правовых явлений и процессов; верификация, то есть эмпирическое подтверждение в юриспруденции теоретических положений; рационализм, как основной признак научного знания, разработанный представителями неопозитивизма; историзм исходит из того, что право есть исторический феномен; прогрессизм для обновления концептуального арсенала в правовой науке, что обусловлено внешними и внутренними причинами; объективность в юриспруденции понимается как истинность в законах и нормативных правовых актах для установления подлинной воли законодателя; логичность научных знаний по юриспруденции выражается в соответствии принципа достаточного основания, при котором каждая мысль обоснована доказанными положениями .

Подводя итог всему вышесказанному, можно выделить основные пути повышения эффективности данного надзора с использованием методологии по трем основным направлениям:

1. более предметное и целенаправленное взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, правоохранительными органами и органами местного самоуправления;
2. осуществление надзорной деятельности с учетом разнородности и многофакторности трудовых нарушений, основанное на всестороннем анализе ситуации;
3. акцентирование внимания непосредственно на предупреждении и профилактике выявленных нарушений в области трудовых правоотношений.

В целях активизации надзора за соблюдением трудовых прав граждан видится разумным разработка проекта приказа Генерального прокурора России, где найдут отражение основные требования, предъявляемые к рассматриваемому виду надзорной деятельности.

Илья Комаров, юрисконсульт ОАО «Авиакомпания «ЮТэйр»

Трудовые права граждан являются одним из приоритетных направлений надзора органов прокуратуры Российской Федерации, которому уделяется значительное внимание, в связи с чем практически все организации являлись субъектами проверок соблюдения трудового законодательства.

Вместе с тем, как известно, в соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - 294-ФЗ) проверки, проводимые прокуратурой, не подпадают под действие вышеуказанного федерального закона. Однако это не говорит о том, что данный вид проверочных мероприятий находится вне зоны правового регулирования.

Прокуратура, как и другие государственные органы, обязана руководствоваться конституционным принципом законности, установленным ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, и строить свою деятельность по проведению проверок юридических лиц на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Учитывая, что взаимодействие с правоохранительными органами, органами государственного контроля должно осуществляться строго в рамках правового поля на основании принципа законности, хотелось бы отметить следующее.

Первоначально необходимо обратиться к специфике проводимых прокуратурой проверок в сфере соблюдения трудовых прав граждан.

Все проверки соблюдения трудовых прав граждан, проводимые прокуратурой, можно условно разделить на две группы:

Проводимые прокуратурой самостоятельно (или с привлечением специалистов контролирующих органов);

Проводимые контролирующими органами (в нашем случае - специалистами Государственной инспекции труда) по поручению прокуратуры или с участием специалиста контролирующего органа.

Рассмотрим эти виды проверок более подробно.

1. Самостоятельные проверки, проводимые прокуратурой.

Как правило, руководитель организации узнает о проведении прокуратурой проверки в отношении юридического лица только в момент появления сотрудника прокуратуры, предъявляющего служебное удостоверение и требующего предоставить необходимые для проведения проверки документы. На требования руководителя организации пояснить основания проведения проверки, как правило, отвечают стандартной фразой: «На основании ст. 22 Закона о прокуратуре».

Действительно, ст. 22 Закона Российской Федерации от 17.01.1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) предоставляет прокурору право при осуществлении своих функций по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Необходимо учитывать, что деятельность органов прокуратуры довольно подробно регламентирована приказами Генерального прокурора Российской Федерации, и если часто приходится сталкиваться с прокуратурой, необходимо знать основные приказы.

Так, наиболее значимым для хозяйствующих субъектов является приказ Генерального прокурора от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее - Приказ № 195), регламентирующий сферу деятельности прокурора по надзору за соблюдением федерального законодательства, так называемый «общий надзор».

Пунктом 6 вышеуказанного приказа проверки исполнения законов разрешается проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Кроме того, позицию относительно полномочий, предоставленных органам прокуратуры ст. 22 Закона о прокуратуре, высказал Верховный суд Российской Федерации еще в 2003 г. (Постановление от 06.06.2003 г. № 86-В03-2).

Так, согласно позиции Верховного суда, Закон о прокуратуре не предоставляет прокурору произвольного права на проведение проверок (в том числе вызов в прокуратуру для дачи объяснения), ст. 22 Закона о прокуратуре связывает это право с нарушением закона.

Таким образом, у прокуратуры должны быть веские основания для проведения проверки того или иного хозяйствующего субъекта, и руководитель предприятия вправе требовать предъявления данных оснований. Основания проведения проверки должны быть надлежащим образом оформлены, а не являться лишь словами сотрудника прокуратуры.

Особенность проверок соблюдения требований трудового законодательства заключается в том, что большая их часть проводится органами прокуратуры с привлечением специалистов Государственной инспекции труда Российской Федерации (далее - ГИТ), в связи с тем, что порой требуется наличие более глубоких знаний в той или иной отрасли права.

На законодательном уровне указанный вид проверок не урегулирован, непонятно, каким образом должны оформляться результаты проверок, что является основаниями для проведения проверок и т. д.

Полагаю, что вне зависимости от того, участвует специалист ГИТ или нет при проведении проверки, именно сотрудник прокуратуры должен обосновать законность ее проведения.

На практике прокуратура часто инициирует проведение проверки хозяйствующего субъекта при отсутствии оснований для этого.

Указанный вывод подтверждается примерами неоднозначной судебной практики по данному вопросу. В настоящее время суды имеют две позиции. Рассмотрим их подробнее.

Позиция 1

Согласно выводам судей, придерживающихся первой позиции, прокуратура может проводить проверки без каких-либо оснований, руководствуясь лишь ст. 22 Закона о прокуратуре. Как пример - решение Петровск-Забайкальского городского суда Забайкальского края от 17.10.2013 г. по делу № 2-609/2013, постановление Сорочинского районного суда Оренбургской области от 28.10.2013 г. № 5-170/2013 и др.

Вместе с тем позволю себе не согласиться с данными выводами.

В соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе в РФ» все равны перед законом и судом. Суды не отдают предпочтения каким-либо органам, лицам, участвующим в процессе сторонам по признакам их государственной, социальной, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности либо в зависимости от их происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а равно и по другим, не предусмотренным федеральным законом, основаниям.

Однако, несмотря на четкое законодательное закрепление, суды не всегда следуют принципу, установленному ст. 7 ФКЗ «О судебной системе в РФ».

При анализе указанных выше судебных актов прослеживается «обвинительный уклон» при рассмотрении дел в пользу органов прокуратуры, при этом достаточные доказательства правомерности проведения проверок в материалах дела отсутствовали. Кроме того, внятной формулировки позиции суда в решениях не приводится.

Как правило, суды ограничиваются лишь ссылкой на ст. 22 Закона о прокуратуре, не проводя комплексный анализ норм действующего законодательства и судебной практики.

Позиция 2

Вызывает одобрение противоположная позиция судов по данному вопросу, к примеру, решение Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре от 29.04.2013 г. по делу № 12-283/13.

Постановлением мирового судьи должностное лицо было привлечено к административной ответственности по ст 17.7 КоАП РФ за непредоставление информации по запросу прокуратуры в рамках проводимой проверки. Вместе с тем, суд апелляционной инстанции признал, что основания для привлечения должностного лица к административной ответственности отсутствовали.

Согласно выводам суда, проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Вместе с тем, в требовании прокурора не указаны факты совершения какого-либо нарушения действующего законодательства, следовательно, требование о предоставлении документов, указанных в требовании, без наличия данных фактов выходит за пределы полномочий прокурора, установленных федеральным законом.

По результатам рассмотрения дела должностное лицо освобождено от административной ответственности в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

Данное судебное решение является примером правильного толкования судом действующего законодательства.

Указанные выводы суда согласовываются с общим толкованием норм Закона о прокуратуре, Приказа № 195, а также Постановления Верховного суда Российской Федерации от 06.06.2003 г. № 86-В03-2. Суд своим решением правомерно ограничил право прокуратуры на произвольное проведение проверок без достаточных на то правовых оснований.

Иная ситуация складывается в том случае, если в прокуратуру действительно поступила информация о нарушении трудового (или иного другого) законодательства, при этом зачастую органы прокуратуры инициируют проведение проверки, не оценивая при этом, является ли указанная информация достаточным основанием для проведения такой проверки.

Полагаю, что не каждая информация, поступившая в органы прокуратуры, может быть достаточным основанием для проведения проверки. Информация должна содержать в себе данные, позволяющие сделать вывод о фактах нарушения законодательства в деятельности хозяйствующего субъекта. В противном случае такая информация не будет являться надлежащим основанием для проведения проверки.

Например, апелляционное определение Самарского областного суда от 01.11.2013 г. по делу № 33-10386/2013.

Как следует из адресованной прокурору Самарской области жалобы гр. Ж., послужившей поводом для проведения проверки, последняя указывает на нарушения ее трудовых прав в связи с неполной выплатой заработной платы при ее увольнении из нотариальной палаты Самарской области, а также на нарушения трудовых прав иных сотрудников нотариальной палаты Самарской области.

Из материалов дела видно, что возникший между гр. Ж. и нотариальной палатой Самарской области трудовой спор разрешен в установленном законом порядке. Требования гр. Ж. о взыскании причитающихся ей денежных средств частично удовлетворены решением суда.

Согласно выводам судебной коллегии, приведенные в жалобе гр. Ж. доводы о неисполнении нотариальной палатой решения в части выдачи ей справки формы 2-НДФЛ не могут служить достаточным основанием для проведения прокурорской проверки , поскольку функции по принудительному исполнению судебных актов в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» возлагаются на Федеральную службу судебных приставов и ее территориальные органы.

При этом, с требованием о принудительном исполнении решения суда в службу судебных приставов, чье бездействие могло бы быть предметом проверки, гр. Ж. не обращалась.

Кроме того, судебной коллегией отмечено, что жалоб от иных сотрудников нотариальной палаты Самарской области на нарушения трудового законодательства в прокуратуру Самарской области не поступало . Доказательств наличия у гр. Ж. полномочий на представление интересов других сотрудников палаты также не имеется.

На основании изложенного выше судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии у прокуратуры основания для проведения проверки соблюдения требований трудового законодательства в деятельности нотариальной палаты Самарской области, обращение гр. Ж. в прокуратуру не является для этого достаточным основанием.

Кроме того, судом указано на тот факт, что за период с 2010 по 2013 годы нотариальная палата Самарской области неоднократно проверялась уполномоченными органами государственной власти, в том числе ГИТ по Самарской области в марте 2012 года - на предмет соответствия деятельности палаты требованиям трудового законодательства. Однако этот факт также остался без внимания прокуратуры.

Проанализировав судебное решение, можно сделать следующие выводы:

При проведении проверок прокуратура не должна подменять в своей деятельности иные государственные органы и самостоятельно проводить проверки по каждому факту, указанному в поступившей информации;

Информация о нарушении законов должна быть предметной и адресной . В случае, если информация, поступившая в прокуратуру, не содержит указания на явные факты нарушений закона, а также не указаны конкретные лица, в отношении которых данные нарушения допущены, такая информация не будет являться достаточным основанием для проведения проверки. Кроме того, обратиться в прокуратуру может либо только сам сотрудник, трудовые права которого нарушены, либо лицо с надлежаще оформленной доверенностью;

При планировании проведения проверки органы прокуратуры должны учитывать ранее проведенные органами контроля проверки с целью исключения проведения повторных проверок. При этом необходимо учитывать, что неоднократные проверки на предмет соблюдения трудового законодательства возлагают на поднадзорный субъект не основанные на законе обязанности , что является недопустимым.

С основаниями разобрались, прокуратура должна иметь веские причины для проведения проверки субъекта хозяйственной деятельности, и необходимо понять, какую информацию прокуратура может запрашивать, а какую нет.

В рамках рассмотрения данной темы полагаю, что наиболее актуальным будет вопрос предоставления информации, составляющей коммерческую тайну.

В соответствии с п. 6 Приказа № 195 при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской, налоговой и иной тайне , необходимо руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.

Исходя из текста Приказа № 195, в качестве «иной тайны» можно рассматривать: тайну частной жизни (персональные данные граждан), коммерческую тайну, семейную тайну и т. д.

Верховный суд Российской Федерации свою позицию относительно защиты коммерческой тайны пока не высказал, однако решение данного вопроса требует скорейшего правового разрешения.

Несмотря на отсутствие внятной судебной практики по данному вопросу, на основании системного анализа нормативных правовых актов, судебных решений можно сделать определенные выводы.

Напомню, что в соответствии с п. 6 Приказа № 195 прокурор должен руководствоваться положениями законов о банковской, налоговой и иной тайне. Законом о прокуратуре прямо не предусмотрено право прокурора запрашивать информацию, составляющую коммерческую тайну без наличия достаточных на то оснований.

Правильные выводы относительно правового режима коммерческой тайны сделаны в Постановлении ФАС Поволжского округа от 19.05.2010 г. по делу № А12-22719/2009.

В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 29.07.2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (далее - Закон о коммерческой тайне) обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивированному требованию органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления предоставляет им на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, содержать указание цели и правового основания затребования информации, составляющей коммерческую тайну, и срок предоставления этой информации, если иное не установлено федеральными законами.

При этом суд указал, что основания направления запроса типа «в связи с необходимостью рассмотрения дела» и «необходимые для осуществления своих полномочий» (аналогично «в связи с возникшей необходимостью») не могут быть рассмотрены в качестве мотивировки требования. По мнению суда, законодатель вкладывал в термин «мотивированное требование» иное содержание цели предоставления сведений и информации, не связанное с необходимостью исполнения полномочий государственного органа в связи с рассмотрением дел об административных нарушениях. Это означает, что мотивировка запроса не должна представлять собой просто отсылку к полномочиям государственного органа, в рамках исполнения которых необходимы запрашиваемые документы и указание на номер дела. Мотивировка запроса должна быть описана отдельно и обязательно содержать сведения, обосновывающие необходимость направления запроса и предоставления запрашиваемой информации.

Таким образом, для запроса сведений, составляющих коммерческую тайну, органы прокуратуры должны иметь определенные основания и строго руководствоваться положениями Закона о коммерческой тайне.

Полагаю, что требования прокурора о предоставлении указанной информации с мотивировкой «на основании ст. 22 Закона о прокуратуре» являются не соответствующими действующему законодательству.

В случае поступления запроса при отсутствии оснований предоставления информации, полагаю необходимым разъяснить прокуратуре право, предусмотренное ч. 2 ст. 6 Закона о коммерческой тайне, на истребование информации, составляющей коммерческую тайну, в судебном порядке.

2. Проверки, проводимые контролирующими органами по поручению прокуратуры.

Значительное количество проверок соблюдения требований трудового законодательства проводится ГИТ по поручению органов прокуратуры Российской Федерации. Основания для проведения проверки, в том числе и данного вида, изложены выше.

Хотелось бы остановиться на особенностях проведения данных проверок.

В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 1 ФЗ-294 положения данного федерального закона не распространяются на проверки, проводимые при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора).

Таким образом, на рассматриваемый вид проверок распространяются положения ФЗ-294 о порядке организации и проведения проверок, с учетом требований Трудового кодекса Российской Федерации.

По результатам данной проверки меры реагирования могут быть приняты только прокуратурой, инициировавшей проведение проверки, при этом органы контроля не могут выносить какие-либо предписания и постановления о наложении штрафов.

Указанный вывод подтверждает судебная практика.

Решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 05.05.2011 г. № 2-1747/2011 признанно незаконным и отменено предписание государственного инспектора труда, вынесенное по результатам проведения проверки по поручению прокуратуры.

Несмотря на то, что сам факт проведения специалистами ГИТ проверки по поручению прокуратуры не является нарушением федерального законодательства, поскольку участие специалиста ГИТ было осуществлено в качестве предусмотренного законом сотрудничества с органами прокуратуры Российской Федерации, государственный инспектор труда (по охране труда) являлся при проведении проверки специалистом, чья помощь была направлена на выяснение вопросов, возникающих при проведении прокурорской проверки, оснований, предусмотренных 294-ФЗ для проведения внеплановой проверки, не имелось, государственный инспектор труда (по охране труда) не был правомочен выдать по результатам проверки предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, предусмотренное п. 1 ч. 1 ст. 17 294-ФЗ.

Судом сформулирован правильный вывод - по результатам проведения совместной проверки органов прокуратуры и ГИТ (по инициативе прокуратуры) только прокурор имеет право принятия мер прокурорского реагирования.

Таким образом, судом установлена незаконность вынесения предписаний, постановлений о привлечении хозяйствующих лиц к административной ответственности органами государственного контроля по результатам проведения проверок по поручению прокурора.

Вместе с тем, в практической деятельности встречаются ситуации, когда орган государственного контроля не ограничивается лишь направлением прокурору информации, а выносит предписание либо привлекает хозяйствующий субъект к административной ответственности. Указанная ситуация является недопустимой с точки зрения защиты прав хозяйствующих субъектов.

Кроме того, на основании анализа данного судебного решения можно сделать вывод о недопустимости расширения объема проверки, определенного рамками поручения прокурора. В практической деятельности можно встретить ситуации, когда, проводя проверку по поручению прокуратуры, контролирующий орган проверяет еще и другие вопросы, входящие в его компетенцию.

Полагаю, на указанные факты необходимо незамедлительно реагировать и обжаловать их в соответствующем порядке.

Итак, на основании вышеизложенного хотелось бы сделать следующие выводы.

1. В настоящее время в судебной практике намечается устойчивая тенденция к ограничению полномочий прокурора в отношении проверок деятельности хозяйствующих субъектов, что, безусловно, является положительным моментом для обеспечения эффективного функционирования и развития рынка.

2. В случае, если основания для проведения проверки отсутствуют и сотрудник прокуратуры не может внятно предъявить такие основания, полагаю, необходимо отказать сотруднику прокуратуры в проведении проверки (предоставлении какой-либо информации), а также обратиться в соответствующую прокуратуру субъекта Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации с жалобой на действия подчиненных сотрудников либо в суд.