Правовое регулирование и государственная поддержка туризма. Государственное регулирование индустрии туризма и сервиса

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• историко-правовые особенности развития в России законодательства о туризме и гостеприимстве и его систему;
• основные понятия, характеризующие туристскую и гостиничную деятельность; нормы законодательства, регулирующие отношения в сфере туризма и гостеприимства;

уметь

Осуществлять сбор нормативной и фактической информации, имеющей значение для реализации правовых норм при сопровождении предпринимательской деятельности в сфере туризма и гостеприимства;

владеть

Терминологической базой, полученной при прослушивании лекций.

Развитие в России нормативно-правовой основы управления туристской деятельностью и предоставлением гостиничных услуг

Туризм как специфическая форма деятельности возник сравнительно недавно, но корни его уходят в древние времена. Считается, что термин «туризм » ввел французский писатель Анри Стендаль (1783-1843) или, по меньшей мере, он популяризировал его .

В исследованиях истории развития нормативно-правовой базы о туризме и гостеприимстве выделяют определенные периоды, для которых характерны определенные тенденции .

Дореволюционный период (до 1917 г.) связывают прежде всего с принятием во второй четверти XIII в. первых правил предоставления услуг в новгородских гостиных дворах и установлением правовых основ их деятельности. Был выработай устав гостиного двора («скра»), где устанавливались правила совместного проживания в нем, об организации деятельности и административном устройстве, порядке размещения купцов, размере платы за постой, ограничениях по количеству гостей и срокам их нахождения во дворах . В уставе содержались нормы, касающиеся пользования помещениями двора и порядке их содержания, а также нормы, предписывающие правила поведения и проживания во дворе, правила внутреннего распорядка, в том числе о форме одежды и поведении за столом, по противопожарной безопасности. Позже, во время правления Ивана III, был издан приказ, запрещающий приезжим купцам размещаться и торговать на дворах удельных князей и предписывающего создавать для них специальные гостиные дворы . Он стал правовой основой для развития гостиных дворов как объектов временного размещения, появление которых в Москве начинается с 1504 г.

В XV в. для препровождения правительственных гонцов и посланников, т.е. в государственных целях, учреждается Ямской приказ. По всей Руси создавались ямские станции, вменялась тяговая повинность и устанавливались нормы об управлении ямщиками. Для целей ночлега и отдыха «ямами» как гостиницами постоянно пользовались служилые люди и духовные лица. Интенсивное развитие постоялых дворов на Руси происходит в XVII-XIX вв., что связано с распространением регулярной почтовой и транспортной сети на конной тяге. Ямщики, державшие лошадей, перевозили всех, кто имел специальное разрешение или платил деньги. Эти основные услуги дополнялись услугами размещения и питания, которые предоставлялись на постоялых дворах в ямских поселках.

В 1821 г. было принято Положение о гостиницах, ресторациях, кофейных домах, трактирах и харчевнях, а в 1835 г. - утверждено новое Положение о трактирных заведениях и местах для продажи напитков. Здесь регламентировался режим работы гостиничных заведений, их внутреннее устройство и оборудование, перечень лиц, которым запрещалось находиться в подобных заведениях. Гостиницы выделялись как специальные учреждения, сдающие внаем жилые помещения, чего не могли делать трактиры, предоставлявшие лишь услуги питания. Во второй половине XIX в. растет число путешествий, предпринимаемых по «частным» делам и прежде всего с целью отдыха на активно развивающихся курортах Крыма, Краснодарского края и Кавказа, что, в свою очередь, дает толчок к развитию гостиничного строительства.

Следующий , второй , период развития законодательства о туризме и гостеприимстве охватывает время с 1917 по 1993 г. В январе 1918 г. была принята Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая вместе с Конституцией Советской Республики, утвержденной 10 июля 1918 г. стала основным законом государства. С образованием СССР федеративное устройство страны, куда вошла РСФСР, было закреплено в Конституции СССР, утвержденной 31 января 1924 г. Принятые акты стали основой для становления и развития нормативно-правовой базы основных направлений туристской деятельности - внутреннего и иностранного туризма.

Становление и развитие внутреннего туризма неразрывно связано с созданием законодательной базы санаторно-курортного, экскурсионного и ресторанно-гостиничного дела. Для становления и развития санаторно-курортного дела большое значение имеет Декрет СНК от 4 апреля 1919 г. «О лечебных местностях общегосударственного значения», в котором устанавливалось право собственности государства на имущество, обслуживавшее ранее курорт и находящиеся на землях, приписанных к курорту . Здесь определялись виды лечебных местностей (курортов), порядок придания им статуса общегосударственного значения, ограничивалось использование этих ресурсов исключительно для лечебных целей. Управление курортами, имеющими общегосударственное значение, было возложено на Народный комиссариат здравоохранения. Общее руководство этот орган осуществлял в отношении курортов местного значения. В соответствии с Декретом СНК от 21 декабря 1920 г. «Об использовании Крыма для лечения трудящихся» под санатории и здравницы для рабочих и крестьян были переданы дачи и особняки, ранее принадлежавшие крупным помещикам и капиталистам .

Правовой основой для развития другого важного направления стало Постановление СНК от 13 мая 1921 г. «О домах отдыха» , организация которого была поручена профсоюзам.

Формировавшаяся система государственного управления курортами получила закрепление в Декрете ВЦИК и СНК от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения» и Постановлении СНК от 24 июня 1921 г. «Об организации Центральной курортной комиссии при ВЦСПС». Управление лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения РСФСР входило в компетенцию Народного комиссариата здравоохранения РСФСР через местные курортные управления. На значение, которое придавалось развитию курортного дела, указывает Декрет ВЦИК и СНК от 15 декабря 1921 г. «О неуклонном исполнении декретов о курортах», где подчеркивалось, что принятые в этом направлении нормативно-правовые документы подлежат неуклонному исполнению. В 1922 г., в условиях новой экономической политики, принимается решение об открытии частных санаториев. Эксплуатация курортов допускалась и на хозяйственных началах, с целью чего Народному комиссариату здравоохранения были предоставлены полномочия заключать договоры с правительственными, профессиональными, кооперативными и другими организациями на право пользования дополнительно санаториями и курортами для их членов и семей за счет организаций, а также сдавать в аренду частным лицам отдельные санатории и общежития для использования под курортные нужды. Для перехода курортов общегосударственного значения на хозяйственный расчет был принят Декрет СНК от 13 марта 1923 г. «Об организации курортного дела» и для управления им создано Главное курортное управление. Для обеспечения полной возможности хозяйственной эксплуатации курортов и расширения курортного дела устанавливались льготные условия их финансирования. В 1925 г. был открыт Всесоюзный санаторный пионерский лагерь «Артек». В 1928 г. создается акционерное общество «Советский турист», правовой основой для чего стали ГК РСФСР 1922 г. и Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 г. Идея массового туризма достаточно быстро получила воплощение в платных путевках, которые предлагались во все концы страны .

В конце 1920-х гг. принимаются организационно-правовые меры, направленные на объединение туристского движения вокруг Российского общества туристов, которое к 1929 г. превращается в его руководящий центр, и создание затем массовой туристской организации Общество пролетарского туризма. Ее первичной организацией стала ячейка, создаваемая на предприятиях, учебных заведениях, учреждениях, в армии.

К 1929 г. относят разделение туризма в СССР на внутренний и иностранный, что связывается с принятием Постановления Совета труда и обороны от 11 апреля 1929 г. «Об организации Государственного акционерного общества но иностранному туризму в СССР» . Отмечается, что такое деление, не соответствующее мировой практике, стало основной спецификой правового регулирования в СССР, обозначаемое как наличие «двойного» стандарта во всех сферах туристского обслуживания . Такой подход стал основой для правовых решений. Внутренний туризм был отнесен к компетенции Центрального Совета по туризму и экскурсиям ВЦСПС, а иностранным туризмом стало заниматься ВАО «Интурист».

Направление развития санаторно-курортного дела в 1930-е гг. определил ряд нормативно-правовых документов, ставших его правовой основой, в частности Постановление СНК от 25 января 1930 г. «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния советского туризма и экскурсионного дела», где установлена необходимость учета медицинских факторов для организации туристской деятельности. Другим важным документом стало Постановление СНК от 8 марта 1930 г. «О слиянии акционерного общества “Советский турист” с Обществом пролетарского туризма РСФСР и создании Всероссийского добровольного общества пролетарского туризма и экскурсий», ликвидированного затем в 1936 г. В 1932 г. создается Всесоюзное объединение курортов (Союзку- рорт), руководившие трестами общесоюзного значения, в которые вошли санатории и лечебные учреждения курортов, расположенные на всей территории страны. К 1936 г. сформировался Всесоюзный Центральный Совет профессиональных союзов (ВЦСПС), на который возлагалось руководство работой экскурсий, массовым туризмом и альпинизмом. В системе ВЦСПС начало работу туристско-экскурсионное управление. Заметным событием развития нормативно-правовой базы туризма и санаторно-курортной сети стало принятие Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., где было установлено, что одним из способов обеспечения права трудящихся на отдых является предоставление для обслуживания трудящихся широкой сети санаториев, домов отдыха .

Решение задач в сфере туризма осуществлялось, таким образом, путем реорганизации этой деятельности на основе централизованного партийно-правительственного руководства и концепции планового туризма.

В военный период на базе санаторно-курортных учреждений была организована госпитальная база, а курортному хозяйству страны был нанесен огромный ущерб. В период войны была прекращена деятельность Туристско-экскурсионного управления ВЦСПС, которая возобновилась к ее окончанию. Совнарком ССР и ЦК ВКП(б) приняли Постановление от 21 августа 1943 г. «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации», и после разгрома фашистских захватчиков началось восстановление материально- технической базы курортов, что было выполнено уже к 1950 г. В послевоенный период принимаются меры по вовлечению трудящихся в самодеятельные походы и путешествия, правовой базой чего стало Постановление Президиума ВЦСПС от 26 сентября 1950 г. «Об улучшении работы профсоюзных организаций по развитию массового туризма».

Экскурсионное дело. К правовым актам сферы туризма, нацеленным на пропаганду памятников культуры, можно отнести Декрет от 12 апреля 1918 г. «О памятниках республики» ; Постановление Совета Народных Комиссаров «О постановке в Москве памятников великим людям» от 17 июля 1918 г.; Постановление СНК от 30 июля 1918 г. «Об утверждении списка памятников великим людям» ; Декрет СНК от 5 декабря 1918 г. «О регистрации, приеме на учет и охране памятников искусства и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений». Памятники культуры должны были стать объектами экскурсионных и туристских маршрутов, с целью чего в 1920 г. при Народном комиссариате просвещения создается экскурсионное бюро. Среди его основных задач была работа по созданию экскурсионной методики, координация деятельности всех экскурсионных учреждений, возникающих при профсоюзах и различных организациях. Экскурсии рассматривались как одно из доступных для широких трудящихся масс средств образования и воспитания.

Гостиничное дело. Развитие гостиничного дела начинается с декрета 1918 г. о национализации всех гостиниц. Они передаются в ведение местных органов власти и используются как жилые дома, в которые переселяют людей из трущоб. В 30-е гг. прошлого века в СССР происходит восстановление и развитие гостиничной отрасли, в рамках которой формируются просуществовавшие до 1991 г. гостиничные предприятия двух типов (для советских граждан и иностранцев).

Гостиничные услуги планировались централизованно и предоставлялись советским гражданам коммунальными гостиницами, включенными в систему огосударствленного жилищного хозяйства, предприятия которого одновременно находились также и в ведении исполкомов советов депутатов трудящихся. С 1943 г. коммунальные гостиницы перешли в непосредственное подчинение коммунальным отделам исполкомов городских Советов депутатов трудящихся . Предоставляемые гражданам услуги гостиниц регулировались нормативно-правовыми актами высших органов исполнительной власти Союза ССР, в основном нормами императивного характера, устанавливающими дозволительный порядок предоставления гостиничных услуг . Характерно, что законодательство этого периода не выделяло гостиничные услуги как деятельность, осуществляемую на основе гражданско-правового договора. ГК РСФСР 1922 г. вообще не содержали норм об оказании услуг. Деятельность гостиниц регулировалась нормами жилищного права, направленными на размещение временно прибывших в связи со служебной командировкой или по личным делам лиц. Номера и койки в гостиницах было запрещено предоставлять для длительного размещения, т.е. еверх одного месяца или сверх срока командировки. Нарушители выселялись из гостиниц в административном порядке. Тарифы на услуги гостиниц, в том числе номера и койки для проживающих в них устанавливались постановлениями президиумов городских советов депутатов трудящихся и затем утверждались СНК СССР и краевыми (областными) исполкомами. Оборудование гостиниц местных Советов РСФСР осуществлялось на основе типовой номенклатуры предметов и в зависимости от разряда гостиницы. Нормативно регламентировался перечень мебели, оборудования, мягкого и жесткого инвентаря для номерного фонда, холлов, вестибюлей, мест общего пользования. Основным предприятием, осуществлявшим хозяйственную деятельность на принципах хозяйственного расчета, являлся гостиничный трест местного Совета депутатов трудящихся, действовавший на основе типового устава. Гостиница признавалась самостоятельной хозяйственной единицей, действовавшей на принципах хозяйственного расчета, отвечавшая по своим обязательствам собственным имуществом. Устав также регулировал фонды гостиницы, ее отчетность и ревизию ее деятельности, тарифы на коммунальные услуги и т.д. В компетенцию треста входило хозяйственное управление подчиненными ему хозяйственными единицами, предоставлявшими гостиничные услуги (жилые помещения для размещения гостей, предприятия общественного питания, буфеты, рестораны, подсобные предприятия), организация их капитального и текущего ремонта, распределение лимитов, внедрение хозяйственного расчета на предприятиях треста при обслуживании проживающих в них граждан и т.д.). В период после окончания Великой Отечественной войны в обновляющемся законодательстве о туризме и гостеприимстве формируются характерные тенденции регулирования. Среди них можно отметить повышение требований к материально-технической базе гостиниц и домов приезжих, упорядочение их штатных нормативов; установление правил взаимоотношений между проживающими и работниками гостиниц, предоставляющими регламентированный набор услуг в соответствии с типовыми должностными инструкциями .

Инфраструктура внутреннего туризма в целях отдыха и лечения в значительной степени обновляется за счет развивающейся в этот период материально-технической базы курортов, профсоюзных здравниц. В связи с этим принимаются нормативные документы, ставшие правовой основой для масштабного развития курортного дела и оздоровления значительного числа трудящихся.

Принятый в 1964 г. ГК РСФСР в целом закрепил сложившийся подход к правовому регулированию сферы туризма и гостеприимства, правоотношения в которых рассматривались как жилищные. Основанием предоставления гражданам жилых помещений в гостиницах признавался договор их найма, на основе которых возникало субъективное право временного пользования. В случаях, когда это право прекращалось по основаниям, установленным в законе, граждане выселялись без предоставления другого помещения .

Особенности нормативно-правового регулирования приема и обслуживания иностранных туристов получили отражение в целом ряде мер и специальных законодательных актов советского периода развития сферы туризма и гостеприимства. В 1929 г. было образовано Государственное акционерное общество но иностранному туризму СССР (ГАО «Интурист»), входившего в систему Наркомата внешней и внутренней торговли СССР , а затем двумя годами позже учреждается Всесоюзное акционерное общество «Отель» (ВАО «Отель»), включившее в себя гостиничные комплексы крупнейших городов Союза ССР. Далее в 1933 г. оба акционерных общества объединяются во «Всесоюзное акционерное общество по иностранному туризму в СССР» (ВАО «Интурист»), монопольно осуществлявшее прием и обслуживание всех иностранных гостей независимо от цели визита и в 1939 г. вошедшее в систему Народного комиссариата внешней торговли СССР .

Для послевоенного периода характерна тенденция увеличения числа въезжающих на территорию страны иностранных гостей, в связи с чем для повышения уровня их обслуживания принимается целый ряд мер правового характера. С1958 г. иностранным туризмом начинает заниматься вновь созданные организации - Бюро международного молодежного туризма «Спутник» при ЦК ВЛКСМ, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС. В 1964 г. ВАО «Интурист» переходит в непосредственное подчинение Совета

Министров СССР, где создается Управление по иностранному туризму, а из представителей заинтересованных министерств, ведомств и организаций образуются Коллегия и Совет по туризму . Эти организационно-правовые мероприятия, связанные с централизацией функций управления гостиничными предприятиями, занимающимися обслуживанием въезжающих в страну гостей, были направлены на развитие иностранного туризма.

Таким образом, подводя итоги можно подчеркнуть, что развитие в России нормативно-правовой основы управления туристской деятельностью и гостиничным хозяйством до революции 1917 г. характеризуется тем, что в этот период начинают формироваться основные взгляды на проблему правового регулирования отношений по оказанию услуг в сфере туризма и гостеприимства, что находит отражение в правовых нормах различных правовых актов.

В период после революции и до конца 80-х гг. прошлого века доминирующим является публично-правовое регулирование и «предписания» государственных органов участникам правоотношений в сфере туризма и гостиничного хозяйства. В целом акты принимаемого законодательства о туризме оставались разрознены и имели пробелы, отражали классовый подход и основывались на революционной целесообразности. Системный подход выражался прежде всего в раздельной законодательной регламентации регулирования внутреннего и въездного туризма.

Вместе с тем необходимо отметить, что изучение системы современного действующего законодательства о туризме и гостиничном хозяйстве, ее развитие возможно только на основе знания и критического восприятия ранее действовавшего правового регулирования этой сферы.

• См.: Википедия: свободная энциклопедия. URL: https:// ru.wikipedia.org/wiki

Оказание туристских услуг - это предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско-правовых договоров.

Подписаться

Большинство норм Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско-правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации, равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности.

Нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма, можно разделить на две группы. Первая группа - акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии (общие акты):
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей";
- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др.

Вторая группа - акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты):
- Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 18 ноября 2004 г. N 1453 "О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту";
- постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 г. N 452 "Об утверждении правил оказания услуг по реализации туристского продукта";
- постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 408 "О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации";
- постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488 "О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации";
- Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства, утв. постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142;
- Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утв. приказом МВД России от 26 мая 1997 г. N 310, и др.
В сфере туризма действует ряд государственных стандартов, утвержденных Госстандартом России (Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии), лежащих в основе сертификации туристских услуг:
- ГОСТ 28681.0-90 "Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания. Основные положения";
- ГОСТ Р 50644-94 "Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов";
- ГОСТ Р 51185-98 "Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования" и др.

ГОСТ Р 50690-2000 "Туристские услуги. Общие требования", введенный в действие с 1 июля 2001 г., восполнил некоторые пробелы в правовом обеспечении туристской деятельности. Например, в нем приведены определения, отсутствующие в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации": экскурсант, экскурсионная услуга, туристская услуга, маршрут путешествия, направляющая сторона, принимающая сторона, договор с туристом, аннуляция и др., дана классификация туристских услуг, а также видов туров (оздоровительные, познавательные, профессионально-деловые, спортивные, религиозные, с другими целями). Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны - иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом, для договоров между туроператором (турагентом) и туристом в части ответственности туроператора (турагента), определил требования к информации о туре, содержание памятки для туриста, требования к офису туроператора (турагента), оказывавшего туристские услуги.

Путешествия, связанные с пересечением туристами государственной границы, предусматривают осуществление туристских формальностей, т.е. проверку соблюдения туристами и туристскими организациями условий и правил, установленных государственными органами стран выезда и въезда. Туристские формальности - это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные правила, страхование туристов.

Все виды туристских формальностей регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные из них: Таможенный кодекс РФ; Гражданский кодекс РФ, глава 48 "Страхование"; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле"; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 371 "О совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. N 488 "О мерах по обеспечению прав граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации".

Действует ряд иных законодательных актов, а также актов федеральных органов исполнительной власти, детально регламентирующих осуществление каждого вида туристских формальностей, следовать которым обязаны и туристы, и туристские организации как производители и продавцы турпродукта.
Объектом межгосударственного регулирования становится туристская деятельность, осуществляемая в странах СНГ. В соответствии с решением глав правительств Содружества Независимых Государств в сентябре 1994 г. образован Совет по туризму стран СНГ.

Основными актами о сотрудничестве государств - участников СНГ в области туризма являются:
- Межправительственное соглашение от 23 декабря 1993 г. "О сотрудничестве в области туризма";
- рекомендательный законодательный акт от 29 октября 1994 г. "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма";
- Межгосударственная целевая программа от 14 февраля 1996 г. "Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ" и др.

Повышению значимости туризма способствуют также программы и инициативы Всемирной туристской организации (ВТО), образованной в соответствии с рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН как международная межправительственная организация в области туризма. При активном участии ВТО, а также других международных организаций и обществ были проведены крупные международные мероприятия в сфере туризма и приняты акты, оказывающие существенное влияние на развитие туризма во всех странах мира.

1. Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму (Манила, Филиппины, 1980 г.). В ней определена сущность туризма во всех его аспектах и та роль, которую он призван играть в изменяющемся мире. Конференция провозгласила 27 сентября Всемирным днем туризма.

2. Документ Акапулько, принятый Всемирным совещанием по туризму (Акапулько, Мексика, 1982 г.), определил: государственные меры должны обеспечить социальное, культурное, образовательное, политическое и экономическое руководство сферой туризма.

3. Хартия туризма и Кодекс туризма, одобренные 6-й сессией Генеральной ассамблеи ВТО (София, Болгария, 1985 г.). В этих международных документах отражена взаимосвязь права на отдых и социального прогресса.

4. Гаагская декларация по туризму, принятая Межпарламентской конференцией по туризму (Гаага, Нидерланды, 1989 г.). Декларация провозгласила десять принципов, являющихся инструментом международного сотрудничества в сфере туризма, средством сближения между народами.

5. Директива Совета Европейского экономического сообщества "О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все" (Люксембург, 1990 г.) установила: сделать более схожими между собой законодательные акты и административные распоряжения стран - членов общего рынка, касающиеся путешествий и отпусков.

6. Декларация Всемирной конференции министров по туризму (Осака, Япония, 1994 г.). В ней показана роль туризма как крупнейшего мирового производителя услуг и основного источника занятости при условии дальнейшего совершенствования профессионального образования работников сферы туризма и проведения исследований в этой области.

7. Заявление ВТО в области предотвращения организованного *-туризма (Мадрид, Испания, и Сент-Винсент, Балле-д"Аоста, Италия, 1995 г.), в котором отмечается, что *-туризм принимает различные формы, приводит к серьезным последствиям в медицинской и социальной сфере, наносит ущерб облику туристских центров. Правительствам стран, направляющих и принимающих туристов, предложено мобилизовать свои туристские администрации для принятия мер против организованного *-туризма, для защиты детей от * эксплуатации в туризме.

8. Монреальская декларация, принятая Генеральной ассамблеей Международного бюро социального туризма (Монреаль, Канада, 1996 г.), определила, что главной целью социального туризма является обеспечение доступности туристского отдыха для всех социальных слоев. Декларация установила критерии для определения социального туризма.

9. Глобальный этический кодекс туризма, одобренный на 13-й сессии Генеральной ассамблеи ВТО (Сантьяго, Чили, 1999 г.), установил принципы деятельности в сфере туризма для органов государственной власти, туристских направлений, туроператоров, турагентов, туристов.

10. Материалы Мадридского семинара ВТО по вопросам подготовки кадров для сферы туризма (Мадрид, Испания, 2000 г.). Были отмечены недостаточная проработка правовых основ организации международного сотрудничества, отсутствие единых туристских терминов и понятий, единых требований при сборе статистических данных, разные подходы к организации подготовки туристских кадров.

По материалам книги О.В. Кузнецовой - "Настольная книга туриста. Новое в законодательстве о туризме: порядок оформления документов, защита прав туриста, таможенные правила. Практическое пособие"

Межпарламентская конференция по туризму, проведенная в Гааге в апреле 1989 г. приняла Гаагскую декларацию по туризму. Один из принципов данной декларации гласит: «туризм должен планироваться государственными властями, а также властями и туристской индустрией на комплексной и последовательной основе с учетом всех аспектов. Ввиду того, что туризм имеет в национальной жизни по меньшей мере такое же промышленное значение как и другие виды экономической и социальной деятельности, и поскольку роль туризма будет вырастать по мере научного и технического прогресса и увеличения количества свободного времени, представляется необходимым расширять во всех странах права и обязанности национальных туристских администраций, приравнивая их к тому же уровню, который имеют администрации, отвечающие за другие крупнейшие экономические секторы».

В России федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма постоянно меняются.

За десятилетний период в России произведено по меньшей мере десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В настоящее время ответственным за развитие туризма в России является департамент туризма Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Принцип государственного регулирования туристской деятельности заключается в том, что государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики России, содействует развитию туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее функционирования, определяет и поддерживает приоритетные направления, формирует образ России как страны, благоприятной для туризма, и рекламирует его на международном уровне, а также осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров и турагентов. При этом основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются:

Обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
- создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
- развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан России, развитие международных контактов;
- сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного потенциала страны, туристских ресурсов.

Приоритетными направлениями государственного регулирования признаются поддержка и развитие внутреннего и въездного туризма (путешествия граждан России и иностранных граждан в пределах Российской Федерации), а также социального и самодеятельного туризма.

Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется следующим образом:

Созданием нормативных и правовых актов, направленных на упорядочение и совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;
- содействием в продвижении турпродукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
- лицензированием, стандартизацией в туристской индустрии, сертификацией туристского продукта;
- установлением правил въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации;
- прямыми бюджетными ассигнованиями на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;
- защитой прав и интересов туристов, обеспечением их безопасности;
- созданием благоприятных условий для инвестиций, налогового и таможенного регулирования;
- содействием кадровому обеспечению туристской деятельности и развитием научных исследований в сфере туристской индустрии.

По мере увеличения количества туристских поездок, расширения их географии, развития транспортных средств международные организации привлекают внимание государств и правительств к проблемам развития туризма и новой роли национальных туристских администраций.

Начиная с 1921 г. под эгидой Лиги Наций, Организации Объединенных Наций, а с 1975 г. Всемирной туристской организации было проведено более 20 международных конгрессов, ассамблей и конференций, посвященных проблемам туризма.

Под эгидой ВТО в марте 1995 г. в Кадисе (Испания) проведен Международный форум по туризму, в котором участвовали парламентарии из 52 стран мира.

Форум признал, что государство должно содействовать решению следующих проблем, имеющих важное значение для развития туризма:

Упорядочение туристских формальностей и повышение безопасности путешествий;
- развитие туристской инфраструктуры, в том числе транспорта и коммуникаций;
- создание условий для обучения руководителей и персонала туристских предприятий;
- обеспечение соблюдения экологических норм на туристских объектах и в регионах посещения;
- защиту прав туристов;
- обеспечение льготного налогового режима для туристских фирм;
- использование таких экономических и статистических механизмов, которые позволяют вести объективный статистический учет и контроль по принятым в туризме международным критериям и нормам;
- продвижение национального туристского продукта на иностранных рынках путем формирования благоприятного для туризма образа своей страны.

Экономическими и административными механизмами поддержки развития туризма в ряде зарубежных стран являются:

Налоговые льготы, субсидии, дотации;
- национальные законодательные и нормативные акты, способствующие развитию туризма и защите прав потребителя туристских услуг;
- уменьшение паспортных и визовых ограничений при въезде в страну и выезде из нее;
- стимулирование внесезонного туризма путем различного рода скидок и льгот;
- развитие и поддержка социального туризма;
- усиление требований к безопасности туристов;
- усиление мер, принимаемых государством по сохранению окружающей среды, культурного и исторического наследия, а также ряд других.

Ряд стран, среди которых Испания и Греция, предоставляет инвесторам льготные налоговый режим и ставку амортизационных отчислений, снижение налога с оборота. В некоторых странах практикуется освобождение от налога на прибыль в первые годы деятельности предприятий, а также уменьшение налога на добавленную стоимость. Предоставляются также таможенные льготы (вплоть до отмены пошлин) на ввоз оборудования для гостиниц и туристских транспортных средств.

Страны Европейского Союза проводят политику, направленную на уравнивание НДС на туристскую и гостиничную деятельность, сумма которого колеблется от 6 до 25%. В Германии и Люксембурге установлен усредненный НДС в размере 15%, в Дании и Швеции максимальный - 25%.

НДС на размещение в Испании составляет в среднем 7% и зависит от категории гостиницы, а на питание (ресторанные услуги), аренду автомобилей достигает 16%.

В Греции НДС на размещение и питание составляет 8%, а правительством разработана система скидок турфирмам, осуществляющим прием в несезонный период.

Во Франции НДС натуристскую деятельность в среднем составляет 10%, в том числе на услуги размещения 6, на услуги питания 19%.

В Австрии НДС на услуги размещения и питания установлен на уровне 10%. Однако согласно Федеральному закону о туристском налоге все туристские предприятия платят местный сбор за проживание одного туриста (на территории общины - общине, а на курортах - в курортный фонд). Величина сбора зависит от сезона, при этом пациенты лечебных заведений (дети до 6 лет, школьники и студенты) освобождаются от взимания сбора.

В некоторых европейских странах туристские организации пользуются льготными тарифами на коммунальные услуги. В большинстве случаев до 20% заработанной турфирмами валюты освобождается от подоходного налога.

Государством также стимулируется строительство новых туристских объектов путем продажи земли по низким ценам и сдачи ее в аренду на определенный срок (на Кипре до 99 лет, в Израиле и Турции до 49 лет) с возможностью последующего продления аренды на такой же срок.

Регулирование туристской деятельности осуществляется также и лицензирующими органами. Лицензируется в России туроператорская деятельность, турагентская деятельность, а также деятельность по продаже прав на клубный отдых (Приложение 4).

В России определенные сложности вызывает налогообложение турфирм, связанное с приобретением и реализацией ими жесткого блока мест (блок-чартерные и чартерные перевозки), а также налогообложение турфирм, реализующих туры иностранного партнера. В настоящее время налоговая политика в отношении туризма претерпевает изменения.

В связи с нарастающими темпами загрязнения окружающей среды все больше государственная политика в области туризма ориентируется на ее защиту. В ряде стран существуют специальные комиссии, которые регулируют планирование в туризме и защиту окружающей среды (Великобритания, Франция, Скандинавия).

Всемирной туристской организацией в 1992 г. в Рио-де-Жанейро была принята Программа действий XXI века , к которой присоединились 182 государства. Основная роль в реализации этой программы отводится государственным органам по туризму. Данная программа делает акцент на трех базовых инструментах, которые могут быть использованы для создания долгосрочных программ:

Установление новых регламентирующих мер или усиление существующих, предусматривающих защиту людей и окружающей среды;
- использование цены в качестве механизма воздействия;
- создание программ в туристской индустрии, предназначенных гарантировать чистоту производственных процессов и выпускаемой продукции.

Государственные органы занимают ведущее место в создании долгосрочных программ в туризме. Такие программы уже имеют ряд стран (Россия, Финляндия, Австрия, Филиппины и др.).

Программа действий XXI века выдвигает перед государственными органами по туризму следующие основные задачи:

Уменьшение регламентирующих экономических и других структур;
- оценка влияния развития туризма на экономику, социальную и культурную жизнь общества, окружающую среду;
- подготовка и обучение туристского персонала;
- долгосрочное планирование устойчивого развития туризма;
- обмен информацией между развитыми и развивающимися странами;
- участие всех секторов общества в развитии туризма;
- концепция нового туристского продукта;
- оценка результатов реализованных мер;
- установление партнерства в международной деятельности.

Первая задача программы включает :

Оценку существующих национальных международных и других структур, занимающихся достижением целей программы, направленных на развитие туризма;
- партнерство между частным и общественным секторами туризма;
- взимание налогов и сборов в секторе туризма должно определяться таким образом, чтобы можно было бы иметь средства для расширения туристской инфраструктуры, улучшения состояния окружающей среды и т.д.;
- экономические меры, гарантирующие такие цены на товары и услуги, которые учитывали бы затраты по экологии, возникающие в связи с туризмом (вывоз отходов, мусора, вредное влияние производств и т.д.). Поощрительные меры экономического характера должны использоваться также для стимулирования достижений в работе турфирм по защите окружающей среды.

Вторая задача содержит оценку последствий развития туризма для экономической, социальной и культурной жизни общества, что вызывает необходимость рассматривать такие вопросы, как эффективное использование водных ресурсов, электроэнергии, транспортных средств, наличие политики занятости и участия женщин, местного населения в индустрии туризма, защита окружающей среды, культурных, природных и исторических ценностей.

Весьма важным аспектом программы являются подготовка, обучение кадров и планирование в туризме. Государственные туристские органы и профессиональные туристские ассоциации должны сотрудничать с индустрией туризма, чтобы осуществлять необходимую теоретическую и практическую подготовку персонала.

В области планирования развития туризма государству отводится ведущая роль. Государственные органы регулируют этот процесс, чтобы избежать его стихийного развития, особенно в наиболее уязвимых в плане экологии районах. Плохо спланированный и неуправляемый туризм может нанести непоправимый ущерб. Например, на Бермудских островах принят ряд нормативных актов по планированию, направленных на защиту туристской индустрии островов. В частности, ограничено количество теплоходов, заходящих в порты, запрещены неоновые вывески, предусматривается защита флоры и фауны моря, ограничена высотность зданий, предусмотрен отвод земель для естественных заповедников.

В задачи государственных органов входит также и контроль за новым строительством с тем, чтобы туристские объекты имели соответствующее современное оборудование для водоснабжения, вывода сточных вод, вывоза мусора и отходов, создания дополнительных запасов питьевой воды, где это необходимо. Государство должно осуществлять контроль за тем, чтобы в строительстве использовались технологии, которые требуют использования большего числа местной рабочей силы, с тем, чтобы были созданы дополнительные рабочие места, а также контролировать, чтобы строящиеся объекты туризма были спроектированы с учетом возможных стихийных бедствий, таких, как ураганы, наводнения, землетрясения и т. д. Только система мер, регулируемая государством, может обеспечить правильное и эффективное развитие туризма на долгосрочной основе.

В 1994 г. в Москве подписано Соглашение о совете по туризму СНГ, основная задача которого содействовать развитию взаимоправного и взаимовыгодного сотрудничества в области туризма, в том числе упрощения туристских формальностей и обеспечения безопасности туристов.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. № 177 утверждена федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации» . Реализация программы встретила определенные трудности, связанные с финансированием.

Роль государственного регулирования туристской деятельности в России раскрывается в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» , а также в ряде проектов законов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Назовите основные принципы и цели государственного регулирования туристской деятельности в России. Каким законодательным актом они декларированы?
2. Назовите основные направления, по которым осуществляется регулирование туристской деятельности в России.
3. Какие меры обеспечивают защиту прав и интересов туристов, безопасность их путешествия?
4. Какими экономическими и административными мерами поддерживается развитие туризма в зарубежных странах?
5. Назовите ставки НДС на туристскую деятельность, принятые в России, Испании, Франции, Австрии и Греции.
6. Какие проблемы развития туризма обозначены в документе ВТО «Программа действий XXI века»?
7. Какие нормативные документы по туризму приняты в России в последнее время?
8. Какие виды туристской деятельности лицензируются в России?

В государственном регулировании туризма выделяют два уровня – федеральный и региональный (уровень субъекта Федерации). И на первом, и на втором уровнях используются различные формы и методы регулирования. При этом некоторые формы и методы присущи только одному уровню, что предопределяется разделением полномочий в данной сфере между федеральным центром и регионами.

Рассматривая форму как внешнее выражение содержания государственного регулирования, можно выделить такие основные формы, как правотворчество, поддержка, стимулирование, легализация, регламентация и координация.

Формы государственного регулирования предпринимательской деятельности в туризме и индустрии гостеприимства

Налоговое регулирование

Денежно-кредитное регулирование

Бюджетное регулирование

Ценовое регулирование

Социальное регулирование

Регулирование условий труда

Регулирование охраны и восстановления окружающей среды

Антимонопольное регулирование

Внешнеэкономическое регулирование

Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется путем:

Создания нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;

Содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

Зашиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

Лицензирования, стандартизации в туристской индустрии, сертификации туристского продукта;

Установления правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма;

Прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;

Создания благоприятных условий для инвестиций в туристскую индустрию;

Налогового и таможенного регулирования;

Предоставления льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории Российской Федерации и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории Российской Федерации;

Содействия кадровому обеспечению туристской деятельности;

Развития научных исследований в сфере туристской индустрии;

Содействия участию российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристских программах;

Обеспечения картографической продукцией.

1. Оффшорный бизнес и туризм.

Термин «оффшорный бизнес» появился одновременно с возникновением регионов, в которых отсутствовало налогообложение. С этого момента зоны оффшора стали самыми привлекательными для предпринимателей различных уровней и «мастей». И по сегодняшний день оффшоры используются как инструмент снижения затрат на уплату налогов, инвестиций и торговых операций.

В оффшорных зонах бизнес смог «выйти из тени». Ведь именно оффшор позволил реализовывать те проекты, для осуществления которых в других странах пришлось бы затратить куда больше средств.

Оффшорный бизнес сегодня играет большую роль в мировой экономике. Среди прочих преимуществ оффшорного бизнеса можно отметить:

Законодательно гарантированную защиту всех финансовых сбережений

Надежную защиту от инфляции

Ограниченную правовую ответственность

Возможность снижения расходов на деятельность компании

Упрощенную систему контроля за валютными операциями

Отсутствие ограничений на импортные и экспортные операции

Минимальные требования к отчетности и наличию разрешительных документов.

Оффшорной зоной считается страна или территория, законодательством которой разрешено регистрировать и функционировать оффшорным компаниям - компаниям, которые извлекают прибыль из источников, действующих вне страны или территории регистрации. Исходя из этого, оффшорная компания лишается права заключать контракты с местными физическими лицами (жителями зоны) или юридическими лицами (резидентами). Оффшорные зоны в специальной литературе часто называют „налоговыми гаванями", так как компании, зарегистрированные в них как оффшорные, получают реальные налоговые льготы, разрешение на упрощенную отчетность. В этих зонах отсутствуют валютные ограничения. Регистрация фирмы осуществляется быстро, просто и достаточно дешево.

Главными причинами привлекательности оффшорных зон для предпринимателей являются, как правило, следующие обстоятельства:

налог на прибыль отсутствует, или не превышает 1-2% (за исключением Кипра, где этот налог - 4,25%), или заменен ежегодным сбором от 100 до 1000 долларов в год, в зависимости от страны или территории, и не зависит от размера дохода фирмы;

налог на вывоз доходов: дивидендов, банковского процента, платежей роялти и пр. - отсутствует;

процедура регистрации фирмы максимально упрощена: не устанавливается, как правило, минимальный размер уставного капитала; личности владельцев фирмы не разглашаются;

ограничения на вывоз валюты отсутствуют - это означает, что фирма может свободно открывать депозиты в любой валюте, в любых иностранных банках, получать и осуществлять платежи без ограничений в любой валюте;

предельно упрощена процедура управления фирмой, иногда она вообще условна;

возможность выпуска акций на предъявителя во многих оффшорах обеспечивает анонимность владельца;

нарушение налогового или таможенного законодательства в большинстве оффшорных зон не считается уголовным преступлением;

отчета по ведению учета или налоговой декларации законодательство здесь не требует; единственная форма отчетности - ежегодный финансовый отчет, который в некоторых зонах тоже не требуется;

расходы по созданию оффшорной фирмы на этапе регистрации составляют от 0,3 до 4,0 тыс. долларов, в зависимости от страны или территории;

персонал, управляющий фирмой, имеет существенные налоговык льготы;

процедура ликвидации оффшорной фирмы крайне проста.

В мае 2000 г. „Форум финансовой стабильности", созданный при содействии глав Центральных банков и министерств финансов стран « большой семерки», определил „рейтинг надежности оффшорных зон" по степени их прозрачности перед контролирующими органами.

К первой группе (наиболее прозрачной) отнесены: Сянган (Гонконг), Сингапур, Люксембург, Швейцария, Дублин, Гернси, острова Мэн и Джерси.

Ко второй: Андорра, Бахрейн, Барбадос, Бермуды, Гибралтар, Лабуан (Малайзия), Макао, Мальта, Монако.

В третью группу вошли: Ангилья, Антигуа и Барбуда, Аруба, Белиз, Британские Виргинские острова, Каймановы острова, острова Кука, Коста-Рика, Кипр, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Маврикий, Науру, Антильские острова, остров Ниуэ, Панама, остров Сент-Китс и Нвейс, Сент-Люсия, Сент-Винсент и Гренадины, Самоа, Сейшелы, Багамы, Терке и Кайкос, Вануату.

Своеобразный „налоговый рай" оффшорных зон, с одной стороны, и малоэффективная налоговая система во многих странах, - с другой, обусловили интерес ведущих турфирм и предпринимателей/занимающихся туристской деятельностью, к оффшорному бизнесу.

Интерес этот реализовался в двух основных направлениях. Во-первых, крупные туристские фирмы, прежде всего туроператоры, через различные схемы стали уводить свои доходы и прибыли. Так, например, оффшорные фирмы стали использоваться для увеличения издержек туристских услуг с целью уменьшения налогооблагаемой базы за счет включения в издержки якобы выполненных оффшорной фирмой для туроператора работ или услуг за рубежом. Как правило, свидетельством выполнения этих работ служит обычный акт приемки-сдачи. Но проверить факт реального выполнения каких-либо работ за рубежом практически невозможно, ибо оффшорная компания подчиняется только законам страны или территории регистрации и не обязана выполнять предписания и запросы местных налоговых органов.

Отдельные крупные туроператоры и турагенты приобрели и оффшорную страховую компанию, в которой осуществляют страхование туристов от несчастных случаев, внезапных заболеваний и иных рисков. В данной ситуации расходы по страхованию также повышают издержки турпродукта. Но эти расходы по желанию учредителя в любой момент могут быть возвращены ему или, опять-таки по желанию учредителя, использованы на иные цели.

Еще одним, можно сказать, классическим способом использования оффшора стало применение схемы, при которой прибыль от импорта туристских услуг концентрируется не у местного туроператора, а в самом оффшоре. В этих условиях туроператор получает мизерную прибыль или не получает ее вообще. А чем меньше прибыль, меньше на нее налог. Нет прибыли - нет на нее налога,

Представим, например, что оффшор, учрежденный одним туроператором, купил турпродукт у иностранного контрагента за 500 долларов. После этого оффшор продает этот турпродукт своему туроператору за 600 долларов. В свою очередь, первый туроператор продает турпродукт уже на своем внутреннем рынке за 601 доллар. В данном случае туроператор будет платить налог на прибыль с разницы в 1 доллар. Но такая схема не позволит избежать налога с оборота. Однако из этой ситуации тоже есть выход - продажа турпродукта на внутреннем рынке непосредственно оффшорной фирмой. Особенно интересна данная схема тем туроператорам, в обороте которых велика доля продаж мелким турагентствам. Данная схема позволяет избежать налогов практически полностью, так как выручка от реализации турпродуктов напрямую перечисляется в зарубежный банк. Вместе с тем важно заметить, что все переговоры по заключению контрактов между оффшором и турфирмой необходимо проводить от имени самого оффшора. Следует помнить, что если бизнес имеет международный характер и нет определенного места заключения сделок и принятия решений, практически невозможно определить местонахождение налоговой ответственности.

Во-вторых, туристские фирмы и предприниматели, специализирующиеся на оказании туристских услуг, познакомившиеся с оффшорным бизнесом и изучившие его раньше и глубже других, стали брать на себя функции, строго говоря, не свойственные собственно туризму, и стали выполнять посреднические функции по оказанию услуг разным фирмам и предпринимателям, ищущим способы уклонения от уплаты налогов или способы сохранения своего капитала, по созданию оффшорных компаний, по продаже готовых оффшорных фирм. Внешней формой такого посредничества, сводящего покупателей и продавцов оффшорных фирм, стали туристские поездки или туризм.

В результате в начале XXI в. только в Панаме, например, зарегистрировано более 120 тыс. оффшорных фирм, в Гибралтаре и на „независимых" островах Великобритании - более 42 тысяч.

Изложенное свидетельствует о том, что в настоящее время туризм стал не только важной формой бегства капитала, но и формой аккумуляции капитала в оффшорных зонах.

В итоге туризм своеобразным образом способствовал возникновению на международном рынке ссудных капиталов новых финансовых центров. Такими финансовыми центрами, наряду с традиционными экстерриториальными - Лондоном, Парижем и Цюрихом, стали Сингапур, Сянган (Гонконг), Бахрейн, Кипр, Панама и некоторые другие. По оценкам экспертов, в настоящее время в оффшорных зонах размещено более 5 трлн долларов финансовых ресурсов.

Таким образом, как видно из вышеизложенной информации, международный туризм оказывает положительное влияние на экономическое развитие страны, увеличивая её ВВП, повышая уровень занятости и развивая инфраструктуру. Но, к сожалению, как и всякое другое явление, туризм имеет и отрицательные стороны. К такого рода влиянию туризма относятся:

Экологическое воздействие. Это воздействие выражается в загрязнении воды, воздуха как следствие использования транспорта, ущербе живой природе, уничтожении туристами флоры и фауны, разрушении исторических памятников. Чтобы предотвратить эти негативные последствия, государству следует проводить долгосрочную политику по защите окружающей среды., чтобы сохранить природные ресурсы и туристский потенциал страны.

Социально-культурное влияние. Оно обусловлено различиями в традициях, религии, образе жизни, нормах поведения, привычках людей и многом другом. В этом случае главной задачей является, с одной стороны, избежание конфликтов и возможного отрицательного настроя местного населения к иностранцам, с другой стороны, сохранение самобытности культуры и традиций населения.

Изъятие территорий. Здесь подразумевается то, что территории, занятые объектами туристской индустрии, могли бы быть более эффективно использованы в других сферах экономики.

Таким образом, делая вывод, можно говорить о том, что сфера международного туризма оказывает сильное воздействие на национальную экономику, поэтому в данном случае задачей государства является содействие развитию положительных результатов и нивелирование негативного воздействия.

Анализируя роль государства в организации и развитии туристской деятельности в различных странах, можно выделить три типа моделей государственного участия в регулировании этой важной составляющей национальных экономик.

Первая модель предполагает отсутствие центральной государственной туристской администрации, все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной «самоорганизации». Правительственные органы принимают такую модель в тех случаях, когда туризм национальной экономике вообще не очень нужен, либо когда субъекты туристского рынка сознательны и занимают сильные позиции, т. е. способны решать свои проблемы без государственного участия.

Подобная модель управления индустрией туризма принята в США после того, как в 1997 г. была ликвидирована государственная структура, ведавшая туризмом. Руководство страны решилось на этот шаг по ряду причин:

• ? необходимость сокращения затратных статей федерального бюджета;
• ? наличие прочных позиций США на международном рынке туризма;
• ? привлекательность страны для зарубежных туристов, не требующая дополнительной рекламы;
• ? наличие в индустрии туризма сильных частных компаний, способных на мощные самостоятельные рекламные акции в интересах всего национального рынка.

Вторая модель предусматривает наличие сильного и авторитетного центрального органа, контролирующего деятельность всех предприятий отрасли в стране. Для ее реализации требуются определенные условия, а именно значительные финансовые вложения в индустрию туризма. В частности, в рекламную и маркетинговую деятельность, инвестирование в туристскую инфраструктуру и т. п. В качестве иллюстрации приведем пример Египетской государственной турадмини- страции, которая в 1999 г. затратила на рекламную кампанию своей страны в Италии около 3 млн дол. США. Эффект от этой акции превзошел все ожидания.

Подобная модель организации управления туристской индустрией принята, кроме Египта, в Турции, Тунисе и ряде других странах, для которых туризм является одним из основных источников валютных поступлений в бюджет.

Третья модель преобладает в развитых европейских государствах. В странах, где принята такая модель, вопросы развития туристской деятельности в стране решаются в «недрах» какого-либо многоотраслевого министерства на уровне соответствующего отраслевого подразделения. Чаше всего это министерство с «экономическим уклоном». При этом подразделение данного министерства, ведающее вопросами туризма, осуществляет свою деятельность в двух направлениях, решает или регламентирует общие вопросы государственного регулирования (разработка нормативно-правовой базы, координация деятельности региональной представительной и исполнительной власти, международное сотрудничество на межгосударственном уровне, сбор и обработка статистической информации и т. п.) и направляет и координирует маркетинговую деятельность (участие в выставках и международных объединениях в туристской сфере, управление туристскими представительствами своей страны за рубежом и т. п.).

Такая модель избирательного участия государства в развитии индустрии туризма получила условное название «европейской». Целесообразно рассмотреть европейскую модель подробнее, так как она представляется наиболее приемлемой для России.

Центральная государственная туристская администрация в развитых европейских странах работает в тесном взаимодействии с местными властями и частным бизнесом. Такая схема работы оказалась весьма продуктивной с точки зрения нахождения форм конструктивного сотрудничества и взаимодействия административных органов различных уровней государственного и регионального управления, а также для привлечения к выполнению государственных задач финансовых средств частного сектора к решению актуальных задач развития национальной экономики. Следствием такой политики явилось появление смешанных по форме собственности (государственно-частных) институтов в области регулирования туристской деятельности.

Варианты реализации третьей модели управления туристским сектором рассмотрим на примере четырех европейских стран: Франции, Испании, Великобритании и Италии, на долю которых приходится, по данным Всемирной туристской организации, около "/ 3 мировых туристских прибытий (табл. 2.1).

Во Франции вопросы регулирования туризма относятся к компетенции Министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого предусмотрены государственный секретариат по вопросам туризма и управление туризма. Данные органы курируют вопросы управления и регулирования отрасли, инвестирования и международных отношений в сфере туризма. Кроме того, существует еще целый ряд органов, участвующих в управлении туризмом «с правом совещательного голоса»: Совет по туризму при Министерстве транспорта и общественных работ, Французское агентство туристского инжини-

2.2. Регулирование индустрии туризма и гостеприимства... 91

ринга и национальный наблюдательный совет по туризму (маркетинговые исследования и статистика в туризме), Национальное агентство по отпускным поездкам (социальный туризм), Национальный комитет по процветанию Франции (вопросы экологии и озеленения городов).

На региональном уровне действуют представители центральной исполнительной власти, решающие вопросы развития туристской сферы и подчиняющиеся непосредственно префектам. Деятельность данных представителей направлена на координацию местных и национальных инициатив, так как полномочия местных властей в области туризма достаточно велики.

Продвижением образа Франции как туристского центра на международном рынке занимается ассоциация Maison de la France, возникшая в 1987 г. в результате соглашения о партнерстве между местными администрациями, туристскими фирмами, гостиницами, администрациями объектов экскурсионного показа. В настоящее время ассоциация насчитывает около 800 членов. В штате ассоциации Maison de la France более 200 сотрудников, 33 его представительства работают в 26 странах мира. Руководящий орган ассоциации - совет директоров, состоящий из 27 человек (*/ 3 - чиновники из госаппарата, а 2 / 3 - представители частного бизнеса). Деятельность ассоциации на 60% финансируется из госбюджета.

В Испании вопросами туризма ведает государственный секретариат по торговле, туризму и малому бизнесу, подчиненный министерству экономики. Кроме госсекретариата министерству подчиняются: центральная дирекция по туризму (административные вопросы и выработка общих направлений государственной политики в сфере туризма); гостиничная цепь Paradores (83 гостиницы, размещенные в зданиях, представляющих историческую ценность); два выставочно- конгрессных центра (в Мадриде и Малаге) и испанский институт туризма - Turespaca.

Полномочия самого министерства экономики невелики. Такие важные функции, как лицензирование, сертификация услуг, разработка стратегии развития туристской индустрии являются прерогативой местных властей. С целью координации их деятельности в стране создан Совет по развитию туризма, в состав которого входят представители государственных органов власти всех уровней и представители частного бизнеса. Решения Совета носят рекомендательный характер.

Испанский институт туризма Turespaca занимается привлечением иностранных туристов, осуществляя рекламную деятельность и продвижение испанских курортов за рубежом. Данная организация имеет широкую сеть информационных офисов в Испании и 29 представительств в 21 стране мира. Институт полностью финансируется из госбюджета.

В Великобритании возглавляет сферу туризма Министерство культуры, зрелиш и спорта, которому подчиняется орган, непосредственно курирующий туризм, - British Tourist Authority (ВТА). ВТА занимается привлечением иностранных туристов в Великобританию и развитием внутреннего туризма, а также консультирует правительство и другие государственные учреждения по вопросам туризма. Являясь по своей организационно-правовой форме частнопредпринимательским институтом, ВТА, наряду с традиционной деятельностью на зарубежных рынках (распространение информации туристского содержания, реклама, участие в выставках), предоставляет платные консалтинговые и маркетинговые услуги, организует выставки и семинары, осуществляет различные проекты с участием иностранного капитала, издает и реализует путеводители, видеофильмы и другую рекламно- информационную продукцию.

Во главе ВТА стоит совет директоров из пяти человек и президент. В штате организации около 300 человек, из которых примерно треть работает в Лондоне, а остальные за рубежом в 26 странах мира. Более чем на две трети (68%) ВТА финансируется из госбюджета.

В Италии Департамент по туризму входит в состав Министерства производственной деятельности. Основные функции Департамента сводятся к координации деятельности региональных турадминистра- ций, разработке нормативно-правовых отраслевых документов национального характера, исследованиям и обработке статистических данных, а также международной деятельности (межправительственные соглашения, взаимоотношения с международными организациями и Евросоюзом).

Полномочия местных турадминистраций в Италии также значительно расширены. Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности на своей территории, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать и рекламировать свои регионы внутри страны и за рубежом (рекламные мероприятия, участие в выставках и т. п.).

Однако ведущая роль в представлении Италии на международном туристском рынке принадлежит национальному управлению по туризму (ENIT), основными функциями которого являются рекламно- информационная работа, маркетинговые исследования, координация зарубежной деятельности местных турадминистраций. ENIT подчиняется Департаменту по туризму и полностью финансируется из госбюджета. В штате ENIT 200 человек, в том числе сотрудники 20 представительств в 16 странах.

По масштабам международного туризма, федеральному устройству и способу организации туристской отрасли для России наиболее приемлема третья модель управления. Однако для эффективного функционирования данной модели целесообразно государственное финансирование отрасли (по меньшей мере частичное), что продиктовано необходимостью участия государства в формировании и продвижении национального турпродукта, осуществлении маркетинговых исследований, рекламно-информационной деятельности, организации и проведении международных туристских выставок, конференций, семинаров, формировании базового пакета инвестиционных проектов в области развития туристской инфрастуктуры и т.д.

Сложившаяся к настоящему времени система организации управления туристским комплексом России отражает происходящий в стране процесс перехода от сверхцентрализованной административной системы, базировавшейся на доминировании государственных форм собственности, к хозяйственному механизму, сочетающему различные формы собственности.

Главные задачи государства в настоящее время - создание в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения российских и зарубежных потребителей в разнообразных туристских услугах, выработка стратегий туристской деятельности, определение направлений развития, оказание содействия развитию организаций гостиничного и туристского комплекса (в том числе путем финансирования перспективных туристских программ), проведение соответствующей экономической политики, заключение соглашений с иностранными государствами в целях создания лучших условий для экономических отношений с ними.

Управление туристским комплексом реализуется в рамках организационной структуры, включающей три уровня: макроэкономический , мезоэкономический и микроэкономический.

1. Макроэкономический уровень. Общее руководство туристским комплексом осуществляет Правительство РФ.

Центральные экономические ведомства страны выполняют важные функции, например, существенную роль в регулировании турбиз- неса играют Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации, которые определяют порядок финансирования и кредитования туристской деятельности, издают нормативные документы по этим вопросам.

Либерализация туристской деятельности, увеличение количества организаций, занимающихся туризмом, не означают отказ государства от контроля за осуществлением ими туристской деятельности. Усиление этого контроля направлено прежде всего на своевременное возвращение валютной выручки в Россию.

Для повышения роли организаций в туристской индустрии важно не только предоставить им право выхода на внешний рынок, создав для этого необходимые организационные предпосылки и либерализовав государственное регулирование, но и сформировать механизм, который бы заинтересовывал их в этом, т. е. создать систему стимулирования туристской деятельности - льготного кредитования и налогообложения.

2. Мезоэкономическии уровень представлен прежде всего отраслевым министерством и ведомствами, которые выполняют функции, связанные с контролем за соблюдением государственных интересов в области туристской деятельности. Это министерство спорта, туризма и молодежной политики, а также местные органы власти.

Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере физической культуры и спорта.

Минспорттуризм России руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации.

Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Структуным подразделением министерства является департамент туристской деятельности и международного сотрудничества, который осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере туризма и международного сотрудничества.

Основными задачами департамента являются:

• ? обеспечение реализации функций министерства по выработке основных направлений государственной политики в сфере туризма и международного сотрудничества в сфере туризма, спорта, молодежной политики;
• ? обеспечение реализации функций министерства по самостоятельному осуществлению регулирования туристской деятельности по вопросам, отнесенным к компетенции департамента;
• ? осуществление анализа, обобщение и свод материалов по комплексным вопросам деятельности министерства в сфере туризма и международного сотрудничества в сфере туризма, спорта и молодежной политики;
• ? определение основных тенденций и прогнозов развития туристской отрасли;
• ? определение проектов стратегий и разработка программ, комплексных планов развития туриндустрии;
• ? обеспечение взаимодействия министерства с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями по вопросам выработки и реализации основных направлений государственной политики в сфере туризма и международной деятельности в сфере туризма, спорта, молодежной политики.

Минспорттуризм России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему федерального агентства по туризму.

На основании и в порядке, установленных федеральными законами, нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Федеральное агентство по туризму осуществляет следующие функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности:

• ? реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;
• ? информирует в установленном порядке туроператоров, тураген- тов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;
• ? осуществляет продвижение туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
• ? в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно- исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также для обеспечения нужд агентства;
• ? осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
• ? осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;
• ? взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства Российской Федерации, Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации интересов Российской Федерации в международных организациях в установленной сфере деятельности;
• ? создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма;
• ? организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;
• ? реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности;
• ? осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

В настоящее время большинство туристских организаций объединились в различного рода союзы и ассоциации, которые играют роль мощного туристского лобби на национальном уровне и представляют интересы своих членов в международных туристских организациях.

Основными задачами данных ассоциаций являются:

• ? создание инфраструктуры спроса на туристскую продукцию по регионам России;
• ? влияние на разработку налогового и трудового законодательства в интересах туристской индустрии;
• ? повышение качества приема и обслуживания иностранных и российских туристов;
• ? формирование новых туристских продуктов, способствующих развитию въездного, выездного и внутреннего туризма;
• ? внедрение международных стандартов обслуживания в индустрию туризма России;
• ? формирование единого информационного пространства;
• ? создание агентской сети по продвижению качественного туристского продукта;
• ? содействие и консультационная помошь фирмам малого и среднего бизнеса.

Права местных органов власти в области туризма расширяются, что, несомненно, способствует включению многих предприятий и организаций в туристскую деятельность, обеспечивая развитие гостинично-туристского комплекса и увеличение производства туристской продукции.

Функции органов местного самоуправления сводятся к следующему: сотрудничают с территориальными туристскими организациями в планировании и реализации местных программ развития социального туризма, осуществлении региональных и федеральных целевых программ в части, относящейся к данной местности; содействуют превращению местных объектов туризма в центры досуга и культурного обслуживания населения; вовлекают местные организации и хозяйствующие субъекты в расширение форм туристского обслуживания, включая колоритные и этнографические объекты показа; добиваются экономически устойчивого использования местных туристских ресурсов, освобождают в соответствии с законодательством объекты социального туризма от части местных налогов, в том числе налога на имущество, социально-культурную сферу, применяют льготное налогообложение на земельные ресурсы; содействуют восстановлению и сбережению культурного и природного наследия, улучшению и развитию местной инфрастуктуры туризма, направлению на эти цели высвобождающихся средств, созданию привлекательного для туристов места.

3. Микроэкономический уровень организации управления туристского комплекса представлен различными организациями, работающими в индустрии туризма (рис. 2.1).

Рис. 2.1.

На современном этапе главной целью государственной политики в области туризма является создание в России высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения российских и зарубежных потребителей в разнообразных туристских услугах путем развертывания комплексных программ по оказанию помощи организациям индустрии туризма в кадровом, маркетинговом, информационном обеспечении. Эти проблемы российские организации индустрии туризма и гостеприимства пытаются решить и самостоятельно путем поиска новых методов работы с целью создания конкурентоспособных туристских услуг.