Понятие административно-территориального деления. Разделение государства на регионы (2 часа) Суть административно территориального деления государства

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

Под администативно-териториальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями. Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В,.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 138.

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.

Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.

Чаще всего, государства с большой территорией имеют трехзвенную систему административно-территориального устройства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, графства, в свою очередь, делятся на округа, а округа состоят из приходов. Во Франции действует четырехзвенная система: департаменты - округа - кантоны - коммуны (общины). Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта нежесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Обычно низовой административно-территориальной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиатских странах такую роль играют кочевое племя или род. Современные тенденции в развитии политико-административного деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации - создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, в Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред.. Баглая М. В., Лейбко Ю. И. Энтина Л. М. - М.: Норма, 2004 - С. 411.

В административно-территориальных единицах имеется высоконазначенное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган или назначенное должностное лицо. Представительные органы власти создаются далеко не во всех административно-территориальных единицах. В некоторых странах принята “государственная” теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром. Кривогуз И. М. Политология. М.: ВЛАДОС, 2006 - С. 125.

В маленьких по территории и численности населения государствах вообще нет самостоятельных и обособленных административно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Брунее).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объединяют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Правовой статус административно-территориальных образований в унитарных государствах определяется центральной властью. Она же определяет на какие административно-территориальные единицы делиться государство, каков круг предметов ведения и компетенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство. В федеративных государствах административно-территориальное деление -- это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц -- общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена -- районное и общинное.

В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма). Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 139.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их реализации. Эти процессы начинают получать отражение и в конституциях. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально посвящен разд. VII части III (ст. 41- 51). Согласно этим положениям штат будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать: сокращению межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс; включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-экономическое развитие. Очерки конституционного права иностранных госудаств: Учеб. И науч.-практич. пособие / Отв. Ред. Ковачев Д. А. М.: Норма, 1999. - С. 253.

Во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т. п.). Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник /Отв. ред. Б.А. Страшун - 3-е изд., обновл. и дораб.- М.: Издательство БЕК, 2000. - С. 354.

Однако, понятие административно - территориального деления неразрывно связано с понятием местного самоуправления. Различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два -- четыре года. Он состоит из трех -- семи членов, в крупнейших городах -- из 35--50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц -- шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -- графствах), казначея и т. д.

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назнчаемости местных органов. Никаких назначенных сверху администраторов -- представителей государственной власти нет.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах.

Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган -- исполнительный комитет -- коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.). Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Просвещение, 2003. - С. 269.

Таким образом в данном пункте нашей работы мы рассмотрели понятие «административно-территориальное устройство государства» - это разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Привели виды данного устройства в зависимости от количества звеньев и дали краткую характеристику каждого из них.

Под административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации следует понимать научно обоснованное разделение территории субъекта Российской Федерации на определенные части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которыми строится (организуется) местное самоуправление.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года изменился субъектный состав Российской Федерации, что привело, в свою очередь, к видоизменению субъектного состава административно-территориальных образований. Административно-территориальными образованиями (единицами) больше не являются края и области, которые, как и республики в составе Российской Федерации, города федерального значения, автономная область, автономные округа провозглашены субъектами Российской Федерации, что привело к видоизменению самого субъектного состава внутри, их видов, порядка образования и правового регулирования.
В настоящее время правовое регулирование порядка образования, их упразднения, реорганизации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Собственно нормативными актами субъектов Российской Федерации, регулирующими административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, являются конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации. На территории отдельных субъектов Российской Федерации действуют принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы об административно-территориальном устройстве соответствующего субъекта Российской Федерации.
В конституциях республик, в уставах других субъектов Российской Федерации закрепляются, прежде всего принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В наиболее общем виде такими принципами являются:
1) самостоятельность, в пределах собственного ведения, определения административно-территориального устройства и порядка его изменения;
2) обеспечение целостности территории субъекта Российской Федерации;
3) обеспечение исторически сложившейся системы расселения населения, тенденция ее развития;
4) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
5) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
В конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах других субъектов Российской Федерации устанавливается, что в состав субъекта Российской Федерации непосредственно входят - города, соответственно, республиканского, краевого, областного, автономной области, автономных округов значения, а также районы. Такие города и районы принято называть базовыми административно-территориальными образованиями (единицами) субъекта Российской Федерации.
Так, в статье 52 Устава Самарской области установлено, что в состав Самарской области непосредственно входят следующие административнотерриториальные единицы Самарской области:
города областного значения: Самара, Жигулевск, Кинель, Новокуй- бышевск, Октябрьск, Отрадный, Похвистнево, Сызрань, Тольятти, Чапаевск;
районы Самарской области: Алексеевский, Безенчукский, Бога- товский, Большеглушицкий, Большечерниговский, Борский, Волжский, Елховский, Исаклинский, Камышлинский, Кинельский, Ки- нель-Черкасский, Клявлинский, Кошкинский, Красноармейский, Красноярский, Нефтегорский, Пестравский, Похвистневский, Приволжский, Сергиевский, Ставропольский, Сызранский, Хворостянский, Челно-Вер- шинский, Шенталинский, Шигонский.
В отличие от административно-территориального устройства Самарской области, в статье 92 Конституции Республики Коми установлено, что административно-территориальными единицами Республики являются города с подчиненными им территориями; к числу административно-территориальных единиц отнесены также и районы в городе.
Что характеризует город и район как административно-территориальные единицы?
Города играют исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны. Они являются местом сосредоточения больших промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных, научных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деление их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. В городе Самаре такими внутригородскими районами являются: Куйбышевский, Самарский, Ленинский, Октябрьский, Железнодорожный, Советский, Промышленный, Красноглинский. Территория города Тольятти включает в себя три внутригородские района.
Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономных округов. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, небольшие промышленные предприятия главным образом по переработке сельскохозяйственной продукции, культурно-бытовые предприятия и др. В свою очередь, территория районов подразделяется на более мелкие административно-территориальные единицы, которые образуют первичное звено административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Такими административно-территориальными единицами (образованиями) являются сельские населенные пункты: поселки, села, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие сельские населенные пункты.
Промежуточным звеном административно-территориальное устройство района, между районом и сельскими населенными пунктами, является сельское поселение, которое представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, административный центр которого определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в которого в соответствии законами субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. «Сельское поселение» как промежуточное звено административно-территориального устройства сельского района в каждом субъекте Российской Федерации получает свое наименование.
Решения по вопросам образования, объединения, упразднения районов на территории субъекта Российской Федерации принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Образование упразднение, установление границ первичных административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления базовых административно-территориальных единиц, в состав которых соответствующие первичные административно-территориальные единицы.

Контрольные вопросы и задания

1. В каких условиях и на каких правовых основах создавалась РСФСР до образования Союза ССР, и каковы особенности ее государственно-правового статуса?
2. Каков государственно-правовой статус РСФСР, как союзной республики, в составе Союза ССР?
3. Почему автономию определяют как государственно-правовую форму политического устройства наций в России? Каковы ее принципы и формы?
4. Определите виды автономных образований и особенности их правового статуса по Конституции РСФСР 1978 г.
5. Каковы государственно-правовые признаки Российской Федерации как суверенного государства по Конституции 1993 года? Каково значение государственных символов Российской Федерации?
6. Сформулируйте понятие компетенции Российской Федерации и определите предметы исключительного ведения Российской Федерации, особенности предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
7. На каких принципах строятся отношения Российской Федерации и СНГ?
8. Чем характеризуется государственно-правовой статус республики в составе Российской Федерации и каково отличие от государственно-правового статуса края, области в составе Российской Федерации?
9. Покажите особенности государственно-правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации.
10. Каково содержание компетенции субъектов Российской Федерации, и какие совместные полномочия субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией?
11. Систематизируйте исключительные полномочия субъектов Российской Федерации, и покажите особенности их закрепления (на примере содержания главы IV Устава (основного закона) Самарской области).
12. Для каких целей проводится административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, каковы принципы административно-территориального деления виды административно-территориальных единиц?
13. Постройте систему административно-территориального деления Самарской области.
14. Что такое национально-культурная автономия в Российской Федерации, каковы ее принципы и организационные формы реализации?

Глава 1 Роль административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах Глава З Основные принципы административно-территориального и экономического районирования Глава 4 Количественные методы экономического районирования и их экспериментальная проверка Глава 5 Оценка современного государственно-территориального деления Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства Глава 7 Социально-экономическое развитие федеральных округов и будущих губерний (состояние, перспективы, проблемы) Глава 8 Ожидаемые политические и социально-экономические итоги реформирования государственно-территориального устройства

Сущность административно-

территориального устройства

Административно-

территориальное устройство в

современных условиях

Законодательное регулирование

административно-

территориального устройства

1.1. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Для управления государством используется его территориальное устройство (деление)

Функциональное территориальное деление обслуживает управленческие потребности отдельных сфер деятельности и отраслей хозяйства. Таковы, например, специальные округа - военные, путей сообщения (управле­ния железных дорог), горные, энергетические (энергосистемы) и т.д.

Не стоит забывать, что важнейшим будет административно-территориальное устройство, пред­назначенное для общего управления, т.е. организации всей хозяйствен­ной, социальной, культурной, общественной, религиозной и иной жиз­ни в стране. Его единицы (регионы) носят в разных странах различные наименования (области, губернии, округа, провинции, земли, штаты и др.) Стоит заметить, что они хорошо известны жителям, обозначают фактический и юриди­ческий адрес человека, учреждения (в том числе органа регионального и местного управления), фирмы и пр.

Понятие административно-территориального устройства (АТУ) или де­ления (АТД) как объекта и инструмента управления более узкое, чем по­нятие государственного устройства, куда включаются также характеристи­ки организационно-правового типа государства (унитарное, федерация, конфедерация) и статуса его единиц (субъектов)1.

Но административно-территориальное деление неразрывно связано с го­сударственным устройством страны, характеризующим особенности по­литико-территориальной организации власти. Главным в ней считается правовое положение региональных частей государства и их взаимоотно­шения с центром, т.е. степень централизации и децентрализации власти. Учитывая зависимость от ϶ᴛᴏго исторически сложились две наиболее распростра-

Важно заметить, что одно и то же административно-территориальное деление может сохраняться и в унитарном государстве, и при его преобразовании в федеративное, и наоборот. Но статус единиц в различных государствах разный; с другой стороны, разделение федерации на крупные или мелкие субъекты может определить и разный объем их правомочий.

ненные формы государственного устройства: унитарное, единое государ­ство, когда административно-территориальные единицы не обладают по­литической самостоятельностью (большинство государств), и федератив­ное государство, представляющее союз относительно самостоятельных государственных образований, кᴏᴛᴏᴩые имеют одинаковый статус (рав­ные права)

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что под административно-территориальным устройством по­нимают разделение территории страны на определенные составные части, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩыми строится структура и осуществляется деятель­ность органов государственной или муниципальной власти для выполнения ими установленных задач и функций ".

Что касается государственно-территориального устройства (ГТУ), то ϶ᴛᴏ, по нашему мнению,- часть АТУ, образуемая подсистемами территори­ального деления и управления государственного уровня (например, феде­ральные округа и регионы - субъекты федерации); другая часть АТУ- местное территориальное устройство.

В специальной литературе нет ясности, каким термином лучше пользо­ваться: «административно-территориальное устройство» или «админист­ративно-территориальное деление». Важно заметить, что одни авторы считают данные термины тождественными, другие стараются их разграничить. Очевидно, правиль­нее подходить к использованию терминов с учетом их особенностей, по­скольку, хотя часто они и употребляются как однопорядковые, нельзя не видеть различий между ними.

Среди правоведов распространено также понимание административно-территори­ального (или политико-государственного) устройства не только как разделения тер­ритории государства на составные части с населением и органами власти, но и как характера и системы взаимоотношений между государством в целом и его террито­риальными частями, т.е. между ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими властями (см., например: Чир-кин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. -М.: Ин-т гос. и права РАН, 1994, с. 58; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. -М.: Ин-т гос. и права РАН, 1997, с. 6-7) При этом данные «взаимоотношения» надо рассматривать в са­мом общем виде, ɥᴛᴏбы не вторгаться в другую научно-практическую область -территориальное управление. Следует иметь в виду и то, что к государственно-тер­риториальному устройству тесно примыкают официальные экономическое и воен­но-административное районирования, установленные высшими органами государ­ственной власти.

Государственно-территориальное устройство России

государственных, муниципальных и общественных органов и организа­ций, территориальных форм государственного и местного управления (без рассмотрения конкретной деятельности последних) «Этим подчеркивает­ся, - отмечал М.А. Шафир, - что административно-территориальное ус­тройство - внутреннее согласованное объединение административно-тер­риториальных единиц, имеющее упорядоченную структуру. В результате такого объединения обеспечивается необходимое организационное един­ство, создается определенная система административно-территориально­го устройства, где каждая административно-территориальная единица охватывает определенный территориальный коллектив, интересы кᴏᴛᴏᴩо­го выражают ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие представительные органы»1. Но во многих случаях целесообразно пользоваться понятием «деление».

Вместе с тем, в государственно-правовой литературе имеются высказыва­ния и о том, что термин «административно-территориальное устройство» устарел, не отвечает новому содержанию системы территориального де­ления государства, а потому нуждается в замене. Предлагали заменить его, например, термином «политико-территориальное устройство», а адми­нистративно-территориальные единицы именовать «территориальными коллективами»2 и т. п.

Что можно сказать по ϶ᴛᴏму поводу? Представляется, что проблема тер­риториальных коллективов имеет достаточно серьезные основания и, ви­димо, требует дальнейшей научной разработки. При этом эта проблема свя­зана не только и не столько с административно-территориальным уст­ройством, сколько с различными аспектами территориальной организации общества. А ϶ᴛᴏ, как будет показано ниже, отнюдь не одно и то же.

Видимо, нет никаких оснований менять устоявшуюся терминологию и в погоне за новыми терминологическими формами отказываться от при­вычных и традиционных понятий.

Философским обоснованием юридических конструкций территории как элемента государства и, следовательно, его сущности с конца XVIII в. занимались различные теоретики геополитики и географического детер­минизма, признававшие территорию и географическое положение стра-

1 Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государ­

ства (Конституционные основы) - М.: Наука, 1983, с. 31.

2 Страшун Б.А. Отметим, что территориальный коллектив в политической системе социализма.

/В кн.: Проблемы государства и права. - М., 1974, вып. 9, с. 36-37.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

ны самодовлеющими моментами, фатально предопределяющими харак­тер, организацию и внешнюю политику государств.
Стоит отметить, что особенно широкое распространение получила «трехэлементная» теория государства, в соот­ветствии с кᴏᴛᴏᴩой всякое государство рассматривается как сочетание трех элементов: территории, людей, ее населяющих, и власти. По мнению сто­ронников ϶ᴛᴏй теории, если есть определенная территория, есть населяю­щий ее народ («союз людей»), есть власть, распространяющаяся на насе­ление в пределах данной территории, - значит, налицо государство.

Такое трехэлементное определение государства довольно распространено и в новейших работах зарубежных ученых в области политической и юри­дической наук. При ϶ᴛᴏм государство и государственная власть трактуются не только как социально-политическое, но и абстрактно-правовое явле­ние, где территория понимается как пространственный предел действия государственной власти. Отметим, что территория - не только географическое или то­пографическое понятие. Многие современные авторы видят в ней катего­рию, кᴏᴛᴏᴩой присущ публично-правовой характер, заключающийся в том, что территория, в пределах кᴏᴛᴏᴩой государство осуществляет ϲʙᴏю волю и силу, представляет собой его (государства) составной элемент и как неделимая и неотчуждаемая часть живого тела служит одним из про­явлений его сущности1.

Марксистская наука придает большое значение вопросам территории и административно-территориального устройства государства, поскольку данные вопросы теснейшим образом связаны с классовой сущностью государства и политической власти. «По сравнению со старой родовой организацией, - повествовал Ф. Энгельс, - государство отличается, во-первых, разделением подданных государства по территориальным делениям... Вторая отличитель­ная черта - учреждение публичной власти, кᴏᴛᴏᴩая уже не совпадает не­посредственно с населением...»2.

Сформулированное здесь понимание признаков государства, отличающих его от доклассовой организации общества, базируется на том, что госу­дарство по ϲʙᴏей сущности есть орудие политической власти. Оба приве­денные признака государства будут существенными, отражают такие

1 «Отметим, что территория в ее политико-правовом смысле - ϶ᴛᴏ наиболее прямая ипостась госу­

дарства. В ней наиболее емко ощущается такой признак системной организации,

как целостность» /Бабурин С.Н. Отметим, что территория государства: правовые и геополитичес­

кие проблемы/. - М.: Изд-во МГУ, 1997, с. 56.

2 Маркс К., Энгельс Ф. - Соч., т.21, с.170.

Государственно-территориальное устройство России

его черты и ϲʙᴏйства, кᴏᴛᴏᴩые отличают государство от первобытно­общинного строя.

Следовательно, только в процессе разложения последнего и возникнове­ния государства создается административно-территориальное деление как политико-правовая надстройка общества. И хотя государство немыслимо без определенной территории, по-видимому, не территория сама по себе как некᴏᴛᴏᴩое пространство земного шара, а определенное устройство («разделение подданных по областям»), обусловленное потребностями господствующего общественного слоя (власти), служит необходимым при­знаком государства. С появлением государства вопросы территории стали разрешаться уже в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с его волей и интересами. В правовых си­стемах различных стран, а также в международном праве общепризнан­ными будут принципы территориального верховенства, территориаль­ной целостности и неприкосновенности1.

Деление подданных по «областям» было наиболее удобным способом разделения людей для наилучшего управления ими в интересах господ­ствующего класса и по϶ᴛᴏму, как отмечал Ф.Энгельс, представлялось естественным.

Административно-территориальное устройство ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙует целям и сущ­ности исторически определенного типа государства. Стоит заметить, что оно находится в не­разрывной связи с политической структурой государства и складывает­ся исторически в зависимости от того, какие основные функции осу­ществляет государство, какую политику оно проводит на местах, в какой степени население участвует в политической жизни, а также как разре­шается вопрос о государственно-правовом положении национальных меньшинств.

В ϶ᴛᴏм отношении большинство современных государств характеризуется одними и теми же общими чертами, хотя в процессе создания админист­ративно-территориального деления в отдельных государствах было нема­ло особенностей.

Так, французская буржуазия, придя к власти в результате революции 1789 г., сразу же упразднила старую королевскую систему административ-

Общая теория государства и права. Академический курс. Учебник. Т.1 / Отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1998, с. 97.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

но-территориального деления и ввела совершенно новое деление террито­рии Франции на 83 департамента, кᴏᴛᴏᴩые, в ϲʙᴏю очередь, делились на округа, а округа - на коммуны. В Англии же сохранилось прежнее админи­стративное деление страны на графства, округа и приходы. В Германии после буржуазной революции перестройка административно-территори­ального деления также почти не производилась (там объединялись немец­кие государства)

Административно-территориальное деление современных государств при­способлено для осуществления их основных функций. Исходя из задач централизации и децентрализации управления (ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно разным формам и уровням) оно учитывает (не всегда достаточно полно) эконо­мические, культурные и другие местные особенности, национальный со­став населения. Но обычно при его создании принимались во внимание главным образом только численность населения и размеры территории. Причем ее конфигурация нередко становилась довольно ϲʙᴏеобразной.

К примеру, во Франции департаменты были построены прямоугольника­ми, в ряде случаев их границы искусственно определялись по географи­ческим меридианам и параллелям. По геометрическому методу строились административно-территориальные единицы и в США.

На территориальное устройство накладывает отпечаток организацион­но-правовая форма государства, ее особенности. Существенное разли­чие федеративных государств - их национальная или территориальная или смешанная основа - демонстрируется в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административ­ных единицах. Не стоит забывать, что важно иметь посредством последних и объективные усло­вия для федерации, выступающей как самоуправляемое договорное го­сударство. Поскольку такое самоуправление все больше «приобретает ϲʙᴏйства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемо­го управления»1, то достаточно эффективным и жизнеспособным оно может быть только при экономически самодостаточных административ­ных единицах.

Нельзя не отметить, что административно-территориальное деление, вклю­чая выделение административных центров, будет чрезвычайно косным и сохраняется в неизменном виде в течение длительного времени, не­смотря на происходящие значительные изменения в экономике и поли-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 116.

Государственно-территориальное устройство России

тической жизни стран. Роль важнейших административных центров под­час выполняют не крупные промышленные города, а малозначительные населенные пункты (хотя оценка ϶ᴛᴏго неоднозначна)

В связи с развитием и усложнением государственного аппарата неподвиж­ность и косность административных границ потребовали введения слож­ного и разветвленного специального деления, создаваемого для осуще­ствления административных целей различных центральных ведомств. Спе­циальные округа (или районы) представляют собой территориальные единицы, в пределах кᴏᴛᴏᴩых действует орган одного из центральных ве­домств, осуществляющий полномочия, входящие в круг деятельности толь­ко ϶ᴛᴏго ведомства. Количество таких специальных округов чрезвычайно велико, причем их границы не совпадают с границами общего админист­ративно-территориального деления. Это обычно налоговые, военные, во­енно-воздушные, судебные, финансовые, почтовые, транспортные, лес­ные, топливные округа, округа по медицинскому обслуживанию, про­свещению, оказанию помощи безработным, по радиовещанию, электричеству и целый ряд других. Часть таких округов имеет, в ϲʙᴏю оче­редь, более мелкие подразделения. Все ϶ᴛᴏ ведет к чрезвычайному услож­нению административно-территориальной структуры.

В СССР административно-территориальное устройство являлось комп­лексной системой, теснейшим образом связанной с развитием эконо­мики, размещением производительных сил, с условиями и задачами социально-политического развития общества на том или ином истори­ческом этапе.

Этому отнюдь не противоречит то обстоятельство, что унаследованное от царской России административно-территориальное деление, основанное на губернско-волостной схеме, в течение нескольких лет использовалось новым государством. Известно, что в первые месяцы после Октябрьской революции функционировали городские думы и земства, было созвано Учредительное собрание, разрешалось использовать старые законы, если они не противоречили «революционному правосознанию», сохранялось в течение известного времени и прежнее административно-территориаль­ное деление. В большей степени в силу особенностей и традиций отдель­ных стран старые формы использовались в зарубежных социалистических государствах. При этом и там ϶ᴛᴏ имело место в течение сравнительно не­продолжительного времени. К тому же существенно изменялось само на-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

значение административно-территориального устройства, а также его струк­тура. Сохраняется пока в основном советское административно-террито­риальное деление (и устройство) в новой России (с другими названиями органов управления)

Сказанное позволяет считать административно-территориальное устрой­ство важным государственно-правовым институтом Советского государ­ства. Несмотря на имевшиеся недостатки ϶ᴛᴏго административно-тер­риториального устройства (в первую очередь раздробленность - глава 5), в его определение считалось вполне возможным включить такие по­ложительные качества, как хотя и неполный «учет естественно-исто­рических, экономических, национальных и других принципов»; в известной мере «разделение территории на внутренне согласованные составные час­ти»; и даже частичное «обеспечение комплексного экономического и соци­ального развития территории и эффективной деятельности государствен-

ного аппарата»1.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Административно-территориальное устройство России, оставаясь важным инструментом регулируемого экономического и социального развития управляемой территории, представляет собой достаточно сложное и мно­гостороннее явление. Его роль должна возрасти особенно теперь, когда государству приходится решать задачи переходного периода.

Стоит сказать - политические, экономические, социальные трансформации 90-х годов сопровождались рассогласованием механизмов государственного управ­ления, потерей управляемости на всех уровнях - федеральном, регио­нальном и местном. И по϶ᴛᴏму, как никогда прежде, возрастает значение

1 Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государ­ства. (Конституционные основы) - М.: Наука, 1983, с. 19.

Государствен ни- герриториальное устройство России

важнейшего инструмента управления - государственно-территориального устройства с властными (управленческими) органами первых двух уров­ней (хотя в количественном отношении данные территориальные единицы составляют 0,3%, а местного устройства - 99,7%)

Конституционное право России содержит понятия «территория Россий­ской Федерации» и «территория субъекта Федерации». При ϶ᴛᴏм первая включает вторую. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное про­странство над территориями субъектов. Отметим, что территориальное море - примы­кающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике вклю­чает высоту до 100 км. По сложившемуся обычаю в понятие государствен­ной территории входят также недра под сухопутной и водной территори­ями. К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя и не входят: континентальный шельф (морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря, на всем про­тяжении естественного продолжения сухопутной территории или на рас­стоянии 200 миль от берега); исключительная экономическая зона (морс­кое пространство шириной до 200 миль от берега, где прибрежные госу­дарства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естествен­ных ресурсов) Исключая выше сказанное, законом регулируется прилежащая к террито­риальному морю зона (морской пояс, кᴏᴛᴏᴩый расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница кᴏᴛᴏᴩого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных ли­ний, от кᴏᴛᴏᴩых отмеряется ширина территориального моря)1.

В Конституции Российской Федерации отражены федеративный характер государства, его деление на субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автоном­ные округа, т. е. единицы государственно-территориального деления реги­онального уровня, разграничение предметов ведения Федерации, ее субъек­тов и совместного ведения, а также другие вопросы государственного тер­риториального устройства и управления.

1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 2001, с. 308-309.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

Не стоит забывать, что важнейшая проблема федеративного государства - достижение гармонии в отношениях между ним и его субъектами как целого и частей. Обычное решение - закрепление конституцией статуса (правового положения) фе­дерации и субъектов. В России нет сецессии, т.е. права выхода из Федера­ции, но возможность расширения состава субъектов не исключается (см. ниже)

В основе федеративного государственного устройства лежат базовые прин­ципы федерализма: государственной и территориальной целостности Рос­сии; ее государственного суверенитета на всей территории; единства сис­темы государственной власти; разграничения предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации; равноправия и самоопределения народов; равноправия субъек­тов Федерации; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; единства конституционно-правовой системы (ст. 4, 5 и 15 Кон­ституции РФ)

При этом, хотя субъекты Федерации провозглашены равноправными, фе­деративное устройство России приняло ярко выраженный ассиметрич-ный характер и представляет собой пережиток, нарушение под видом ре­ализации федеративных начал фундаментальных прав человека; по϶ᴛᴏму Россия, являясь Федерацией де-юре, еще не стала ею де-факто, и в ней только создаются предпосылки для перерастания в подлинную федерацию1.

Данный принципиальный вывод особенно касается чрезмерной разно­родности российского государственно-территориального устройства.

Наряду с некᴏᴛᴏᴩым политическим неравноправием республик в составе России и остальных субъектов Федерации (первые - государства со ϲʙᴏей конституцией, президентом, парламентом и т.д., чего нет у вторых) об­ращают на себя внимание весьма большие экономические различия меж­ду территориями - субъектами Федерации. Это ставит под сомнение объе­динение в один высший ранг - субъектов Федерации - все данные террито­риальные единицы, разномасштабные в правовом и экономическом отношении.

" См., например: Правоведение / Под ред. Ю.А. Тихомирова и др. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001, с. 60.

Государственно-территориальное устройство России

Так, если численность населения г. Москвы составляет 8,5 млн человек, Московской области - 6,5 млн., Краснодарского края - 5 млн., респуб­лики Башкортостан - 4,1 млн. человек, то Еврейской автономной обла­сти - 197 тыс., республики Алтай - бывшей автономной области - 204 тыс., а Эвенкийского автономного округа - всего 19 тыс. человек (на 1 января 2000 г.) Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что диапазон численности населения дости­гает 447 раз! При этом при совершенно различном характере и масштабе экономического потенциала все субъекты Федерации направляют, напри­мер, в верхнюю палату Федерального Собрания - Совет Федерации - двух представителей.

Рассматривая правовую природу современного административно-терри­ториального устройства, следует подчеркнуть, что ϶ᴛᴏт важный институт государственной и муниципальной структуры носит вместе с тем комп­лексный характер и тесно связан с системой властных органов государ­ства, общественных организаций, федеративных отношений. В ϶ᴛᴏм смыс­ле административно-территориальное устройство - не конгломерат адми­нистративно-территориальных единиц, а их внутренне согласованное объединение. Такое объединение обеспечивает необходимое организаци­онное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры единого федеративного государства.

В России с ее огромной и многоресурсной территорией и федеративной государственностью административно-территориальное устройство имеет важнейшее значение для успешного функционирования всей политичес­кой системы общества и решения задач хозяйственного и социально-куль­турного строительства.

Прежде всего, пробудет тесная связь административно-территориаль­ного деления с построением региональных и местных представительных (законодательных) и исполнительных властных структур. На основании Конституции федеративное государство делится полномочиями по управ­лению страной со ϲʙᴏими субъектами. Это относится к различным вопро­сам их жизнедеятельности - государственного строительства, регулиро­вания экономики и социального развития, внешней политики и внешне­экономической деятельности, обороны и охраны границ, деятельности правоохранительных органов и правовой системы и др. Конституция РФ содержит перечень предметов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов, отмечая, что вне данных пределов субъекты Феде-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

рации обладают всей полнотой государственной власти. Административ­но-территориальное деление служит организационно-правовой и социаль­но-экономической основой для всей системы территориальных органов власти (государственных и местного самоуправления), поскольку каждый из них в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией создается в административно-тер­риториальной единице определенного ранга.

Иная позиция в ϶ᴛᴏм вопросе, состоящая в том, что не региональные и не местные власти должны приспосабливаться к административно-террито­риальному устройству, а, наоборот, последнее должно быть приспособле­но к работе государственного и муниципального аппарата1, мало обосно­вана. Стоит заметить, что она неизбежно влечет за собой сугубо волевой подход к оценке ад­министративно-территориального устройства, кᴏᴛᴏᴩое в ϶ᴛᴏм случае рассматривается исключительно только как пространственный предел ком­петенции территориальных органов власти и, следовательно, может ис­кусственно «подгоняться» под схему их заранее постулированного постро­ения. Это не ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙует особенностям российского административно-территориального устройства, кᴏᴛᴏᴩое в силу его неразрывной потенциальной связи с потребностями экономического развития неиз­бежно должно служить объективной основой (сложившейся в результате учета реально существующих экономических, географических, демогра­фических и других условий) для организации и деятельности региональ­ных и местных органов власти.

При ϶ᴛᴏм между системой административно-территориального устройства и системой территориальной власти могут быть некᴏᴛᴏᴩые расхождения, вызванные объективными условиями. Нужно помнить, такие расхождения, например, про­диктованы особенностями в руководстве хозяйственным и социально-куль­турным строительством отдельных городов. В частности, в РСФСР было свыше 100 городских советов, распространявших ϲʙᴏю деятельность на территорию прилегающих сельских районов, не имевших ϲʙᴏих районных советов, что, кстати говоря, далеко не во всех случаях считалось оправ­данным.

«Властная» функция способствует решению административно-территори­альным устройством (АТУ) хозяйственных и социально-культурных за-

1 Именно такая точка зрения высказана в книге: Круталевич В.А. Административно-террито­риальное устройство БССР. - Минск, 1966, с. 12, 20.

Государственно-территориальное устройство России

дач, стоящих перед страной, проведению демократических реформ в полити­ческой и экономической жизни.

Нельзя не отметить, прежде всего, значения АТУ для государственного регулирования рыночной экономики, поскольку теперь «всемогущая» роль отраслевого управления померкла. Система прямых (целевые программы регионов, бюджетные трансферты и инвестиции) и косвенных (налоги, кредиты и т.д.) регуляторов построена в территориальном разрезе, по субъектам Федерации.

При этом переход к территориальной системе управления отнюдь не означа­ет игнорирования отраслевых связей. Речь идет о таком управлении, кото­рое бы достаточно гибко сочетало интересы экономических районов, ад­министративно-территориальных единиц с интересами отраслевых комп­лексов и рынков.

Существенные функции выполняют административные и экономические регионы как официальные единицы государственной статистики и про­гнозирования, сбора, учета и обобщения разнообразной политической, экономической, социальной и иной информации.

Немаловажна роль административно-территориального устройства в осу­ществлении нормотворческой деятельности, позволяющей обеспечивать применение правовых норм на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории.

Следует иметь в виду, что административно-территориальные единицы выступают в качестве субъектов определенных государственно-правовых отношений и располагают необходимыми полномочиями, связанными с их реализацией.

Наконец, административно-территориальное устройство имеет большое значение для осуществления гражданами их прав и ϲʙᴏбод, предусмот­ренных Конституцией.

Административно-территориальное устройство тесно связано с положе­нием личности, ее интересами, и ϶ᴛᴏ совершенно понятно, поскольку оно призвано создавать наиболее благоприятные условия для удовлетво­рения материальных и культурных запросов людей, для наилучшей орга­низации их бытового обслуживания и т.д. Широкие и реальные возможно­сти для осуществления гражданами России их прав и ϲʙᴏбод, безусловно, предполагают наличие таких территориальных пределов административ-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

но-территориальных единиц, кᴏᴛᴏᴩые способствовали бы развитию под­линной демократии, повышению политической активности граждан, ук­реплению единства соотечественников.

Из тесной связи, существующей между административно-территориаль­ным устройством и положением личности в обществе, следует также вы­вод о том, что для граждан России далеко не безразлично, как решаются вопросы организационно-территориальной структуры. Вот почему учет мнения населения - обязательное предварительное условие для правиль­ного решения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих вопросов.

При исследовании особенностей административно-территориального ус­тройства крайне важно выяснить его соотношение с понятием территори­альной организации государства.

В отечественной государственно-правовой науке понятие территориаль­ной организации употребляется в двух смыслах. В первом случае оно озна­чает построенную по территориальному принципу государственную орга­низацию общества, во втором - определенный порядок устройства час­тей, на кᴏᴛᴏᴩые подразделяется государственная территория, создание экономических районов, национально-государственных единиц, избира­тельных округов, ведомственное деление и т.д."

Отметим, что территориальная организация не может и не должна быть сведена исклю­чительно к административно-территориальному устройству. Стоит заметить, что она носит более широкий характер и затрагивает не только область государственно-право­вых отношений.

Содержание территориальной организации не исчерпывается разделени­ем территории на области, районы, населенные пункты и т.д., а включа­ет целый ряд аспектов, предполагает наличие различных по ϲʙᴏему значе­нию территориальных единиц, между кᴏᴛᴏᴩыми существуют определен­ные отношения. Именно данным определяются основания для территориального построения государственного аппарата, всей системы реальной демократии в центре и на периферии.

1 См.: Ржевский В.А. Отметим, что территориальная организация Советского государства. - Сара­тов, 1966, с. 26. Различные определения территориальной организации, отражаю­щие потребности управления производством, содержатся в экономической литера­туре. См.: Кистанов В.В. Отметим, что территориальная организация производства. - М.: Эконо­мика, 1981, с. 5; Хорев Б.С. Отметим, что территориальная организация общества. - М.: Мысль, 1981, с. 23-25.

Государственно-территориальное устройство России

Отметим, что тесная связь между территориальной организацией и организацией поли­тической власти не может служить основанием для ее характеристики только как совокупности органов публичной власти, как территориальной орга­низации государственного аппарата. Более правильно было бы считать, что территориальная организация государственного аппарата, хотя и со­ответствует территориальной структуре государства, не равнозначна пос­ледней и составляет самостоятельный институт государственного (консти­туционного) права. В первую очередь, ϶ᴛᴏт институт включает и иные критерии построения системы органов государства, а во-вторых, территориальная структура государства не ϲʙᴏдится к организации его аппарата, а активно способствует осуществлению производственной деятельности, служит ос­новой для построения общественных организаций, осуществления граж­данами их прав и ϲʙᴏбод.

В социальном государстве территориальная организация приобретает ка­чественно новый характер, кᴏᴛᴏᴩый определяется прежде всего активной ролью ϶ᴛᴏго государства в развитии экономики, социальной и культур­ной жизни. Организация территории в данных условиях включает несколько уровней, каждый из кᴏᴛᴏᴩых предстает в качестве самостоятельной тер­риториальной системы. Отметим, что тесная связь и взаимодействие данных систем обус­ловливает неизбежную сложность территориальной организации. При этом такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом пре­одолена на базе последовательного осуществления объективных прин­ципов территориальной организации государства, обеспечивающих ис­пользование научного подхода к экономическому районированию, соче­тание экономических и административно-политических границ на базе создания в рамках любого звена территориальной организации экономи­ческих комплексов, построенных с учетом перспектив хозяйственного развития, и т.д. Не касаясь содержания и значения данных принципов, отме­тим исключительно, что они тесно взаимосвязаны, чем обеспечивается комплекс­ный характер территориальной организации. Вместе с тем, некᴏᴛᴏᴩые из данных принципов находят наиболее обобщенное выражение в той или иной территориальной системе, чем подчеркивается ее специфика.

В регулируемой экономике территориальная организация включает, прежде всего, экономическую организацию государственной территории, пред­ставляющую собой совокупность экономических районов, кᴏᴛᴏᴩые скла­дываются объективно как результат территориального разделения и коо­перации общественного труда. Эти районы служат для осуществления тер-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

риториального планирования и прогнозирования, координации хозяйствен­ной деятельности входящих в их состав территорий.

Отметим, что теперь в России на их базе созданы административно-экономические мак­рообразования - федеральные округа для координации и контроля цент­ром развития субъектов Федерации.

Объективный характер возникновения и развития экономических райо­нов требует всестороннего изучения их действительных границ и тенден­ций развития, тщательного учета их особенностей в процессе установле­ния необходимого ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия между экономическим районированием и административно-территориальным устройством. Исследование эконо­мических основ административно-территориального устройства так же важно, как и его государственно-правовых основ.

Более того, поскольку экономика - жизненная база любого администра­тивного региона, а хозяйственно-регулирующая функция государства - важнейшая, то экономическое районирование будет научной основой административно-территориального устройства. Под экономическим рай­оном понимают территориальную часть народного хозяйства страны, име­ющую определенную специализацию и тесно связанную с другими райо­нами территориальным разделением труда1. Материальным стержнем эко­номического района служит территориальный хозяйственный комплекс.

Экономическое районирование реализует три важнейших функции: 1) политическую - способствует укреплению целостности и устойчивости государства; 2) хозяйственную и социальную - создает наилучшие усло­вия для формирования и развития эффективных региональных комплек­сов хозяйства и товарных рынков; 3) организационную - обеспечивает хорошую управляемость территориями, прямое и косвенное регулирова­ние и интеграцию их развития.

В наибольшей степени эффективное разделение страны на административные регио­ны должно проводиться на базе территориально-экономического де­ления.

См.: Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. - М.: Госпланиздат, 1959, с. 11.

Государственно-территориальное устройство России

Административно-территориальное деление и экономическое райониро­вание образуют территориально-организационную систему страны, фор­мирование кᴏᴛᴏᴩой определяется требованиями государственной регио­нальной политики. Ибо крайне важно четко представлять, какие задачи при­дется решать в выделенных регионах.

Далее, построение территориальной организации Российского государ­ства предполагает обязательный учет его федеративного устройства. Исхо­дя из ϶ᴛᴏго, высшие государственные органы осуществляют изменение состава территориальных образований, установление порядка изменения административно-территориального устройства и т.д.

С особой полнотой территориальная организация пробудет именно в системе административно-территориального устройства. Справедливо от­мечалось, что административно-территориальное устройство существу­ет не в отрыве от территориальной организации государства, а, напро­тив, в сочетании с комплексом институтов, регулирующих всю совокуп­ность территориальных отношений. Это нашло подтверждение в действующей Конституции России, конституциях ее республик, уставах краев и областей.

Необходимо особо указать на тесную взаимосвязь между экономическим районированием, национально-государственным и административно-тер­риториальным устройством, а также на то обстоятельство, что админист­ративно-территориальные единицы служат основой для построения и функционирования массовых общественных организаций граждан.

Таковы некᴏᴛᴏᴩые вопросы, имеющие отношение к территориальной организации как сложному, комплексному понятию, включающему це­лый ряд аспектов. По϶ᴛᴏму правы ученые, когда указывают, что терри­ториальная организация - наиболее широкое междисциплинарное по­нятие в сфере региональных (или территориальных) географических, социальных, экономических и иных исследований и т.д. В него входят и размещение производства и социальной инфраструктуры, и взаимосвя­зи в территориальной социально-экономической системе общества, и процессы пространственного воспроизводства, и проблемы управле­ния ими1.

Хорев Б.С. Отметим, что территориальная организация общества. - М.: Мысль, 1981, с. 3.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

Переход России от директивно-плановой к регулируемой рыночной эко­номике в условиях активного влияния мировых процессов глобализа­ции, прежде всего, научно-технического прогресса, неизбежно требует совершенствования территориальной организации как важной части госу­дарственно-правовой надстройки, сущность и развитие кᴏᴛᴏᴩой опреде­ляются, в конечном счете, объективными потребностями экономиче­ского развития. Все более отчетливо пробудет закономерность форми­рования территориальных единиц, связанная с необходимостью наиболее рационального развития и размещения производительных сил, обеспе­чивающего экономию общественного труда, комплексное развитие рай­онов, специализацию и диверсификацию их хозяйства, содействующего дальнейшему выравниванию уровней развития регионов. Данная законо­мерность требует улучшения состава и границ территориальных единиц, приведения их в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие с современными экономическими крите­риями, всестороннего учета при ϶ᴛᴏм перспектив дальнейшего развития общества, а также потребностей научного управления им.

Вместе с тем надо учитывать, что, в отличие от непрерывного развития производительных сил, развитие административно-территориального ус­тройства носит дискретный характер. Это порождает неизбежное про­тиворечие между ростом производительных сил и относительной кон­сервативностью административно-территориальных границ. По϶ᴛᴏму гра­ницы экономических районов различного масштаба и ранга не всегда совпадают с административными границами. В процессе формирования новых производственно-территориальных комплексов, промышленных узлов и региональных рынков все отчетливее выбудет их расхожде­ние с административно-территориальным устройством. Такое противо­речие может быть успешно разрешено на базе последовательного осу­ществления принципов административно-территориального устройства.

Противоречие нельзя снять путем эпизодических мероприятий, направ­ленных на изменение границ отдельных регионов, образование новых го­родов, городских поселков и т.д. Речь идет о необходимости осуществле­ния по мере накопления качественных изменений, с учетом потребнос­тей и условий экономического развития, а также государственного строительства и управления, более глубоких преобразований в админист­ративно-территориальном устройстве и, прежде всего, в направлении его более тесного сочетания с экономическим районированием.

Государственно-территориальное устройство России

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Вопросы государственного и местного территориального устройства зат­рагиваются в ряде разделов Конституции Российской Федерации. В главе 1 «Основы конституционного строя» устанавливается, что Российская Фе­дерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации и что во взаимоотношениях с федеральными орга­нами государственной власти все субъекты Федерации между собой рав­ноправны (ст. 5, ч. 1 и 4) Глава 3 «Федеративное устройство» содержит перечень всех 89 субъектов Федерации: 21 республики, 6 краев, 49 облас­тей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 10 авто­номных округов (ст. 65, ч. 1)

Предусматривается (ст. 65, ч. 2) изменение количества субъектов не только путем принятия, но и образования новых субъектов, что означает объеди­нение или разъединение имеющихся в порядке, установленном Федераль­ным конституционным законом1.

В статьях 71 и 72 определяются полномочия - предметы ведения Российс­кой Федерации и предметы ведения совместно с субъектами Федерации, а статья 73 устанавливает, что вне указанных предметов ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Глава 8 по­священа местному самоуправлению, кᴏᴛᴏᴩое (ст. 131) осуществляется в городах, сельских поселениях и «на других территориях с учетом истори­ческих и иных местных традиций». Стоит сказать - полномочия органов местного самоуп­равления установлены ст. 132.

Исходя из ст. 71, п. «б» Конституции РФ, «территория Российской Федера­ции» относится к ведению Федерации. При этом толкование ϶ᴛᴏго положе­ния вызывает затруднения. Важно заметить, что один из вопросов - территориальное устрой­ство Федерации и ее субъектов. Из ст. 67, 71-73 следует, что право регули-

1 Комментарии см.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический ком­ментарий / Под ред Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997, с. 389; Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова - М.: Городец, 1999, с. 84.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

рования территориального устройства субъектов Федерации (их внутрен­него деления) принадлежат им самим. Это касается и определения границ территорий субъектов, кᴏᴛᴏᴩые могут быть изменены только при их вза­имном согласии (ст. 67, ч. 3) По мнению юристов, в отношении террито­рии Российской Федерации как объекта власти права должны быть разде­лены между Федерацией и ее субъектами1. По нашему мнению, ϶ᴛᴏ не может относиться исключительно к федеральным территориям (федеральные округа и т.п. согласно ст. 71, п. «г», 78, 83)

Аналогично обстоит дело с п. «б» ст. 71, ᴏᴛʜᴏϲᴙщим к ведению Федерации федеративное устройство государства. К примеру, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 66, ч. 5, статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.

Представляется, что в будущем, при уточнении Конституции, было бы желательно в ϶ᴛᴏм документе выделить специальную главу, посвященную административно-территориальному устройству, отразив его важнейшие задачи, принципы и особенности.

Не стоит забывать, что важно в конституционном порядке предусмотреть четкое размежевание компетенции между Федерацией и входящими в ее состав субъектами в области административно-территориального устройства, а также устано­вить различные виды административно-территориальных единиц.

На основе и в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с конституционными установлениями пред­стоит разработка и принятие других законодательных актов.

Надо сказать, что в России давно не было каких-либо законов, ᴏᴛʜᴏϲᴙ­щихся к регулированию административно-территориального устройства. Тогда как в советские времена еще 17 августа 1982 г. Президиум Верховно­го Совета РСФСР принял Стоит сказать - положение о порядке решения вопросов адми­нистративно-территориального устройства РСФСР.

Это Стоит сказать - положение состоит из следующих разделов: 1) образование и упраз­днение краев, областей, автономных округов, районов, городов, районов в городах и сельсоветов; 2) отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, ок­ружного и районного подчинения, а также рабочих, курортных и дачных

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -М.: Дело, 2000, с. 204-205.

Государственно-территориальное устройство России

поселков; 3) включение населенных пунктов в состав городов, рабочих, курортных и дачных поселков; 4) установление и изменение границ краев, областей, автономных областей, автономных округов, районов, районов в городах и сельсоветов; 5) наименование и переименование администра­тивно-территориальных единиц, населенных пунктов, предприятий, уч­реждений, организаций и других объектов, а также приϲʙᴏение им имен государственных и общественных деятелей; 6) учет и регистрация админи­стративно-территориальных единиц и населенных пунктов; 7) перечень до­кументов и материалов, представляемых в Президиум Верховного Совета РСФСР по вопросам административно-территориального устройства.

Из изложенного видно, что данное Стоит сказать - положение, кᴏᴛᴏᴩое, по существу, действовало до недавнего времени, охватывает ограниченный круг воп­росов, имеющих, главным образом, чисто процедурный характер. Кроме того - и ϶ᴛᴏ самое главное - оно чрезвычайно устарело и не отвечает условиям и потребностям современного развития.

Не затрагивая конкретных предложений, кᴏᴛᴏᴩые ᴏᴛʜᴏϲᴙтся к решению важнейших проблем, касающихся необходимого совершенствования су­ществующего административно-территориального устройства, а также кон­цепции и структуры ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего закона, выскажем некᴏᴛᴏᴩые об­щие замечания.

Прежде всего, о компетенции Федерации и входящих в ее состав субъек­тов в области административно-территориального устройства. С учетом накопленного опыта национально-государственного строительства следу­ет признать, что данное законодательство должно относиться к сфере со­вместной компетенции Федерации и ее субъектов. Следовательно, закон Федерации надлежит называть «Основы законодательства (или Основные начала) об административно-территориальном устройстве». Стоит заметить, что он должен будет в обязательном порядке содержать общие положения, а также кон­кретные главы, посвященные регулированию наиболее важных аспектов административно-территориального устройства и тем критериям, кото­рые целесообразно положить в основу при образовании или реорганиза­ции административно-территориальных единиц различного уровня. Отдель­но следует выделить вопросы государственно-территориального и мест­ного территориального устройства.

При этом законодательный процесс вначале пошел по другому пути - ре­шения более частных вопросов. Сперва начал готовиться законопроект

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

«Об изменении статуса субъекта Федерации». По нему, как там было ска­зано, могут производиться изменения в административно-территориаль­ном делении, но ведь ϶ᴛᴏ более широкий вопрос, чем изменение статуса субъекта Федерации (и должен решаться, согласно ст. 137 Конституции РФ, законом об образовании нового субъекта Федерации)

Представляется, что для разработки концепции и содержания системного и комплексного закона об основных принципах административно-терри­ториального устройства должна быть создана рабочая группа, включаю­щая специалистов различного профиля - юристов, экономистов, геогра­фов, демографов и др. как из числа ученых, так и практических работни­ков. Предстоит провести с использованием современных математических методов ряд социологических исследований, позволяющих применитель­но к отдельным географическим зонам сделать выводы о тех критериях, кᴏᴛᴏᴩые должны быть положены в основу определения и классификации различных территориальных систем.

Следует также внести предложения о создании при Парламенте или Пра­вительстве Российской Федерации специальной комиссии, кᴏᴛᴏᴩая осу­ществляла бы руководство и координацию всей деятельности по разра­ботке проблем административно-территориального устройства и его пра­вовому регулированию.

Не стоит забывать, что важную роль при отсутствии комплексного административно-террито­риального закона должен сыграть вышедший 17 декабря 2001 г. Феде­ральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Согласно ему, образование нового субъекта возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъек­тов Федерации, что может повлечь прекращение существования субъек­тов, территории кᴏᴛᴏᴩых объединяются. Такой акт осуществляется на добровольной основе в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией РФ, данным Фе­деральным конституционным законом и федеральными конституцион­ными законами об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта.

При ϶ᴛᴏм, как и в случае принятия в состав Федерации нового субъекта (присоединение иностранного государства или его части), должны соблю­даться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и ϲʙᴏбоды человека и гражданина, а также учитываться

Государственно-территориальное устройство России

сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъек­тов, их социально-экономические возможности.

Указанным законом установлен механизм образования в составе Федера­ции нового субъекта. В частности, инициатива образования принадлежит субъектам, на территории кᴏᴛᴏᴩых образуется новый субъект, и вопрос подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов.

Особого внимания заслуживает вопрос различных иерархических ступе­ней подчиненности административно-территориальных единиц. Пока в предварительном порядке можно указать на необходимость выделения следующих категорий административно-территориальных единиц:

административно-территориальные единицы федерального под­

чинения. Сюда в первую очередь ᴏᴛʜᴏϲᴙтся республики, края, об­

ласти и города федерального значения;

административно-территориальные единицы, подчиненные

субъектам Федерации, включая города республиканского, крае­

вого и областного подчинения, сельские районы;

низовые административно-территориальные единицы местного

уровня - городские и сельские поселения, а также сельские сове­

ты (в основном районного подчинения)

Дискуссионным долго являлся вопрос об отнесении к федеральному уров­ню или уровню субъектов Федерации автономных областей и округов. Что касается сельских советов, то их название совпадает с недавним наимено­ванием ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего местного органа государственной власти. В связи с упразднением сельских советов народных депутатов возникла необходи­мость в новом наименовании низовой территориальной единицы, охваты­вающей один или несколько сельских населенных пунктов. Здесь могут быть использованы различные варианты (сельская община, волость и т.п.), что позволит внести необходимую ясность в организацию и деятельность в пре­делах такой единицы ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих органов местного самоуправления.

Важно знать, что большое значение при разработке нового законодательства имеет уста­новление понятия населенного пункта. При ϶ᴛᴏм сельские населенные пун­кты можно было бы определить как населенные пункты, не отнесенные к категории городов и поселков городского типа, имеющие сосредоточен­ную застройку и установленный применительно к данной республике, краю

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

или области минимум постоянного населения. Следует оговорить, что не­большие поселения с рассредоточенной застройкой и малой численнос­тью постоянного населения (во всяком случае, менее установленной нор­мы), не имеющие перспективного значения, а также поселения в системе какой-либо отрасли хозяйства (полевые станы, метеостанции, железно­дорожные будки и т.д.) не составляют отдельных населенных пунктов и числятся за ближайшим более крупным населенным пунктом, с кᴏᴛᴏᴩым они связаны в хозяйственном, административном или территориальном отношении.

С правовой позиции представляется необходимым разработка и включе­ние в законодательство как общего понятия населенного пункта, так и дос­таточно детальной и единой в масштабах Российской Федерации классифи­кации всех населенных пунктов с указанием важнейших критериев (эконо­мических, социальных, бытовых, организационных), определяющих отнесение того или иного населенного пункта к ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей категории.

Требуют внимания вопросы учета и регистрации населенных пунктов. В насто­ящее время ранее действующая система такого учета и регистрации не соблю­дается. Перестали издаваться также справочники административно-террито­риального устройства. Представляется, что надо восстановить ранее существо­вавшую практику ежегодного издания ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих справочников, как применительно ко всей Федерации, так и к отдельным ее субъектам.

При разработке нового законодательства необходимо, в частности, обра­тить внимание на уточнение и отражение основных критериев примени­тельно к различным звеньям административно-территориального устрой­ства. В качестве таких критериев могут рассматриваться социально-эконо­мический потенциал и численность населения административного центра, общая численность населения, площадь, финансово-экономический по­тенциал территории, система расселения, исторические и национальные особенности, организационно-управленческие факторы и т.д. Все такого рода критерии могут содержаться как в самом тексте закона, так и в спе­циальных рекомендациях, принятых упоминавшейся ранее комиссией по вопросам административно-территориального устройства.

Заслуживает обсуждения возможность включения в текст закона специ­ального раздела о различных территориальных образованиях, имеющих осо­бый статус. Речь идет о ведомственных (специальных) округах, а также межрегиональных объединениях, основанных на заключенных соглаше-

Государственно-территориальное устройство России

ниях и договорах. Нужно помнить, такие объединения и ассоциации формируются на осно­ве федерального законодательства представительными органами админис­тративно-территориальных единиц без передачи им полномочий органов власти и управления.

Специальные округа образуются органами управления в целях реализации определенных функций или решения каких-либо конкретных задач. В каче­стве специальных могут выступать военные, пограничные, природоохрани­тельные, судебные, избирательные и другие округа. Их границы и статус определяются создавшими органами в пределах ϲʙᴏей компетенции. Деятель­ность органов управления специальных округов координируется органами представительной или исполнительной власти административно-территори­альных единиц, на территории кᴏᴛᴏᴩых они функционируют. Решения пос­ледних, принятые в пределах их полномочий, будут обязательными для выполнения органами управления специальных округов.

Национально-культурные образования создаются по решению населения или органов власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административно-территориальных единиц в целях реализации права национальностей на развитие нацио­нальной культуры и образования. В такие образования объединяется насе­ление без объединения населенных пунктов территорий проживания со­ответствующей национальности. Материал опубликован на http://сайт
Отношения органов управления нацио­нально-культурных образований с органами представительной или исполнительной власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административно-территориаль­ных единиц строятся на договорной основе.

Представляется, что в законодательстве об основах административно-тер­риториального устройства Российской Федерации могут содержаться исключительно указания о возможности создания специальных округов и региональных организаций. Поскольку более конкретные положения, ᴏᴛʜᴏϲᴙщиеся к их задачам и функционированию, должны найти выражение в ряде других правовых актов.

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что административно-территориальное устройство как установ­ленная законом система составных частей территории страны выступает в качестве важнейшего в их границах инструмента государственного и местно­го управления, целью кᴏᴛᴏᴩого будет наиболее эффективная на каждом историческом этапе организация механизма центральных, региональных и муниципальных органов власти всех ветвей (законодательной, исполнитель­ной и судебной) ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно их назначению, задачам и функциям.

Пользовательское соглашение:
Интеллектуальные права на материал - Минэкономразвития России и РАН (экономические и правовые основы) - А.Г. Гранберг В.В. Кистанов. принадлежат её автору. Данное пособие/книга размещена исключительно для ознакомительных целей без вовлечения в коммерческий оборот. Вся информация (в том числе и "Глава 1 Роль административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства") собрана из открытых источников, либо добавлена пользователями на безвозмездной основе.
Для полноценного использования размещённой информации Администрация проекта сайт настоятельно рекомендует приобрести книгу / пособие Минэкономразвития России и РАН (экономические и правовые основы) - А.Г. Гранберг В.В. Кистанов. в любом онлайн-магазине.

Тег-блок: Минэкономразвития России и РАН (экономические и правовые основы) - А.Г. Гранберг В.В. Кистанов., 2015. Глава 1 Роль административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства.

(С) Юридический репозиторий сайт 2011-2016

1. Административно-территориальное деление:

а) АТД: понятие и функции

Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (администрати́вно-территориа́льное устро́йство) - разделение территории унитарного государствана части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами. Административно-территориальное деление (устройство) присуще также и субъектам федеративных государств, так как последние, как правило, являются унитарными государствами. В отличие от унитарных государств территориальное устройствофедераций характеризуется федеративным устройством.

Субъекты федерации, как правило, имеют унитарное административно-территориальное устройство, но могут также являться федерациями (например,РСФСР). Впрочем, единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются, как правило, субъектами местного самоуправления, и их права охраняются особыми законами.

Из-за менее усложнённой формы взаимоотношений между административно-территориальными единицами и государством в целом, последнее, как правило, может изменять своё административно-территориальное деление без сложных процедур одобрения подобных решений на местном уровне. При распаде государств или при выделении новых государств из состава иного государства, внутренние административные границы могут быть преобразованы в государственные границы (например, бывший СССР), что приводит к многочисленным межгосударственным территориальным спорам.

Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) – деление территории государства (в федеративном государстве – деление субъектов) на части – административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации категория «административно-территориальное устройство» относится к уровню только субъектов Российской Федерации – республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому терминологически неверной будет формулировка «административно-территориальное устройство Российской Федерации», поскольку РФ состоит не из административно-территориальных единиц, а из государственно-территориальных образований. Таким образом, категория «административно-территориальное устройство» применима только в отношении субъектов Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство:

элемент территориальной организации РФ;

основа иерархии органов государства и местного самоуправления: административно-территориальное устройство субъектов РФ может быть основной для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления;

основа участия граждан в управлении государственными и общественными делами.

Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах :

соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития;

создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;

содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;

обеспечение здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;

сохранение и развитие национальной культуры, обычаев и традиций, исковых видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;

участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства.

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы: система административно-территориальных единиц; порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве, используя при этом критерии выделения административно-территориальных единиц, заложенные в Указе Президиума Верховного Совета РОСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

В соответствии с законом Челябинской области от 21 ноября 1996 г. № 44-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (с изменениями от 25 мая 2000 г. ), к административно-территориальным единицам в Челябинской области относились: города областного значения, в том числе города с территориальным районом, города районного значения, районы, районы в городе, поселки городского типа (рабочие, курортные поселки), сельсоветы.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 2006 г. введена новая система муниципальных образований, предполагающая новые параметры территориального устройства субъектов Российской Федерации:

субъект РФ делится на территории муниципальных районов и городских округов;

в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;

возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются муниципальными образованиями первичного уровня.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Территорию поселений составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.

Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских районов. Кроме того, спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.

Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) и законодательством соответствующего субъекта Федерации.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Для ЗАТО существуют особенности въезда, землепользования, приватизации, совершения сделок с недвижимостью. Для граждан, проживающих и работающих в ЗАТО, предусматриваются определенные социальные гарантии на случай ликвидации объектов, сокращения рабочих мест и иных исключительных обстоятельств.

Законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве определяется порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Процесс преобразования административно-территориальных единиц может быть обозначен как административно-территориальный процесс - установленный органами государственной власти субъекта Российской Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, включающий ряд стадий: возбуждение административно-территориального дела; подготовка материалов; подготовка проекта правового акта по делу; рассмотрение и принятие правового акта; оформление документов и исполнение административно-территориального преобразования.

Системная экономико-географическая терминология.

РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевым экономико-географическим понятием \является понятие территории. Она служит основой для всех остальных географических и социально-экономических объектов. Территория это ограниченная часть земной поверхности с присущими ей природными и привнесенными человекам свойствами и ресурсами. Понятие территория включает земную поверхность, и находящихся в ее границах околоземное воздушное пространство и недра.

Базовой понятийной единицей региональной экономики является территория. Наряду с понятием территория используются понятия акватория (ограниченная часть водной земной поверхности), аэротория (часть воздушной оболочки соотнесенная с территорией и акваторией) и геотория (часть недр, соотнесенная с территорией и акваторией). Территория включает в себя все перечисленные выше понятия.

Неоднородность территории по различным факторам и чрезмерная ее величина с точки зрения целей исследования и практической деятельности требует членения территории на части- регионы.

Регион - это часть территории, отличающаяся от других частей рядом признаков или элементов и обладающая некоторой целостностью и взаимосвязанностью составляющих элементов. Регион понятие типологическое, предполагающее это членение с определенными целями и задачами.

1. административно-территориальными;

2. территориально-поселенческими;

3. планово-экономическими;

4. программно-целевыми.

Каждый из вариантов территориального деления РФ служит определенным целям и выполняет определенные функции в системе регионального управления страны. Основным принципом структурирования территории РФ является принцип административно-территориального деления. Административно-территориальное деление – система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления. Организация власти в государстве связана с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Основой экономического районирования является административно- территориальное устройство. До XVIII в. в России существовали различные административно- территориальные единицы - уезды, воеводства, станы, округа и пр. Петр I предпринял ряд реформ в этом направлении. В 1708 г. страна была разделена на восемь крупных губерний, губернии же были разделены на уезды. В 1727 г. была выделена промежуточная единица между губерниями и уездами - провинция. К каждой губернии приписывались полки, их комплектование осуществлялось за счет населения губерний. Петровские губернии просуществовали почти семьдесят лет, до 1775 их число за это время выросло до двадцати. В 1775 г. по указу Екатерины II была проведена новая административная реформа. Произошло разукрупнение губерний- их стало сорок, а затем 68. Каждая губерния должна была насчитывать не менее 300-400 тыс. человек, причем количество мужчин призывного возраста от 20 до 30 тыс. чел. Это административное деление сохранялось неизменным вплоть до Октябрь­ской революции. Южные территории России по существ были колониями России, а по форме считались военными областями, управляемыми генерал-губернаторами. Их называлитакжевоенными округами. Например, Туркестанский военный округ управлялся генерал- губернатором, Кавказский военный округ возглавлял наместник. В состав дореволюционной России входили Польша и Финляндия на правах само­управляющихся единиц.

После отмены крепостного права в 1861 г. оформилась еще одна административная единица- волость.

Формирование послереволюционного административно- территориального деления нашей страны началось с 1917 г. 7 ноября 1917 г. была образована Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. В декабре 1917 т. - Украинская ССР, в январе 1919 г.- Белорусская ССР. В 1918 г. в результа­те борьбы революционных и оппозиционных сил в Закавказье была провозглашена государственная независимость Грузии, Армении, Азербайджана, однако внутренняя борьба продолжа­лась. В 1920-1921 гг. были учреждены три Советские социалистические республики в Закавказье, - Азербайджанская, Грузинская, Ар­мянская, которые в 1922 г. были объединены в Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику (ЗСФСР). В 1924 г. были созданы Туркменская, Узбекская, Таджикская АССР, в 1926 г. - Киргизская (которая с 1924 г. называлась Каракиргизской автономной областью). В декабре 1922 г. про­изошло образование Союза ССР. В него вошли: РСФСР, Укра­инская ССР, Белорусская ССР, Закавказская СФСР. В 1924 г, в Союз вошли Туркменская и Узбекская республики. В 1929 г. Таджикская АССР была преобразована в союзную республику и тоже вошла в состав СССР. В 1936 г. из Киргизской ССР вы­делилась Казахская ССР и она также вошла в состав СССР. В 1940 г. на территории Прибалтики в Молдавии согласно сгово­ру Молотова-Риббентропа были введены советские войска и образованы еще четыре союзные республики, также вошедшие в состав СССР - Эстонская, Латвийская, Литовская, Мол­давская ССР.

В первые годы Советской власти происходила ломка старых административных границ - губерний, уездов и волостей. Бы­ли введены новые административные единицы - края, области и районы, ликвидировавшие многие несоответствия административно - территориального деления царской России экономиче­скому значению регионов.

К концу 1930-х годов сформировалось современное полити­ко-административное деление СССР, которое просуществовало вплоть до 1990-х годов. В этот период существовали 15 союзныхреспублик - РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Казахская ССР, Узбекская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Латвийская ССР, Литовская ССР, Армянская ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР, Молдавская ССР, Туркменская ССР, Эстонская ССР.

В составе союзных республик существовали 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных (национальных) округов.

Сложившаяся к началу 1990-х годов политическая и экономическая обстановка привела к распаду Советского Союза. Этот процесс объясняется рядом причин, главная из которых господство тоталитарной системы, концентрация всех властных структур в руках КПСС, полный политико-экономический диктат руководящих структур КПСС над всеми сферами политической и экономической жизни страны. Естественно, диктат должен был рано или поздно быть свергнут. Произошел развал империи, который сопровождался финансовым, экономическим и политическим кризисом. Сначала 6 союзных республик заявили о государственной независимости - Эстония, Латвия, Литва, Молдавия, Грузия, Армения. Они отказались от участия в подписании союзного договора о сохранении Союза и утверждении Федерации свободных государств. Предполагалось изменение названия страны - Союз Советских Суверенных Республик. Однако его подписание было сорвано государственным переворотом, организованным ГКЧП в августе 1991. И хотя путч был подавлен демократическими силами России, его последствия привели к дальнейшему распаду СССР и обострению политико-экономической обстановки в стране. О полной независимости в этой обстановке заявили Украина, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан и другие республики. И в процессе национализации общесоюзной собственности разрушилось и без того хрупкое равновесие республик, которое поддерживалось двусторонними экономическими соглашениями.

На территории огромной империи образовались суверенные государства, признанные мировым сообществом: Россия (Российская Федерация), Украина, Белоруссия (Беларусь), Молдавия (Молдова), Латвия, Литва, Эстония, Грузия, Армения, Азербайджан, Казахстан, Киргизия (Кыргызстан), Узбекистан, Таджикистан, Туркмения. Все эти государства - республики по форме государственного устройства, в основном президентские республики. По инициативе России, Украины, Белоруссии - было создано Содружество независимых государств (СНГ), целью которого является создание единого экономического пространства и установ­ление взаимовыгодных связей, а также совместное управление стратегической обороной, установление контактов по действию на их территориях единой транспортной системы, системы связи, единого энергоснабжения и т.д.. В состав СНГ в настоящее время входят 12 бывших союзных республик СССР, хотя соглашение о создании СНГ ратифицировано не всеми парламентами.

В настоящее время уже сложилось современное административно-территориальное деление России. В Российскую Федерацию входят следующие республики: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушегия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан, Республика Тува, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чечен­ская Республика, Чувашская Республика.

Автономной областью в составе России пока осталась одна - Еврейская; другие же автономные области преобразованы в республики. В состав России входят 6 Автономных округов: Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий. Осталось неизменным количество краев - 8: Алтайский, Закбайкальский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский, Пермский, и областей - 47.