Политико-административное понятие города. Политико-административное устройство государства Политико административная
В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.
Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоззрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т. Парсонса,
Р. Мертона, Г. Алмонда, Д. Истона, А. Богданова, Ф. Тэйлора, А. Файоля и др.
Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, - сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно - представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н. Винера, У. Эшби, С. Бир, А. Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система - это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А. Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур - экономической, социальной, идеологической и политической1.
Политическая система может быть рассмотрена как часть со - циетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д. По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.
Политико-административная система - это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамичес-
ком взаимодействии с институтами гражданского общества. Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:
1) целостность или несводимость - свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;
2) упорядоченность - структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;
3) делимость - свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура - это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве. На эффективность структуры политикоадминистративной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др. Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-администра - тивной системы, - степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура - это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.
В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: федерация, конфедерация и унитарное государство. Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов вьщеляет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.
Другая типология исходит из выделения особых моделей по - литико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: монархии, парламентские республики, президентские республики, полупрези - дентские республики.
Третья типология различает модели политико-администра - тивных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: англосаксонская модель; модель «наполеоновских» стран; модель, характерная для северных стран; модель «германских» стран.
Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:
1) механический - характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
2) адаптивный - характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
3) креативный - характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.
Еще одним понятием, важным для анализа политико-адми - нистративных систем, является «организационный порядок».
Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе»1. Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.
Политико-административная карта
Поли́тико-администрати́вная ка́рта
отражает политическое деление и политико-административное устройство какой-либо территории. На карте даются границы государств и входящих в них политико-административных единиц (субъекты федерации, штаты, провинции и т. п.), столицы и административные центры, а также другие нас. пункты и осн. пути сообщения. Площади политико-административных единиц обычно окрашивают в разные цвета. На политико-административной карте Российской Федерации в 2002 г. выделялись 21 республика, 6 краёв, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 авт. область и 10 авт. округов – всего 89 субъектов Федерации (по состоянию на 1 января 2003 г.). См. карту на с. 394–395
География. Современная иллюстрированная энциклопедия. - М.: Росмэн . Под редакцией проф. А. П. Горкина . 2006 .
Смотреть что такое "политико-административная карта" в других словарях:
политико-административная карта - Карта, главным содержанием которой является изображение политического и административного деления территории. [ГОСТ 21667 76] Тематики картография Обобщающие термины некоторые виды отраслевых, тематических и специальных карт и атласов … Справочник технического переводчика
Политико-административная карта СССР - … Географический атлас
Карта Российской империи 1912 года К 1914 году протяжённость территории Российской империи составляла с севера на юг 4383,2 вёрст (467 … Википедия
Высшая единица административного деления и местного устройства в России, оформившаяся в 18 в. при Петре 1 в процессе организации абсолютистского государства. Указом 1708 страна была разделена на 8 Г.: Петербургская (до 1710… … Большая советская энциклопедия
Все карты - Физическая карта полушарий Антлантический океан. Физическая карта Арктика. Физическая карта Тихий и Индийский океаны. Физическая карта … Географический атлас
Конституция - (Constitution) Конституция это основной закон государства, закрепляющий основы политической, экономической и правовой системы страны История конституции, классификация конституций, структура и содержание конституции, функции конституции,… … Энциклопедия инвестора
- (СССР, Союз ССР, Советский Союз) первое в истории социалистич. гос во. Занимает почти шестую часть обитаемой суши земного шара 22 млн. 402,2 тыс. км2. По численности населения 243,9 млн. чел. (на 1 янв. 1971) Сов. Союзу принадлежит 3 е место в… …
ТЕМАТИЧЕСКИЕ КАРТЫ - Атлас включает группу карт разнообразной тематики, состоящую из карт природных явлений и социально экономических: мира, материков, зарубежных стран, СССР и его частей. Одновременное использование общегеографических и тематических карт на… … Географический атлас
- (РСФСР) крупнейшая по территории, населению, экономич. мощности союзная республика СССР. Расположена в вост. части Европы и в сев. части Азии. На З. граничит с Норвегией, Финляндией, Польской Народной Республикой; на Ю. с Монгольской Народной… … Советская историческая энциклопедия
У этого термина существуют и другие значения, см. Судан (значения). Республика Судан араб. جمهورية السودان англ. Republic of Sudan … Википедия
Книги
- Политико-административная карта России / Russia , . Настенная политико-административная карта России на английском языке. Мелованная бумага с ламинированием. Цветом выделены все субъекты Российской Федерации, подписаны их названия и центры.…
- Политико-административная карта мира. Политико-административная карта России , . Складная двухсторонняя карта. Размер большой (L) Политико-административная карта мира (масштаб 1: 30000000). Политико-административная карта России (масштаб 1:…
1.Политико-административные устройства государства
Все многообразие конкретных способов политико-территориальной организации власти в государственных образованьях может быть сведено к нескольким основным типам связей: централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерализму. Первые четыре из перечисленных типов характерны для простого или унитарного государства
1.Унитаризм
Большинство государств современного мира являются унитарными. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделены собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие или органы государственной власти либо органы местного самоуправления.
2.Федерализм
Большинство государств современного мира являются унитарными. Но к федеративным государствам относятся страны, являющиеся мировыми политическими и экономическими лидерами (США, ФРГ, Канада, Австралия), в которых живет чуть меньше половины населения планеты. Кроме того, федеративную форму государственного устройства провозглашает и Конституция России 1993 г. Все это делает необходимым рассмотреть особенности федерализма как способа территориальной организации государственно-политической системы, его предпосылки, преимущества и опасности применительно к мировой практике государственного строительства, т.к. это должно способствовать пониманию черт российского федерализма, тенденций развития российской государственности.
1)определение государственной власти как федеративной;
2)осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;
3)самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;
4)формальное равноправие субъектов федерации;
5)право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;
6)право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;
7)системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;
8)обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;
9)исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;
10)невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами
2.Функционально-структурная подсистема исполнительной власти
Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным;
а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением,
б) функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;
в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого - либо иного органа.
Изучая современную картину функционирования исполни- тельной власти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет достаточно полного системно - структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной власти Понятие "исполни- тельная власть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти.
Факторы, влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.
Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.
Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.
первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.
Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти. Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.
Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.
Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.
Задачи управления экономической и политической жизнью страны требуют ее разделения на субъекты управления – особые территориальные единицы, по своей величине и целостности пригодные (удобные) для решения административно – хозяйственных задач.
Первое административное деление России провел Петр I, разделив ее на 8 областей. В правление Екатерины II страна была разделена на 50 губерний и к началу XX века состояла уже из 100 административных единиц. Современная по политическому устройству является федеративным государством, включающим 83 субъекта федерации с разными политическими правами на 01.04.2008 г.
Административными единицами считаются 47 областей, 8 краев и 2 города (Москва и ), которые прямо подчиняются конституции, парламенту, президенту России. Национально-территориальными единицами являются национальные образования, среди которых 21 республика, 1 автономная область и 4 автономных округа, имеющие больше политической самостоятельности. Такое «несимметричное» устройство страны сложилось исторически и связано с многонациональным составом ее населения. В общей сложности национально-территориальные образования занимают более половины % площади России, но в них проживает около 20% населения России.
Для целей управления удобно иметь административные единицы, сопоставимые по людскому, ресурсному и хозяйственному потенциалу. Однако в России, с ее большой неравномерностью в освоении и заселении земель, разница по этим показателям достигает 40–50 и более раз. При этом, чем больше площадь области, тем меньше плотность населения. Для Европейского региона характерны заселенные, небольшие по площади единицы, по мере движения на восток плотность населения в них уменьшается, а территория растет. В 2005–2006 гг. начался процесс слияния небольших автономных округов с соседними, более мощными областями и краями.
Вместе с тем, для управления региональным развитием ощущается потребность и в уменьшении числа единиц, и в их укрупнении, а также в их равном политическом статусе. Согласно теории управления, оптимальное число управляемых единиц составляет около 10–12. В печати обсуждаются сетки деления страны на 10, 20, 30 регионов (или губерний).
В настоящее время принято деление России на 7 , призванное укрепить влияние центральной власти в регионах. Однако эти округа не являются субъектами политико-административного управления страной.
Семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), выделенных для удобства государственного управления не следует путать с экономическим районами (имевшими разные границы в разные периоды существования России (СССР)). Из всех федеральных округов лишь Дальневосточный совпадает с аналогичным экономическим районом. Экономические районы выделялись для выработки и осуществления однотипной государственной (региональной) политики для различных, но внутренне схожих частей страны.
Н.А.Баранов
Тема 1. Современные политико-административные системы
1. Политико-административная система: структура, признаки, типология
В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система » и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного уп-равления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.
Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реа-лизованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение це-лого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоз-зрения в различных областях гуманитарного знания. Систем-ный подход к анализу социального и политического управле-ния широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса, Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.
Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, — сравнительно поздний про-дукт науки. Эти научные направления применительно к иссле-дованию политико-административного управления представ-ляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государ-ственного управления, а именно — представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, раци-ональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации систе-мы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из ко-торых будет отличаться большей или меньшей степенью обоб-щения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию сис-тем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система — это структурно-функциональное един-ство элементов. Что касается рассмотрения общественной сфе-ры, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная сис-тема», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаи-модействие ее основных структур — экономической, социаль-ной, идеологической и политической .
Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает ор-ганизацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание полити-ческих процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.
По отношению к поли-тической системе понятие политико-административной систе-мы уже и специфичнее .
Политико-административная система — это совокупность ус-тоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.
Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков :
1) целостность или несводимость — свойство, свидетельству-ющее о том, что система не равна сумме составляющих ее эле-ментов. Она обязательно включает комплекс связей или отно-шений между элементами;
2) упорядоченность — структура системы, подчиненная опре-деленному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;
3) делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Как следует из приведенного выше определения, политико-ад-министративной системы, ее структура — это комплекс устойчи-вых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвя-ми государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно фор-мализуемыми в праве.
На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов : со-вершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.
Од-нако главный критерий , по которому можно судить об эффектив-ности или неэффективности структуры политико-администра-тивной системы , — степень ее соответствия внешней среде . Таким образом, эффективная структура — это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.
Типология. В первом приближении политико-административные систе-мы можно классифицировать по критерию формы территори-ального устройства государства . Традиционно выделяют три ос-новные формы территориального устройства:
Ø федерация,
Ø конфедерация,
Ø унитарное государство .
Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отно-шений между элементами и уровнями политико-администра-тивной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административ-ная структура. Ряд авторов выделяет особые типы администра-тивно-государственного управления: унитарный и федеральный .
Другая типология исходит из выделения особых моделей по-литико-административных систем в государствах с различны-ми формами правления . Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем:
Ø монархии,
Ø парла-ментские республики,
Ø президентские республики,
Ø полупрези-дентские республики .
Президентская модель характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.
Основной характеристикой парламентской модели являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.
Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.
Третья типология различает модели политико-администра-тивных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и прак-тик :
Ø англосаксонская модель;
Ø модель «наполеоновских» стран;
Ø модель, характерная для северных стран;
Ø модель «германских» стран.
Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы сис-тем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и ок-ружающей среды:
1) механический — характеризуется крайне слабой структур- ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весь-ма ощутим;
2) адаптивный — характеризуется приспособлением (адапта-цией) к изменениям внешней среды. Административные систе-мы такого типа реагируют post - factum , стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип об-ратной связи в данном случае отрицательный;
3) креативный — характеризуется активной ролью в преобра-зовании среды и гибкой организационной структурой. Полити-ко-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положитель-ный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эф-фективным является именно креативный тип политико-адми-нистративной системы.
Еще одним понятием, важным для анализа политико-адми-нистративных систем, является «организационный порядок ».
Это основной компонент политико-административного управ-ления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управ-ленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе» . Особое внимание следует об-ратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управле-ния, реальный расклад сил и отношения внутри администра-тивных организаций и между ними.
2. Кризис управляемости современных политико-административных систем.
Управлению современными политико-административными системами угрожают вызовы как эндогенного (внутрисистемно-го) характера, так и экзогенного — со стороны внешней среды .
К вызовам экзогенного характера относятся
Ø последствия внешнеполитических конфликтов,
Ø мировых экономических кризисов,
Ø процессов ин-теграции/дезинтеграции сообществ государств,
Ø межгосудар-ственной научно-технической конкуренции и т. д.
При этом вы-зовы экзогенного характера приводят к различным (порой противоположным) последствиям для разных государств в зависи-мости от уровня сложности и инновационного потенциала их по-литико-административных, социальных и экономических систем.
Вызовы эндогенного характера можно разделить на два ос-новных типа:
Ø конфликты внутри социальной структуры обще-ства между различными классами, социальными слоями и
Ø кри-зис национального государства как формы политической организации общества.
Можно выделить несколько ключевых факторов , повлиявших на формирование кризисной ситуации:
Ø социально-политический,
Ø экономический,
Ø социокультурный.
Социально-политическим фактором кризиса управляемости современных политико-административных систем является, прежде всего, лавинообразный рост коммуникаций, социаль-ных взаимодействий, определяемый известным французским социологом Мишелем Крозье как взрыв социальных интерак-ций. Достижения новых информационных технологий пре-дельно упростили и ускорили процесс передачи и обработки информации, практически сведя на нет расстояние между субъ-ектами взаимодействия. Более того, современные компьютер-ные средства связи открыли широкие возможности для нала-живания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия «лицом к лицу».
Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций часто применяют неоднократно упоминавшийся выше термин «сеть» (network ), отражающий в то же время деиерархизацию политической жизни и установ-ление в процессе коммуникации отношений взаимозависимос-ти субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует ли-шение централизованного аппарата управления (например, национального государства) исключительных прав на интер-претацию политики, социальной и культурной жизни.
Другим аспектом «взрыва интеракций» и развития информа-ционных технологий является смена доминирующего ресурса власти. Доступность информации позволяет достаточно быстро оценивать те или иные решения, принимать их самостоятельно, что практически лишает смысла традиционный взгляд на управ-ленцев как владельцев эксклюзивного, недоступного другим знания. Этот феномен был описан, в частности, О.Тоффлером в работе «Сдвиг власти». Таким образом власть, основанная на обладании информационным ресурсом, постепенно уступает мес-то власти, основанной на креативном ресурсе, способной созда-вать новое знание. Здесь возникает несколько практических проблем. Среди них: необходимость создания новых программ подготовки специалистов, ориентированных не на накопление информации, а на способы ее анализа и методы создания ново-го знания; потребность в гибких управленческих структурах, способных стимулировать креативный процесс; преодоление системы социального контроля традиционного типа, предус-матривающего значимость власти коллективного типа, прежде всего государственно-бюрократической, а также многое другое.
Социокультурные факторы кризиса управляемости совре-менных политико-административных систем достаточно раз-нообразны. Однако, как представляется, к наиболее существенным из них можно отнести общую тенденцию возрастания количества культурных течений, их разнообразие, сложность их взаимодействий: противостояния и взаимопроникновения . Символическим выражением состояния современной культуры может служить мозаика, эклектический взгляд на мир, опреде-ляющий фазу культурного распада и хаотического смешения стилей. Так исчезает культурная иерархия и становится пробле-матичным ценностный аспект политико-административного управления.
Ключевым экономическим фактором , определившим кри-зисное состояние политико-административной системы уп-равления современных государств Запада, являются завышен-ные ожидания экономического роста. Во второй половине XX в. новая система общественного производства, основанная на гибком потреблении продукции, изготавливающейся неболь-шими партиями, но по стоимости не превышающей массовую продукцию, благодаря внедрению новейших информацион-ных технологий обеспечила значительный рост уровня жизни. Однако эта новая система несет в себе ряд негативных соци-альных и психологических явлений. Помимо завышенных ожиданий экономического роста, это — углубление специали-зации работников, требование высокой профессиональной и географической мобильности, постоянной переподготовки, высокое психологическое напряжение, связанное с необходи-мостью контролировать постоянно меняющуюся ситуацию в сфере профессиональной деятельности; явление, определен-ное О.Тоффлером как «футурошок» (боязнь или шок будуще-го) и многое другое.
Таким образом, социально-политические, социокультурные и экономические факторы определяют основные черты кризи-са управляемости современных политико-административных систем: упадок социальной дисциплины, дезинтеграцию граж-данского порядка, усиление отчуждения и самоотчуждения граждан от политики, неопределенность развития и т. д. Прео-долеть кризисное состояние можно созданием таких условий , которые обеспечили бы беспрепятственную, равноправную коммуникацию, вне зависимости от социального статуса или материального положения ее субъектов. Это:
Ø демократичес-кие права и свободы,
Ø устранение недостатков рынка (монополий, недобросовестной конкуренции и т. д.),
Ø равный доступ к получению общественных благ (образования, социальной по-мощи, медицинского обслуживания и др.),
Ø признание равно-правия различных этнических и религиозных ценностей.
Вы-шеперечисленные условия призваны обеспечить эффективное функционирование современного государства в ходе осущес-твления административных и политических реформ.
3. Политико-административная система антрепренерского типа.
Эти изменения во многих государствах Запада потребовали создания политико-административной системы нового ант-репренерского типа , основывающейся на принципах отделе-ния политики от обслуживания, проверке качества и эффек-тивности работы рынком, ориентации на потребности клиента, перенесения контроля с процедуры исполнения на качество ре-зультатов работы, контрактной системы найма и оплаты по ре-зультату .
Государственное управление антрепренерского или рыноч-ного типа (entrepreneurial government ) покоится на нескольких ключевых принципах, изложенных в уже упоминавшейся кни-ге Д.Осборна и Т.Гэблера. К сказанному добавим следующее. В политико-административной системе новой антрепренерс-кой модели правительство играет роль своеобразного катализа-тора. Оно передает исполнительские функции (обеспечение ус-луг) некоммерческим, общественным организациям, оставляя за собой функции контроля и выработки общего направления работ.
Новая модель предусматривает децентрализацию управления . Основная задача правительства заключается в том, чтобы пре-доставить местным сообществам возможность решать свои проблемы самостоятельно и проконтролировать степень удов-летворения нужд местного населения. Создается конкурентная среда за счет преодоления государственной монополии на неко-торые виды услуг населению. При этом эффективная конкурентная среда (поощряющая инновации, стимулирующая отдачу сотрудников, повышающая качество услуг) может быть создана только в жестких нормативных рамках, т. е. правила конкурен-ции должны быть четко сформулированы, а сам процесс — нахо-диться под постоянным контролем. Поэтому требуется создание модели ограниченной или регулируемой конкуренции.
Антрепренерская модель предусматривает преимуществен-ную ориентацию государственного управления не на бюрокра-тические правила и собственный бюджет, а на конкретные це-ли . Это означает, что на первом этапе организация четко определяет цель или, чаще, комплекс целей, а затем разрабаты-вает систему правил и соответствующий достижению цели(ей) бюджет.
Новая модель политико-административной системы ориентирует управленцев не на рост финансовых вложений в организацию, а на конечный результат деятельности . Рас-сматривая чиновников как рациональных индивидов, авторы этой модели справедливо полагают, что конечный результат их деятельности (например, количество вылеченных больных) не-избежно вступит в противоречие с требованием дополнитель-ных бюджетных вливаний (чем больше пациентов в больницах, тем выше финансовые требования управляющей организации). Правительство должно не столько распределять средства и контролировать расходование, сколько стремиться зарабаты-вать их.
Антрепренерская модель политико-административной сис-темы не является единственным и, тем более, идеальным, от-ветом на вызовы современности. Однако именно она стала главным вопросом повестки дня повсеместно идущих админи-стративных реформ. При этом ориентация на рыночные меха-низмы не устраняет необходимости решения вопроса об эф-фективной организации процесса взаимодействия элементов политико-административной системы между собой и внешни-ми агентами.
Усложнение социальной структуры общества, появление множества гражданских движений, формирование плотной се-ти коммуникаций, наконец, глобализация культурного и эко-номического пространства потребовали поиска новых меха-низмов взаимоотношений между государством и гражданским обществом. Общее направление создания этих механизмов можно определить как расширение практики вовлечения граж-дан в процесс принятия и реализации государственных реше-ний. Прозрачные и общедоступные способы обратной связи, в свою очередь, призваны обеспечить эффективное использо-вание ресурсов для решения социально-экономических проб-лем и более точно определить приоритеты государственной по-литики. Одновременно с изменением механизмов обратной связи изменяются организационные структуры внутри полити-ко-административной системы. Стратегическим направлением изменений стала децентрализация, а перспективной целью — формирование горизонтальной управленческой сети, куда, на-ряду с государственными организациями, войдут организации частного сектора и различные общественные группы.
4. Государственное управление
Государственное управление - это целенаправленные действия государственных органов и служащих по пла-нированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений). Однако такой формулировкой трудно ограничиться. Управление, особенно государственное, - сложное, многоплановое яв-ление. С точки зрения теории и практики, это:
Умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;
Вид деятельности по руководству людьми и органи-зациями;
Область человеческого знания, помогающего осуще-ствлять эту деятельность;
Специфический вид трудовой деятельности;
Комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, это необходимое условие их функ-ционирования;
Сочетание объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;
Волевые отношения, предусматривающие опреде-ленные целенаправленные действия, организационно-распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.
Государственное управление - это, прежде всего, поли-тическая деятельность. Расстановка вопроса о полной деполитизации управления не имеет смысла. Общие ориен-тиры деятельности системы управления задаются полити-ческими деятелями и институтами . Государственная поли-тика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, соци-ального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека.
Государственное управ-ление — одна из областей государственной политики, ба-зирующаяся на выработанных в обществе и законодатель-но закрепленных общесистемных императивных установ-ках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоре-тико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разно-образных политических факторов, влияющих на содержа-ние и направленность государственной политики. Тем не менее, структурами государственно-управленческих отно-шений являются, прежде всего, обобщенные структуры пра-вовых отношений.
Определение понятия власть как воплощения полити-ческого господства и средства осуществления политики через систему государственных органов поражает просто-той и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» она становится проблематичной.
Государственная власть - центральное понятие исто-рии госуправления в России. Без объяснения понятия власти как вводного методологического мы не можем эффективно судить о действиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие власть напрямую связано и с такими производными ка-тегориями, как «ответственность», «способность», «воз-можность».
Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание человека властью - это осознание им мораль-ной ответственности; способность власти убеждать - уникальная сторона более широкой сферы государствен-ной власти (это не только речь, но и символы и знаки ее). Исследователи запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Энтони Гидденс делают упор на «ком-муникативном» аспекте власти. Коммуникативный принцип - незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуп-равления создает возможность эффективного общения и применения власти.
Анализ проблемы взаимодействия политики и государственной службы в рамках современных политико-административных систем потребовал обоснование тезиса о ключевом значении понятия «политико-административное». Это понятие пришло в политическую науку из юриспруденции, использующей его в Конституционном праве (например, когда речь идет о политико-административных единицах).
Политология, а также, граничащая с ней административная наука, все шире используют понятие «политико-административное» применительно к системе, управлению и т.д. Можно определить политико-административную систему как устойчивую совокупность отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики; политико-административная система характеризуется сочленением, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.
Политико-административные системы включают такие компоненты , как:
Ø «политизация» («деполитизация») госслужбы;
Ø «функционаризация» («дефункционаризация») политики, участие, политическая ориентация госслужащих, политическая лояльность госсаппарата;
Ø политическая роль административной элиты и ее участие (неучастие) в формировании государственной политики;
Ø ротация «политических чиновников» в условиях чередования партий у власти;
Ø влияние политических факторов на рекрутирование, подготовку, карьерное продвижение чиновничества;
Ø степень открытости (закрытости), прозрачности (непрозрачности) госслужбы, ее легитимности (нелегитимности);
Ø уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества;
Ø характер взаимоотношений со СМИ, политическими партиями, группами интересов и т.д.
Литература
Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.
Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.
