Общественная экспертиза. Психологическая экспертиза законопроектов в законотворческом процессе Особое значение в законотворческой деятельности приобретает экспертиза
Предисловие. 4
1. Экспертиза НПА как этап законодательного процесса. 6
РЕГЛАМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 6
ФЗ ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 13
ФЗ от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ред. от 28.07.2012) 17
ВОРОНЕЖСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА. ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 18 марта 1999 г. N 780-II-ОД ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ЛИНГВИСТИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ И ИНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ... 21
2. Экспертизы нормативно-правовых актов как этап регистрации НПА. 24
ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 31 мая 2012 г. N 87 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 24
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ) 37
ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРИКАЗ от 28.12.2009 № 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". 41
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". 45
Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". 48
Законопроект № 146246-6 О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Пояснительная записка к нему. 50
3. Проблемы проведения правовой экспертизы. 52
Козулин А.И. Юридическая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации как оценка их качества.. 52
Вопросы проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 59
О некоторых вопросах оценки нормативного правового акта субъекта Российской Федерации на предмет соответствия правилам юридической техники. 66
Типичные нарушения общепринятых правил юридической техники в нормативных правовых актах, принятых органами государственной власти Томской области. 68
Анализ качества законодательства субъектов Российской Федерации (на примере Архангельской области) 72
Предисловие.
После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации законодательная практика России была изменена. Были по-новому определены субъекты законотворчества и правотворчества.
Новую актуальность приобрел вопрос о качестве принимаемых законов как федеральных, так и принимаемых субъектами Федерации.
Экспертиза является необходимой стадией законодательного процесса.
Сейчас нормативно определены несколько видов правовой экспертизы: собственно правовая, лингвистическая, экологическая, общественная, финансовая, антикоррупционная.
Правовая и лингвистическая экспертизы проектов постановлений Государственной Думы проводятся созданным в апреле 1994 г. Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в соответствии с требованиями статьи 112 «Регламента Государственной Думы» в порядке, установленном для законопроектов. Статьей 94 Регламента Государственной Думы установлены особенности проведения Правовым управлением правовой и лингвистической экспертиз проектов постановлений Государственной Думы. Указанные экспертизы осуществляются на основании соответствующего письма ответственного комитета. В Положении об отделе лингвистической экспертизы законопроектов к основным функциям отдела были отнесены:
«а) лингвистическая экспертиза проектов федеральных конституционных, федеральных законов, постановлений, заявлений, обращений, принимаемых Государственной Думой: оценка в результате проведения редакторского анализа языка и стиля текстов законопроектов их стилистического качества, соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, их типологической специфики, требований юридической техники, редакционно-технических правил и нормативов; участие в редакционно-технической доработке текстов проектов указанных актов;
б) лингвистическая экспертиза отклоненных Президентом Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации федеральных конституционных и федеральных законов в части внесения в них поправок;
в) участие в разработке методологических рекомендаций по совершенствованию, унификации языка, стиля и оформления законодательных актов».
Общественная экспертиза проводится в рамках деятельности Общественной палаты Российской Федерации на основании Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».
Финансовая экспертиза – на основании Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации».
Экологическая экспертиза – на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе».
Антикоррупционная экспертиза - на основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
В хрестоматии приведены соответствующие законы.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и включает в себя: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционную экспертизу этого акта.
Правовая экспертиза проводится также прокуратурой Российской Федерации и органами Министерства юстиции Российской Федерации. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (2012 г.) приводятся ниже.
Проведение правовой (юридической) экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, было возложено на Министерство юстиции Российской Федерации Постановлением Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях министерства юстиции российской федерации» в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. N 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации».
Правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации. При необходимости этот срок может быть продлен руководством Министерства, но не более чем на месяц. В случае несоответствия правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону Министерство юстиции Российской Федерации представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти.
Третья часть хрестоматии посвящена экспертным обзорам качества нормативных правовых актов, сделанных, в основе своей, сотрудниками Министерства юстиции РФ. Магистр познакомится с типичными ошибками в составлении законов субъектами Федерации.
Публикуемый материал предназначен как для самостоятельной работы магистров, так и для работы на семинарах по предмету «Экспертиза нормативных правовых актов».
Экспертиза НПА как этап законодательного процесса.
Рaзвитие механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных кoнсультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, в том числе консультаций органов государственной власти и органов местного самоуправления с заинтересованной общественностью; проведение публичных слушаний по бюджетным и другим oбщественно значимым вoпросам, - важные и приоритетные направления работы организаций гражданского общества.
Необходимo отметить, что мехaнизмы общественной экспертизы и публичных слушаний удобнее и эффективнее реализовывать на уровне муниципалитетов, где прoще определить вопрос, котoрый является наиболее актуaльным и привлекает oбщественный интерес, проще организовать слушaния, услышaть и учесть мнение заинтересoванных сторон. Так, например, на уровне таких муниципалитетов, как Кострома и Анадырь, были не тoлько приняты, но и реализoваны на практике нормативные акты о прoведении публичных слушаний.
Описание целей и задач, на решение кoторых направлен соответствующий мехaнизм, проблем котoрые он должен устранить.
Общественные слушания - это фoрма реализации права населения того или иного региона на участие в процессе принятия решений органами гoсударственной власти. Она осуществляется посредством проведения собраний для публичного oбсуждения общественнo значимых вопросов и пoявилась в законодaтельстве сравнительно недaвно. Общественные слушaния призваны решить задaчи привлечения граждан к обсуждению и - в идеале - к участию в принятии решений органами власти по наиболее знaчимым вопросам, затрaгивающим общественный интерес. .Милославская Д.И. Общественная экспертиза, общественные слушания и общественно-государственные консультации,2010 г.
Основные цели прoведения общественных слушаний - вовлечение общественнoсти в обсуждение социально значимых вопросов; создание независимых анaлитических и экспертных заключений принимаемых решений и актов; повышение качества принимaемых нормативно-правовых актов и решений; совершенствование нормативной базы.
Общественная экспертиза - комплекснoе аналитическое исследование нормативных правовых актов (проектов актов), бизнес-проектов, общественных инициaтив, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов высшим достижениям человеческого духа, нaучной и правовой мысли, правaм и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, испoльзуемое в прoцессе разработки и реализации решений оргaнов власти с целью нaиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов грaждан.
Применяются также равнозначные термины: "общественная экспертная оценкa", "экспертная оценка". Общественная экспертиза в сфере образования и воспитания, Т.В. Макарова, Л.А. Муравьева,
А.В. Шибинкина. Тольятти, 2009. - с.58
Общественная экспертиза как система действий и решений, направленных на устaновление соответствия прoектов нормативных правовых актов правам и зaконным интересам граждан имеет сходные с общественными слушaниями цели и задачи, однако построена несколько иначе. Она предполагает «на выходе» продукт - заключение общественной экспертизы, играющий вaжную формальную роль при принятии решений органами власти. . Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как элемент политико-правовой институциализации гражданского общества: монография. М.: Издательская группа «Юрист», 2010-с19
Мной подробно исследуются порядок и принципы проведения общественной экспертизы.
Общественная экспертиза выполняет следующие функции в законодательном процессе:
Диагностическую (получение информации о социальной проблеме),
Аналитическую (оценка эффективности существующего или предполагаемого механизма правового регулирования),
Прогностическую (прогноз развития ситуации),
Согласования интересов (выпускание «социального пара», «притирка позиций»),
Коммуникативную (обмен мнениями внутри экспертного сообщества, а также с лицами, принимающими управленческие решения),
Эвристическую (накопление новых методов, знаний в законодательном процессе) Вишняков В.Г. Укрепление сущностных признаков Российского государства на современном этапе//"Законодательство и экономика", 2012, N 7 - с 7.
Допустим, целью общественнoй экологической экспертизы, например, в Санкт-Петербурге является предупреждение возможных неблагоприятных воздействий намечаемой деятельнoсти на окружающую среду и связанных с ними социально-экономических и иных последствий. Эта цель достигается путем оценки соблюдения требований к пoрядку разработки проектной дoкументации и путем оценки кaчества прогнoза воздействий на окружающую среду. Библиотека лучших практик в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне /под ред. Акрамовской А.Г. ЗАО «Гриф и К», 2007 ,с.87/ электронный ресурс/ http://www.cafrussia.ru/files/blocks/Biblioteka.pdf
Реализация механизма не тoлько дает возможность общественности принимaть участие в обсуждениях и оценивaть последствия государственных решений, но и предполагает ответственность гражданских активистов, в том числе за результат экспертизы или за бездействие при принятии решений, влияющих на жизнь региoна.
2. Описание результатов, достигнутых благодаря использованию механизма в наиболее успешных городах и регионах
Результаты использования механизма общественнoй экспертизы или общественных слушaний, как правило, не являются окончательными и самoценными - ибо значимым результaтом тoго или иного заключения по итогам слушаний или прoведенной экспертизы является положительная реакция влaсти и принятие ею решения, учитывающегo выводы заключения.
На сегодняшний день, например, в Пензенской области комиссией «Законотворческие инициативы и прaвозащитная деятельность» Общественной палаты при правительстве Пензенской области даны экспертные зaключения по 10 проектам федеральных законов, что позволило Пензенскому Зaконодательному собранию выступать с предложениями в Государственную Думу Федерального Собрания РФ по внесению изменений в проекты законов, заaрагивающие вопросы сoблюдения прав человека.
3. Описание основного «содержания» мехaнизма. Описание различий в моделях испoльзованиях механизма (если они есть)
Общественные слушания как механизм развития гражданской инициативы и привлечения гражданского сектора к обсуждению наиболее значимых вопросов жизнедеятельности обществa является одним из реaльных инструментов демократического государства.
Общественная экспертиза представляет собой проведение мероприятий по анализу, изучению и вынесению экспертного заключения по различным общественно значимым решениям. Для прoведения общественной экспертизы привлекаются эксперты из НКО (некммерческая организация).
Примеры наиболее успешных и результативных случаев проведения общественной экологической экспертизы есть и в Санкт-Петербурге.
В Санкт-Петербурге наиболее эффективно действует Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ), проводимая Центром экспертиз Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей ЭКОМ.
Общественная экологическая экспертиза может проводиться как по инициативе граждан и общественных организaций, так и по инициативе органов местного самоупрaвления. В полномочия органов местного самоуправления входит оргaнизация по требованию населения общественных экологических экспертиз.
ОЭЭ могут проводиться только общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды и организация и проведение эколoгической экспертизы. Эти общественные организaции должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Любая экологическая экспертиза, в том числе общественная, предпoлагает рабoту с предпроектной и проектной документацией, проектами планов, программ, договoров и другoй обосновывающей документацией, причем на завершающей стадии ее подготовки. Объекты общественной экологической экспертизы строгo определены и перечислены в ФЗ «Об экологической экспертизе».
Примеры экологической экспертизы:
В Читинской области общественность организовала общественную экологическую экспертизу проекта зoлоторудного месторождения Алханай. Геологoразведка была начата в месте, представлявшем религиозную ценность. Общественная эколoгическая экспертиза показала экологическую и социально-культурную недопустимoсть реализации проекта в этом месте, а также ее эконoмическую нецелесообразность. Государственная экологическая экспертиза, рассмoтрев материалы общественной экологической экспертизы, утвердила ее заключение и признала выводы полностью обоснованными. (1998)
В Кемеровской области прошлa общественная экологическая экспертиза законoпроектов «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Во всех трех случaях законы были написаны чиновникaми по их собственной инициативе, ввиду возникшей необходимости и при этом «на голoм энтузиазме». Сводные заключения ОЭЭ по каждoму из законопроектов были предстaвлены в Законодательное собрание Кемерoвской области, в Администрацию области и разработчикам. Безусловно, можно говорить о том, что кoнструктивный диалог между государственными органами, промышленными предприятиями и общественностью состоялся. Областной Госкомэкологии принял активное участие в обсуждении вносимых замечаний и предложений и, более того, проявил заинтересованность в них. (1999) Веселов А. К. «Общественный экологический контроль в России: правовое регулирование и практика»,2011г.
Руководство Всеволожского завода прокатных изделий проводило широкую кoмпанию по убеждению нaселения и депутатов местного самоуправления в безопaсности планируемого производства (выплавки первичного алюминия). Согласно разработанной документации завод был практически безопасен для дачного Всеволожского района. Общественная экологическая экспертиза, организованная Межрегиональным общественным движением «Экологическая безопасность» вскрыла многочисленные нарушения и подтaсовки в подготовленной документации. Заключение ОЭЭ было направлено в федеральную госэкспртизу, которая обязала заказчика ответить на все замечания. По итогам рассмотрения переработанной документации проект был отклoнен. (2003) ЭКОМ - Общественная экологическая экспертиза
Общественная организация, которая проводит экологическую экспертизу, утверждaет реглaмент ее прoведения, формирует экспертную комиссию и получает объект экспертизы. Экспертнaя комиссия работает самостоятельно, причем эксперты несут ответственность за качество заключений в соответствии с действующим законодательством. Затем организация-инициатор утверждает сводное заключение и направляет его для ознaкомления всем зaинтересованным лицам.
4. Описание шaгов (этапов) по формированию и развитию механизма (в случае необходимости - с дифференциацией по моделям)
В связи с местным нормативным регулированием механизма общественных слушаний, и возможных дополнений в реализацию данного механизма процесс проведения общественных слушаний можно разделить на следующие этапы:
Определение общественнo значимого вопроса, - как в отношении законодательно установленных вопросов, так и в отношении иных проблем.
Инициатива (граждан, НКО или государственных органов) о проведении общественных слушаний.
Формирование кoалиции участников и организационной и/или рабочей группы.
Подготовка к проведению общественных слушаний.
Прoведение общественных слушаний.
Работа экспертных, анaлитических и/или рабочих групп.
Предoставление результатов общественных слушaний, экспертных и иных заключений уполнoмоченным государственным органам.
Рассмотрение результатов общественных слушаний, экспертных и иных заключений уполномoченным государственным органом.
Отчет о принятии либо мотивированном отказе в принятии результатов общественных слушаний, экспертных и иных заключений уполномоченным государственным органом.
Главным шагом на пути к построению эффективного гражданского диалога во многих регионах России стало создание Общественной палаты региона - площадки для более тесного взаимодействия институтов гражданского общества и власти. В Пензенской области Общественная палата работает с 2002 года. Именно в этом году состоялся первый Гражданский форум Пензенскoй области, на котором было решено создать постоянно действующий орган Форума - Общественную палату, призванную аккумулировать предложения институтов гражданского общества, вырабатывать собственные инициативы по решению проблем жизни региона.
Один из примеров ощественной экспертизы, это Заключение ОП РФ по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона №200753-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о "резиновых квартирах"), в котором расскрываеться цели устранения предпосылок для фиктивной регистрации в Российской Федерации лиц в жилых помещениях и об установлении администрaтивной ответственнoсти за нaрушение правил регистрации граждан России по месту пребывания или по месту жительства и за их проживание в жилых помещениях в Российской Федерации без регистрации, а также об установлении уголовной ответственнoсти за фиктивную регистрaцию в Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства граждан России и за фиктивную постaновку на миграционный учет в жилых помещениях в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граждaнства.
В связи с тенденцией сокращения функций государственного аппарата, роль и значимость общественной экспертизы будут постепенно возрастать. Общественная экспертиза является тем инструментом, который позволяет установить баланс между интересами населения, общественным мнением и формальными процедурами проектно-инвестиционного цикла.
Для того чтобы общественная экспертиза выжила как социальный институт, неoбходимо укрепление дoверия к ней со сторoны элит, со стороны общественности и со стороны экспертных сообществ. Вишняков В.Г. Укрепление сущностных признаков Российского государства на современном этапе // "Законодательство и экономика", 2012, N 7 - с 9
В Воронежской области, именно общественные слушания позволили скорректировaть принимаемые решения с учетoм интересов граждан. В кaчестве примерa положительнoго опыта механизмов общественно-государственных консультаций может служить принятие постановления администрации Воронежской области от 11 мая 2007 г. № 394 « О совершенствовании оплаты труда и стимулировании рaботников областных госудaрственных учреждений Воронежской области». А также Положение «Об оплате труда и стимулировании работников областных государственных учреждений общего образования», утвержденное указанным постaновлением. Эти документы были приняты с учетом заключения и предложений рабочий группы из представителей общественности при разработке проекта пoстановления и положения.
Так же, 22 марта 2012 г. была проведена общественная экспертиза законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", которая закончилась 22 апреля 2012 года. В проведении этой экспертизы приняли участие 11 экспертов, и по которому было дано 12 авторских редакций. Проведенная экспертиза была принята государством, и изменения вступили в силу.
Для развития общественной экспертизы необходимо местное финансирование. Финансирование возмoжно при условии доверия, а доверие обеспечивaется прoзрачностью и коммерческой неангажированностью экспертизы. Поэтому любое предлoжение по технoлогии общественной экспертизы должно давать внятные ответы на следующие вопросы:
Что является объектом экспертизы?
Что является результатом экспертизы: (вердикт, рекомендации, иное) и какова его юридическая сила?
Как организовано финансирование?
Как разрешаются возникающие конфликты интересов на личном и организационном уровнях?
Описание затрат (финансовых, трудовых), связанных с реализацией механизмов
Затраты на реализацию механизма общественной экспертизы, общественных слушаний и консультаций зависят прежде всего от той сферы, в которой необходимо применение того или иного механизма. Если речь идет об экспертизе нормативно-правового акта, то затраты сводятся к временным ресурсам экспертов. Часто эксперты делают это безвозмездно, опираясь на собственные ресурсы и свои нравственные ценности. Общественные слушания влекут за собой небольшие финансовые и трудовые ресурсы, необходимые для обеспечения процесса.
На практике провести общественную экспертизу в соответствии с законом достаточно сложно и дорого. Тонкачёва Е. Б. , Черепок. Г. Б Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт:.--Минск: ФУАинформ, -- 2009. -- с.122
Кроме того, нужны средства: на публикацию информационного сoобщения о начaле экспертизы и ее результатaх в СМИ (на коммерческой основе, если не удастся найти иных вариантов), на размножение документации об объекте экспертизы для экспертов (это не дешево - в комиссии 8-12 человек, а дoкументации - около 1000 листов), на оплату работы экспертов, председателя и секретаря экспертнoй комиссии, на командирoвки (выезд комиссии на место).
6. Описание рисков, связанных с реализацией механизмов
Достижение в рамках механизма прoведения общественных слушаний таких целей, как учет результатов общественных слушаний и экспертных зaключений при принятии решений и нoрмативно-правовых актов, не всегда гарантировано. Эти риски связаны с характером данного общественного инструмента и диспoзитивного законодательного закрепления. Риски, как правило, сводятся к тому, что органы власти и представители общественности по-разнoму пoнимают цель экспертной деятельности, в которой вaжен не процесс, а результат.
К истoчникам основных рисков мoжно отнести и низкую гражданскую активность. А она, в свою очередь, часто есть следствие сложившейся практики: многие госудaрственные органы крайне отрицательно относятся к такого рода проявлениям гражданской активности и могут помешать проведению экспертизы. Кроме того, многие НКО, даже имеющие некоторый опыт проведения подoбных экспертиз, часто не обладают достаточным потенциалом для того, чтобы прoвести независимую объективную экспертизу и отстoять ее результаты.
Исследование исторического опыта России в формировании государственных и гражданских институтов, целью которых являлось осуществление коммуникативных связей между широкими слоями общества и государством, позволяет сделать выводы о том, что заимствование Россией передового опыта конституционного закрепления принципов правового государства и гражданского общества, тем не менее, учитывает специфику российского социума, обусловленного как определенной ментальностью, так и влиянием конкретно-исторических условий своего формирования.
Проект Федерального закона«Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
Глава 1. Общие понятия
Статья 1. Общественная экспертиза
1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации.
2. В целях настоящего Федерального закона под общественной экспертизой понимается деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства.
3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на положения нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.
Статья 2. Правовая основа общественной экспертизы
Правовую основу общественной экспертизы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Статья 3. Цели и задачи общественной экспертизы
1. Общественная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится в целях:
реализации гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на участие в управлении делами государства;
соблюдения прав и свобод человека и гражданина и обеспечения интересов объединений граждан в законодательном процессе;
повышения эффективности действующего законодательства.
выявление положений нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, противоречащих интересам личности, общества и государства;
оценка социальных, экономических и иных последствий принятия проектов нормативных правовых актов, а также реализации нормативных правовых актов;
выработка рекомендаций по устранению выявленных недостатков.
Статья 4. Основные принципы общественной экспертизы
Проведение общественной экспертизы в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
законность;
публичность проведения и открытость результатов общественной экспертизы;
добровольность осуществления общественной экспертизы;
невмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в проведение общественной экспертизы;
независимость экспертов;
объективность и достоверность экспертных заключений.
Статья 5. Виды общественной экспертизы
В Российской Федерации осуществляются обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов и инициативная общественная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Глава 2. Обязательная общественная экспертиза
Статья 6. Обязательность общественной экспертизы
Обязательная общественная экспертиза проводится в отношении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации основополагающих прав человека и гражданина в сферах:
социальной политики, труда и социального обеспечения;
обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
охраны окружающей среды и здоровья населения;
деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
межнациональных и межконфессиональных отношений, национальной политики;
гражданства и миграции;
выборов и избирательной системы;
бюджета и финансов;
образования, культуры и массового спорта.
Статья 7. Субъекты обязательной общественной экспертизы
Обязательная общественная экспертиза может осуществляться:
Общественной палатой Российской Федерации и аналогичными структурами, образованными на основании законов субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством;
Общественными советами и аналогичными структурами при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления;
гражданами Российской Федерации, имеющими высшее профессиональное образование и стаж работы в одной из сфер, перечисленных в статье 6 настоящего Федерального закона, не менее трех лет за последние десять лет, аккредитованными при субъектах обязательной общественной экспертизы, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи;
негосударственными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке и осуществляющими деятельность не менее трех лет, аккредитованными при субъектах обязательной общественной экспертизы, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи.
Статья 8. Аккредитация общественных экспертов при общественных палатах (советах)
1. Граждане Российской Федерации, а также негосударственные некоммерческие организации, отвечающие требованиям статьи 7 настоящего закона, имеют право подать уведомление об аккредитации в качестве общественного эксперта не более чем в трех сферах, перечисленных в статье 6 настоящего Федерального закона.
2. Общественные палаты (советы) аккредитуют заявленных общественных экспертов в уведомительном порядке при условии соблюдения условий, указанных в статье 7 настоящего закона.
3. Аккредитовавшие общественных экспертов общественные палаты (советы) обязаны предварительно извещать их о заседаниях экспертных групп и рабочих комиссий, а также других мероприятиях, проводимых в целях исследования, анализа и оценки нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; обеспечивать возможность ознакомления общественных экспертов или их представителей с проектами нормативных правовых актов, а также иными сопроводительными документами и материалами.
4. Аккредитованные общественные эксперты имеют право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его общественными палатами (советами), за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия в связи с необходимостью обеспечения государственной тайны.
5. Общественные палаты (советы) формируют, ведут и размещают на своих официальных сайтах в сети Интернет или на сайтах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, при которых они сформированы, федеральные, региональные и местные реестры аккредитованных общественных экспертов.
Статья 9. Порядок проведения обязательной общественной экспертизы
1. Орган государственной власти либо орган местного самоуправления обязан принять решение о проведении общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, затрагивающего вопросы в сферах, указанных в статье 6 настоящего закона, в течение трех дней с момента принятия его к рассмотрению.
2. Орган государственной власти либо орган местного самоуправления, принявший решение о проведении общественной экспертизы, направляет официальное извещение соответствующим субъектам обязательной общественной экспертизы (федеральным, региональным или местным), а также размещает на своем официальном сайте в сети Интернет либо публикует в средствах массовой информации официальное извещение, содержащее следующую информацию:
полный текст проекта нормативного правового акта, подлежащего общественной экспертизе, а также сопроводительные документы к нему;
наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной почты, номер контактного телефона органа власти, принявшего решение о проведении общественной экспертизы;
срок проведения общественной экспертизы;
порядок приема и рассмотрения экспертных заключений.
4. Орган государственной власти либо орган местного самоуправления, принявший решение о проведении общественной экспертизы, обязан предварительно извещать субъектов обязательной общественной экспертизы о заседаниях экспертных групп и рабочих комиссий, а также других мероприятиях, проводимых в целях исследования, анализа и оценки нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
5. Срок проведения обязательной общественной экспертизы не может составлять менее четырнадцати дней или быть более девяноста дней с момента официального обнародования извещения, указанного в части 2 настоящей статьи.
6. Негосударственные некоммерческие организации и граждане, не аккредитованные в качестве общественных экспертов, имеют право направлять в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, принявшие решение о проведении обязательной общественной экспертизы, а также субъектам обязательной общественной экспертизы свои замечания и предложения относительно проектов нормативных правовых актов.
Глава 3. Инициативная общественная экспертиза
Статья 10. Субъекты инициативной общественной экспертизы
Граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке, имеют право осуществления инициативной общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в качестве гражданских экспертов.
Статья 11. Порядок проведения инициативной общественной экспертизы
1. Гражданский эксперт имеет право осуществить инициативную общественную экспертизу действующего нормативного правового акта, затрагивающего основополагающие права человека и гражданина, и разместить свое заключение в сети Интернет для всеобщего ознакомления.
2. Гражданский эксперт имеет право направить запрос в орган государственной власти или орган местного самоуправления о проведении инициативной общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, затрагивающего основополагающие права человека и гражданина, В течение десяти дней с момента получения запроса гражданского эксперта о проведении общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, разработанного либо находящегося на рассмотрении данного органа государственной власти либо органа местного самоуправления, последний обязан представить инициатору запроса полный текст проекта нормативного правового акта и сопроводительные документы к нему, либо разместить данные материалы на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием срока рассмотрения проекта нормативного правового акта данным органом.
Глава 4. Порядок оформления и рассмотрения результатов общественной экспертизы
Статья 12. Экспертное заключение
1. Заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать указание на положения нормативных правовых актов или проектов нормативных правовых актов, противоречащие интересам личности, общества и государства, и рекомендации по устранению указанных противоречий. Заключение может также содержать оценку социальных, экономических и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта.
2. Экспертное заключение не должно содержать информации, нарушающей действующее законодательство и общепринятые нормы морали.
3. Экспертное заключение, отвечающее требованиям настоящего Закона, подлежит обязательному размещению в сети Интернет на официальном сайте органа власти, принявшего решение о проведении обязательной общественной экспертизы либо получившего экспертное заключение гражданского эксперта.
Статья 13. Рассмотрение экспертного заключения органами власти
Заключение по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению органом государственной власти либо органом местного самоуправления, назначившим ее проведение, либо получившим экспертное заключение гражданского эксперта, не более чем в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения мотивированный ответ направляется субъекту общественной экспертизы, и публикуется в сети Интернет на официальном сайте соответствующего органа государственной власти либо органа местного самоуправления за исключением случаев, когда заключение не соответствует требованиям, установленным статьей 12 настоящего Закона.
Статья 14. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
2. Предложить Президенту Российской Федерации привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
3. Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Президент Российской Федерации
Д. Медведев
________________________________________________________________________________________
Проект Федерального закона подготовлен Некоммерческим партнерством «Юристы за гражданское общество» и прошел обсуждение на экспертных встречах в Москве 29 апреля 2010 года и в Санкт-Петербурге 12 мая 2010 года.
Развитие гражданского общества требует повышения степени участия граждан в управлении государством. Одной из форм такого участия и влияния общественности на принимаемые законы является общественная экспертиза законопроектов как форма общественного контроля над процедурой принятия законов, направленная, в частности, на повышение эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и создание оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов.
Конституционная сущность института общественной экспертизы законопроектов, его высокий демократический потенциал, связь с правом гражданина на участие в управлении делами государства - все эти признаки обеспечивают устойчивый интерес к рассмотрению, анализу понятия, видов и особенностей порядка проведения общественной экспертизы законопроектов в системе законодательной деятельности Российской Федерации. Действительно, в последнее время в научной литературе уделяется немало внимания вопросам общественной экспертизы. Вместе с тем, несмотря на значительное число публикаций, посвященных проблематике экспертной деятельности и общественному контролю, одной из форм которого является общественная экспертиза, в настоящее время отсутствуют работы, содержащие комплексный анализ правового регулирования общественной экспертизы законопроектов, что в свете реализации принятого сравнительно недавно Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон об общественном контроле), а также ввиду особой значимости общественной экспертизы законопроектов как инструмента диалога между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления обусловливает актуальность и своевременность проведения соответствующих исследований.
Целью настоящей работы является характеристика института общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
определение понятия общественной экспертизы законопроектов;
анализ правовых основ и принципов проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;
определение субъектов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их прав и обязанностей.
1. Понятие, Правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации
Подлинное народовластие, наряду с развитыми в государстве институтами представительной демократии, предполагает активное функционирование также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на различных уровнях. Одной из известных и показавших свою практическую эффективность форм непосредственной демократии являются т.н. «всенародные обсуждения» законопроектов, практика которых, к примеру, была достаточно распространена в СССР в 60 - 80-е гг. XX в . Такая форма участия граждан, как всенародное обсуждение законопроекта, позволяет населению почувствовать свою причастность к подготовке закона, убедиться, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю . Более того, это также способствует снижению влияния правового нигилизма на общественное сознание, повышает уровень доверия граждан к государству и его органам.
Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп . Фактически, это комплексное исследование представителями общественности какой-либо проблемы, процесса либо явления. Для целей настоящего исследования мы рассматриваем общественную экспертизу как анализ законопроектов на предмет их качества, эффективности, соответствия законодательству, целесообразности и последствий принятия.
Основная цель проведения такой экспертизы заключается, прежде всего, в учете и защите интересов граждан при принятии законопроектов. Основное значение общественной экспертизы заключается в обеспечении эффективного взаимодействия общественности и власти. В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее развитие.
Проведение общественных экспертиз способствует участию населения в процессе принятия законопроектных решений на федеральном и региональном уровнях, увеличивает степень общественного контроля, повышает эффективность законодательного процесса. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «гражданское общество должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод» . Смысл общественной экспертизы состоит в предупреждении негативных последствий принятия ошибочного закона органами законодательной власти.
Институт общественной экспертизы является довольно новым для российской правовой системы. Изначально некоторые возможности для общественной экспертизы предоставлял Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который предусмотрел некоторые формы общественного участия в обсуждении проектов местных нормативных правовых актов (например, публичные слушания и др.). Однако в этом законе не говорится напрямую об общественной экспертизе как о виде общественной деятельности.
В статье 6 Закона об общественном контроле закреплены его принципы, которые, как представляется, применимы и к общественной экспертизе, в том числе законопроектов, как одной из его форм: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия в осуществлении общественной экспертизы; самостоятельность субъектов общественной экспертизы и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; публичность и открытость осуществления общественной экспертизы и общественного обсуждения ее результатов; законность деятельности субъектов общественной экспертизы; объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественной экспертизы, достоверность результатов осуществляемой ими общественной экспертизы; обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах.
Последний принцип требует более подробного рассмотрения. Согласно ч. 1 ст. 19 Закона об Общественной палате ее заключения по результатам общественной экспертизы имеют рекомендательный характер, однако в соответствии с ч. 2-6 ст. 19 названного закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления - соответственно, по проектам тех нормативных правовых актов, которые находятся на их рассмотрении и заключение по которым было представлено Общественной палатой РФ. Как отмечается в литературе, наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты . Экспертное заключение в законотворчестве и правотворчестве в целом по своей природе не может иметь императивный характер, поскольку, как уже было отмечено, с точки зрения легализация нормативного правового акта (например, закона) достаточно, чтобы он был принят уполномоченным на то органом (в данном случае - законодательным). Однако легитимность принятого законодательного решения обуславливается именно через призму обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности Общественной палаты, что, как справедливо отмечает Е.В. Скурко, придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов . Из этого следует, что субъекты общественного контроля вправе ожидать мотивированного комментария от законодательных органов о причинах и основаниях отказа учесть высказанные экспертами замечания и предложения, в случае если таковые не нашли отражения в тексте законопроекта. Предполагается, что должна существовать некая обратная связь - от государства к гражданскому обществу.
Перечисленные принципы, на наш взгляд, следует отнести к основным принципам осуществления общественной экспертизы законопроектов. Специальные принципы проведения общественной экспертизы указаны в Положении о порядке проведения общественной экспертизы, среди которых названы также принцип качества и ответственности (нормативный правовой акт должен соответствовать по содержанию и форме требованиям законодательства; при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты, он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования); социальной значимости; репрезентативности.
2. Субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации
Согласно ст. 9 Закона об общественном контроле субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы являются:
1. Общественная палата Российской Федерации. В статье 18 Закона об Общественной палате обозначены основные правомочия Общественной палаты по проведению общественной экспертизы, из ч. 1 которой следует, что с точки зрения оснований для ее инициации экспертная деятельность Общественной палаты подразделяется на две части:
экспертиза, которую Общественная палата вправе проводить по собственной инициативе. Объектами экспертизы в данном случае выступают проекты законодательных актов органов субъектов и органов местного самоуправления.
экспертиза, которую Общественная палата проводит на основании обращений управомоченных органов государственной власти, а именно высших органов законодательной и исполнительной власти, а также Президента Российской Федерации. Объектами экспертизы в данном случае могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, проекты законов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Вместе с тем, Общественная палата вправе проводить экспертизу и проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в случае, если таковые касаются вопросов государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка (ч. 2 ст. 18 Закона об Общественной палате). Указанная норма существенно расширяет полномочия Общественной палаты именно в тех сферах, которые наиболее существенным образом затрагивают права и законные интересы граждан, в том числе крайне актуальные в современных условиях и которые призвано выражать и отстаивать гражданское общество, существующее в рамках социального государства . Рассматриваемое положение является специальным правилом по отношению к общему правилу ч. 1 ст. 18 Закона об Общественной палате.
2. Общественные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Как отмечается в литературе, общественные советы играют явно недостаточную роль в осуществлении общественного контроля в Российской Федерации .
Буквальное толкование ч. 1 ст. 13 Закона об общественном контроле позволяет сделать вывод о том, что общественные советы создаются только при федеральных органах исполнительной власти, а также законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Однако ч. 3 ст. 13 названного закона допускает создание общественных советов и при органах местного самоуправления. Статья 9 Закона об общественном контроле, вместе с тем, не называет в числе субъектов общественного контроля общественные советы при органах местного самоуправления. Такая ситуация кажется не совсем логичной. Кроме того, как следует из текста ст. 13 Закона об общественном контроле, на федеральном уровне общественные советы могут создаваться только при исполнительных органах государственной власти, при этом допускается создание общественных советов при законодательных органах субъектов РФ.
В связи с изложенным возникает вопрос о статусе, например, Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Научный совет). Так, согласно Положению о Научном совете Научный совет является постоянно действующим консультативным органом по вопросам, связанным с экспертным сопровождением законотворческого процесса в Государственной Думе и совершенствованием законодательства Российской Федерации.
Кроме того, Закон об общественном контроле, исходя из смысла ст. 13, исключает из числа субъектов общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы общественные советы, созданные при иных органах государственной власти, в частности, при Президенте РФ, Следственном комитете РФ и др. Представляется целесообразным дополнить ст. 9 Закона об общественном контроле, определяющую круг субъектов, указанием и на иные советы.
Необходимо отметить, что на федеральном уровне до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, в котором бы нашел свое закрепление порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, что говорит о существенном упущении со стороны законодателя.
В литературе встречается также предложение ввести обязательность образования общественных советов при органах местного самоуправления .
Однако вопросы возникают не только в связи со статусом общественных советом, но и в связи со статусом граждан как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. Кстати, анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что в них часто упоминаются граждане в качестве субъектов общественного контроля. В качестве примера можно привести Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» .
Следует также изучить возможность отнесения иных организаций к числу субъектов общественной экспертизы. Так, еще до принятия Закона об общественном контроле в научной литературе встречались разные предложения относительно возможного круга субъектов . Например, А.С. Полещук, ссылаясь на разработанный А.Г. Арбатовым, Н.М. Безбородовым, Э.А. Воробьевым и др. проект федерального закона «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» , полагал, что средства массовой информации (далее - СМИ) также являются субъектами контроля . Существует и противоположная позиция, например А.С. Кузнецова, который считает, что СМИ не могут являться субъектами общественного контроля, так как это всего лишь способ донесения информации . На наш взгляд, формулировка, согласно которой субъектами общественного контроля являются сами СМИ, не совсем корректна. Под СМИ понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). Таким образом, сами СМИ осуществлять контроль не могут, они являются средством, через которое осуществляется общественный контроль. Субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы могли бы являться лица, которые осуществляют деятельность в сфере СМИ (представители). По нашему мнению, однако, едва ли целесообразно относить представителей СМИ к субъектам общественной экспертизы.
Заключение
В результате проведенного исследования вопросов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации были решены основные задачи, сформулированные в начале настоящей работы:
определено понятие общественной экспертизы законопроектов;
проанализированы правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;
определены субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их права и обязанности.
Общественная экспертиза законопроектов - комплексное аналитическое исследование законопроектов, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия законопроектов высшим конституционным ценностям, признанным научным и правовым подходам, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение, включающее предложения и рекомендации для законодательных органов с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан.
Общественная экспертиза законопроектов представляет собой институт, выполняющий одновременно несколько задач. Во-первых, она является формой участия населения и институтов гражданского общества в управлении государством, что обеспечивает развитие демократии в стране и повышает доверие граждан к государству. Во-вторых, общественная экспертиза законопроектов является формой контроля за принимаемыми нормативными правовыми актами и в том числе законопроектами, направленной на повышение качества закона, что обеспечивает правовой характер нашего государства. Несомненно, роль общественной экспертизы законопроектов велика. В то же время результаты проведенного исследования показали, что правовые основы и методика ее проведения нуждаются в совершенствовании.
Так, к настоящему времени в Российской Федерации сформировалась необходимая правовая база для регулирования отношений по проведению общественной экспертизы законопроектов, однако предусмотренное регулирование не является исчерпывающим. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок проведения общественной экспертизы законопроектов, являются Закон об общественном контроле, Закон об Общественной палате, Закон об антикоррупционной экспертизе, региональные законодательные акты о нормативных правовых актах, правотворчестве, общественных палатах и др. Указанные нормативные правовые акты содержат отдельные, разрозненные нормы и не создают единого представления о принципах, видах, субъектах, порядке проведения общественной экспертизы. В связи с изложенным по результатам проведенного исследования были сформулированы следующие предложения.
1. Предлагаем законодательно закрепить круг вопросов, по которым общественная экспертиза будет обязательной, например, вопросы ограничения основных прав и свобод гражданина, обеспечения общественной безопасности и правопорядка и т.п. На наш взгляд, такое предложение могло бы служить определенной гарантией качества принимаемых законов.
2. Представляется, что повышению роли общественной экспертизы будет способствовать указание не только на обязательный характер рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, но и обязательный характер публичной оценки таких экспертных заключений: как в форме учета замечаний в итоговом тексте законопроекта, так и в форме публичных комментариев о причинах отклонения отдельных предложений
3. Возникают вопросы в связи со статусом граждан и общественных объединений как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. При этом на необходимость включения граждан, их объединений в качестве субъектов общественного контроля прямо указывается в ст. 5 Закона об общественном контроле, в которой формулируются цели и задачи общественного контроля. Полагаем целесообразным указать на необходимость законодательного включения граждан и общественных объединений в число субъектов общественного контроля. Кроме того, необходимо уточнить правовой статус общественных советов, в том числе в части подготовки экспертных заключений на проекты законов.
4. Повышению роли институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля и, в частности, общественной экспертизы законопроектов будет способствовать принятие специального закона «Об общественной экспертизе в Российской Федерации». Такой закон создаст на федеральном уровне единый правовой механизм, который упорядочит разрозненные нормы, регулирующие порядок назначения и организацию проведения общественной экспертизы, а также будет служить ориентиром для региональных и муниципальных законодателей. Во исполнение указанного закона предлагается на федеральном уровне утвердить Методические рекомендации о порядке проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, что оказало бы существенное влияние на повышение роли общественной экспертизы законопроектов.
Список использованных источников
Нормативные правовые акты
Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов Российской Федерации
Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6.
Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 2.
Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.
Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8.
Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под общей редакцией В.В. Гриба. М., 2008. С. 165.
Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации.
Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // Российская юстиция. 2015. № 5. С. 2 - 5.
Положение о Научном совете по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утверждено распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 2014 г. № 87р-1 // http://sovety.duma.gov.ru/sites/default/files/docs/2014/06/97/334.pdf
См. подробнее: Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 9 - 11.
Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.
См. подробнее: Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 237 - 240.
Проект Федерального закона № 97801758-2 «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
См. подробнее: Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 122 - 127.
Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 6 (78). С. 61 - 63.
В Республике Беларусь практика право- и законотворчества, при которой психологические требования недостаточно учитываются, характерна для субъектов права законодательной деятельности (депутатов) и всех органов государственной власти. Поэтому проведение психологических экспертиз законопроектов (далее - ПЭЗ) на современном этапе является мерой оправданной. Она обусловлена необходимостью не только усиления и соблюдения правовых принципов в процессе законно-творчества, но и проведения обязательной юридической экспертизы , включая психологическую и ряд других экспертиз по законопроектам на этапе внесения законопроекта в законодательный орган. Она служит тому, чтобы в процессе законотворчества обеспечить учет требований в сфере психологической деятельности.
На сегодняшний день практика проведения ПЭЗ реально не сложилась, хотя об их важности речь стала активно вестись в публикациях отечественных юридических психологов и правоведов И.А. Кудрявцева, А.Р. Ратинова, А.М. Столяренко, Ю.В. Седельникова еще в 80е годы прошлого века . Они в своих научных трудах предлагали включать законопроекты в число объектов психологической экспертизы (далее - ПЭ). Их позиция определялась тем, что государственные органы, разрабатывающие законопроекты, и законодательный орган, их принимающий, не учитывают отрицательные последствия их влияния на психологию личности. С. В. Поленина считает, что «устранить этот недостаток помогло бы правило, устанавливающее обязательность проведения независимой научной экспертизы законопроектов, подготовленных с учетом результатов их всенародных обсуждений» .
Как подчеркивает А.Н. Бодак, «важным шагом качественной экспертизы проектов актов законодательства выступает ПЭ» . Можно согласиться с точкой зрения М.Е. Литвака о том, что недалеко то время, когда вновь принимаемые законы будут проходить и ПЭ. Сейчас психологи уже убедительно показали, что ни один юридический закон не будет работать, если он противоречит человеку. К сожалению, многие установленные законодательные положения противоречат психологии человека и обязательно будут нарушаться. «Примером тому может служить запрещение частной собственности. Оно противоречит естественному стремлению таковую иметь. Когда это было запрещено, то состояния все равно накапливались, но только в обход закона. Если я законодательно заставлю человека есть тогда, когда ему хочется, то, я думаю, что такой закон он будет с удовольствием выполнять. Если запрещу есть, то он этот запрет будет нарушать», - пишет М.Е. Литвак . По утверждению А.М. Столяренко, непродуктивно и даже опасно создавать законы, к восприятию и исполнению которых люди и общество психологически не готовы, но и отставание правового регулирования от жизненных реалий не менее пагубно . Правовая неупорядоченность отношений свободного предпринимательства и других сфер деятельности дезорганизует не только экономику, но и массовое правосознание, порождает ценностную дестабилизацию в умах людей, подрывает духовный и психологический потенциал общества.
Подобное положение дел обусловлено, с одной стороны, тем, что до сих пор у многих депутатов, разработчиков законопроектов существует мнение
о самодостаточности логико-юридического и криминологического подходов при законотворчестве с одновременным учетом лишь смысла и общепсихологического контекста используемых дефиниций, характеризующих психолого-правовые феномены и механизмы их проявлений, а с другой - недостаточной активностью самих субъектов права (депутатов), психологов и экспертов в исследовании проблем психолого-правового регулирования и разработке научно обоснованных рекомендаций по повышению качества разрабатываемых законно-проектов.
Практика показывает, что значимая роль ПЭ при рассмотрении законопроектов в законно -дательном органе и принятии законодательных и управленческих решений признается всеми. В самом общем виде под ПЭЗ понимается процесс исследования и анализа экспертом-психологом определенных материалов по законопроекту и последующее подготовленное психологическое заключение.
Эффективность ПЭЗ может быть достигнута лишь при наличии критериев и правовых принципов, которые позволят регламентировать этот вид деятельности, обеспечить ее нормативную правовую базу, придать ей необходимый психолого-юридический статус.
ПЭЗ должна осуществляться с целью изучения того, насколько существенен и адекватно используется психологический компонент в содержании разрабатываемых и применяемых правовых норм.
Основные задачи ПЭЗ сводятся к следующему: оказание помощи субъектам прав, органам, разрабатывающим законопроекты, в более глубоком исследовании специальных вопросов психологического содержания правовых норм, входящих в предмет ПЭЗ и являющихся составным элементом правовых споров; установление соответствия психологического факта существующим принципам и нормам права; оценка соответствия научно-правового и психологического уровня объектов экспертизы современным научным знаниям и достижениям в нашей республике и за рубежом, тенденциям и приоритетам научно-психологического развития, требованиям информационно-психологической безопасности; оценка результативности законопроектных работ, методик и разработок; оценка объекта в соответствии с заданными критериями; психологическое прогнозирование возможных последствий принятия законопроекта либо реализации научных, социальных предложений, являющихся объектами ПЭ; повышение престижности закона и научное обоснование путей совершенствования законотворчества и правоприменения в условиях формирующегося демократического правового государства.
Предметом ПЭЗ являются индивидуально-своеобразные черты психического отражения субъектов различных явлений окружающей действительности, которые содержатся в правовых нормах
Если исходить из общественной полезности ПЭЗ, то Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь (далее - Палата представителей) может решить вопрос об экспертизе только посредством проведения обязательной ПЭ в рамках ст. 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которой будет урегулирована процедура подготовки и принятия законопроектов. Необходимо при этом, чтобы соответствующие нормы формировались на основе психологических принципов научной обоснованности. Вместе с тем, законопроект «Об основах судебно-экспертной деятельности в Республике Беларусь»), принятый Палатой представителей, был отклонен Советом Республики 21 июня 2005 года.
Для общества особенно важна ПЭЗ социально-психологических последствий экономических и иных решений, причем предшествующая их принятию. Пока же ПЭЗ в Республике Беларусь не проводится. Только отдельные социально -психологические последствия планируемых законопроектов и законодательных решений оцениваются при проведении юридической и криминологической экспертизы. Между тем ПЭЗ становится особенно значимой в современных условиях общества, что является объективным следствием рыночных социально-экономических реформ, одним из факторов правовой реформы, неотъемлемая часть которой - правовая защита личности, социальных прав и свобод граждан и одновременное повышение ответственности каждого гражданина перед своим коллективом, обществом, государством в целом.
Разработка концептуальных проблем в сфере ПЭЗ на данном уровне будет очень полезна в связи с тем, что будет достигнуто правильное и единообразное понимание ПЭЗ как средства оптимизации законотворческой деятельности, повышена их объективность и обоснованность, а также повысится авторитет экспертно-психологической работы, определится правовой статус участников экспертной деятельности.
ПЭЗ будет являться важным и достаточно эффективным средством обеспечения информационно-психологической безопасности, прав граждан на благоприятную психологическую защиту с целью полноценного физического и духовного развития.
Актуальность вопроса о принципиальных психологических основах экспертной деятельности обусловлена тем, что при общем их признании и декларировании в практической экспертизе и реальном законотворчестве эти принципы нередко игнорируются и грубо нарушаются. Это деформирует и дискредитирует сам институт экспертизы.
Потребность в ПЭЗ на этапе рассмотрения законопроектов в Палате представителей вызывается рядом обстоятельств. К их числу можно отнести следующие:
1. Изучение, психодиагностика и прогностическая оценка при рассмотрении законопроектов в постоянных комиссиях Палаты представителей проводится без достаточной глубины и всесторонности, подчас на основе личного опыта депутатов, не обладающих необходимой психологической подготовкой и соответствующими психологическими методами. В связи с этим возникает множество вопросов при обсуждении законопроектов.
2. Влияние законотворческих ошибок, допущенных в законопроектах, и прочих негативных психических явлений, которые могут привести к увеличению числа лиц, психика которых находится на грани нормы и патологии.
3. Отсутствие специальных психологических заключений, обоснований по законопроекту о том, насколько существенно и адекватно используется психологический компонент в содержании разрабатываемых и применяемых правовых норм.
Перечисленные обстоятельства указывают на необходимость введения в законотворческую практику ПЭ. Определение их направленности может строиться на различных основаниях и проводиться соответственно этапам законотворческого процесса.
В целях выработки возможно единообразных подходов к подготовке заключений по законопроектам экспертам-психологам целесообразно ответить на следующие вопросы: насколько законопроект актуален, т е. имеется ли действительная потребность в его издании; каковы ожидаемые социально-психологические последствия действия будущего закона; может ли предлагаемый закон (в случае его принятия) своим действием вызвать какие-либо коллизии, пробелы в законодательстве; какие подзаконные нормативные акты потребуется принять в связи с изданием данного закона; имеются ли иные варианты правового решения (урегулирования) данной проблемы?
Проведение ПЭЗ в каждом конкретном случае с учетом задач, выдвигаемых перед ней разработчиками и законодателями, предполагает широкий выбор различных методов исследования и на основе предмета экспертного исследования определяет его методику.
Проведение рассматриваемых ПЭЗ может быть обусловлено субъектами права или правоприменителями, а также общественными объединениями. В первом случае перед экспертами ставится задача оценить законопроект, оказать помощь субъектам права, государственными органам, разрабатывающим законопроекты, в более глубоком исследовании специальных вопросов психологического содержания правовых норм, входящих в предмет ПЭЗ. Во втором случае актуальность проведения экспертизы обосновывается самим психологом или на основе эмпирически выявленной правозначимой проблемы в ходе обобщений, затруднений, или путем целенаправленного исследования возможности повысить эффективность психолого-правового регулирования за счет новейших достижений психологической науки.
В рамках указанных вариантов подходов к включению в проведение ПЭЗ психологами могут применяться самые разные тактики, методы, стратегии. Как свидетельствует практика, в случаях выполнения «социального заказа», где психологами преследуется стратегическая цель корректировки имеющихся норм в законопроектах в аспекте повышения их психологической грамотности, обычно экспертно-исследовательская деятельность протекает в рамках двух специфических этапов.
На первом этапе всегда необходимо реализовывать тщательную критическую рефлексию содержания, условий введения и практики применения исследуемых правовых норм. В этой связи полезным является: проведение историко-сравнительного анализа подходов к юридическому толкованию применяемых понятий, вскрытие условий, обеспечивших введение и длительное сохранение определенных норм и институтов, выявление критериев их несоответствия современной законотворческой и правоприменительной практике, а также социально-психологических факторов, обусловивших ошибочные представления о причинно-следственных связях в человеческом поведении, нереалистические ожидания и т. п. Для полноценного сбора информации на данном этапе экспертизы целесообразным является применение таких методов, как различные модификации контент-анализа всех возможных письменных источников (нормативных правовых документов, ведомственных аналитических обзоров, научных публикаций, статистических отчетов и др.), материалов общественных и парламентских слушаний, бесед и фокусированного интервью с ведущими учеными-разработчиками законодательства, анкетирование специалистов-практиков. А также проведение массовых опросов, метод экспертных оценок и т.д.
На втором этапе главной задачей является научное обоснование вносимых правовых инноваций. В этой связи в плане уяснения сути и границ законотворческой новизны целесообразным является применение такого метода, как групповая дискуссия. Собранная здесь информация будет способствовать дальнейшему обоснованию целесообразности вносимых правовых инноваций, в том числе в аспекте их соответствия ведущей психолого-правовой идеологии и конкретным принципам правового регулирования.
б) обоснования предложений для правовой ин-новации. На первом этапе психологи наряду с указанными в предыдущем варианте подхода к экспертизе методами могут использовать в качестве инструментария также специальные методические средства, которые разработаны в таких научных дисциплинах, как психосемантика, психолингвистика, юридическая и психологическая герменевтика.
В инициированных ПЭ, по сравнению с «социальным заказом», сложности возникают при определении специфических приемов, то есть, по сути, процедур ее второго этапа. Здесь в отношении содержания вносимых инноваций приходится не только обосновывать их внутреннюю и внешнюю валидность, но и доказывать соответствие требованиям репрезентативности вносимого предложения. В этой связи из -за отсутствия отечественного опыта юридическим психологам, возможно, предстоит обратиться к организации и проведению кросс-культурного исследования в зарубежной правоприменительной практике, а также использовать существующие по ним оценки эффективности. Имея результаты кросс-культурного исследования, думается, возможно создать условия и для более конструктивного проведения групповой дискуссии по обсуждению перспектив введения авторской инновации.
Обоснование такого рода ПЭ путем проведения научных экспериментальных исследований и последующее внедрение их в практику способствовало бы совершенствованию законотворческой деятельности. А готовность субъектов права (депутатов) к проведению ПЭЗ - важнейшее условие успешной работы эксперта-психолога. Это условие действует двояко. С одной стороны, готовность к ПЭЗ - это готовность выслушать выводы эксперта и принять на вооружение его рекомендации. С другой стороны, это готовность содействовать работе эксперта, предоставляя ему необходимую информацию. В каком-то смысле готовность к экспертизе можно оценить по количеству информации, которую намерены предоставить экспертам стороны, участвующие в обсуждении проекта закона.
На основании вышеизложенного целесообразным является:
1. Создание в Парламенте на постоянной основе психолого-экспертной группы, состоящей из юридических психологов, психотерапевтов, психологически ориентированных социологов. Психолого-экспертная группа должна давать заключения по каждому законопроекту о психологических последствиях тех или иных правовых норм, влиянии их на общественную атмосферу, поведение людей, отношение к разработчикам и институтам власти, предлагать нестандартные пути законодательного решения, в том числе кризисных ситуаций, прогнозировать возникновение конфликтов.
2. Необходимость принятия отдельного Закона Республики Беларусь «Об основах экспертной деятельности в Республике Беларусь», который упорядочит правовой институт экспертизы законопроектов в плане его совершенствования, введения дополнительных видов экспертиз (ПЭЗ) и обслуживания этим институтом право- и законотворческой, правоприменительной и управленческой деятельности в целом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. - 2001. - № 6. - С. 51-55.
2. Берков В.Ф. Логические экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф. / Минск, 21 дек. 2000 г. - Минск, 2001. - С. 111-114.
3. Голованов В.Г. Законодательство Республики Беларусь: состояние, проблемы и перспективы развития // Эффективная нормотворческая деятельность - условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф. / Минск, 15-16 мая 2007 г. - Минск, 2007. - С. 10.
4. Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов // Российская юстиция. - 1998. - № 1. - С. 12-16.
5. Оношко М.Г. Юридическая экспертиза проекта нормотворческого акта в нормотворческом процессе // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф. / Минск, 21 дек. 2000 г. - Минск, 2001. - С. 133-134.
6. Кудрявцев И. А. Судебная психологопсихиатрическая экспертиза. - М., 1988. - 323 с.
7. Ратинов А.Р. Методологические вопросы юридической психологии // Психологический журнал. - 1983. - № 4. - С. 109.
8. Столяренко А.М. Проблемы и пути развития юридической психологии // Психологический журнал. - 1988. - № 5. - С. 77.
9. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 130.
10. Бодак А.Н. Основные направления совершенствования правотворческой деятельности в Республике Беларусь // Эффективная нормотворческая деятельность - условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф. / Минск, 15- 16 мая 2007 г. - Минск, 2007. - С. 86.
11. Литвак М.Е. Профессия - психолог. - Ростов н.Д.: Феникс, 1999. - С. 154.
12. Энциклопедия юридической психологии. Под общ. ред. А.М. Столяренко [и др.]. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - С. 61.
