Главная » Социальная » Международное право и правовая система российской федерации. Россия и международное право

Международное право и правовая система российской федерации. Россия и международное право

Роль любого государства в формировании международного права предопределяется объективными и субъективными факторами. К ним относятся, в частности, степень вовлеченности государства в международные отношения и возможность его влияния на них, обусловливаемые уровнем экономического, научно-технического, интеллектуального, военного развития страны в соответствующий период общественной эволюции. Кроме того, немаловажное значение имеют адекватность отстаиваемых государством международноправовых идей объективным потребностям международного сообщества и степень привлекательности этих идей для его партнеров по международным отношениям, качество международно-правовой подготовки лиц, которые представляют данное государство в международных отношениях, их дипломатическое искусство.

Наша страна стала превращаться во влиятельную и активную силу международных отношений, прежде всего отношений в Европе, в первой половине XVIII в., в период царствования Петра I. В 1722 г. появляется первая российская работа по международному праву - «Рассуждения, какие законные причины Его Царское Величество Петр Первый царь и повелитель всероссийский... к начатию войны против Короля Карла XII, Шведского, в 1700 году имел...», написанная вице-канцлером П. П. Шафировым. Актом, имевшим важное международно-правовое значение, стала принятая Россией в 1780 г. Декларация о вооруженном нейтралитете , в которой Екатерина II провозгласила свободу плавания кораблей нейтральных государств и перевозку ими грузов «у берегов воюющих наций».

В XIX - начале XX вв. Россия уже играет одну из центральных ролей в европейской политике и оказывает существенное влияние на формирование международно-правового режима международных отношений. Переживает расцвет отечественная международно-правовая наука. В 1862 г. появляется первый русский «Курс международного права» Д. И. Каченовского, затем выходят работы М. Н. Капустина, Л. А. Камаровского, П. Е. Казанского, И. А. Ивановского, Н. М. Коркунова, а также Ф. Ф. Мартенса, издавшего 15-томное «Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией с иностранными государствами» .

Особенно заметным стал вклад России в право войны. В XIX в. война международным правом не запрещена, но все большей популярностью пользуются идеи международно-правового регулирования методов и средств ее ведения, укрепления начал гуманности, ограничения вооружений и внедрения в межгосударственные отношения правил и механизмов мирного урегулирования разногласий. В частности, в 1868 г. принимается Санкт-Петербургская декларация об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль - первый международно-правовой документ, регламентирующий методы и средства военных действий . В конце XIX в. широкую поддержку нашла инициатива России о проведении первой, универсальной по тем временам, конференции мира, которая состоялась в 1899 г. и получила продолжение в 1907 г. в виде второй конференции мира. На конференциях, проведенных в Гааге, были приняты конвенции о правилах ведения войны, а также о системе мирных средств разрешения споров между государствами. Важнейшую роль в формировании этой инициативы, ее интеллектуальном наполнении и реализации российской позиции в ходе конференций сыграл выдающийся российский юрист-международник, ученый и дипломат Ф. Ф. Мартенс. Сформулированное им положение о том, что в случаях, не предусмотренных правом войны, воюющие остаются под защитой и действием принципов международного права, проистекающих из установившихся обычаев, принципов гуманности и требований общественного сознания (так называемая оговорка Мартенса) , до сих пор считается одним из важных положений международного гуманитарного права.

Существенное, но противоречивое влияние на международные отношения и международное право и, соответственно, на вклад нашей страны в их развитие оказала Октябрьская революция 1917 г. Пришедшие к власти в России политические силы уже в первых программных правовых актах - Декрете о мире от 26 октября 1917 г., Декларации прав народов России от 2 ноября 1917 г., Декларации о правах трудящегося и эксплуатируемого народа от 13 января 1918 г. - провозгласили ряд оказавших прогрессивное влияние на развитие международных отношений и международного права идей и принципов, каковыми были, в частности, самоопределение и мирное сосуществование. Принцип самоопределения народов к тому же получил практическую реализацию в действиях Советской России. Их результатом стало, например, обретение независимости Финляндией, Латвией, Литвой, Эстонией, отказ нашей страны от заключенных царской Россией договоров о разделе Польши. Сформулированные в Декрете о мире положения, в частности о прекращении войны (Первая мировая война в тот период была в самом разгаре) и немедленном заключении мира без аннексий и контрибуций, внесли важный вклад в формирование принципа неприменения силы и угрозы силой в отношениях между государствами и, соответственно, принципа мирного разрешения международных споров.

Идеи, провозглашенные советской властью, были адекватны времени, привлекательны и созвучны идеям, выдвигавшимся и другими государствами. Например, принцип самоопределения содержался в «Четырнадцати пунктах» об условиях мира Президента США В. Вильсона в его послании Конгрессу от 8 января 1918 г., ставших важным шагом на пути создания в 1919 г. Лиги Наций. Идеи мирных отношений между государствами, необходимости мирного урегулирования споров и отказа от войны также разделялись многими государствами. Они получили отражение сначала в Статуте Лиги Наций, а затем в ряде международных договоров, включая такой важнейший документ, как Парижский договор об отказе от войны в качестве орудия национальной политики, заключенный в 1928 г., который обычно называют Пактом Бриана - Келлога .

Вместе с тем Октябрьская революция привела к расколу мира на две системы - социалистическую и капиталистическую, ориентированные на различные ценности и мировоззрение. В советской государственной идеологии важное место заняла концепция необходимости победы социалистической системы во всем мире. Это усилило конфронтационные тенденции в международных отношениях, нанесло тяжелый урон и международно-правовой науке страны. Многие ученые были вынуждены покинуть Россию и работать за рубежом . Отечественная международно-правовая наука утратила независимость, была подчинена государству и господствовавшей коммунистической идеологии. По сути, до 1950-х гг. она не признавала общее международное право, руководствуясь тезисом о существовании двух международно-правовых систем - социалистической и капиталистической. Даже мирное существование, рассматривавшееся СССР и советской доктриной одновременно как международно-правовой принцип и как тип отношений между социалистическими и капиталистическими государствами, считалось формой классовой борьбы на международной арене.

Следует, однако, отметить: при рассмотрении конкретных вопросов международных отношений идеологические установки в значительной мере уступали место прагматичному подходу. Страна не могла существовать автаркически. Необходимо было, в том числе с помощью международного права, обеспечивать интересы ее безопасности от внешних угроз, поддерживать торгово-экономическое и иное мирное взаимодействие с другими государствами. Международное право оказалось востребованным. Так, Советское государство отказалось лишь от международных договоров, заключенных Российской Империей, которые считало кабальным порождением империалистических отношений . Другие международные договоры продолжали действовать. Заключались новые, сначала в основном двусторонние, договоры. Постепенно СССР вовлекался в многостороннее сотрудничество, а в 1934 г. вступил в Лигу Наций. В период между двумя мировыми войнами наша страна также стала участницей ряда договоров, направленных на запрещение агрессивной войны и обязывающих разрешать споры только мирными средствами, включая Пакт Бриана - Келлога.

Внешнеполитическая деятельность СССР не всегда была последовательной: так, в 1939 г. Советский Союз начал войну с Финляндией, в результате чего был исключен из Лиги Наций. Продолжил СССР и практику тайной дипломатии и тайных договоров, об отказе от которых было заявлено в Декрете о мире (наиболее известным примером являются секретные протоколы к советско-германскому Пакту о ненападении 1939 г.). Следует заметить, правда, что в силу своей природы дипломатическая деятельность всегда в значительной мере скрыта от посторонних глаз, а заключение секретных договоров как таковое не противоречило международному праву.

После победы над Германией и Японией во Второй мировой войне, создания ООН, одним из учредителей и постоянным членом СБ которой по праву стал СССР, его роль в международных делах значительно возросла. Это, в свою очередь, создало предпосылки для усиления влияния нашей страны на международное право. Советский Союз превратился в одну из двух сверхдержав, обладающих колоссальным военным, экономическим и интеллектуальным потенциалом, стал лидером так называемого социалистического лагеря. Последовавшие за смертью И. В. Сталина смена руководства страной и перемены в ее политической жизни привели в середине 1950-х гг. к изменению отношения к международному праву. Советская международно-правовая доктрина признала существование общего для всех государств международного права. Значительную роль в этом сыграли работы Г. И. Тункина, выдвинувшего теорию согласования воль государств как основы нормотворческого процесса в международном праве. Международное право и в науке, и на практике признавалось важным инструментом, обеспечивающим не только противостояние, но и сотрудничество государств. Ведущие позиции СССР в ряде областей экономической и научно-технической деятельности создавали предпосылки для продвижения важных внешнеполитических и международно-правовых инициатив. В значительной степени благодаря СССР получило развитие право международной безопасности, а также международное космическое право. В 1963 г. заключен Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой, в 1967 г. - Договор по космосу, в 1968 г. - ДНЯО. В 1974 г. ГА ООН, во многом в результате внешнеполитической активности СССР, приняла Определение агрессии . Также в значительной мере благодаря СССР в международном праве получили закрепление социальные, экономические и культурные права человека, нашедшие свое отражение сначала во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а затем в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Довольно заметное влияние приобрела и советская наука международного права. Например, книга С. Б. Крылова «История создания Организации Объединенных Наций» (1960 г.) до сих пор считается одной из лучших на эту тему. Фундаментальный труд Г. И. Тункина «Теория международного права» (1970 г.) переведен и опубликован за рубежом. В СССР издавались многочисленные работы по международному праву, среди которых особо следует отметить шеститомный и семитомный «Курсы международного права», изданные, соответственно, в 1967-1973 и 1989-1993 гг. Видные советские юристы-меж- дународники всегда входили в состав таких важных для международного права органов, как МС ООН и КМП, и внесли заметный вклад в его кодификацию и прогрессивное развитие.

В конце 1980-х гг. на фоне начавшихся политических перемен в СССР стали проявляться изменения во внешней политике и в международно-правовых позициях нашей страны. Это коснулось прежде всего отношения к теме прав человека. СССР согласился с тезисом о том, что эту проблематику, в том числе вопросы, касающиеся политических и гражданских прав, нельзя более рассматривать как относящуюся исключительно к внутренним делам государства. В 1989 г. Советский Союз признал обязательную юрисдикцию МС ООН по спорам, вытекающим из ряда важнейших международных договоров о правах человека, сняв сделанные ранее соответствующие оговорки к этим договорам.

После выхода остальных союзных республик из состава СССР в 1991 г. Российская Федерация стала государством - продолжателем Советского Союза. Это означает, что в международно-правовом плане Россия продолжила правосубъектность СССР и, следовательно, осуществление его международных прав и обязательств, участие в международных договорах и членство в международных организациях.

В то же время с точки зрения политики, экономики да и во многих других аспектах Россия - иное государство, что не могло не отразиться на ее отношении к целому ряду международно-правовых вопросов. Прежде всего это касается роли международного права во внутренней жизни страны. Впервые в истории России конституционно было закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры нашей страны являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г.). Более того, Конституция РФ закрепляет приоритет применения международного договора РФ перед законом и содержит другие важные ссылки на международное право . Широкое распространение приобрела практика обращения органов власти Российской Федерации, прежде всего российских судов, к международно-правовым нормам. Международное право служит важным инструментом защиты прав российских граждан и юридических лиц. После того как в 1996 г. Россия стала членом СЕ, а в 1998 г. - стороной Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., физические и юридические лица, находящиеся под российской юрисдикцией, могут, опираясь на международное право, защищать свои права в ЕСПЧ.

Поскольку Россия стала современным, открытым государством, а ее экономика - частью глобальной экономики, потребовались новые подходы к вопросам правового регулирования передвижения физических лиц, международной торговли, инвестиций. Россия заключает многочисленные договоры, направленные на упрощение визовых процедур, защиту и поощрение капиталовложений, регулирование международных торгово-экономических и финансовых отношений. В 2001 г. наша страна вступила в Гаагскую конференцию международного частного права, стала участницей все большего числа принятых в ее рамках конвенций. Используя различные международно-правовые инструменты, Российское государство активно защищает права своих граждан и юридических лиц, а также соотечественников за рубежом. Изменилось отношение к вопросу об иммунитете государства. Если при господстве государства в экономике СССР отстаивал принцип абсолютного иммунитета государства от иностранной судебной юрисдикции, то после перехода к рыночной экономике и закрепления института частной собственности Россия согласилась с уже продолжительное время доминировавшей в странах Запада концепцией, согласно которой иммунитет государства имеет ограниченный или функциональный характер. Поскольку аналогичные перемены произошли в других государствах, ранее принадлежавших к «социалистическому содружеству», появилась возможность принять в 2004 г. Конвенцию ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности.

В конце прошлого - начале нынешнего века наша страна стала членом ряда влиятельных международных организаций, в которых не участвовал СССР: организаций группы Всемирного банка (МБРР, МАР, МФК, МАИГ), МВФ, Европейского банка реконструкции и развития, ФАО. В августе 2012 г. Россия вступила в ВТО. Установлены отношения партнерства и сотрудничества с ЕС, НАТО, ОЭСР. Россия является ключевым участником СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС и его ТС, ШОС.

В результате процессов конца 1980-х - начала 1990-х гг., распада СССР и исчезновения «социалистического содружества» мир перестал быть биполярным, двусистемным, приобрел более сложные очертания. В условиях глобализации появились новые возможности для развития международного сотрудничества и международного права. Перемены в нашей стране, ее изменившаяся внешняя политика и подходы к некоторым международно-правовым вопросам сделали возможным повышение эффективности универсальных международных организаций, прежде всего ООН и ее СБ. По сути, новой жизнью зажила гл. VII Устава ООН, посвященная действиям в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Благодаря единым действиям постоянных членов СБ стало возможным принятие им решений, позволивших предотвратить или урегулировать ряд острых международных кризисов. Россия стала инициатором или соавтором ряда новаторских резолюций СБ ООН, направленных на борьбу с этими угрозами и вызовами (например, резолюции 1373, 1540, 1566). Важным вкладом нашей страны в развитие международного права в данной области явилась разработка проекта Конвенции по борьбе с актами ядерного терроризма, принятой в 2005 г. ГА ООН.

Отличительные черты внешней политики современной России и ее отношения к международному праву по сравнению с СССР - не- догматичность и прагматизм. Ее основная задача - защита интересов государства, его граждан и юридических лиц на основе международного права и с использованием международно-правового инструментария. Эти цели закреплены в утвержденной Президентом РФ 12 февраля 2013 г. Концепции внешней политики Российской Федерации. В ней, в частности, отмечено, что поддержание и укрепление международной законности - одно из приоритетных направлений деятельности Российской Федерации на международной арене и что верховенство права призвано обеспечить сотрудничество государств при соблюдении баланса их зачастую не совпадающих интересов, а также гарантировать стабильность мирового сообщества в целом.

См.: Декларация Императрицы Екатерины II относительно вооруженного нейтралитета, обращенная к дворам Лондонскому, Версальскому и Мадридскому, 28 февраля 1780 года // Международное право в избранных документах / сост. Л. А. Моджорян,В. К. Собакин отв. ред. В. Н. Дурденевский. М., 1957. Т. III. С. 264-266.

Базовым принципом российской ВП является соблюдение норм МП. Это постоянно подчеркивает Президент РФ. Неуклонно следуют принципу соблюдения МП Совет Федерации и Госдума Федерального Собрания РФ, Совет Безопасности РФ, Правительство, МИД, субьекты РФ.

Основные начала ВП России закреплены в таких документах, как Концепция национальной безопасности РФ; Военная доктрина РФ; Концепция внешней политики РФ.

Россия проводит самостоятельную и конструктивную ВП, которая основывается на последовательности и предсказуемости, взаимовыгодном прагматизме. Отличительной чертой российской ВП является ее сбалансированность, что обусловлено геополитическим положением страны как крупнейшей евроазиатской державы, требующим оптимального сочетания усилий по всем направлениям.

Прошедшие после утверждения основополагающих документов в области ВП и безопасности РФ годы (с 2000 г. одобрены Президентом России) показали, что главные оценки международной обстановки, тенденций развития МО, необходимости повышения роли России на международной арене сохраняют свою силу.

В Конституции РФ 1993 г. закреплены принципы и цели ВП страны. Соотношение норм МП и международных договоров России наряду с ч.4 ст.15 Конституции закрепляется в п."б" ст.86, п."г" ст.106, ч.6 ст.125 Конституции РФ и ФЗ "О международных договорах РФ".

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции«общепризнанные принципы и нормы МП и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Подобным договором является только международный договор РФ межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идет лишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступает в качестве источника российского права. Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все обязательства по нему. Это нашло отражение в формулировке Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет о международном договоре, "решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона".

Российское законодательство в ст.6 ФЗ "О международных договорах РФ" закрепляет следующие процедуры включения положений международно-правовых актов, международных соглашений России в российскую правовую систему: а) согласие РФ на обязательность для нее международного договора; б) подписание международного договора; в) обмен документами, образующими договор; г) ратификация; д) утверждение; е) принятие; ж) присоединение; з) иные способы выражения согласия по договоренности сторон.

При ратификации международных договоров надлежит особое внимание уделять их соответствию законодательству РФ, прежде всего Конституции РФ. Для решения подобных вопросов должен быть задействован Конституционный Суд РФ.

В случае коллизии между нормой договора и нормой внутреннего права, приоритет имеет норма договора (но это не касается общепризнанных принципов и норм МП).

Т.о., Конституция РФ определила тесную связь МП с правовой системой РФ.

(п. “к” ст.71) “В ведении РФ находятся внешняя политика и международные отношения, международные договоры”.
(п. “о” ст. 72 ) Выполнение международных договоров находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.
(гл.2) В Конституции признаются и гарантируются права и свободы согласно МПП.
(ч.3 ст.46) Каждый в праве обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты

В Федеральном законе «О международных договорах РФ» 1995 г. подтверждается приверженность основополагающему принципу МП - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно ссылался на общепризнанные принципы МП. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. №5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм МП и международных договоров РФ» международные договоры, имеющие прямое и непосредственное действие в правовой системе РФ, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел.

Конституция РФ относит ВП и МО к предметам ведения РФ, и лишь вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ отнесены к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Никаких иных уточнений нет. Признания возможности субъектов РФ заключать соглашения в форме международных договоров нет и в законе о международных договорах: заключение международных договоров относится к ведению РФ при согласовании его с органами того субъекта Федерации, интересы которого затрагиваются данным договором.

Процедуры координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ регулируются ФЗ от 4 января 1999 года "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ". Законом установлено: "Субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, а также на участие в деятельности организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств" (п.1 ст.1). Международные и внешнеэкономические связи осуществляются в форме соглашений.

Можно утверждать, что законодательство РФ в целом исходит из возможности участия субъектов РФ в международных и внешнеэкономических связях, при этом они не обладают всеми необходимыми элементами международной правосубъектности и не могут заключать международные межгосударственные договоры.

РФ в лице своих федеральных органов государственной власти обладает монополией на осуществление международных договорных отношений. Субъекты РФ могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи.

В гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина » зафиксировано, что «в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам МП и в соответствии с настоящей Конституцией» (ст.17).

Данная статья закрепляет концепцию «естественных прав» человека и гражданина, в соответствии с которой свобода - это естественное состояние человека. Государство не дарует человеку права, а признает и гарантирует их согласно общепризнанным принципам и нормам МП. Из этого следует, что:

- законодательные органы РФ и ее субъектов при принятии законов должны руководствоваться общепризнанными принципами и нормами МП;
- правоприменительные органы, прежде всего суды, при решении конкретных дел обязаны принимать решения не только на основе Конституции и законов РФ, но и общепризнанных принципов и норм МП;
- физические и юридические лица, реализуя свои права и свободы, могут рассчитывать на то, что государственные органы должны охранять и защищать их права и законные интересы в соответствии с общепризнанными принципами и нормами МП.

Политики неизбежно влечет за собой взаимодействие международного и внутригосударственного (национального) права.

Огромную роль в вопросах поддержания и улучшения этого взаимодействия играет тот факт, что страны выступают в нормотворческих процессах одновременно как творцы внутригосударственных норм, так и международно-правовых норм. При этом если первые воплощают в основном личные интересы государства, то вторые - взаимосогласованные интересы. В соответствии с этим появляются:

с одной стороны, законы и другие нормативные акты,
с другой стороны - полноценные межгосударственные договоры, которые становятся ценным источником международного права.

Терминологическим выражением участия страны в функционировании определенной правовой системе актов считается их официальное обозначение; применительно к нашему государству - это законы РФ (ранее СССР) и международные договоры России.

Деление на внутригосударственное и международное право как на две отдельных самостоятельных системы, вполне можно отнести и к способам нормотворчества, и к формам существования различных правовых норм, и к правоприменительной практике в целом. Но при этом данные системы весьма тесно взаимодействуют между собой практически до внедрения международно-правовых норм в области внутригосударственных взаимоотношений. Это позволяет говорить о том, что наметилась тенденция перехода норм одной системы в другую. Это иллюзорное представление породило концепцию трансформации международно-правовых норм в национально-правовые нормы, а международных договоров во внутригосударственное законодательство.

В соответствии с данной концепцией международные договоры вследствие их ратификации, утверждения либо просто официального опубликования преобразуются во внутригосударственные законы. Это характерно и для многих соответствующих норм.

Конституция РФ о международном праве

Действующая Конституция РФ предполагает, что общепризнанные основы и нормы международного права и международные договоры РФ считаются значимой деталью ее правовой системы.

Замечание 1

Понятно, что термин «правовая система» во многом отличен от термина «право», поскольку первый представляется более насыщенной категорией, вмещающей в себя вместе с правом (как совокупностью юридических норм) и правоприменительный процесс, а также складывающийся на их базе правопорядок.

С этой позиции формулировка Конституции России видится ощутимо другой, чем в иностранных конституциях, и выдает основания для такой прописки признанных норм, при которой они не вторгаются напрямую во внутригосударственный нормативный комплекс, в отечественное законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка.

Функциональное назначение конституционной нормы видится в признании конкретного деяния международно-правовых норм в области внутригосударственной работы и внутригосударственной юрисдикции, в предписании конкретного использования данных норм различными субъектами, среди которых числятся:

суды,
иные государственные органы,
хозяйствующие субъекты,
должностные лица,
граждане.

Это обусловлено тем, что в Конституции РФ так или иначе закреплены общепризнанные международные нормы. Сама же Конституция в какой-либо отдельной своей части отражается в иных конституционных нормах и множественных законодательных актах РФ, которые учитывают их совместное с международными договорами использование.

Самостоятельное же юридическое положение международных норм, принципов и договоров подчеркивается их особенным статусом при приоритетном использовании порой несоответствующих и даже в чем-то противоречащих им норм и законов.

Соответствие законодательства России международным нормам

В законодательстве России (бывшего СССР) прочно утвердилось правило приведения национальных норм в соответствие с международными договорами и иными источниками международного права. В основу этого положен как отмеченный принцип, так и точные положения международных договоров, которые непосредственно ориентируют их участников на такие действия.

Замечание 2

В связи с этим вполне можно выделить, с одной стороны, управомочивающие нормы, по которым принятие законов обусловлено усмотрением компетентных государственных органов, а с другой стороны, предписывающие нормы, которыми на правительство возлагаются сформулированные обещания.

Сегодня для приведения российского законодательства в соответствие с международными договорами используются такие формы, как:

исследование и принятие сознательно новых законодательных актов, раньше не распространенных в правовой системе страны (например, Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.);
принятие законов, заменяющих раньше действовавшие и значительно изменяющих нормативное содержание (так, например, Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 года заменил ранее действовавший Таможенный кодекс СССР 1991 года);
принятие актов, вносящих выборочные конфигурации и дополнения в действующие законодательные акты.

Международное право не входит ни в одну национальную систему права, поэтому ни одно государство мира не может считать его своим. Оно занимает особое "наднациональное" положение, поскольку регулирует межгосударственные отношения. В нем выражается коллективная воля народов, выступающих субъектами данного права. Его нормы и институты закрепляются в различных международных договорах, соглашениях, уставах, конвенциях, декларациях, документах ООН.

Российская Федерация признала приоритет международного права над внутригосударственным, особенно в области прав человека, правосудия, свободы личности, информации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством, то применяются правила международного договора (п.4 ст.15 Конституции РФ). Международное право является, согласно Конституции составной частью российской правовой системы, но это не означает, что оно входит в систему права РФ в качестве самостоятельной отрасли. К тому же в правовую систему оно включается не в полном объеме, а лишь в той мере, в какой выступает источником права страны и не противоречит ее национальным интересам. Речь идет, прежде всего, о таких нормах, которые направлены на поддержание правопорядка и стабильности в мире.

Международные договоры Российской Федерации с зарубежными государствами и международными организациями заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами от имени Российской Федерации уполномоченными федеральными органами. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу на всей российской территории.

В случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором. Согласно Конституции каждый вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В настоящее время Российская Федерация является участницей более двадцати тысяч действующих международных договоров. Расширение договорных связей России с другими странами обусловило необходимость совершенствования внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ею международных договоров. Одним из важнейших актов российского законодательства в этой области является Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995г.

Межгосударственные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями, как правило, на самом высоком уровне - от имени Российской Федерации. Например, договоры о дружбе и сотрудничестве, заключенные Российской Федерацией в 1991-1996 гг. с Болгарией, Венгрией, Венесуэлой, Францией и другими странами.

Во вторую категорию международных договоров России входят договоры, заключаемые на уровне Российского Правительства. В преамбуле таких договоров упоминается Правительство РФ, и от его имени подписываются договоры. Примерами таких договоров могут служить: Конвенция между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и прирост стоимости имущества 1994 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики об основных принципах и направлениях экономического сотрудничества на период до 2000 г.Бояршинов Б.Г. Международные договоры в правовой системе Российской Федерации.//Законодательство. - 1997. - № 4. С.11.

Договоры третьей категории заключаются федеральными органами исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и другими подведомственными Российскому Правительству органами с аналогичными органами других государств по вопросам, входящим в их компетенцию.

Закон о международных договорах Российской Федерации распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства--продолжателя СССР. Данное понятие является новым в российской договорной практике. Обычно в случаях территориальных изменений (слияния государств, их разделения, отделения одного государства от другого) наступает правопреемство государств в отношении международных договоров, которое регулируется нормами международного права, нашедшими свое отражение, в частности, в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г. В основе этих норм лежит принцип сохранения стабильности международных договоров. Исключение составляют лишь случаи, когда соответствующие государства договорились об ином или когда применение данного договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило условия его действия. Бояршинов Б.Г. Указ соч. С.12.

Понятие "правопреемник" в отношении России после распада СССР не вписывалось в систему международных правоотношений, которые затрагивали важнейшие проблемы, в том числе проблемы безопасности и сокращения вооружений. Правопреемство не решило бы вопрос об участии России в ООН, в частности, в Совете Безопасности в качестве постоянного члена, т.к. правопреемство не распространяется на членство в международных организациях. МИД России разослал 13 января 1992 г. главам дипломатических представительств в Москве ноту, в которой заявлялось, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства по всем договорам, заключенным СССР. В соответствии с этой нотой мировое сообщество молчаливо признало за Российской Федерацией статус государства-продолжателя СССР.

Заключение международного договора обычно представляет собой длительный процесс, состоящий из ряда последовательных стадий. Закон о международных договорах Российской Федерации четко и всесторонне определяет весь этот процесс, посвящая этому вопросу большую часть статей.

В ряде случаев подписанные Россией договоры предусматривают вступление их в силу после утверждения, которое осуществляется, как правило, Правительством. В соответствии с Законом предложение о заключении договора до его подписания выносится на одобрение Правительства. Утверждение договора после его подписания не отменяет по смыслу Закона одобрения предложения о заключении договора. В связи с этим встречающееся в российской практике утверждение договоров, подписанных без соответствующего решения Правительства или Президента, является отступлением от Закона и в принципе допускаться не должно.

Некоторые подписанные Россией договоры вступают в силу после их ратификации. Согласно Закону о международных договорах 1995 г., расширенный по сравнению с Законом 1978 г. перечень подлежащих ратификации договоров включает, прежде всего, договоры по вопросам: прав и свобод человека и гражданина; территориального разграничения; основ межгосударственных отношений; обороноспособности; обеспечения мира и безопасности; мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если в данных документах предусматривается передача осуществления части полномочий Российской Федерации или юридическая обязательность решений их органов для России.

Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются МИДом России или по согласованию с ним другими федеральными органами исполнительной власти, как правило, на рассмотрение Президенту. Закон делает из этого исключение для предложений о заключении межгосударственных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства. В некоторых случаях, в частности, принимая во внимание пожелания партнеров по переговорам, Закон допускает представление предложений о заключении таких договоров Правительству.

Согласно Закону и в соответствии с международной практикой Президент, Председатель Правительства и Министр иностранных дел могут вести переговоры и подписывать международные договоры без необходимости предъявления полномочий. Следует однако подчеркнуть, что в данном случае речь идет об отсутствии необходимости предъявлять специальный документ, подтверждающий право данного лица вести переговоры и подписывать договорные акты. При этом остаются в силе требования Закона, касающиеся принятия решений о проведении переговоров и подписания международных договоров.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры публикуются в Бюллетене международных договоров, издаваемом Администрацией Президента. Публикация сопровождается сведениями о дате вступления договора в силу, если он вступает в силу не с даты подписания. Там же публикуются сведения о прекращении действия международных договоров России. Международные договоры, обязательность которых для Российской Федерации зафиксирована в форме федерального закона, публикуются по представлению МИДа в Собрании законодательства Российской Федерации. Тексты многосторонних договоров с участием Российской Федерации, депозитарием которых является Генеральный секретарь ООН, а также другие сведения, касающиеся этих договоров, публикуются в издаваемом Секретариатом ООН ежегодном сборнике "Многосторонние договоры, депонированные у Генерального секретаря ООН". Международные договоры межведомственного характера публикуются в официальных изданиях этих органов.

Обеспечение выполнения обязательств и осуществления прав России по международным договорам, вытекающих из этих договоров, возложено на федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договорами. Главными гарантами выполнения договоров являются Президент и Правительство. Общее наблюдение за выполнением международных договоров осуществляет МИД. В случае нарушения обязательств по договору другими его участниками Президенту или в Правительство России (в зависимости от того, в чьей компетенции находятся регулируемые договором вопросы) представляются предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями договора.

От выполнения международного договора следует отличать его временное применение, которое получило достаточно широкое распространение в российской договорной практике. Закон о международных договорах, упорядочивающий эту практику, вводит дополнительные требования по сравнению с Венской конвенцией 1969 г. Он предусматривает возможность временного применения договора или его части, если это предусмотрено в договоре или если было достигнуто такое соглашение между сторонами, подписавшими договор, когда последний еще не вступил в силу. При этом если временное применение предусматривает договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, то он должен представляться в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его применения. Государственная Дума может ратифицировать договор или продлить его временное применение. Она может также отказаться от того и другого.

Закон устанавливает, что прекращение и приостановление международных договоров России осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность для России этого договора. В соответствии с этой нормой Россия должна использовать в своей договорной практике только правомерные способы прекращения и приостановления действия международных договоров. Если решение о согласии на обязательность для России международного договора было принято Президентом, он и должен принимать решение о прекращении или приостановлении действия договора; если же решение принималось Правительством, то за ним остается и право его прекратить.

Исключением из этого правила является положение о том, что, если это вызывается необходимостью, Президент вправе принимать решение о прекращении или приостановлении действия международных договоров, согласие на обязательность которых для России принималось Правительством. В случаях, требующих принятия безотлагательных мер, Президент, играя особую роль в осуществлении руководства внешней политикой страны, может приостановить действие международного договора, решение, на обязательность которого для России принималось в форме федерального закона. Это может быть сделано в форме федерального закона. Если Государственная Дума отклоняет проект такого закона, действие договора незамедлительно возобновляется.

Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" имеет большое значение. Он является важным шагом на пути дальнейшего развития международного сотрудничества России с другими странами, укрепления ее политических, экономических и культурных связей. Закон содействует успехам нашей внешней политики, защите международных прав российского государства, вытекающих из заключаемых им международных договоров. Он является конкретным результатом реализации положений Конституции Российской Федерации и важным этапом на пути совершенствования российского законодательства. Конкретизировав конституционные нормативные акты России, обобщив опыт договорной практики, накопленный в российском государстве и за рубежом, а также международно-правовые акты в указанной области, данный акт содействует укреплению стабильности договорных отношений Российской Федерации и международных отношений в целом.

Проблема соотношения национального и международного (российского и европейского) права приобрела в настоящее время небывалую прежде остроту, вызванную отчасти сложной политической обстановкой в мире. Хотя списывать все на политику было бы не совсем верно, поскольку «судебно-правовой» конфликт между российским и европейским правосудием стал набирать силу и разрастаться еще в октябре 2010 г.

Даже в период принятия Конституции РФ в 1993 г. тема равновесия норм внутригосударственного и международного права не выглядела столь обостренной, как сейчас. Вероятно от того, что в то время отсутствовала соответствующая правоприменительная практика, не было опыта взаимоотношений российских и европейских судебных инстанций, ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и последовавшего за ней распространения юрисдикции Европейского суда по правам человека на территорию нашей страны. Но и тогда звучали отрезвляющие предупреждения о возможном негативном влиянии международного права, которое «объективно направлено против государственного суверенитета», служит средством «расшатывания и даже разрушения государственной правовой системы страны» . То, что объектом такой «агрессии» может стать Россия и ее правовая система впрямую не говорилось, но, конечно, подразумевалось людьми осторожными и осмотрительными.

Впрочем, предупреждения такого рода тогда были редкими, они тонули в общем хоре славословия по адресу «ворвавшихся» в конституционно-правовую систему России норм международного права. Случившееся называли «шагом огромной исторической важности», убеждали, что включение международного права меняет само понятие правовой системы, ее структуру и качественно сказывается на ее нормативном содержании . Естественно, что речь шла об исключительно позитивных переменах, изменениях, как сейчас принято говорить, со знаком плюс. В состоянии радостного возбуждения раздавались совсем уж фантастические предложения, призывающие перейти от «стереотипов трансформации международных договоров во внутреннее право к прямому применению договоров нашими судами, физическими и юридическими лицами, государственными учреждениями» .

Без сомнения это было доминирующее настроение большинства наших политиков, правоведов, да и общества в целом, благосклонно настроенных к правовому воздействию извне, как казалось, заведомо благотворному и полезному. Еще бы! Ведь граждане России получали дополнительные (европейские) гарантии юридической защиты, в том числе по обращению в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека в случае, как гласит Конституция РФ, «исчерпания всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты» (ч. 3 ст. 46). Это настроение и саму атмосферу перехода к западным правовым стандартам хорошо передают слова председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: «Россия проявила предельное доверие к Европе, готовность учиться у нее демократическим ценностям и принимать помощь в создании современных демократических институтов» .

За минувшие со времени принятия Конституции РФ двадцать с лишним лет Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1998 г.), Европейскую хартию местного самоуправления (1998 г.) и Европейскую социальную хартию (2009 г.), фактически отменила смертную казнь, отказалась от бессрочного и недифференцированного лишения бывших осужденных пассивного избирательного права. В российском активе учет правовых позиций Европейского Суда об участии в совершении всего комплекса процессуальных действий лиц, к которым применялись принудительные меры медицинского характера; по реформированию надзорного производства и т.д. «Россию никак нельзя заподозрить, - отмечает в этой связи В.Д. Зорькин, - в нежелании разумным способом сопрягать наднациональное и национальное в том, что касается юридической практики» .

Совсем неплохо смотрится Россия по количеству обращений на душу населения в Европейский Суд (двадцать первое место), зато по общему количеству жалоб в ЕСПЧ мы, увы, на сомнительном первом месте. Так, в первой половине 2011 г. на разных стадиях рассмотрения в Европейском Суде находилось 42 300 жалоб против России (27,7% от общего количества жалоб, поданных против 47 государств-членов Совета

Хочется верить, что это обстоятельство укрепило престиж нашего государства на международной арене и в глазах собственных граждан. В любом случае высокий показатель обращения россиян в ЕСПЧ свидетельствует о серьезных сбоях в работе всей государственной машины и всех отраслей власти без исключения, о чем свидетельствует все тот же профессор В.Д. Зорькин: «Постоянная высокая доля российских жалоб в общем количестве обращений в Европейский Суд позволяют сделать вывод о существовании серьезных изъянов в российской судебной системе, в деятельности правоохранительных органов, власти в целом» .

Причины этой даже не тенденции, а скорее уже сложившегося явления усматриваются в несовершенстве нашего законодательства, изъянах судебной системы и дефектах механизмов исполнения судебных решений, что признавалось многими официальными должностными лицами. Впрочем, до поры (хотя это задевало и раздражало) российские власти готовы были мириться с доминантой международного права над внутригосударственной правовой системой, действием добровольно ратифицированной Европейской конвенции о защите прав человека, юрисдикцией Страсбургского Суда на территории России как государства- члена Совета Европы, что проистекает из требований Конституции РФ.

Пожалуй, первый тревожный звонок в отношениях европейской и российской правовых систем прозвенел в октябре 2010 г., когда Страсбургский Суд сделал вывод о нарушениях положений Европейской конвенции в деле «Константин Маркин против России» и не кем-нибудь, а Конституционным Судом РФ. Пока «негативные» судебные решения европейцев касались других судебных инстанций, российские власти были снисходительны к ним. Такое поведение в первую очередь демонстрировал Конституционный Суд, председатель которого прежде заверял о готовности «всегда быть и оставаться сторонником глубокого и конструктивного диалога со Страсбургским Судом», «сопрягать наше правовое пространство с европейским». Причину проигрышей России в ЕСПЧ В.Д. Зорькин видел не в «злонамеренной экспансии наднациональных правовых институтов», более того не стеснялся подчеркивать слабую практику применения Европейской конвенции и учета прецедентов ЕСПЧ в деятельности отечественных судов общей юрисдикции 10 .

Однако в деле «Маркин против России» Европейский Суд впервые подверг критике позицию Конституционного Суда РФ, причем сделал это, как подчеркивает В.Д. Зорькин, «в жесткой правовой форме». Решение это состоялось 7 октября, а уже 29 октября 2010 г. В.Д. Зорькин откликнулся в «Российской газете» большой (кто-то именует ее программной) 11 статьей, названной им «Предел уступчивости». Таким пределом, по мнению В.Д. Зорькина, является «защита нашего суверенитета, наших национальных институтов и национальных интересов». Общий вывод сводится к тому, что Европейский Суд не учитывает в должной мере историческую, культурную, социальную ситуацию в России, а потому политические последствия таких действий могут оказаться негативными и даже опасными для отношений Европы и Российской Федерации.

Примерно в таком же ключе высказался в декабре 2010 г. Президент Д.А. Медведев: «Мы никогда не передавали такую часть своего суверенитета, которая позволяла бы любому международному суду выносить решения, изменяющее наше национальное законодательство. На такие вещи мы будем реагировать» 12 .

В июне 2011 г. исполняющий обязанности председателя Совета Федерации А.П. Торшин внес в Государственную Думу проект закона, смысл которого заключался в том, что российские законы, которые ЕСПЧ признал нарушающими Конвенцию о защите прав человека, должны будут проходить дополнительную проверку Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ. Если Конституционный Суд признает такой закон соответствующим Конституции, его можно будет применять и в последующем. Что касается вынесенных на его основе судебных решений, то они пересмотру не подлежат, несмотря на нарушения, усмотренные Европейским Судом 13 .

В рассмотренном повторно деле Маркина Конституционный Суд РФ примирительно заявил, что, учитывая состоявшиеся решения ЕСПЧ, может возбуждать конституционное производство вторично по одному и тому же делу, что само по себе стало некоторой уступкой. Значительный фрагмент постановления Суда от 6 декабря 2013 г. посвящен разъяснением 1(1 Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. С. 396-397, 404, 414.

11 Россия дала себе право не слушаться советов Европы // Ведомости. 2015. 25 декабря.
12 Медведев Д. Конституционный Суд необходим // Вести. 2010. 11 декабря.
13 Пушкарская А. Страсбург предстанет перед высшим судом // Коммерсант. 2011.20 июня.

статуса ЕСПЧ и значению Конвенции о защите прав человека, которая «вошла в правовую систему России в качестве ее составной части». Окончательное решение ЕСПЧ, сказано в постановлении Конституционного Суда, принятое по результатам рассмотрения жалобы лица, утверждающего, что является «жертвой нарушения его прав со стороны Российской Федерации», безусловно, подлежит исполнению. Конституционный Суд подтвердил право лица, в отношении которого ЕСПЧ было установлено нарушение положений Конвенции, обращаться в компетентный российский суд с заявлением о пересмотре судебного акта, послужившего поводом для направления жалобы в Страсбургский Суд. Более того, пострадавший должен быть уверен, что его заявление будет рассмотрено судом 14 .

Дружески-примирительный тон постановления по отношению к ЕСПЧ не сказался, тем не менее, на окончательной правовой позиции, согласно которой статус Конституционного Суда не предполагает обжалования принимаемых им решений, поскольку иное не соответствовало бы его природе как органа конституционного контроля 15 .

В ряде дел рассмотренных Конституционным Судом РФ примерно в это же время он обильно сдабривал собственные выводы ссылками на мнение Европейского Суда по правам человека, в частности, в споре об ограничении пассивного избирательного права бывших осужденных. В постановлении от 10 октября 2013 г. Конституционный Суд указал, что «автоматическое и недифференцированное лишение избирательных прав группы лиц независимо от срока наказания, характера или тяжести совершенного преступления несовместимо с международно-правовыми документами, постановлениями ЕСПЧ, вынесенными по конкретным делам». Данное решение открыло дорогу к выборным должностям лицам, в прошлом осужденным за тяжкие и особо тяжкие преступления 16 .

Конституционный Суд, рассмотрев это дело, объединил жалобы шестерых бывших осужденных в одно производство. В перечне преступлений, которые они в свое время совершили: кража, грабеж, ы Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 ГПК РФ в связи с запросом Ленинградского окружного военного суда // Российская газета. 2013. 18 декабря.

15 Этот итоговый вывод стал поводом для разного рода язвительных замечаний, дескать, Конституционный Суд постановил, что его решения важнее постановлений Европейского Суда по правам человека // Российский - значит главный / газета.ш. 2013. 7 декабря.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2. статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса РФ в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю, Кравцова, А.В. Куприянова, А.Л. Латыпова и В.Ю. Сипькова // СЗ РФ. 2013. №43. Ст. 5622.

вымогательство и даже покушение на убийство. При всем этом им очень хотелось стать депутатами или главами муниципальных образований! Без этого порыва, без этого демонстративного стремления к публичности они, по всей видимости, обойтись не могли или же считали свою жизнь недостаточно яркой. И сторону таких людей принял высший орган конституционного контроля России! По его мнению, ограничения пассивного избирательного права не позволяют проследить между совершенным преступлением и дальнейшим запретом на занятие любой выборной публичной должности иную связь кроме предположения о том, что лицо, когда-либо осужденное к лишению свободы, недостойно осуществлять публичные властные и управленческие функции. А разве это не так!? И разве этого мало!?

Но Конституционный Суд идет еще дальше: «нелимитированное во времени ограничение избирательного права не может быть оправдано одним фактом судимости», «такое ограничение не может быть необратимым, оно всего лишь временная мера», диктуется «гуманизацией уголовных наказаний и предоставлением осужденным за преступления возможности исправления». Примеры других категорий граждан, для которых установлен пожизненный запрет на занятие должностей в разных сферах государственной деятельности в связи с имеющейся судимостью (государственные гражданские и муниципальные служащие, судьи, прокурорские работники, сотрудники полиции и следственного комитета, лица, осуществляющие трудовую деятельность в сфере образования, воспитания несовершеннолетних), Конституционный Суд не смущают. «Бессрочное же лишение гражданина права быть избранным представляет такое ограничение данного права, - переходит на пафос Суд, - которое затрагивает само его существо, делает невозможным осуществление права как такового, ни в какой форме на протяжении всей жизни гражданина и после отбытия наказания».

Впрочем, комментировать данное решение можно до бесконечности, оно представляется небесспорным и написанным больше в угоду Европейскому Суду по правам человека.

Указаниями на международно-правовые документы буквально пропитано постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г., также касающееся избирательных права граждан . Помимо ссылок на

Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах Конституционный Суд в обоснование собственной правовой позиции использует ряд иных документов. В частности, резолюцию Парламентской ассамблеи Совета Европы «Обеспечение большей демократии на выборах» (2012 г.), Свод рекомендуемых норм при проведении выборов,

подготовленный Венецианской комиссией Совета Европы (2002 г.), нацеленных на доступность процедуры обжалования результатов выборов для избирателей. По сути, Конституционный Суд опирается не только на нормативные, да к тому же ратифицированные Россией правовые акты, но и на документы, имеющие в большей степени политический характер, каковыми являются резолюции ПАСЕ и решения Венецианской комиссии по конституционному праву. Но почему политические решения органов Совета Европы, к тому же рекомендательного значения, служат в качестве доводов для принятия Конституционным Судом сугубо правовых решений?

Интересен еще один аргумент Конституционного Суда в данном споре. Он обосновал выраженную правовую позицию ссылками на опыт ряда зарубежных государств (Венгрия, Германия, Таджикистан, Украина, Финляндия, Чехия), в законодательстве которых существует право на обжалование в суд итогов голосования и результатов выборов. Комбинация государств, откровенно говоря, странная, учитывая различный опыт демократии в них, да и представлений о ней тоже. Таким образом, в данном деле Конституционный Суд уделил избыточное внимание международным (европейским) правовым и политическим нормам, фактически положив их в основу вынесенного решения.

Самым серьезным образом отношения с европейским правосудием осложнились после вынесения Страсбургским Судом постановления по делу «Анчугов и Гладков против России» в июле 2013 г. С этого момента спор приобрел в России характер нешуточного обсуждения целесообразности включения норм международного права и международных договоров в современную национальную правовую систему. Более того, он вызвал с российской стороны серию ответных действий на явно провокационное поведение ЕСПЧ в данном деле. По сути, Страсбургский Суд признал несоответствующим нормам Европейской конвенции о защите прав человека положение ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которому граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не имеют права избирать и быть избранными. Европейский Суд поставил под сомнение нормы российской Конституции, прекрасно зная, что Конвенция имеет преимущество только перед законодательными актами, но не в отношении Основного закона России. Безапелляционно замахнувшись на российскую Конституцию, ЕСПЧ встал на сторону двух убийц, осужденных в конце 1990-х гг. к смертной казни, которая впоследствии была заменена длительными сроками заключения. Находясь в местах лишения свободы, Анчугов и Гладков не могли голосовать на выборах депутатов Государственной

Думы в 2003 и 2007 гг., но, как оба уверяли в своих жалобах, очень хотели 18

сделать это.

Ответом ЕСПЧ стало «громкое» постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П , названное для краткости «о применимости решений Страсбургского Суда в Российской Федерации». В нем еще раз повторена уже хорошо известная по последним событиям аргументация о том, что участие России в Конвенции о защите прав человека и основных свобод не означает ее отказа от своего государственного суверенитета. В принципе, допуская существование коллизий между Конституцией РФ и Конвенцией, Конституционный Суд уверен, что эти коллизии нетипичны, поскольку в основу обеих положены общие ценности. Конфликт, по мнению Суда, неизбежен только в том случае, если ЕСПЧ даст трактовку Конвенции, которая будет противоречить Конституции РФ. И тогда Россия будет вынуждена отказаться от исполнения решения Европейского Суда.

Одновременно Конституционный Суд предложил два механизма подтверждения верховенства норм Конституции РФ в спорных ситуациях. Во-первых, суд общей юрисдикции (арбитражный суд), пересматривающий дело на основании решения ЕСПЧ, вправе направить в Конституционный Суд запрос о конституционности норм, в которых ЕСПЧ обнаружил недостатки. Во-вторых, с запросом в Конституционный

Суд может обратиться Президент РФ или Правительство РФ, если сочтут решение ЕСПЧ неисполнимым без нарушения российской Конституции.

Соответствующие выводы частично нашли отражение в новейших изменениях в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» 20 . Отныне Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решения ЕСПЧ по запросу федерального органа исполнительной власти при рассмотрении в Европейском Суде жалоб, поданных против России на основании ее международных договоров. В законодательной формулировке из числа субъектов обращения в Конституционный Суд выпали суды, а право запроса зафиксировано за федеральным органом исполнительной власти в «сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации» (Министерство юстиции РФ).

Другим ответом Европейскому Суду стали заявления ряда официальных должностных лиц Российской Федерации, в первую очередь председателя Следственного комитета А.И. Бастрыкина, предложившего изменить Конституцию России, исключив из нее положение о приоритете норм международного права над национальным правом: «Установление примата международного права еще при принятии Конституции РФ 1993 г. нам умело преподнесли как базовую конституционную ценность правового государства советники из США» 21 .

В словах А.И. Бастрыкина так и слышится, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ была «бомбой замедленного действия», ни чем иным как «правовой диверсией» западных доброжелателей. По его мнению: «международное право есть инструмент подавления национальных интересов», «отказ от приоритета международного права и его автоматической имплементации в национальное законодательство становится вопросом обеспечения нашего суверенитета, причем не только правового, но и экономического, политического и в целом - государственного», «понимание сути принципов международного права деформировалось на фоне политической эскалации».

В этом же ряду мнение А.И. Бастрыкина о том, что включение положения о примате норм международного права в главу Конституции РФ «Основы конституционного строя» сделано по подсказке извне с тем, чтобы придать ему «незыблемую юридическую силу, искусственно вцементировать в фундамент основ нашей государственности».

2(1 Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета. 2015. 16 декабря.
21 Исправленному верить. Александр Бастрыкин предлагает установить приоритет национального права над международным // Российская газета. 2015. 27 апреля.

Прибавилось «металла» и в словах председателя Конституционного Суда В.Д. Зорькина, раскрывшего российской общественности глаза на деятельность Европейского Суда, который все больше ориентируется не на решение конкретных дел, а на выявление структурных дефектов национальных правовых систем. «ЕСПЧ - наднациональный судебный орган, - ставит под сомнение его статус В.Д. Зорькин, - не вписанный в систему сдержек и противовесов в рамках разделения властей, оттого страдающий недостатком демократической легитимности».

В.Д. Зорькин критикует стиль работы Страсбургского Суда, воплощенный в так называемом «судейском активизме», ведущем к конфликтам с национальными правовыми системами и национальными органами конституционного контроля. Проявления «судейского активизма» в представлении профессора В.Д. Зорькина составляют до полутора десятка пунктов, в числе которых, например, отход ЕСПЧ от текста Конвенции к ее дописыванию; применение концепции «подразумеваемых прав», не закрепленных в тексте Конвенции; отступление от ранее заявленных правовых позиций, в том числе посредством «реинтерпретации» прежде принятых решений. В перечне претензий также рост числа расширенных решений, по своему содержанию выходящих за пределы смысла вопросов, поставленных заявителями; создание так называемых «позитивных обязательств», предписывающих государствам-ответчикам принятие дорогостоящих общегосударственных мер материального, в том числе финансового характера. Наконец, В.Д. Зорькин полагает, что у Европейского Суда нет понимания социального и этического контекста, в который погружены национальные законодатели .

В конечном итоге за всем этим следует вывод о том, что международное право доминирует над правом внутригосударственным, становится сферой вольных интерпретаций, а потому опасным для российской правовой системы. К сугубо юридическим спорам примешиваются политические мотивы, что еще более усложняет проблематику взаимодействия национального и международного права. А ведь еще совсем недавно привычно констатировалась усиливающаяся роль международного права в жизни большинства современных демократических государств, подписывающих международные договоры и участвующих в деятельности международных организаций. Российская Федерация естественно не отказывается от дальнейших попыток сбалансирования собственной правовой системы с европейскими стандартами права (тем более что в этом отношении многое сделано), но вынуждена при этом все более активно прибегать к мерам защиты своей конституционно-правовой самобытности 23 . Задача непростая и в немалой степени разнонаправленная, что будет дальше, покажет будущее. Очевидно другое, в настоящее время отношения российской и международной правовых систем переживают период резкого охлаждения.

В конце января 2016 г. Министерство юстиции РФ в соответствии с предоставленными ему новым законодательством полномочиями внесло в Конституционный Суд запрос о возможности исполнения постановления ЕСПЧ «Анчугов и Гладков против России». Хотя запрос звучит как «возможность исполнения решения ЕСПЧ», на деле Минюст полагает, что вывод Европейского Суда о недопустимости безоговорочных ограничений активного избирательного права однозначно противоречит Конституции РФ (ч. 3 ст. 32). А, кроме того, гипотетическое согласие с ЕСПЧ нарушило бы положения Конституции о ее высшей юридической силе и приоритете над любыми другими правовыми актами. Запрос с участием представителей высших органов государственной власти России был рассмотрен Конституционным Судом 31 марта 2016 г.

Известно, что председатель Европейского Суда по правам человека Гвидо Раймонди отреагировал на ситуацию следующим образом: «Государства, отказывающиеся подчиняться решениям ЕСПЧ в случае, если национальная правовая система не позволяет им принять и исполнять решения ЕСПЧ, не могут оставаться в Совете Европы» . Сомнений в том, что Конституционный Суд России откажет в исполнении данного постановления ЕСПЧ, не было. Иначе для чего предпринимались все предшествующие шаги, в том числе по корректировке законодательства о конституционном судопроизводстве. Далее последует рассмотрение иных запросов, в частности, по делу «Юкоса», в котором ЕСПЧ обязал Россию

23 Справедливости ради отметим, что Европа навязывает собственные политические, экономические и правовые представления не только России. К примеру, все последнее время серьезно критикуется Венгрия за ограничение самостоятельности своего Центрального банка, сокращение срока полномочий судей, изменение режима доступа к персональным данным граждан, превышение нормативного уровня бюджетного дефицита. В конце 2015 г. возникли претензии к Польше, законодательство которой позволило правительству назначать руководителей общественных телерадиокомпаний, усложнило процедуру принятия решений высшим органом конституционного контроля - Конституционным трибуналом. «Если будут установлены нарушения европейских принципов, то страны-участницы ЕС должны иметь мужество пойти на санкции. Польское правительство должно знать, что определенные основные ценности в Европе нельзя нарушать», - заявил руководитель фракции ХДС в немецком Бундестаге Ф. Каудер. Венгрия обсудит с ЕС свой новый курс / Коммерсант. 2016. 9 января; Немецкие парламентарии хотят ввести санкции против Польши // Ведомости. 2016. 9 января.

выплатить акционерам этой компании огромные финансовые средства. Значит, обострение отношений перейдет в качественно новую фазу.

Вынесенное в апреле 2016 г. окончательное решение Конституционного Суда 25 оказалось ожидаемым и в то же время неожиданным. Ожидаемым в том смысле, что Суд однозначно признал невозможным исполнение постановления ЕСПЧ в части мер, предполагающих внесение изменений в российское законодательство, которые бы позволяли ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, отбывающих в местах лишения свободы. Что собственно и устанавливает Конституция РФ. Одновременно оно вышло неожиданным в том плане, что Конституционный Суд не исключил возможности реализации в российском законодательстве и судебной практике мер, обеспечивающих справедливость, соразмерность и дифференцированность применения ограничений избирательных прав осужденных. Такой вывод, по всей видимости, можно воспринимать как компромисс, сохранение правовой возможности дальнейшей реализации требований Европейского Суда.

Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией РФ постановления Европейского Суда по правам человекаот 04.07. 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Минюста РФ» // СЗ РФ. 2016. № 17. Ст. 2480.

Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права ироссийской Конституции // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 14, 18,21.
Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права иКонституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. №4. С. 10.
Интересно, что Европейский Суд до вынесения данного решения создал опасныйпрецедент в деле «Херст против Великобритании», посчитав, что британскоезаконодательство должно предоставлять пожизненно осужденным возможность голосовать.Решение ЕСПЧ вызвало бурю общественного возмущения, до крайности обострилаотношения официальных властей Совета Европы и Британии и, главное, из-за кого?Рецидивиста, зарубившего топором свою квартирную хозяйку! Закономерно, что поройбезответственная деятельность ЕСПЧ не способствует интеграции правового иполитического пространства Европы.
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверкеконституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции озащите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, пунктов 1 и 2 статьи 32Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первойи четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 ГПК РФ, частей 1 и 4 статьи 13,пункта 4 части 3 статьи 311 АПК РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350КоАП РФ и пункта 2 части 4 статьи 413 УПК РФ в в связи с запросом депутатовГосударственной Думы» // Российская газета. 2015. 27 июля.
Зорькин В.Д. Россия и Страсбург // Российская газета. 2015. 21 октября.
Конституционный Суд призывает признать верховенство Конституции над решениемЕСПЧ / Известия. 2016. 31 марта.

Просмотров