Конституционное право фадеев читать онлайн. Конституционное и муниципальное право россии в.и

Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности

DOI: нет данных

в статье идет речь о сущности современной конституции, которая проявляется в ее интегрирующих, объединяющих социальные слои и группы населения ценностях, реализация и развитие которых должно быть главной задачей любых общественно-политических сил, пришедших конституционным путем к власти. Конституция – это, образно говоря, та правовая «одежда», в которой власть, чтобы не утратить свою легитимность, вынуждена, работать на благо всего общества, всего народа, руководствуясь конституционным идеалом должного, опираясь на трезвое восприятие сущего. Обращается внимание на две взаимосвязанные задачи, решаемые современной конституцией: обеспечить незыблемость базовых принципов и устоев государства в целях поступательного развития государственной и общественной жизни и одновременно реагировать на его запросы общества, развиваться с учетом изменяющейся общественной и государственной практики. Показано, что действие Конституции, защита конституционных ценностей, их реализация и развитие при наличии Конституционного Суда обеспечиваются более эффективно, нежели в условиях, когда правовая система государства не предусматривает такой орган. Значение и роль Конституции, которую охраняет Конституционный Суд, существенно возрастают в обществе. Конституция воспринимается гражданами, образно говоря как «живой», действующий документ, способный защитить их права, а не просто как декларация. В итоговых решениях Конституционного Суда воплощается конституционно-ценностное долженствование, конституционный императив, оказывающие воздействие на правотворчество и правоприменение, укрепляющие и расширяющие систему гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Открыть во весь экран

1. Юриспруденция, конституция, сущность современной конституции, Лассаль, Конституционный Суд РФ, конституционализация, интерпретация конституционных норм, толкование Конституции, правосознание, правопорядок

Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. – М., 1998. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России. – М., 2011. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. – М., 2005. Зиновьев А.А. Русская трагедия. – М., 2005. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. – М., 2011. Ильин И.А.Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948-1954 годов. В 2-х т. Т.2. – М., 1992. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации»/под ред. Г.А.Гаджиева. – М., 2012. Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование/отв. Ред. В.Е.Чиркин. – М., 2011. Лассаль Ф. Избранные произведения. – М., 1920. Розанов В.В. Собрание сочинений. Апокалипсис нашего времени. – М., 2000. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. Шахрай С.М. О Конституции. Общество в период изменений: опыт конституционного строительства. – М., 2013.

Фадеев В.И. Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности // LEX RUSSICA (РУССКИЙ ЗАКОН). – 2013. – № 12. – С. 1292 - 1306.

Чудов П.С. Конституционно-правовое регулирование предвыборной агитации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа (Документ)

Гуткович Е.М. Учебно-методический комплекс по дисциплине Предпринимательское право Российской Федерации (Документ)

Конституционное право Российской Федерации: Шпаргалка (Документ)

Лезин Э.С. Конституционное право Российской Федерации (Документ)

n1.rtf

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

О.Е.КУТАФИН В.И.ФАДЕЕВ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ

П Р А В О

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Издание второе,

переработанное и дополненное

Образования Российской Федерации

В качестве учебника

Для студентов высших учебных заведений,

Обучающихся по специальности “Юриспруденция”

МОСКВА ЮРИСТЪ

2002

Рецензенты:

Доктор юридических наук, профессор Р.Ф. Васильев;

Сектор муниципального права Института государства и права РАН

О.Е. Кутафин, член-корреспондент РАН (главы 7-10, 25-27);

В.И. Фадеев, доктор юридических наук, профессор (главы 1-6, 11-24, 28-30)

Кутафин О.Е., Фадеев В.И.

К95 Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - 559с.

ISBN 5-7975-0282-8 (в пер.)
В учебнике на основе действующего федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований рассматриваются основные вопросы муниципального права Российской Федерации с применением историко-правового и сравнительного методов, анализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах деятельности. Впервые подробно освещаются вопросы муниципальной службы, а также особенности организации местного самоуправления в различных муниципальных образованиях.

В настоящем издании законодательство и фактические данные обновлены и приводятся по состоянию на 1 августа 2002 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для депутатов разных уровней, муниципальных и государственных служащих.

ПРЕДИСЛОВИЕ КО ВТОРОМУ ИЗДАНИЮ

В ряду событий конца XX в. будущие историки России несомненно назовут реформу местной власти, целью которой являлось утверждение начал самоуправления в организации и осуществлении власти на местах, принципов муниципальной демократии. Начавшаяся в 90-е гг. реформа вызвала к жизни не только новую форму осуществления публичной власти в государстве - муниципальную власть (власть местного самоуправления), но и новую отрасль российского права - муниципальное право (право местного самоуправления), предметом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления (муниципальные отношения). Первый учебник по муниципальному праву был издан в самом начале 1997 г. За прошедшее с тех пор время произошли существенные изменения и в законодательном регулировании местного самоуправления, и в практике муниципального строительства. Российская Федерация, ставшая в 1996 г. членом Совета Европы, ратифицировала в 1998 г. Европейскую Хартию местного самоуправления: система гарантий местного самоуправления была дополнена новым видом гарантий - международным. Реализация общих принципов организации местного самоуправления, закрепляемых Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления, федеральными законами, предполагает развитие правовой основы местного самоуправления, принятие на всех уровнях правового регулирования местного самоуправления нормативных правовых актов, позволяющих эффективно осуществлять муниципальную Деятельность, управление местными делами. В последние годы происходило интенсивное развитие муниципального законодательства: были приняты федеральные законы об основах муниципальной службы, о финансовых основах местного самоуправления, о приватизации государственного и муниципального имущества и др. Важнейшие стороны муниципальной деятельности нашли свое закрепление в Бюджетном кодексе РФ (1998 г.), Налоговом кодексе РФ (1998 г.), Градостроительном кодексе РФ (1998 г.) и других федеральных законах. На основе положений федерального законодательства о местном самоуправлении субъектами Федерации была существенно развита база организации и деятельности муниципальных образований: законами субъектов Федерации определяются порядок создания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, общие принципы формирования и управления муниципальной собственностью, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правовой статус муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д.

В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализации его конституционных полномочий Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Важную роль в ее реализации должен играть Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, созданный в 1997 г. (ранее действовал Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ). Данный федеральный координационный центр обеспечивает рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ. Содействие в реализации государственной политики в области развития местного самоуправления оказывают союзы и ассоциации муниципальных образований и прежде всего Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный в 1998 г. Его статус, формы взаимодействия с государственными органами определены Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281.

Все эти обстоятельства обусловили необходимость внесения в учебник по муниципальному праву весьма существенных изменений и дополнений. И хотя структура учебника в целом не претерпела серьезных изменений, тем не менее в нем появились новые главы и параграфы. К ним относятся главы о муниципальной службе, об особенностях организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях и др. С учетом нового законодательства переработаны разделы учебника, посвященные основам местного самоуправления, его полномочиям в различных сферах местной жизни. Авторы надеются, что новое издание учебника поможет студентам составить более полное представление о местном самоуправлении и его правовом регулировании и о муниципальном

праве как динамично Развиваются комплексной отрасли права. Будем рады получить замечания и предложения читателей о структуре и содержании учебника, которые постараемся учесть при его будущих переизданиях.
Член-корреспондент РАН О.Е. Кутафин, профессор В.И. Фадеев

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

ВСНД (РФ, РСФСР, СССР) и ВС (РФ, РСФСР, СССР) - Ведомости

Съезда народных депутатов (РФ, РСФСР, СССР) и Верховного Совета (РФ, РСФСР, СССР)

РГ - Российская газета

СЗ РФ - Собрание законодательства РФ

САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства РФ
Раздел I
ВВЕДЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих одну из отраслей системы права Российской Федерации. Во-вторых, так именуется научная дисциплина - совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление. Однако каждое из этих понятий - и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, - носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

Глава 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО -

КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА
§ 1. Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества - в сфере местного самоуправления.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 1 именует городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Эта деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через

Органы местного самоуправления (власть местного самоуправления - муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской Хартии местного самоуправления 2 обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть - формы, единой публичной власти.

Подобная трактовка понятия местного самоуправления нашла подтверждение в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г. “По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми” 3 указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.
.
Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований она связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает подразделение на следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли.

В данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода, на которых может утверждаться, например, устав муниципального образования, закрепляющий вопросы организации и структуры органов местного самоуправления. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут решаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления, относятся выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населения в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (могут решаться) населением непосредственно, а также формы и институты прямой демократии, обеспечивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах муниципальных образований на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении;

2) отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения;

3) отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Особенность данной группы отношений состоит в том, что они связаны не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это участие осуществляется в двух формах:

А) путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться органы местного самоуправления, например, в области регистрации актов гражданского состояния (государственная регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования), в области природоохранной деятельности (ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах муниципального образования) и др.;

Б) в виде исполнения законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют созданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей и т.п. При этом решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Особенности предмета, муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет такие “пограничные” зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса “прописки”, весьма значительна.

Муниципальное право - новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (1990 г.) и Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” (1991 г.).

В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему государственной власти. Они функционировали на основе единых для всех государственных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное) право, административное право, а также другие отрасли права. И лишь становление и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные термины: “право местного самоуправления”, “самоуправленческое право” и др. Однако наибольшее распространение получило понятие “муниципальное право”, которое сегодня является общепринятым. Термин “муниципальный” используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность, а также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании местного самоуправления. При этом следует учитывать, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами являются, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления, равнозначными. Они применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Упомянутый Закон, определяя законодательную базу местного самоуправления, говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Поэтому имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная, отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
§ 2. Правовое регулирование муниципальных отношений
Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования - императивный (властный) и диапозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление - это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации характерны для муниципальных служащих. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

Конституция гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Закон об общих принципах организации местного самоуправления не допускает подчиненность одного муниципального образования другому (ст. 6). Свои отношения муниципальные образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений исходя из своей экономической и финансовой самостоятельности.

Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17). Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного характера нашего государства, представляющего широкие полномочия субъектам Федерации в области местного самоуправления. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в целях обеспечения прав местного самоуправления строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления права местного самоуправления.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня власти, оказывает влияние на муниципальную деятельность также и путем рекомендаций. Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Федерации. Так, постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. “Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества” органам местного самоуправления рекомендовано разработать соответствующее положение об учете и ведении реестра муниципального имущества 4 .

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им разрешено законом. Другой принцип правового регулирования компетенции муниципальных органов исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Закон об общих принципах организации местного самоуправления представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а совокупность методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.
§ 3. Муниципально-правовые нормы и институты
Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. В совокупности они образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адресам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

В целях более глубокого изучения особенностей муниципально-правовых норм, уяснения их содержания нормы муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на закрепляющие:

Местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления);

Основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы);

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований); гарантии местного самоуправления;

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. По характеру предписаний они делятся на:

Управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, например, определяющие предметы ведения местного самоуправления);

Обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права);

Запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами.

По степени определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, предусматривающие возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), такими, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, выделяют нормы, действующие на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований.

Кроме того, различают материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.
§ 4. Источники муниципального права
Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений. Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ - главный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Важнейшим источником муниципального права является Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Он содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются не только полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления и перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, но и основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

К источникам муниципального права относится Европейская Хартия местного самоуправления, которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся в федеральных законах: “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (1997 г.); “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” (1998 г.); “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” (1996 г.) и др.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся и другие федеральные акты, затрагивающие вопросы местного самоуправления, например Градостроительный кодекс РФ (1998 г.), устанавливающий предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства и др.

Источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, содержащие муниципально-правовые нормы (например, Указ от 26 ноября 1997 г. “О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды”, Указ от 22 октября 1998 г. “О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации” и др.; постановление Правительства РФ от 27 марта 1998 г. “Об утверждении Положения о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества” и др.).

Нормы муниципального права могут содержаться в нормативных правовых актах других федеральных органов исполнительной власти; в постановлениях Конституционного Суда РФ (например, постановление от 30 мая 1996 г. “По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права.

В третью группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований и т.д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т.д.) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры , которые могут заключать между собой муниципальные образования (например, когда одно из них находится в границах территории другого муниципального образования), а также муниципальные образования и другие субъекты права.
§ 5. Муниципально-правовые отношения и их субъекты
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

В первую группу входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития Муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных Учреждений здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.;

2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.);

3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

Муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты, муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.

К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование. Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право создания объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, Другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции. Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. “О местном самоуправлении в Московской области” 5 население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом, муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества.

Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Закона об общих принципах организации местного самоуправления, внесенный на рассмотрение Государственной Думы федерального Собрания РФ 6 . Однако законодатель не воспринял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе. Использование термина “местное сообщество” наряду с понятием “население” при правовом регулировании местного самоуправления требует определения юридического содержания каждого из них, ибо они должны использоваться только в одном определенном значении 7 . Тем более что в законодательстве субъектов Федерации о местном самоуправлении встречается еще один термин: “территориальное сообщество” 8 , которое представляет собой общность граждан, постоянно или преимущественно проживающих на части территории муниципального образования, объединившихся для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. В данном случае термин “территориальное сообщество” используется для характеристики основного субъекта территориального общественного самоуправления.

Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

При этом следует иметь в виду, что собрание (сход) граждан может выступать не только как форма решения населением вопросов местного значения (в этом случае в собрании (сходе) граждан вправе принимать все дееспособные жители муниципального образования), но и как форма организации территориального общественного самоуправления, которое создается на части территории муниципального образования и обеспечивает осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (речь идет о собраниях жителей дома, улицы, микрорайона и т.п.).

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом Муниципального образования.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане реализуют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципально-правовых отношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. “0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” 9 предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может превышать 21 года. Ограничения же пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Поэтому установление федеральным законом или законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции Представительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Органы, территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т.п.

В целях содействия эффективному осуществлению территориального общественного самоуправления, координации деятельности органов территориального общественного самоуправления могут создаваться городские, районные, сельские и другие ассоциации (объединения) органов территориального общественного самоуправления (советы, комитеты), а также ассоциации (объединения) уполномоченных выборных лиц (советы старост).

Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций или союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

К участникам муниципально-правовых отношений данного вида относятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. “Об общественных объединениях” 10 вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними (ст. 17).

Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со ст. 62 Конституции РФ пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской Федерации. Поэтому иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, взаимодействуют с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Закон об общих принципах организации местного самоуправления обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими правая свободы человека и гражданина. В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет три года). Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
§ 6. Система муниципального права
Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединений в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: ее построение обусловлено не только структурой Закона об общих принципах организации местного самоуправления, но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

Второй элемент системы составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и Других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Относящиеся к этой группе нормы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Четвертый элемент системы - группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления - в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятый элемент составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.
§ 7. Место муниципального права в правовой системе

Российской Федерации
Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право - комплексная отрасль. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что многие нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право связано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена, в частности, тем, что институты муниципальной службы и государственной службы, несмотря на принципиальные различия, имеют и общие черты, представляя собой, образно говоря, “соединяющиеся сосуды”. Так, законами субъекта Федерации устанавливается соотношение должностей муниципальной и государственной службы РФ; время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе и т.д.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 08.08.2017 ISBN: 9785392244683 Язык: Объем текста: 543 стр. Формат: epub

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Конституционное право как наука

План темы

1. Понятие, предмет и система науки конституционного права.

2. Источники и методология науки конституционного права.

3. Основные этапы становления и развития науки государственного (конституционного) права России.

4. Конституционное право как учебная дисциплина.

§ 1. Понятие, предмет и система науки конституционного права

Наука конституционного права входит в состав юридических наук, которые, в свою очередь, являются частью общественных наук.

Юридические науки различаются по видам: общетеоретические, исторические, отраслевые, сравнительно-правовые, прикладные, комплексные. Наука конституционного права является отраслевой. Отраслевые составляют в системе юридических наук большую часть. Их число равно числу имеющихся отраслей права.

Если в общей форме определить предмет науки конституционного права, то она имеет своим предметом исследование одноименной отрасли - ее теоретических основ, особенностей правового регулирования, различных норм, изучение практики их реализации, тенденции развития конституционно-правового законодательства в условиях глобализации и модернизации, выявление и обоснование сущности новых для России теоретических проблем, связанных с парламентаризмом, конституционализмом, принципом разделения властей, совершенствованием федеративного устройства, разработкой вопросов реализации прав человека и гражданина и многих других.

Наука конституционного права раскрывает присущие данной отрасли закономерности, формулирует основные понятия и категории, анализирует функции и роль конституционно-правовых институтов.

Наука конституционного права изучает не только конституционно-правовые нормы и институты, но и процессы, связанные с их реализацией. Поэтому в ее предмет входят и конституционно-правовые отношения, конституционно-правовая практика. С этой целью наука изучает деятельность органов публичной власти, формы их взаимодействия и т. п.

Наука конституционного права, как и всякая иная наука, является системой знаний, т. е. она представляет собой упорядоченную совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений, расположенных в определенной логической последовательности.

В основе системы науки конституционного права лежит структурность самого предмета научного познания: каждому из элементов системы отрасли конституционного права соответствует самостоятельный раздел конституционно-правовой науки. Таким образом, система науки ориентируется на систему самой отрасли.

Вместе с тем, учитывая, что наука должна теоретически определять свой собственный предмет, систему, методы исследования, источники, а также исследовать общие черты, присущие отрасли в целом, в системе науки конституционного права выделяется первый раздел, в котором дается общая характеристика конституционного права и одноименной науки. В этот раздел входят также и положения науки, обосновывающие теорию конституции, анализирующие конституционное развитие государства.

Следующий раздел науки охватывает теоретические проблемы, связанные с исследованием основ конституционного строя. Он включает в себя теоретические положения о сущности российского государства, его суверенитете, народовластии, форме правления, конституционных принципах гражданского общества.

В качестве самостоятельного раздела в науке конституционного права выделяются основы правового статуса личности, в которые входят теоретические разработки, связанные с анализом взаимоотношений государства и личности, статуса человека и гражданина, природы его прав, свобод и обязанностей.

Элементом системы науки является раздел, посвященный теоретическим проблемам федерализма, развития России как федеративного государства.

Еще один раздел в системе науки составляют теоретические исследования вопросов организации и функционирования системы органов власти.

В рамках этого раздела выделяют теоретические проблемы системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, наука конституционного права изучает проблемы, связанные с внесением конституционных поправок, пересмотром конституции.

Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров

Учебник по конституционному праву подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр». В книге с позиций современного состояния науки конституционного права Российской Федерации и с учетом компетентностного подхода к освоению конституционно-правовых знаний раскрывается содержание основных институтов конституционного права, рассматриваются актуальные вопросы теории и практики российского конституционализма.
Законодательство приводится по состоянию на 3 марта 2016 г.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатов, государственных и муниципальных служащих, членов общественных объединений, являющихся участниками конституционно-правовых отношений.

Конституционное право : Практикум для бакалавров / В.И.Фадеев - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2015. - 272 с.: 60x90 1/16 (Переплёт 7БЦ) ISBN 978-5-91768-596-0 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/501283 читать

978-5-91768-596-0

Фадеев Виталий Иванович

Конституционное право : Практикум для бакалавров / Общ. ред. В.И. Фадеев; [отв. ред. М.В. Варлен, И.А. Алебастрова]. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 272 с.: 60x90 1/16. - (Для юридических вузов и факультетов) ISBN 978-5-91768-596-0 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/536648 читать

978-5-91768-596-0

Практикум подготовлен коллективом преподавателей кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Его пели — дать возможность в рамках курсов конституционного права России и зарубежных стран освоить теорию и механизм практического применения конституционно-правовых норм; усвоить методологию решении проблем теоретического и практического характера; развить навыки правовой логики; научиться обосновывать свою точку зрения, защищать собственную позицию перед оппонентами; применять освоенную теорию на практических примерах, при моделировании практических ситуаций в рамках предлагаемых деловых игр. Для студентов бакалавриата и магистратуры, аспирантов и преподавателей юридических вузов, практических работников.

Фадеев Виталий Иванович

Конституционное право : Практикум для бакалавров / Общ. ред. В.И. Фадеев; [отв. ред. М.В. Варлен, И.А. Алебастрова]. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 272 с.: 60x90 1/16. - (Для юридических вузов и факультетов) ISBN 978-5-91768-596-0 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/548738 читать

978-5-91768-596-0

Практикум подготовлен коллективом преподавателей кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Его пели — дать возможность в рамках курсов конституционного права России и зарубежных стран освоить теорию и механизм практического применения конституционно-правовых норм; усвоить методологию решении проблем теоретического и практического характера; развить навыки правовой логики; научиться обосновывать свою точку зрения, защищать собственную позицию перед оппонентами; применять освоенную теорию на практических примерах, при моделировании практических ситуаций в рамках предлагаемых деловых игр. Для студентов бакалавриата и магистратуры, аспирантов и преподавателей юридических вузов, практических работников.

Книга входит в коллекции:

Фадеев Виталий Иванович

Расследование криминальных инсценировок : Монография / В.И. Фадеев. - М.: НОРМА, 2007. - 160 с.: 84x108 1/32. (обложка) ISBN 978-5-468-00143-1 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/131333 читать

978-5-468-00143-1

Книга входит в коллекции:

• КазНУ им. аль-Фараби. Право. Юридические науки

Комарова Валентина Викторовна

Муниципальное право : Практикум для бакалавров / Отв. ред. В.В. Комарова, В.И. Фадеев. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 160 с.: 60x90 1/16. - (Для юридических вузов и факультетов) (Обложка) ISBN 978-5-91768-594-6 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/537939 читать

978-5-91768-594-6

Цель практикума — помогать преподавателю учить, а студентам учиться. Его задача — дать возможность в рамках курса «Муниципальное право» освоить не только теорию, но и механизм практического применения муниципально-правовых норм. Практикум направлен на усвоение студентами методологии решения проблем теоретического и практического характера, правовой логики. В этом процессе студент должен научиться обосновывать свою точку зрения, защищать собственную позицию перед оппонентами. Решение представленных в практикуме задач — не выявление широты знаний, а проверка умения их применять, глубины освоения теории на практических примерах, при моделировании практических ситуаций в рамках предлагаемых деловых игр. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и иных учебных заведений, планами которых предусмотрено преподавание муниципального права России.

Книга входит в коллекции:

• КазНУ им. аль-Фараби. Право. Юридические науки

Фадеев Виталий Иванович

Депутатский мандат в РФ: конституционно-правовые основы: Учебное пособие / В.И. Фадеев, М.В. Варлен; Московская государственная юридическая академия. - М.: НОРМА, 2008. - 448 с.: 60x90 1/16. (переплет) ISBN 978-5-468-00234-6 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/144231 читать

978-5-468-00234-6

Фадеев Виталий Иванович

Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве РФ : Монография / Под ред. В.И. Фадеева - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 208 с.: 60x90 1/16 (Обложка) ISBN 978-5-91768-698-1 - Режим доступа: http://сайт/catalog/product/537334 читать

978-5-91768-698-1

Исследование посвящено проблемам предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации. Книга содержит анализ теоретических и организационных аспектов реализации этого правового института, перспектив его развития. Рассмотрены правовой статус субъектов, предоставляющих услуги, и их заявителей, правовое регулирование данной деятельности, зарубежный опыт, средства, с помощью которых достигаются необходимые результаты, в том числе экономические, электронные. Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических образовательных организаций, специалистов в сфере государственного и муниципального управления, а также для всех интересующихся вопросами предоставления государственных и муниципальных услуг.

КОНСТИТУЦИОННОЕ

И МУНИЦИПАЛЬНОЕ

ПРАВО РОССИИ

В.И. ФАДЕЕВ*

ПРАВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОБРАЩЕНИЕ

В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Местное самоуправление – «трудное дитя России» (по образному выражению Г.В. Барабашева) – имеет в лице Конституционного Суда Рос сийской Федерации надежного защитника своих конституционных прав и интересов. Сложно переоценить роль этого судебного органа конституци онного контроля в деле утверждения нового демократического устройства местной публичной власти в нашей стране, в укреплении и обеспечении конституционных гарантий местного самоуправления.

Закрепляемые Конституцией РФ принципы организации местного самоуправления, его место в общей системе управления обществом и госу дарством вызвали в свое время жаркие дискуссии о природе местного са моуправления, о правильности избранного пути реформирования местной власти, которые не смолкают и сегодня. Так, утверждалось, что конститу ционная модель местного самоуправления «суперреволюционна» и потому утопична;

что местное самоуправление относится к числу тех конституци © Фадеев В.И., * Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и му ниципального права России МГЮА.

2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № онных мифов, которым могут позавидовать писатели-фантасты1. Но кри тики конституционной модели местного самоуправления не учитывают, что мы только встали на путь развития местного самоуправления, нами сделаны лишь первые шаги. Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо целый ряд про блем местного самоуправления, его слабость во многом обусловлены объ ективными причинами. Становление местного самоуправления происходи ло в неблагоприятных финансово-экономических условиях. Ситуация усу гублялась также и тем, что многие органы и должностные лица местного самоуправления не были готовы эффективно использовать свои админист ративные, финансово-экономические ресурсы, а также социально экономический потенциал муниципальных образований для укрепления основ местного самоуправления, налаживания действенной системы мест ной власти. Федеральная власть не смогла в 1990-е гг., когда шел процесс муниципального строительства в субъектах Российской Федерации, обес печить в должной мере соблюдение на всей территории России федераль ных гарантий самостоятельности местного самоуправления, соответствие регионального законодательства о местном самоуправлении федеральному законодательству. Президент РФ в своем ежегодном послании к Федераль ному Собранию РФ в 2002 г. вынужден был констатировать, что «в тече ние длительного времени федеральная власть практически не уделяла вни мания проблемам местного самоуправления», что у нас низкое качество законодательной базы местного самоуправления.

Совершить «скачок в царство муниципальной демократии» путем лишь принятия Конституции РФ и федерального закона о местном само управлении не удалось. Развитие местного самоуправления – процесс дли тельный, и к этому надо быть готовым, это надо учитывать, оценивая со стояние дел в сфере местного самоуправления, создавая его законодатель ную базу. Не надо обольщать себя очередной надеждой, что вот приняли новый закон о местном самоуправлении (он вступает в силу в полном объ еме в 2006 г.) и все сразу изменится к лучшему. Важно следовать консти туционным принципам местного самоуправления, последовательно их реа лизуя и развивая в законодательстве о местном самоуправлении, в практи ке организации и осуществления местного самоуправления, обеспечивая судебную защиту его прав. Конституционные положения – важнейший ориентир всей нашей деятельности в сфере местного самоуправления, его дальнейшего развития.

Конечно, реализация закрепляемых Конституцией РФ демократи ческих принципов организации местного самоуправления осуществляется См.: Государство и право. 1997. № 7. С. 34.

весьма непросто. Однако нельзя отказываться от конституционной модели местного самоуправления на том основании, что она сегодня не реализует ся в полной мере. Прав был Г.В. Барабашев, когда в 1992 г., оценивая пер вый российский закон о местном самоуправлении (1991 г.), практику его реализации, писал: «Корабль государственности обладает огромной инер цией, и старая, привычная практика на первых порах всегда сильнее новых прогрессивных законов. Такие законы как костюмы на вырост: может сме ниться поколение, даже не одно, пока они станут впору подросшим вла дельцам. Можно, конечно, костюм укоротить и обузить (так и поступают нередко законодатели), но тогда это будет уже не тот костюм!»2. Эти слова крупнейшего российского ученого с полным правом можно отнести и к конституционной модели местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации, используя механиз мы конституционного контроля, давая толкование Конституции РФ, ока зывает эффективное и плодотворное влияние на обеспечение конституци онных прав граждан на местное самоуправление, утверждение общих кон ституционных принципов организации местного самоуправления на всей территории России, на формирование и развитие законодательства о мест ном самоуправлении. Оценивая роль Конституционного Суда РФ в обеспе чении конституционных основ и гарантий местного самоуправления, В.О. Лучин справедливо отмечает, что «Конституционный Суд Российской Федерации с момента своего образования стал активным участником ста новления местного самоуправления – неотъемлемой и обязательной формы организации и осуществления публичной власти на местах…»3. Выражает ся это в многочисленных решениях Конституционного суда РФ, затраги вающих проблемы формирования местного самоуправления, реализации прав граждан на местное самоуправление, обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления, его соотношения с государственной властью4. Трудно не согласиться с теми авторами, которые считают, что «публичная практика Конституционного Суда последних лет все более ут верждает прямое применение Конституции Российской Федерации. Опыт обеспечения этого принципа посредством судебного конституционного Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 291–292.

Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.

М., 2002. С. 519.

См.: Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1999;

Комментарий к поста новлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев.

В 2-х т. Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. М., 2000;

Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. Т. 1. М., 2003.

2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № контроля составляет ныне существенный сегмент российской правовой действительности»5.

Вместе с тем практика рассмотрения Конституционным Судом РФ дел и принимаемые им решения порождают в том числе вопросы, в част ности, о том, не подменяет ли в ряде случаев Конституционный Суд РФ законодателя, не берет ли он на себя осуществление функций, не выте кающих из его конституционного статуса? В литературе по-разному трак туется юридическая природа решений Конституционного Суда РФ, значе ние и роль формулируемых им правовых позиций, которые обусловлены особенностями правового статуса этого судебного органа конституционно го контроля. Конституционный Суд РФ, как отмечается в отечественной литературе, осуществляя свои функции, в определенной мере продолжает дело законодателя, облегчает работу парламента. По мнению Б.С. Эбзеева, важной особенностью юридической природы Конституционного Суда РФ является то, что он должен не только применять Конституцию и право, но и «находить» право. Давая официальное толкование Конституции, выраба тывая правовые позиции, имеющие императивный характер и обязываю щие всех субъектов права, Конституционный Суд «в этом смысле является не только негативным, но и позитивным законодателем и хранителем дол госрочных конституционных ценностей, на оселке которых выверяются решения органов законодательной или исполнительной власти»6.

В целях обеспечения верховенства и прямого действия Конститу ции Конституционный Суд РФ выработал немало правовых позиций, рас крывающих потенциал конституционных положений о местном само управлении, способствующих утверждению единого «конституционно правового поля» на всей территории Российской Федерации. Правовые по зиции Конституционного Суда отражают новое правопонимание, опреде ляют ориентиры правовой политики, контуры конституционно-правовых преобразований во всех сферах государственной и общественной жизни, включая и сферу местного самоуправления7. Все эти особенности, характе ризующие правовую природу Конституционного Суда РФ и его решений, дают основание ряду исследователей утверждать, что он обладает «двойст венной природой»: с одной стороны, он является судебным органом, с дру Лучин В.О. Указ. соч. С. 486.

Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации: становление, юридическая природа, правовые позиции. Вступительная статья / Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. С. 16.

См. также: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Рос сийской Федерации. М., 1998. С. 61;

Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994. С. 65.

См.: Лучин В.О. Указ. соч. С. 486.

Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.

гой – обладает признаками нормотворческого органа8;

что решениям Кон ституционного Суда РФ присущ нормативно-интерпретационный, преце дентный характер, обобщенность и обязательность. В связи с этим подчер кивается роль Конституционного Суда в правообразовании, в формирова нии «живого» конституционного права9. Конечно, эти вопросы нуждаются в серьезном и глубоком обсуждении. Далеко не со всеми приведенными выводами и положениями можно согласиться;

это предмет для особого ис следования. Вместе с тем представляется, что правовые позиции, сформу лированные Конституционным Судом РФ относительно права органов ме стного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ (этому посвящена настоящая статья), позволяют лучше понять всю важность и необходимость дальнейшего обсуждения затронутых выше вопросов.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на позицию О.Е. Кутафина, который, анализируя практику Конституционного Суда РФ, справедливо отмечает, в частности, что важно проводить четкую грань между разъясне ниями уже существующих норм и созданием новых правовых установле ний, указывая при этом на чрезвычайно острый вопрос о пределах (и воз можности) наполнения Конституционным Судом новым содержанием кон ституционных положений без изменения текста Конституции10.

Конституция РФ, гарантируя судебную защиту местного само управления (ст. 133), вместе с тем не включает органы местного само управления в круг субъектов, обладающих правом на обращение в Консти туционный Суд РФ (ст. 125). Федеральный конституционный закон от июля 1994 г. № 1–ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»

также не называет органы местного самоуправления в числе органов и лиц, которые вправе обращаться в Конституционный Суд РФ (ст. 96)11. Однако данный закон, закрепляя это право за гражданами и их объединениями, содержит положение, которое дает возможность законодателю признавать право обращаться с конституционной жалобой и за иными органами и ли цами (ст. 96). И такая законодательная практика имеется. Так, Федераль ный закон от 17 января 1992 г. № 2202–I «О прокуратуре Российской Фе дерации»12 закрепляет право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав См.: Саматов Ф.С. Юридическая природа актов Конституционного Су да: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 12.

См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 61.

См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 151.

Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер ховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366;

Собрание законода тельства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35). В соответствии с Федеральным конституцион ным законом от 12 февраля 1997 г. № 1–ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» правом обращаться в Консти туционный Суд РФ с конституционной жалобой обладает Уполномочен ный по правам человека (п. 5 ст. 29)13.

К сожалению, законодатель, устанавливая общие принципы орга низации местного самоуправления, не признал за органами местного само управления права на обращение в Конституционный Суд РФ. Это право не закрепляет ни действующий Федеральный закон от 12 августа 1995 г.

№ 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»14, ни новый Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131–ФЗ с аналогичным названием (он вступает в силу в полном объеме, как уже отмечалось, с 1 января 2006 г.)15. Защита прав местного самоуправления, как показывает практика, осуществляется Конституцион ным Судом по запросам соответствующих государственных органов, обла дающих этим правом, а также по жалобам граждан, их объединений, кото рые также могут защищать свои права на местное самоуправление в Кон ституционном Суде РФ.

Вместе с тем вопрос о необходимости признать за органами мест ного самоуправления право на обращение в Конституционный Суд РФ не однократно поднимался в литературе. Это право, безусловно, должно при знаваться за органами местного самоуправления. На необходимость реше ния этого вопроса обращается внимание и в Указе Президента РФ от октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государст венной политики в области развития местного самоуправления в Россий ской Федерации», в котором констатируется «отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судо производства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления»16.

Практика Конституционного Суда РФ до недавнего времени также исходила из того, что органы местного самоуправления не обладают пра вом на обращения в Конституционный Суд РФ. В своем определении от марта 1997 г. № 20–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Ом ского городского Совета как не соответствующей требованиям Федераль ного конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Фе дерации”» Конституционный Суд РФ обосновал свой отказ рассматривать Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.

жалобу представительного органа местного самоуправления (Омского го родского Совета) следующим образом (процитируем его полностью):

«Согласно части первой статьи 96 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” правом на об ращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуаль ной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, а также объединения граждан.

По смыслу Конституции Российской Федерации объединениями граждан являются создаваемые ими на добровольной основе по собствен ной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей. Пребывание в таких объединениях в соответствии со стать ей 30 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на объединение, зависит от усмотрения самого гражданина.

Органы местного самоуправления, к каковым принадлежит Омский городской Совет, являются формой осуществления власти народом, обра зуются на основе реализации избирательных прав граждан, закрепленных в статье 32 Конституции Российской Федерации, т.е. имеют иные, чем объе динения граждан, признаки. Конституция Российской Федерации (ста тья 15, часть 2) различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных субъектов права.

Поскольку Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон “О Конституционным Суде Российской Федера ции” не наделяет органы местного самоуправления правом на обращения в Конституционный Суд Российской Федерации ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством, жалобу Омского городского Совета нельзя признать допустимой по смыслу названного Закона»17.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, принимая данное реше ние, не признал органы местного самоуправления ни объединением граж дан, ни представителями объединений граждан.

Позиция, сформулированная Конституционным Судом РФ в приве денном определении, находится в русле понимания и трактовки природы местных самоуправляющих единиц, которые достаточно давно определи лись в юридической литературе. Выдающийся дореволюционный государ ствовед Н.М. Коркунов обращал в свое время внимание на существенные различия между общим началом свободы общения, свободы союзов (объе динений) и местным самоуправлением. Он писал: «Отношения государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более СПС «КонсультантПлюс».

2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № или менее широкой свободы. Государство представляет или полную сво боду образования и деятельности всевозможных союзов, или под извест ными ограничениями… Но никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обя занность осуществление тех или других задач. Образование, существова ние, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным само управляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей… они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует»18. Позиция Н.М. Коркунова была поддержана и получи ла развитие в трудах многих дореволюционных юристов, которые также считали, что само возникновение самоуправляющихся территориальных единиц, возложение на них тех или иных функций и, наконец, определение того круга лиц, которые должны подчиняться решениям органов данных единиц, ни в коем случае не могут рассматриваться как проявление само деятельности соответствующей группы населения, но всецело определяют ся государственной властью. Так, Н.И. Лазаревский, крупнейший предста витель дореволюционной юридической науки, писал, отмечая особенность самоуправляющихся территориальных единиц: «…Принадлежность чело века к тому или другому частноправовому союзу, равно как и выход из не го, зависит от его доброй воли;

таким образом, от самого человека зависит и подчинение требованиям этого союза. Между тем принадлежность к той или другой самоуправляющейся единице и подчинение ей устанавливают ся самим законом. Правда, обыкновенно можно порвать связь с данной единицей, выехав из ее территории, но, во-первых, не у всех есть возмож ность это сделать, а во-вторых, в силу того, что по общему правилу все го сударство делится на самоуправляющиеся единицы, выйти из одной нельзя иначе, как войдя тут же в другую»19.

Таким образом, в основе местного самоуправления лежит не право граждан на объединение, не их волеизъявление: местное самоуправление основывается на признании государством, его конституцией за населением местных территориальных единиц полномочий на решение вопросов мест ного значения, осуществление публично-властных функций на местном уровне.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2-х т. Т. 2. СПб., 1908.

Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. Т. 2. Ч. 1. СПб., 1910. С. 41.

Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.

Конституционный Суд РФ, основываясь, по сути, на указанных выше подходах, очень четко и определенно сформулировал свою правовую позицию по данному вопросу в своем постановлении от 30 ноября 2000 г.

№ 15–П. Исходя из содержания ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ, он кон статировал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционно го строя РФ. Право на осуществление местного самоуправления означает, что «граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муници пального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местно го самоуправления возникают на основании Конституции Российской Фе дерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муници пального образования»20.

Местное самоуправление, таким образом, является необходимым элементом конституционного механизма осуществления народом своей власти, а не добровольной формой объединения населения для участия в решении тех или иных общих задач. Граждане, проживающие на террито рии муниципального образования, на основе своих конституционных прав участвуют в осуществлении публичной власти. Поэтому если их даже рас сматривать как своеобразное объединение, то это объединение в силу того, что оно осуществляет публично-властные функции, никак нельзя отнести к институтам гражданского общества, которыми по своей природе, по по рядку образования, основным своим признакам являются объединения граждан по смыслу ст. 30 Конституции РФ, ст. 96 Федерального конститу ционного закона о Конституционном Суде РФ. Обращает на себя внима ние, что Конституционный Суд РФ, достаточно широко трактуя понятие «объединения граждан», вместе с тем оставался первоначально в четких рамках конституционного содержания этого понятия. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17–П (в нем он при знал право на обращение с конституционной жалобой за акционерными обществами, товариществами и обществами с ограниченной ответственно стью) указывается, что по смыслу ч. 1 ст. 96 Федерального конституцион ного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жало бой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граж дан, являющихся его членами (участниками, учредителями)21. То есть и в Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № данном случае подход Конституционного Суда РФ к содержанию понятия «объединение граждан» отвечает устоявшимся в нашей юридической ли тературе и в законодательной практике четко определенным критериям, к которым относится принцип добровольности объединения, возможности выхода из объединения и др. Таким образом, основываясь на цитируемых выше решениях Конституционного Суда РФ, можно сделать вывод, что муниципальное образование, которое образуется населением территори альной единицы в результате реализации им права на осуществление мест ного самоуправления и которое включает в себя всех граждан, проживаю щих в границах данного муниципального образования, принципиально от личается от объединений граждан, которые возникают на основе реализа ции гражданами права на объединения, права создавать общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации. Именно это обстоятельство, как представляется, не позволило Конституционному Суду РФ в определении от 19 марта 1997 г. признать органы местного само управления ни объединением граждан, ни представителями объединения граждан, в качестве которого (казалось бы) можно было рассматривать му ниципальное образование. Однако законодательное определение понятия «муниципальное образование» как «населенной территории, предусмот ренной федеральным законом»22 (а не объединения граждан) никак не да вало оснований для такого вывода.

Иное дело, когда пытаются ввести вопреки Конституции РФ, феде ральному закону об общих принципах организации местного самоуправле ния не только в научный оборот (что вполне допустимо в зависимости от целей исследования), но и в практику правового регулирования (прежде всего, на уровне субъектов РФ, муниципальных образований) понятие «ме стное сообщество» в качестве самостоятельного субъекта права наряду с населением, муниципальным образованием (признавая за этим субъектом даже права собственника муниципального имущества, что противоречит Гражданского кодексу РФ и закону об общих принципах организации ме стного самоуправления, ибо таким собственником является муниципальное образование). От понятия «местное сообщество» очень легко перейти к определению населения муниципального образования как территориаль ному коллективу, территориальному объединению граждан. Не составляет исключения в этом отношении и Конституционный Суд РФ, который дос таточно часто в своих решениях использует это понятие («местное сооб щество»). Представляется, что некритическое отношение к использованию при характеристике природы местного самоуправления понятия «местное Статья 1 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.

сообщество» явилось одним из тех обстоятельств, которые в целом и опре делили перемену в 2002 г. позиции Конституционного Суда РФ по вопросу о праве органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ (в сравнении с той, что была им сформулирована в определении от 17 марта 1997 г.). При этом удивляет то, что Конституционный Суд РФ пришел к прямо противоположной позиции, не рассматривая специально этот вопрос, когда, в свою очередь, имеется возможность обстоятельно и аргументировано обосновать вывод, новую правовую позицию по принци пиальному вопросу (казалось бы, что изменилось с 17 марта 1997 г.? – Конституция РФ осталась без изменений, федеральное законодательство о местном самоуправлении также не давало оснований для новой трактовки вопроса). При этом Конституционный Суд РФ не привел никаких обосно ваний, почему он отказывается от прежней своей позиции. Свою новую позицию Конституционный Суд РФ сформулировал буквально в двух предложениях. Видимо, это было связано с тем (как уже отмечалось), что дело, которое рассматривалось Конституционным Судом, не имело, строго говоря, прямого отношения к вопросу о том, вправе ли органы местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ. Хотя, конечно же, этот вопрос (даже в данных обстоятельствах) требовал более обстоя тельного рассмотрения.

В своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7–П Конституцион ный Суд РФ, признавая «необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества»23, приходит далее к выводу, что «в процедуре конституционного судопроизводства – в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного зако на “О Конституционном Суде Российской Федерации” – могут быть оспо рены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Феде рации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объеди нений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Феде рации право на осуществление местного самоуправления»24. Уже появи лась на основе этого вывода Конституционного Суда РФ и практика рас Возникает вопрос: насколько соответствует эта формула Конституции РФ и Федеральному закону (1995 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закон в ст. 2 определяет местное само управление «как выражение власти народа»)?

Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № смотрения Конституционным Судом РФ обращений органов местного са моуправления. Так, 9 апреля 2003 г. Конституционный Суд РФ вынес оп ределение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положе ниями п. 3 ст. 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Рос сийской Федерации»25. В этом определении Конституционный Суд РФ, объясняя правомочность конституционной жалобы органа местного само управления, повторяет, по сути, дословно свою аргументацию, данную в постановлении от 2 апреля 2002 г. Основываясь на данных выводах Кон ституционного Суда РФ, авторы монографии «Защита прав местного само управления органами конституционного правосудия России» (т. 1), издан ной под редакцией Т.Г. Морщаковой в 2003 г., указывают, что таким обра зом Конституционный Суд РФ признал, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве может быть использовано выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями, что обращение в Конституционный Суд органов и должно стных лиц местного самоуправления осуществляется в целом в той же процедуре, что и обращения граждан26.

Представляется, что вывод Конституционного Суда РФ о таком расширительном толковании понятия «объединение граждан», которое ох ватывает своим содержанием не только добровольные объединения граж дан, но и население муниципального образования, т.е. граждан в силу их проживания на определенной территории, участвующих в соответствии с Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении в осу ществлении местного самоуправления, лишает какой-либо правовой опре деленности содержание понятия «объединение граждан», которое исполь зуют Конституция РФ (ч. 2 ст. 15), Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ч. 1 ст. 96). Едва ли являлось оправданным и необходимым при рассмотрении дела, в котором перед Конституционным Судом РФ не стояла задача выяснить, может ли население рассматриваться как объединение граждан, обращаться к этому вопросу. Данная Конституционным Судом РФ трактовка понятия «объеди нения граждан» ставит перед законодателем целый ряд вопросов, которые Конституционный Суд РФ в силу особенностей своей компетенции в пол ной мере не может решить. Однако и законодатель не спешит их решать.

К этим вопросам относится, в частности, вопрос о том, какие орга ны местного самоуправления вправе обращаться в Конституционный Суд СПС «КонсультантПлюс».

См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. С. 34–35.

Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.

РФ. Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ, обосновывая свой вы вод, указал, что защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований может осуществляться выборным должност ным лицом, органом местного самоуправления, а также избирателями (ви димо, это еще один субъект права на защиту наряду с гражданами и их объединениями). Как показывает практика, это может быть исполнитель но-распорядительный орган местного самоуправления (местная админист рация). Конституционный Суд РФ, опережая законодателя, это право уже признал за местной администрацией (в вышеназванном определении). Без условно, это право должно принадлежать и представительному органу ме стного самоуправления. Но ведь законодательство о местном самоуправле нии предусматривает возможность образования и иных выборных и фор мируемых другим путем органов местного самоуправления. При этом ор ганы местного самоуправления могут подразделяться также на коллеги альные и единоличные (например, глава муниципального образования).

Муниципальные образования могут образовывать контрольные органы, муниципальные избирательные комиссии, которые в соответствии с зако нодательством также являются органами местного самоуправления. Все ли эти органы вправе обращаться в Конституционный Суд РФ? Видимо те, кто вправе представлять интересы муниципального образования. Эти во просы надо решить законодательным путем, учитывая, что они уже по ставлены и отчасти решены Конституционным Судом РФ. Кроме того, на до иметь также в виду и новый закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., который в ст. 41 устанавливает, что от имени муниципального образования выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с его уставом.

Авторы цитируемой монографии «Защита прав местного само управления органами конституционного правосудия России» дают сле дующие разъяснения по обсуждаемым вопросам. Они указывают, что пра во органа обращаться в суды от имени муниципального образования долж но быть указано в уставе последнего, что предметом оспаривания в Кон ституционном Суде органом местного самоуправления от имени муници пального образования может быть акт, нарушающий права муниципально го образования (т.е. должен быть выражен интерес не самого органа, а му ниципального образования как «территориального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Феде рации право на осуществление местного самоуправления»). По их мнению, обращение органов или должностных лиц местного самоуправления в Конституционный Суд возможно только при наличии предшествующего 2004 LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА) № решения суда (или иного органа, применяющего закон, хотя предваритель ный судебный порядок все-таки предпочтителен), причем стороной в этом деле должен быть именно этот орган (должностное лицо)27. Соглашаясь в целом с данными разъяснениями, вместе с тем хотелось бы обратить вни мание на то, что ни в правовой позиции Конституционного Суда РФ, ни в выводах авторов указанной монографии не принимается во внимание, что муниципальное образование и население муниципального образования – это самостоятельные субъекты права (уже отмечалось, что права собствен ника муниципального имущества принадлежат муниципальному образова нию, а не населению). В связи с этим встает вопрос: органы местного са моуправления вправе обращаться в Конституционный Суд РФ в случае на рушения только прав муниципального образования или также и в случае нарушения прав населения муниципального образования?

Представляет интерес и вопрос о соответствующем праве органов территориального общественного самоуправления. Вывод Конституцион ного Суда РФ, как представляется, в большей степени (нежели примени тельно к органам местного самоуправления) отвечает природе данных ор ганов, которые действительно представляют добровольную самоорганиза цию граждан по месту их жительства (на части территории муниципально го образования) для осуществления собственных инициатив в решении во просов местного значения. Законодатель не должен их забыть, когда будет уточнять, какие органы, представляющие объединения граждан, вправе обращаться в Конституционный Суд РФ.

Более сложным является вопрос о том, распространяется ли вывод Конституционного Суда РФ на союзы и ассоциации муниципальных обра зований, которые также могут рассматриваться как представители населе ния (по терминологии Конституционного Суда РФ – территориальных объединений граждан) городских и сельских поселений, других террито рий, осуществляющего местное самоуправление. (Тем более что данные союзы и ассоциации одной из своих задач имеют выражение и защиту об щих интересов муниципальных образований.) Правда, в данном случае речь идет о защите общих интересов муниципальных образований субъек та РФ, а также муниципальных образований Российской Федерации. Мож но ли на эти объединения муниципальных образований распространять вывод Конституционного Суда о том, что муниципальное образование – это территориальный коллектив, чьи права могут быть защищены его представителями посредством конституционного судопроизводства?

См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. С. 35.

Право органов местного самоуправления… Фадеев В.И.

Представляет интерес также вопрос о том, какое решение принял бы Конституционный Суд РФ, если бы к нему обратился с конституцион ной жалобой местный орган государственной власти административно территориальной единицы, население которой также можно определить как территориальное объединение граждан (Конституционный Суд РФ не однократно признавал возможность формирования подобных органов го сударственной власти, включая и представительные органы государствен ной власти, на территории субъектов РФ;

в некоторых субъектах РФ они имеются). Видимо, было бы логично признать и за данными органами вла сти право на обращение в Конституционный Суд РФ. Таким образом, ре шение, принятое 2 апреля 2002 г. Конституционным Судом РФ, нуждается в законодательном развитии и конкретизации. К сожалению, законодатель пока не проявил интерес к данному решению и его правовым последстви ям. Возможно, все-таки соответствующие дополнения появятся в законо дательстве о местном самоуправлении.