Глава IV. Особенности подготовки отдельных нормативных предписаний

§ 2. Подготовка преамбул нормативных правовых актов (Чернобель Г.Т.)

Преамбулой (от лат. praeambulus) в нормотворческой практике принято называть вводную часть важного по своей регулятивной значимости внутригосударственного законодательного акта или акта международного права, в которой содержатся указания на обстоятельства, детерминирующие принятие этого акта, то есть объясняются его мотивы, цели, задачи.

Известны, в частности, обширные преамбулы Декларации прав человека и гражданина (1789), Всеобщей Декларации прав человека (1948), Декларации социального прогресса и развития (1969), Декларации о расе и расовых предрассудках (1978), Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979), Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981), Международной конвенции о защите прав всех трудящихся - мигрантов и членов их семей (1990), иных международно-правовых документов.

Кроме мотивов, объясняющих необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, кроме целей и задач, в преамбуле могут содержаться определенные положения об условиях применения акта. Например, в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка закреплено, что нормы Кодекса "как таковые, не будут иметь практической ценности до тех пор, пока их содержание и значение посредством обучения и подготовки их путем осуществления контроля не станут частью кредо каждого должностного лица по поддержанию правопорядка..."

Та или иная идеологическая детерминация принятия внутригосударственного законодательного акта или международно-правового акта текстуально выражается обычно такими семиотическими приемами, как "принимая во внимание", "сознавая", "признавая", "в соответствии с принципами , провозглашенными в Уставе Организации Объединенных Наций" и др.

Многие действующие конституции снабжены преамбулами (см., например, конституции Ирландии (1937), Французской Республики (1958), Португальской Республики (1976), Испании (1978), Турецкой Республики (1982), Чешской Республики (1992), Республики Польша (1997), Швейцарской конфедерации (1999) и др.).

Главная ценностная значимость преамбул заключается в том, что они отвечают на основополагающий фундаментальный вопрос: зачем нужен данный нормативно-правовой акт?

Как говорил Платон, законы должны не просто управлять, но и убеждать. Субъекту правовых отношений как реципиенту, призванному исполнять те или иные правовые нормативы, установленные законодателем, недостаточно знать, "что" и "как". Он вправе (должен) знать, "почему", "зачем" так, а не иначе?

Всякая человеческая деятельность есть удовлетворение определенной потребности, т.е. испытываемой определенной необходимости в определенных жизненных условиях. Социальные потребности, являющиеся источником человеческой активности, определяют все содержание общественного бытия. В дихотологической социальной структуре "Общество - Власть" правовые потребности выделяются своей особой нормативностью, поэтому так значимо, насколько они реальны, объективны, истинны, что, собственно, и порождает "объективную волю" законодателя в демократическом правовом государстве. Объективно необходимое определяет социальную направленность законотворческого процесса, логические ингредиенты (составные) всех его параметров, продуктивную действенность его регулятивной актуализации. Здравый рассудок человека повинуется лишь тому, что действительно необходимо, справедливо.

В демократическом правовом государстве мотивационное обеспечение законодательства определяется закономерностями общественного развития, опирается на накопленный социальный опыт, национальные традиции, согласуется с реальными человеческими потребностями. Законодательство, неверно отражающее эти потребности, базирующееся на поспешных обобщениях и оценках, на ошибочной концептуальной уверенности, идеологических иллюзиях, на ложных мотивационных посылках, ничего общего не имеет с объективными закономерностями общественного развития, принципом социальной справедливости, выступающим в качестве главного нравственного стержня правовой нормативности, рано или поздно функционально девальвируется , разрушается.

Отражая определенные социальные потребности, мотив побуждает, мобилизует, делает поведение того или иного субъекта правовых отношений осмысленным, последовательным. В механизме действия норм права мотив выступает генетически первичным смысловым компонентом. Это та начальная ступень, которая включает в сознательную сеть функционирования систему норм прав на всех ее структурных уровнях, витках, модусных ("разрешено", "требуется", "запрещено") пересечениях. Тот или иной мотив своей побудительной силой дает, так сказать, импульс, необходимую энергетику всему процессу функционирования норм права, социально программирует, прогнозирует этот процесс. Мотив, как подчеркивал И.А. Ильин, "лежит в основе нормального правосознания..."*(158).

Субъекту правовых отношений мотив позволяет найти объективный критерий целесообразности того или иного нормативного выбора с точки зрения его справедливости, жизненной полезности. Мотивационный фактор опосредует, то есть организует все содержательное движение системы норм права, ее функционирование в конкретной системе правовых отношений. Тем самым обеспечивается необходимая поддержка и нормальное, стабильное соблюдение нормативных предписаний законодателя.

О мотивации в законотворческом процессе можно говорить, следовательно, как о его особой процедурной стадии , определяющей содержание законодательных нормативов, их соблюдение, эффективное функционирование. Воля законодателя как регулирующая сторона его сознания должна быть оптимально мотивированной, и это репрезентируется в преамбуле законодательного акта. Преамбула имеет существенное значение для правильного восприятия и понимания правовых нормативов, их исполнения, помогает предотвращению так называемого "упрощенного законодательства", которое в отечественном правоведении издавна подвергалось резкой критике*(159). В парламентских регламентах зарубежных государств мотивационной составной законопроекта уделяется особое внимание*(160).

К сожалению, в законотворческой деятельности российского парламента при разработке и инициировании важных по своей регулятивной значимости законопроектов мотивационному фактору не уделяется должного внимания. За редким исключением, вместо мотивационного введения, как правило, ограничиваются лаконичным информационным введением к законодательному акту (что устанавливает закон). Если говорится, например, о целевом направлении закона (законотворческая цель - это прообраз законотворческого результата), то в самом общем виде, недостаточно конкретно. Или же ограничиваются мини-преамбулой*(161), которая в сущности таковой не является . Непросто порой разобраться, какие нормативно-правовые потребности существуют в действительности, насколько верно отражены они в сознании законодателя, в его нормативных постулатах, каковы реальные возможности их верификации, конструктивного учета в законотворческой деятельности.

В ряде случаев в преамбулу закона включаются нормативные компоненты законодательного текста*(162), что находит правоведческую поддержку*(163). Более того, говорится о целесообразности выделения и соответствующем закреплении преамбулы в целом именно в структуре законодательного акта (например, в Кодексе), что, как утверждается, "придает дополнительную значимость, авторитетность" тексту законодательного акта". Цели законодательного акта зачастую определяются не в преамбуле, как это следовало бы , а в нормативной структурной части акта, что, как полагают некоторые ученые, вполне конструктивно. В частности Г.В. Мальцев, оперируя понятием "норма-цель", которая, по его мнению, подчеркивает "программно-идеологическую направленность правового регулирования", считает, что "закрепление целей создания и действия закона в самом законе является оправданным и необходимым в тех случаях, когда предмет регулирования соответствующего законодательного акта отличается особой сложностью, многослойностью, противоречивостью, когда у законодателя имеется потребность в использовании всех доступных ему юридико-технических средств для того, чтобы вопреки возможным противодействиям и просто случайностям направить практику применения закона в нужное русло"*(164).

Аргументация Г.В. Мальцева представляется неубедительной. Идеологические истоки правового регулирования надо искать не в самой правовой норме, а в преамбуле законодательного акта. Правовая норма - это конкретное правило поведения, содержание которого предопределено идеологической составляющей преамбулы. Цель как таковая не может подвергаться нормативному регулированию. Это определенный замысел законодателя , не более того. Что касается задачи, формулируемой в преамбуле, - это то, что требует конкретного выполнения, разрешения на определенной нормативной основе.

Аналогичные методические недостатки, просчеты в построении преамбулы закона имеются и в законодательной деятельности субъектов РФ. Во многих региональных законах смысловая граница между преамбулой как ненормативным феноменом и нормативной частью закона фактически стирается.

В целом вопрос об обеспечении законодательных актов надлежащей преамбулой нуждается в дополнительных научных исследованиях с последующей разработкой определенных методических правил, приемов, рекомендаций. Необходимо определить в каких случаях обеспечение закона преамбулой должно быть обязательным. В качестве общего принципа , думается, должно быть закреплено требование обязательного обеспечения преамбулой крупных, особо значимых с правовой точки зрения законодательных актов, а также всех нормативно-правовых новаций, связанных с правовым статусом гражданина, любыми изменениями или дополнениями действующей Конституции, иных конституционных законов. Нормативно необходимо очертить структуру преамбулы закона, главными логическими ингредиентами которой являются: 1) мотивация закона, т.е. обоснование необходимости его принятия, 2) целевое направление закона, 3) нормативные задачи закона.

Объективная, убедительная мотивация законодательного акта - залог его эффективного проведения в жизнь. Тот или иной закон не может нормально функционировать без достаточной мотивации его нормативного содержания. Необходимо создать надежный правовой заслон немотивированным или недостаточно мотивированным законам. Только научно обоснованные нормативы могут быть облечены в официальные правовые нормы.

Мотивация законодательного акта должна быть концептуально ясной, логически последовательной, выдержанной в идеологическом отношении, соответствовать избранной правовой парадигме, закрепляемой в общих принципах права демократического правового государства.

§ 3. Техника составления дефиниций и использования оценочных понятий (Власенко Н.А.)

В правотворческой практике правовые понятия играют роль первоисходного материала, "кирпичиков" в создании нормативного правового документа. "Важной логической чертой правовой нормы, - справедливо отмечает Г.Т. Чернобель, - является то, что она при своем возникновении конструируется посредством определенных понятий. Без конкретных и ясных понятий невозможно сформулировать правовую норму. Понятие, - подчеркивает автор, - семантическое ядро, благодаря которому норма права функционирует"*(165).

Традиции современного нормотворчества исходят из того, что подготовка любого проекта нормативного правового акта должна начинаться с формулирования понятий и дефиниций. Именно они придают согласованность нормативно-правовому акту, являются цементирующим свойством содержания документа и, по большому счету, "создают условия для однозначности в праве..."*(166).

Регулятивная роль правовых понятий вытекает из их свойства отражать наиболее важные стороны объектов и явлений действительности. Закрепляясь в текстах законов и иных нормативных правовых актов в форме слов и словосочетаний, они не только конденсируют и сохраняют знания, накопленные человечеством, но и способствуют цивилизованной ориентации человеческой практики. Раскрываются понятия при помощи определений (дефиниций), представляющих собой логическую операцию, посредством которой раскрывается их содержание. Определение понятия в тексте правового предполагает создание определенной текстовой конструкции.

Между тем, обилие в нормативном правовом акте понятий и их определений не всегда целесообразно. Насыщенность закона, иного нормативного документа дефинициями лишает их гибкости, эластичности воздействия на общественные отношения, затрудняет оперативное внесение в них изменений и дополнений. В этой связи обращает на себя внимание такой факт. В последние годы в федеральном, а вслед за ним и в региональном законотворчестве становится традицией в начальных (общих) разделах документа формулировать систему терминов (их определений), используемых в данном акте. Эти главы часто так и называют: "Понятия (или термины), используемые в законе". Сопоставление содержания нормативного акта и его понятийного аппарата нередко приводит к выводу о том, что желание нормодателя следовать традиции берет верх над целесообразностью. Не отрицая роли понятий в праве, еще раз подчеркнем - перенасыщение ими текста нормативно-правового акта способно нанести ущерб эффективности правового регулирования. Рассмотрим правила составления нормативно-правовых дефиниций.

1. Раскрывая содержание понятия, следует перечислять не все его признаки, а лишь сущностные, понятиеобразующие. Это поможет сформулировать логическую конструкцию емко, точно, экономично.

2. Формулируя дефиниции нужно стремиться к "явности" в тексте. Специфика правового регулирования, и такой важнейшей формы его реальности как нормативный правовой акт, предполагает доминирование "резко выраженных" и текстуально обособленных определений. Такие дефиниции называют явными. Однако это не означает, что содержание так называемых неявных и обособленных понятий прямо в этом случае в тексте остается нераскрытым. Оно может быть более или менее точно составлено на основании содержания норм права или нормативно-правового акта в целом. Например, в Положении о Российском государственном архиве древних актов употребляется термин "древние акты". Определение данному понятию не приводится, однако из текста документа видно, что таковыми считаются документы, изданные до начала XVIII века*(167). Очевидно, первый путь для праворегулирования наиболее предпочтителен, но нельзя отрицать и второй. Однако неявные определения не должны носить случайный характер. Предпочитая такой способ дефинирования понятия или термина, важно убедиться в его необходимости и сделать это качественно, обеспечив тем самым возможность его точного восстановления (формулирования) на практике.

3. Формулируя дефиницию, требуется учитывать объем понятия - совокупность предметов или явлений, обладающих его признаками. Объем понятия может пониматься как множество или логический класс, к которому принадлежит объект. В этом случае объект, принадлежащий классу, называют элементом*(168).

4. Следует избегать так называемой равнообъемности (синонимичности) понятий. Речь идет о том, что отдельные явления могут отражаться посредством разных (синонимирующих) понятий. Такой подход неприемлем в нормотворческом процессе, если речь не идет о случаях, когда синонимы используются как средство правового регулирования, о чем еще речь впереди. Синонимия правовых понятий не только излишне усложняет понимание нормативного правового текста, но и, несомненно, вызывает затруднения в их применении на практике.

5. Необходимо учитывать нецелесообразность использования контрадикторных понятий в правовом тексте . Понятия подразделяются на контрарные и контрадикторные. Первые содержат предельно противоположные признаки (понятия-антонимы). Оперирование такими понятиями облегчает деятельность как нормодателя, так и правоприменителя. Вторые - контрадикторные - признаков, явно исключающих противоположные понятия, не имеют. Наличие контрадикторных понятий (старость - не старость) следует расценивать как дефект системы права.

Контрадикторность не способна выделить все наиболее существенные признаки предмета или явления, сама противоположность в этом случае характеризуется как ослабленная. В художественных и публицистических текстах этот прием используется для "смягчения" ситуации (скажем, когда человека уже трудно назвать молодым, но и старым не назовешь).

6. Соблюдение родо-видовых отношений. Если объем понятий целиком входит в объем другого понятия, то между ними возникают отношения подчинения (депутат - депутат Государственной Думы, преступление - тяжкое преступление). Изменение указанных отношений нарушает последовательность и логику содержания нормативно-правового текста и, следовательно, затрудняет его понимание правоприменителем.

Таким образом формулирование дефиниций - дефинирование в нормотворческой деятельности - сложная мыслительная деятельность, предполагающая хорошее знание требований логики, ее приемов, и не только их знание, но и умение применять в ходе подготовки нормативного правового текста.

Не менее сложной является работа с оценочными понятиями , о чем и пойдет речь далее. Прежде всего заметим, что нормоустановитель использует оценочные понятия для наиболее полного и последовательного нормативного охвата нуждающихся в юридическом опосредовании общественных отношений при помощи соответствующих правовых предписаний. Свойство неопределенности российского права и уровень нормативных обобщений находят свое непосредственное выражение в содержащих оценочные понятия и термины правовых нормах*(169).

Оценочные понятия, в отличие от формально-определенных, по общему признанию, не обладают достаточно ясным содержанием и резким объемом, т.е. исчерпывающе признаки предмета не отражают*(170). Они обобщают эмпирические признаки правозначимых явлений в форме типизации*(171) ("явно несоразмерные последствия", "ясно выраженное намерение" "молодой специалист", "стойкая нетрудоспособность"; "крепкие спиртные напитки"; "существенный вред"; "совокупный среднедушевой доход семей"; "величина прожиточного минимума"; "приведение в негодность"; "неуважение к суду"; "ложный донос"; "добросовестное выполнение"; "объекты, наносящие вред"; "доходы, необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности"; "некорректные сравнения рекламируемого товара"; "общепринятые нормы гуманности и морали" и т.д.). Для правоприменителя это означает, что в основе вывода о соответствии конкретного факта данному оценочному понятию лежит не только учет объективных обстоятельств, но в определенной степени и внутреннее убеждение (усмотрение) лица, применяющего нормы права*(172).

К.П. Ермакова еще более категорична: "существование судебного усмотрения обусловлено и наличием в праве оценочных понятий"*(173). Далее автор справедливо указывает, что одним из средств установления содержания и пределов понимания оценочных понятий являются судебные дефиниции*(174).

Сталкиваясь с такими явлениями при подготовке проектов нормативных правовых актов, нормоустановитель должен учитывать, что мышление и язык при всем их могуществе и универсальности не всегда в состоянии с абсолютной точностью отразить разнообразие, оттенки того или иного явления и объекта. В то же время интеллектуально-речевая практика, ее прагматические начала не всегда требуют повышенной точности мышления и языка. Так, думается, и в случае с правом. Оценочные понятия в правовом регулировании объективно необходимы и при соответствующих условиях задают определенную степень стабильности и регулятивной прочности, они как бы являются мостиком, естественной связкой нормативно-правового формализма и практической жизни. Дело в том, что оценочные понятия обобщают в себе , как отмечалось, лишь типичные признаки правозначимых явлений с расчетом на то, что правоприменитель детализирует их самостоятельно в рамках конкретного правоотношения. Это важнейшее юридическое средство, с помощью которого правовому регулированию придается гибкость, эластичность*(175).

Между тем, чрезмерное и неоправданное включение оценочных понятий в нормативные правовые акты усложняет толкование и применение правовых норм и таит опасность проявления субъективизма. Однако стремиться исключить оценочные понятия из правового регулирования, как это иногда предлагается в юридической литературе*(176), невозможно и нецелесообразно. Это лишит правовое регулирование гибкости. Для того, чтобы оценочные понятия в полной мере выполняли свои функции в правовом регулировании и максимально исключить субъективизм в их применении, необходимо придерживаться следующих правил.

Во-первых, нормодателю важно убедиться в юридической целесообразности и оптимальности использования такого понятия в правовом регулировании. Критерий целесообразности и оптимальности предполагает выяснение значимости понятия с точки зрения правового результата, невозможности или нецелесообразности его замены формально-определенным.

Во-вторых, определить логико-языковую допустимость использования оценочного понятия. Речь идет о качестве понятия с позиции лингвистической окрашенности в случаях конкуренции, выборе лексически наиболее удачного синонима.

В-третьих, установить достаточность конкретизирующих, ограничивающих содержание и объем оценочного понятия признаков. Иначе говоря, влияющие на содержание и объем оценочных понятий признаки не должны , что называется, низводить его до ноля, до уровня формально-логического и в конечном итоге лишить правоприменителя свободы усмотрения. С другой стороны, безмерность, безграничность оценочной нормы способна существенно затруднить ее реализацию.

В-четвертых, при конструировании нового для нормотворческой практики оценочного понятия, уточнении содержания существующего или придания ему статуса межотраслевого, нужен тщательный анализ практики толкования его юридической и иными (философскими, экономическими и др.) науками. Это будет способствовать правильному, безошибочному формулированию оценочного понятия в праве.

И последнее, на что важно обратить внимание нормодателя при работе с оценочным понятием, - это способ закрепления. Представляется, что преимущество имеют два способа - прямое закрепление в тексте и отсылка. Последний представляет собой указание к тексту иного (действующего) нормативного акта или конкретной юридической нормы.

Стабильность и согласованность правовых норм, их определенность во многом обусловлены устойчивостью и однозначностью его понятий. Право как средство социального управления, как регулятор общественных отношений нуждается в стабильности своих понятий ("фундаменте") и жесткости их дефиниций. Текучесть правовых понятий, их определений, чрезмерная гибкость и конъюнктурная эластичность подрывают авторитет и назначение права как социального явления. Однако из этого не следует вывод о том, что понятия права неизменчивы, неподвижны. "Гибкость, изменчивость понятий, - отмечает П.В. Копнин, - является отражением изменчивости и многосторонности материального мира"*(177). Закономерность развития и совершенствование свойственны и понятиям права, и понятиям правовой науки. Это процессы объективны и выступают как требование времени и, как правило, связанные с кардинальным обновлением или изменением всего текста нормативного правового акта*(178).

Использование оценочных понятий придает правовому регулированию свойство гибкости, обусловленное тем, что оценочные понятия предоставляют субъектам правоприменения определенную свободу в толковании правовой нормы посредство "наполнения" оценочного термина "собственным" конкретным содержанием, способным урегулировать фактическую жизненную ситуацию наиболее эффективно. Применение оценочных понятий в нормативном правовом акте невозможно вне специальных требований нормотворческой юридической техники.

Законы, как и другие нормативные правовые акты, представляют собой результат правотворчества. Но их разработка и принятие имеют свои особенности, обусловленные местом и ролью закона в правовой системе общества. Создается закон в процессе законотворчества – важнейшей составной части нормотворческой деятельности.

Законодательный процесс - это вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения и принятия закона. С формальной точки зрения законодательный процесс есть сложная система организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. Конституционный Суд РФ определяет законодательный процесс как «конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей».

Принципы, на которых базируется законодательный процесс:

1.Принцип верховенства прав человека . Нормативные акты должны воплощать приоритет основных прав и свобод человек. Этот принцип закреплен в статье второй Конституции России: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства”.

2.Принцип иерархии актов (законности). Соответствие актов нижестоящего уровня нормативным актам, обладающим большей юридической силой. Lex superior derogat legi interior (перев. с лат.) – акт большей юридической силы имеет приоритет перед актом меньшей юридической силы.

3.Принцип компетентности. Законы должны быть изданы в пределах компетенции соответствующего государственного органа или должностного лица.

4.Принцип формализации. Обязательным условием законности является строгое соблюдение правотворческих процедур при принятии закона и введении в действие.

5.Принцип публичности (общедоступности). Законы должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, что обеспечивает реальное получение информации о содержании закона всеми лицами, права и интересы которых ими затрагиваются. Неопубликованный закон не применяется и не порождает правовых последствий.

6.Приоритет международно-правовых источников . Если надлежаще ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем законом, то применяются нормы международного договора.

7.Принцип перспективного действия . Законы обратной силы не имеют, если только самим актом не установлено иное.

Законодательный процесс в РФ имеет особенности.

(1) он урегулирован непосредственно Конституцией Российской Федерации,

(2) установлен строго определенный круг субъектов законодательной инициативы,

(3) в законодательном процессе участвуют органы всех ветвей власти при ведущей роли Государственной Думы Федерального Собрания.

Выделяют 4 основные стадии законодательного процесса: 1) внесение законопроекта (законодательная инициатива); 2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); 3) принятие закона; 4) опубликование закона.

Законодательная инициатива – это право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа. Выступление с законодательной инициативой влечёт обязательное обсуждение её в парламенте. Согласно Конституции правом законодательной инициативы обладают Президент России, Совет Федерации в целом, отдельные члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, по вопросам их ведения.

Вносимые в Государственную Думу законопроекты о налогообложении, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся только при наличии заключения Правительства России, отвечающего за финансово-кредитную политику государства.

Законопроект обсуждается на заседаниях Государственной Думы поэтапно в трех чтениях. На этой стадии в текст законопроектов вносятся поправки, изменения, дополнения. Государственная Дума принимает закон большинством голосов от общего числа депутатов и в течение пяти дней передаёт его на рассмотрение в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законопроекты по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного права, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, войны и мира. Совет Федерации одобряет закон большинством голосов от общего числа членов палаты. Если в течение четырнадцати дней Совет Федерации не рассмотрел закон, он считается одобренным.

Совет Федерации вправе отклонить закон – наложить вето. В этом случае создаётся согласительная комиссия для преодоления разногласий. После работы комиссии закон повторно рассматривается в ГосДуме. Если при повторном голосовании за закон проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, он считается принятым даже без одобрения Советом Федерации.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации законопроект в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования. На эту процедуру отводится 14 дней. В течение этого срока Президент может отклонить закон, наложив на него вето, и вернуть обратно в ГосДуму. ГосДума и Совет Федерации вновь рассматривают возвращенный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы – вето считается преодоленным. В этом случае Президент обязан в течение семи дней подписать и обнародовать закон.

Действует Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". В течение 7 дней после подписания Президентом РФ закон должен быть опубликован в “Российской газете”, «Парламентской газете» и “Собрании законодательства Российской Федерации”.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Похожая информация.

Суть и принципы законотворческой деятельности Стадии законотворческого процесса Промульгация закона

Конституционный контроль в законотворческом процессе

Лоббизм и его законодательное регулирование

Суть и принципы законотворческой деятельности

Законотворческий процесс - официальная деятельность по подготовке, рассмотрению, утверждению и обнародованию высших нормативных актов государственной власти.

Его суть и направленность определяют следующие характерные черты :

• (1) подобное творчество присуще любому государству в истории цивилизации;
• (2) законотворчество оформляется в виде особых процедур, предусмотренных законодательством (в том числе конституционными положениями, специальными законами, правилами и/или регламентами);
• (3) для осуществления законотворческой деятельности создается специальный орган (или органы), чье предназначение и есть оформление процесса создания законодательных актов;
• (4) субъектами законотворческой деятельности являются народ и высшие органы государственной власти, составляющие в своем единстве так называемый полный парламент;
• (5) сужение рамок законотворческого процесса, выпадение из общепринятой схемы определенных звеньев свидетельствуют об ущемлении демократических основ общества.

В рамках законотворческого процесса выделяют:

• (1) конституционный процесс , предваряющий принятие и введение в юридическую силу основного закона страны;
• (2) парламентский процесс как строго регламентированные процедуры создания основных правил поведения граждан законодательной властью государства;
• (3) субститутный процесс, представляющий собой процедуры принятия актов, имеющих силу закона, в порядке делегированного законотворчества.

Теория законотворческого процесса формируется в Древнем Риме, что вполне объяснимо, поскольку именно там была создана самая совершенная правовая система Древнего мира, до сих пор представляющая образец профессионализма в создании законодательства. Детей римских граждан учили латыни по текстам законов - настолько правильным и совершенным было их содержание. В римской легиспруденции закрепляются принципы законотворчества, общие правила принятия законов и внесения в них изменений, законотворческие стадии.

Особое место в законотворчестве как науке занимает Англия уже самим фактом создания в ней парламента и современных законодательных процедур. Именно в Великобритании родилась и воплотилась в реальность идея верховенства законодательной власти, появились первые акты, которыми вводились детализированные процедуры разработки, обсуждения и принятия закона, понятие официального издания закона, порядок его вступления в силу и многое из того, чем пользуются и сегодня законодатели разных стран.

Законотворческий процесс происходит в соответствии с определенными руководящими идеями (началами), соблюдение которых является необходимым условием эффективности законодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, реальности и исполняемости законов в жизни общества и государства.

Таковыми идеями, т.е. принципами законотворческого процесса, становятся:

• (1) его правовой характер, т.е. обусловленность исключительно юридическими факторами (а не, например, амбициями, эгоизмом, эмоциями и иными проявлениями личных интересов власть предержащих);
• (2) законность, соблюдение которой требует принятия законодательных актов строго в рамках собственной компетенции, в строгом соответствии с установленном порядком, при проведении необходимых процедур и тем органом, который правомочен принимать соответствующие решения;
• (3) научная обоснованность процесса, основанного на достижениях отечественной юридической доктрины, законодательной техники, на привлечении ученых-юристов к подготовке концепции и текста законопроекта, к проведению специальных исследований, в том числе законодательных экспериментов;
• (4) учет зарубежного опыта законодательного регулирования и результатов научных исследований зарубежных ученых;
• (5) профессионализм участников законотворческого процесса, дающий им возможность соответствовать ею целям и задачам;
• (6) системность, проявляемая в согласованности, последовательности, упорядоченности и комплексности законотворческого процесса, результаты которого должны вписываться в сложившуюся иерархию законодательства;
• (7) демократизм, основанный на связи законодателя с реальностью, с интересами единственного носителя государственного суверенитета в современных демократических странах, с привлечением общественности к обсуждению законопроектов и процессов его рассмотрения и принятия;
• (8) гласность, которая выступает гарантом обеспечения принципа демократизма законотворчества и проявляется в своевременном информировании общества о законопроектных работах и их результатах.

Для того, чтобы данные цели были успешно достигнуты, законодатель обязан руководствоваться основными принципами законотворчества. Принципы законотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право. Разногласия авторов в выделении принципов законотворчества несущественны, поэтому, обобщив мнения таких теоретиков, как Алексеев С.С., Малько А.В., Червонюк В.И., Марченко В.Н., Макуев Р.Х. и др., можно выделить несколько основных принципов.

Первым принципом, который можно назвать основополагающим, является гуманизм. Иначе говоря, правотворческая деятельность должна соответствовать гуманистической природе права. Этот принцип означает, что принимаемые акты, в данном случае законы, призваны формулировать и защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, создавать юридическими средствами условия и механизмы их претворения в жизнь. Естественные, личные, неотчуждаемые права человека закреплены в действующей Конституции Российской Федерации.

Следующий принцип законотворчества - законность. Предполагается, что осуществляться законотворческая деятельность должна в рамках Конституции, иных законов и подзаконных актов. Нормативные акты издаются только правомочными на то органами, принимаются в соответствии с установленными законом правотворческими процедурами.

Еще один принцип - демократизм. Демократизм предполагает активное участие представителей всех слоев общества в законотворческом процессе, характеризует уровень развития процедурных норм и институтов в обществе. Высшим проявлением демократизма является референдум. Так, Конституция Российской Федерации 1993 года была принята в результате проведения референдума. Также еще одним из примеров проявления демократизма является создание Общественной палаты. На основании федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления . Таким образом, напрямую осуществляется контроль граждан за деятельностью органов государственной власти, в частности, высшего органа законодательной власти, непосредственно осуществляющего законотворческую деятельность. Также немаловажную роль в осуществлении принципа демократизма играют средства массовой информации. Их участие в подготовке и обсуждении законопроектов может предупредить лоббирование и коррупцию.

Средства массовой информации играют немаловажную роль и при обеспечении реализации следующего принципа законотворческой деятельности - принципа гласности, предполагающего открытость, «прозрачность» законодательного процесса для широкой общественности.

К принципам законотворчества относится также научность. Данный принцип означает использование научных методов и способов на всех стадиях законотворческой деятельности. Законотворчество «призвано отображать объективные потребности общественного развития при принятии, отмене, изменении нормативных актов, придании им той или иной юридической формы; учитывать достижения юридической науки и потребности общественной практики; основываться на компетентном мнении ученых-правоведов, их непосредственном участии в разработке и подготовке законопроектов». закон обсуждение подписание отклонение

Принцип профессионализма, или компетентности, предполагает «привлечение к законотворческой работе специалистов, обладающих специализированными, профессиональными познаниями и опытом в области правотворчества, в совершенстве владеющих технологией законопроектной работы. Использование такого рода специалистов (юристов, социологов, лингвистов, политологов, экономистов, финансистов и т.д.) должно обеспечивать подготовку качественного законопроекта, свободного от законотворческих ошибок как социального, так и юридического свойства».

Марченко М.Н. выделяет принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса. «Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам» .

Таким образом, в данной главе было раскрыто понятие законотворчества, также было выявлено соотношение правообразования, правотворчества и законотворчества. Правообразование и правотворчество соотносятся между собой как целое и часть, законотворчество в свою очередь выступает наиболее важным элементом правотворчества. Были проанализированы принципы законотворческой деятельности. Только руководствуясь данными принципами субъект законотворческого процесса сможет создать социально эффективный законодательный акт.

Законотворческий процесс - это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы.

В юридической литературе выделяют четыре основополагающих принципа:

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

Принцип понятийной определенности.

Принцип модальной сбалансированности.

Принцип ретребутивной обеспеченности.

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей .

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.

В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества».

Принцип понятийной определенности

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.

Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению С.Пасова Б.П.: «доступность языка можно выразить через два основных критерия:

I. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.

2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм».

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания.

Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.

Е.Лукьянов справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень».

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными определениями.

Принцип модальной сбалансированности

Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот модальной триптих приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.

К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.

Участник «круглого стола» журнала «Советское государство и Право» по вопросам теоретических проблем и перспектив законодательства России Е.А. Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних». Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.

Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кеченов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих право законодательной деятельности».

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Принцип ретрибутивной обеспеченности

Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.

Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.

Кеченов А.А, Чернобель Г.Т. предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношений без каких-либо исключений».

Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат.

Кененов А.А, Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса. // Правоведение.I99I №6. C.71.