Административные договоры. Административные договоры: понятие, особенности и виды

В узком смысле представляет собой совокупность условий, которые закрепляют права и обязанности сторон либо административно – правовые нормы;

В широком смысле представляет совокупность элементов договора: его объекта, предмета, целей, участников, формы, условий договора, а также процессуально – правовой режим возникновения, исполнения и прекращения административно – договорных правоотношений.

Объектом же административного договора являются общественные отношения, урегулированные административно-правовыми нормами в процессе заключения и исполнения административного договора.

Существует несколько точек зрения по поводу предмета административного договора. Некоторые авторы полагают, что это различные социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Другие же полагают, что предметом административного договора выступают права и обязанности сторон, возникающие в связи с осуществлением административной функции. Третьи же высказывают предположение о том, что предметом управленческого соглашения всегда выступает осуществление органами государственной власти управления обществом. Скорее всего целесообразнее под предметом административного права понимать организационно –управленческие действия органов государственного управления в целях достижения общественно значимого результата, урегулирования управленческих отношений, согласования публичного и частного интереса.

Цель административного договора выражается в том, чтобы достичь общего блага, общественно значимых результатов, осуществление управленческих действий в интересах общества и государства. Иными словами представляет собой регулирование управленческих отношений, реализация либо организация осуществления функций публичного управления и в конечном счете удовлетворение публичного либо государственного интереса.

Состав же административного договора обуславливается его юридической природой: одна из сторон договора выступает государственно – властный субъект. Другой же стороной может выступать любое частное лицо либо иной орган публичной власти. Для отдельных видов договора могут быть установлены конкретные законом участники. В ряде случаев законом может быть установлено ограничения на участие в договоре лиц с определенным статусом. В качестве примера можно привести иностранцев.

Всех субъектов управленческого процесса можно поделить на три группы в соответствии с критерием объема и содержания их прав и обязанностей. Первая группа, куда входят субъекты, наделенные исключительно властными полномочиями – это управляющая сторона. Вторая группа включает субъекты, на которых распространяется властное воздействие – управляемая сторона. Третья группу составляют субъекты, чей административно- правовой статус позволяет выступать в одних административно – правовых отношениях в качестве управляющей, а в других – в качестве управляемой стороны.

В теории административного права в зависимости от сферы общественных отношений и их правового регулирования различают две категории субъектов административного договора:

1) Коллективные;

2) Индивидуальные;

К коллективным субъектам административно – договорных правоотношений относят организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами вступать в отношения с другими субъектами в качестве единого, целого публично-правового образования. К индивидуальным субъектам относят граждан Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Административно – правовой статус, который включает в себя: наличие у сторон рассматриваемого договора административной правосубъектности – возможности быть участником административно – правовых отношений.

Под правосубъектностью, в общей теории права, традиционно понимается способность иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности. Она включает в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Под административной же правоспособностью понимается вид общей правоспособности субъекта права, который представляет собой потенциальную возможность субъекта воспользоваться установленными для него административно – правовыми нормами права, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. Административная дееспособность представляет собой практическую способность реализации административной правоспособности в рамках конкретных административно-правовых отношений. Административная деликтоспособность – это возможность субъекта административного права принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т.е. способность претерпевать отрицательные последствия совершенного правонарушения. Ряд авторов полагают, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий административного договора ответственность сторон может носить также и гражданско-правовой характер.

Условия договора административного характера определяют состав подлежащих совершению сторонами действий, требований к порядку и срокам их выполнения. Принято выделять четыре группы условий. Во-первых, условия, присущие административному договору. Во-вторых, условия, формулируемые органами публичной власти, которая другая сторона либо принимает, либо отказывается от участия в договоре. В –третьих, условия, предполагающие необходимость достижения согласия в соответствии с нормами специальных законов. В-четвертых, условия, которые обе стороны считают необходимыми для включения в договор.

Нужно отметить, что очень важно различать примерные условия административного договора и примерные административные договоры от обязательных условий договора, поскольку последние обязательны для сторон и не подлежат изменению. Если примерный административный договор служит для сторон лишь ориентиром, имеет рекомендательный характер, то типовой договор и изложенные в нем условия стороны изменить не вправе, а должны составить договор с их учетом или полностью воспроизвести текст этого типового договора. Примерные условия договора могут быть не только разработаны в виде примерных административных договоров, но и перечислены в пунктах того или иного нормативного акта.

В связи с этим, можно полагать, что действия по заключению, исполнению, изменению и расторжению административного договора целесообразно максимально регламентировать на законодательном уровне. Необходимо использовать общие требования договорного права, установленные гражданским законодательством.

Концепция административно – договорного регулирования в действующем российском законодательстве пока отсутствует. Материальными и процессуальными нормами регулируются отношения по поводу заключения, исполнения и расторжения административного договора. Совокупность указанных норм необходимо рассматривать в качестве отдельного института административного права.

К публичной цели административного договора относят достижение положительного социально значимого результата. Данная цель должна закрепляться независимо от того, общественные отношения в какой управленческой сфере регулирует административный договор.

Публичная цель административного договора должна иметь социально значимую направленность, которую следует четко определять для каждого вида административного договора.

В ряде случаев в отношении целей административных договоров может применяться метод негативного регулирования, который предусматривает запрещение определенных целей и возможных результатов исполнения административных договоров. Так, административные договоры в экономической сфере должны заключаться с соблюдением требований антимонопольного законодательства: "федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается... заключать договоры и иные соглашения, осуществлять согласованные действия, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции"

Как и в любом другом договоре, в административном договоре присутствуют две стороны. Каждая сторона административного договора имеет свой интерес: обязательный субъект воплощает публичные интересы, а относительный в большинстве случаев – частные.

Можно сказать, что цели административного договора предопределяются компетенцией властного субъекта – стороны субъекта. Реализуя с помощью административных договоров свои функции, властный субъект действует в установленных целях.

Присутствие в административном договоре различных, но не всегда совпадающих целей сторон ставит вопрос об их соотношении с целью административного договора. На стадии заключения административного договора должны учитываться все интересы сторон, которые указываются в условиях договора. Очень часто публичные и частные интересы не совпадают, однако договорные отношения имеют взаимовыгодный характер, благодаря чему становится возможным определение общей цели административного договора. Так, заключая административный договор на закупку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, частный субъект рассчитывает на выплату справедливой и эквивалентной цены за товар. Для удовлетворения этих интересов Правительство РФ ежегодно по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы товаропроизводителей и потребителей, устанавливает на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд гарантированный уровень закупочных цен, обеспечивающий возмещение материальных затрат и получение дохода товаропроизводителем, достаточного для расширенного воспроизводства.

Ни при каких обстоятельствах частные цели сторон административного договора не должны ни противоречить, ни препятствовать цели административного договора. В противном случае следует заключать гражданско-правовой договор, в котором реализуются частные интересы сторон.

Следует отметить, что не во всех случаях совпадают цель административного договора и цель публично-властного субъекта. Так, публично-властный субъект может заключать административный договор в целях реализации федеральной программы, в то время как целью административного договора в данном случае будет выступать достижение того общественного блага, ради которого принималась та или иная федеральная программа.

Возможность совпадения цели административного договора и цели публично-властного субъекта не исключена, поскольку эти цели имеют единую публично-правовую природу.

Соотношение интересов сторон в договоре может быть различным. Интересы могут иметь и общую направленность, если обе стороны преследуют публичные цели. Например, при заключении соглашения государственных органов исполнительной власти о передаче полномочий сторонами договора являются публично-властные субъекты. Их интересы направлены на решение вопросов государственного управления и взаимодействия.

Цель административного договора имеет исключительно публичную направленность, так как с помощью административного договора происходит реализация публичной власти государства. Если при регулировании подобных отношений руководствоваться не общегосударственными, а узковедомственными интересами, это может привести к непоправимым негативным последствиям.

Таким образом, цель административного договора обладает рядом отличительных признаков: предполагаемый положительный социально значимый результат определяется положениями закона (отвечает требованию законности). Кроме того, следует отличать цель административного договора от целей сторон, его заключивших. Цель административного договора является независимой, самостоятельной и не изменяемой интересами сторон административного договора. Интересы государственных органов и частных субъектов не должны препятствовать реализации публичной цели административного договора.

У публичных лиц (государственных учреждений, местных органов) помимо одностороннего административного акта имеется другой юридический способ выполнения своей миссии - заключение контрактов. Как и частные лица, публичные органы должны заключать договоры (контракты) на поставки, реализацию работ и строительства, сдачу в аренду собственных помещений, привлечение услуг архитектора, набор в ряде случаев агентов (специалистов), использование займов и т.д.

В современных российских условиях договорное регулирование приобретает возрастающее значение, ибо способствует углублению начал федерализма, перестройке экономических отношений и укреплению самодеятельности хозяйствующих субъектов.

Договор представляет собой не частноотраслевое, а универсальное средство правового регулирования. Именно универсальность договора допускает выделение особого комплексного правового института, условно называемого договорным правом, состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права. Договор характеризуется следующими признаками:

Это добровольное соглашение сторон, основанное на их свободном волеизъявлении;

В договорных отношениях участвуют равные стороны, не допускается ущемление интересов какой-либо одной стороны;

Договор предполагает соглашение сторон по всем существенным его аспектам;

Договор чаще всего имеет возмездный характер;

Стороны несут взаимную ответственность за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;

Закон гарантирует юридическую силу договора, определяя договорное поле, виды договора, процедуры их заключения и исполнения.

Договоры различаются как частно-правовые (гражданские) и публично-правовые, что в целом соответствует делению права на частное и публичное.

Обобщающим понятием «публично-правовой договор» охватываются договоры (соглашения) международные, конституционные, административные и иных отраслей публичного права.

Административный договор можно рассматривать как промежуточную категорию между публично-правовым договором и административным актом.

Административный договор предполагает неравенство договаривающихся сторон, поскольку государственный орган, заключая его, располагает целым рядом прерогатив (большими полномочиями, чем обыкновенный контрагент), т.е. основной принцип гражданского права, а именно равенство сторон, здесь не выдержан.

Основными критериями административного договора выступают «цели публичной службы» и условия договора, выходящие за рамки частного права. Последние включают преимущества и особые полномочия государственного органа (публичного лица) по изменению или прекращению договора, контроль за его исполнением контрагентом, особый характер и процедуру санкций, рассмотрение споров не в обычном судебном порядке, а в рамках административной юстиции.

Определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия для одной стороны, ни возможности чинить произвол для другой. Некоторое изменения интересов гражданина условиями договора может вполне возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

Таким образом, административный договор сочетает в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции. Выбор между административным актом и административным договором Должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и правовыми условиями управления.

Административный договор можно определить как соглашение двух или более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей его участников.

Административный договор обладает всеми признаками нормативного правового акта:

Правовая база норм договоров находится в Конституции и действующем законодательстве. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство.

Участие в договоре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственной власти, причем чем более высокое место в управленческой иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила норм договора.

Договоры заключаются в публичных интересах, общественные цели здесь преобладают.

Договор не замыкается исключительно внутри системы договаривающихся сторон, а имеет и внешнее юридическое воздействие.

Многочисленность, а часто и неопределенность круга адресатов.

Договорные нормы рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение.

Особая, строго формальная процедура заключения договора, а также рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением.

Недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от выполнения договорных условий в одностороннем порядке. Нормы о непреодолимой силе обстоятельств (форс-мажор) здесь неприменимы.

Такие договоры относятся к источникам административного права, они служат нормативной базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных значимых юридических действий.

Договоры часто носят комплексный характер, являются нормативными источниками не одной, а сразу нескольких правовых отраслей.

Все сказанное позволяет включать административные акты в круг источников административного права.

Административные договоры нужно различать по предметному критерию:

1. О компетенции (разграничение, делегирование полномочий и предметов ведения).

2. В сфере управления государственной собственностью.

3. Обеспечивающие государственные нужды, именуемые в законодательстве государственными контрактами.

4. В сфере государственной службы.

5. Финансовые и налоговые соглашения.

6. О взаимодействии и сотрудничестве.

7. Различного рода концессии и инвестиционные соглашения.

8. Об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте и др.).

Административный акт как средство правового регулирования помогает субъектам исполнительной власти осуществлять многообразные функции.

Структурно-организационные состоят в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям1.

Согласование интересов. Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости реализовать общее благо, общегосударственные интересы, и при этом обеспечить защиту и реализацию частных интересов. Договор и позволяет осуществлять этот баланс, поскольку это всегда некий компромисс, достижение консенсуса.

Стимулирование хозяйственной активности. Никто не вступает в договор без пользы для себя, различного рода льготы контрагентам помогают государственным органам заинтересовать их в общественно значимых действиях.

Воспитание правовой и деловой культуры, гражданского самосознания у всех участников договора.

Контрольные функции. Значительная часть административных договоров заключает в себе право администрации контролировать исполнение договора и регулировать правоотношения его участников. Договор можно рассматривать и как этап предварительного контроля.

Информационные функции. Договор служит одним из каналов обратной связи, более достоверным и полным по сравнению с односторонним властным регулированием, уменьшает количество промежуточных звеньев, непосредственно устанавливает отношения управляемой и управляющей сторон как одноуровневых.

Демократизация управления. Сам процесс заключения договора предполагает партнерство участников, реализацию принципа субсидиарности.

Охарактеризуем более подробно порядок создания, исполнения и окончания, т.е. правовой режим государственного контракта (далее: контракта), одного из видов административных договоров.

Создание контракта. Публичное лицо может свободно выбирать партнера по некоторым контрактам (до определенного объема суммы контракта) - здесь необязательно проведение конкурса, торгов.

В отношении же публичных сделок (на поставки, услуги, работы) соответствующий режим налагает на публичного участника контракта обязанность строго следовать процедурам партнера, иначе контракт будет аннулирован. Тем самым достигается цель сберечь государственные финансы, не допустить протежирования при выборе партнера и т.п. Существуют классические процедуры выбора:

1. Проведение торгов приветствуются, но они необязательны, а дело ведется на основе счетов и памяток. Поставки или работы оплачиваются после осуществления по представлении счета.

2. Торги проводятся обязательно, но они не связаны с особыми формальностями и сделка свободно присуждается наиболее выгодному кандидату с учетом соотношения «цена - качество», что означает: необязательно выбирать того, кто предложил наивыгодную цену.

3. Торги между лицами и предприятиями, заинтересованными в сделке, - обязательные, публичные, открытые, если предложение может сделать любой кандидат, и ограниченные, если выставляют свои требования только кандидаты, проконсультироваться с которыми решило публичное лицо (отбор кандидатов после публичного объявления торгов, формула отбора - «качество - цена - сроки»).

4. Аукцион близок к торгам, но отличается обязательностью для публичного лица (при выборе кандидата) остановиться в качестве партнера на том, кто предложил самую выгодную цену. Такой механизм присуждения сделки и свобода публичного лица выбирать торги или аукцион объясняет упадок сегодня интереса к методу аукциона. Ведь с точки зрения качества и техники самые выгодные по цене предложения совсем не обязательно самые лучшие.

5. Контракты содержат согласие между сторонами и список обстоятельств, определяющий условия сделки. Четко указывается цена сделки, которая является вознаграждением партнера. Стороны связаны контрактом с момента его подписания, но некоторые контракты муниципальных образований (публичные сделки, концессии или аренда) исполняются только после их передачи представителю государства (главе территориальной администрации) и уведомления о сделке или контракте его обладателя. Если глава областной администрации считает, что сделка или контракт незаконны или заключены юридически неправильно, он может передать их на рассмотрение суда в целях аннулирования.

Исполнение контракта характеризуется выполнением взаимных прав и обязанностей. Правовой режим административного контракта признает за публичным лицом следующие прерогативы:

Право руководства и контроля за операциями по истечении контракта при определенной самостоятельности партнера при исполнении;

Право принятия санкций в отношении партнера, не соблюдавшего точно свои обязательства, причем они могут быть денежными или административными и применяться даже в случае отсутствия их упоминания в контракте;

Право одностороннего расторжения контракта по вине партнера, либо в отсутствие такой вины, если продолжение действия контракта не отвечает общим интересам, с возмещением партнеру финансовых потерь.

Партнер имеет следующие права:

На вознаграждение при осуществлении работ, поставок. Выплаты могут быть разбиты по частям с автоматическим включением процентов при соблюдении срока платежей;

Право на компенсацию в основном в двух случаях: если публичное лицо заставляет партнера нести новые финансовые расходы путем одностороннего изменения контракта или навязывания технической адаптации.

При таких обстоятельствах публичное лицо обязано полностью компенсировать расходы своего партнера.

Право на компенсацию связано и с непредвиденными случаями (значительное повышение цен в связи с экономическим кризисом), которые нарушают экономический баланс контракта. Здесь имеет место случай форс-мажорных обстоятельств, оправдывающих расторжение контракта. Лучше, конечно, предусмотреть механизм перерасчета цен.

Окончание контракта может быть обычным и досрочным (исчезновение предмета контракта, смерть подрядчика). Особые свойства административного контракта проявляются при его расторжении договаривающимся публичным лицом или судьей.

Администрация наделена такой компетенцией в следующих случаях:

1) для наказания партнера за ошибочное действия, если предупреждение не возымело эффекта. В таком случае публичное лице расторгает контракт без обращения в суд;

2) в случае прихода нового руководства в публичную службу и в связи с этим возникновения новых условий, новых требований, новых интересов и т.д. Взамен партнер может получить полную компенсацию;

3) расторжение по суду: а) если при наличии ошибочного действия партнера публичное лицо не может само расторгнуть контракт или если окончательно нарушен финансовый баланс контракта и неэффективно использовался механизм непредвиденных обстоятельств, или если исполнение контракта фактически невозможно; б) по требованию партнера в связи с серьезными нарушениями условий контракта или односторонним навязыванием новых крупных расходов или полным изменением предмета контракта, форс-мажорными обстоятельствами или окончательным нарушением экономического баланса контракта; в) если в контракте предусмотрено обращение к судье для расторжения контракта, что часто встречается в концессионных и арендных контрактах публичной службы.

Процессы демократизации и все большая открытость нашего общества способствуют тому, что сфера применения договорных отношений постоянно расширяется. Тенденция, видимо, такова: люди, коллективы, социальные общности сами вырабатывают, осознанно принимают и заинтересованно выполняют правила поведения. Увеличивается круг субъектов договорных отношений, ими становятся государственные учреждения и общественные организации, трудовые коллективы и профсоюзы, отдельные лица и государственные образования. Эту тенденцию возрастания роли договора как источника права следует учитывать и законодателю, и правоприменительным органам, поскольку в настоящее время явно обозначился отказ от отношений субординации в пользу отношений координации практически во всех сферах государственной и общественной жизни.

Однако есть и сложности. Если хозяйственные договора уже стали привычными, к договорам, где сторонами выступают государство и его органы, отношение еще настороженное. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон подчас столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждой стороны. Не всегда ясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров и субсоглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств республик. Если мы признаем административные договоры как нормативно-правовые акты, то нужны автоматизированные банки данных о договорах и соглашениях, государственные реестры соглашений, типовые процедуры разработки, принятия и выполнения управленческих договоров и соглашений.

Поскольку реализация административных договоров всегда связана с достижением общественно значимых результатов, логично было бы предусмотреть возможность их опротестования и обжалования органами прокуратуры в порядке предварительного (превентивного) контроля, включения социального (общественного) контроля за их заключением.

Административный договор - соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон," 158 Глава 12 Формы государственного управления Административному договору и его интерпретации уже уделялась определенное внимание1. Но на теоретическом уровне эта проблема еше остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный договор рассматривается как один из институтов административного права2. В системе государственного управления административный договор применяется в хозяйственной, социальной, духовной и административно-политической сферах деятельности государства. Это означает, что в процессе своей деятельности органы государственного управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только издания актов управления, но и заключение административных договоров. Юридическая природа административного договора заключается в том, что он является актом применения норм права, вследствие чего реализуются конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями. , Административный договор, как правило, базируется на административно-правовых нормах, но многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей права: гражданского, финансового, экологического, трудового/ Например, с властными полномочиями связан трудовой договор (государственное регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего уровня. Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера. Исполнительная власть для обеспечения своей Деятельности использует трудовые и гражданско-правовые ДОГОВОРЫ. Административный же договор - это один из договоров, с помо- 1 См.: Елистратов А. Н. Административное право. - М., 1925; Ковалевский В. Л. Советское административное право. - Харьков, 1929; Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959, Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Сов. государство и право. - 1966. - № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. - 1969. - № 3; Юсупов В. А. Теория административного права - М., 1985. 2 См., напр.: БахрахД. Н. Административное право. - М., 1993. 159 Общая часть „........ - -............ш......„ц,м,гд..|1,1Г1^Яшшшш^ррдддр1 щ Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления щью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции. Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия. Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве»1 установлено; центральный орган исполнительной власти, который осуществляет управление государственным резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей государственному резерву для заключения с ими контрактов (договоров); заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его управления, заключение государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона. Другой пример. По Положению о Министерстве информации Украины от 19 февраля 1997 г.2 Министерство информации Украины в соответствии с возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком профильных научных исследований, разработки нового технологического оборудования для потребностей средств массовой информации, полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с участием работодателей предприятий негосударственной формы собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет Министров по его поручению в международных организациях и во время заключения международных договоров Украины. Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности. Например, одна из основных задач Министерства информации Украины - координация деятельности государственных средств массовой информации. Министерство также координирует международное сотрудничество в области телевидения 1 См.: Вщомост! Верховно! Ради Украши. - 1997. - № 13. - Ст. 112. 2 См.: Офщшний BJCHHK Украши. - 1997. - № 9. - С. 31. 160 Глава 12 Формы государственного управления радиовещания путем заключения соглашений. Практикуются соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов или их согласовании. Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях. Типичным является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О государственном материальном резерве». Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от гражданско-правового. 1. Обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо). 2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной?(например, договор патроната, контрактации и др.). В отличие от него гражданско-правовой договор - акт, основанный на соглашении сторон. При этом права и обязанности участников договора регулируются нормами гражданского права. Ни одна сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по отношению ко второй. В данном случае органы исполнительной власти, которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой деятельности. В этом состоит главное отличие административного договора от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Когда он (орган) стал участником гражданско-правового соглашения, его правовой статус определяется гражданской правоспособностью. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти; Так, согласно п. 6 ст. 118 Конституции Украины местные государственные администрации подотчетны ^"V4i"HiicrpaiiiBiK4: право 161 г Общая часть______________„„„„„««„щ, Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами. -3. В административном договоре обязательно определено, когда с кем и на каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения, многовариантный выбор органа управления при заключении административного договора не исключаются. Главное чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность» имеет решающее значение для определения юридической природы правоотношений.(^Требование компетентности органа исполнительной власти как участника договора - главное условие действительности административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность». 4. Целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов (договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования - нормами административного, трудового и финансового права. Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение административного договора со стороны государственного органа является одновременно правом и обязанностью-(предметная компетенция). Возможность по собственному усмотрению при заключении административных договоров самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена, чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обуслов- 162 Глава 13 Административно -правовые методы пено императивным характером административно-правовых норм. Правом контролировать выполнение административных договоров наделены органы исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с заключением и выполнением административных договоров, решаются в административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции. Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная форма. В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о классификации административных договоров по предметному критерию, приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, которые обеспечивают государственные потребности (государственные контракты (договоры); контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о предоставлении некоторых услуг частным лицам; например, охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п. Изложенное относительно административного договора подтверждает, что основой любого договора, в том числе административного, являются нормы обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор регулируется нормами гражданского обязательственного права с исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного права.

Административный договор– это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов РФ) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры РФ с ее субъектами.

административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Признаки административного договора:

Является разновидностью правового договора;

Основывается на нормах административного права;

Его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;

Заключается между двумя и большим числом субъектов;

Одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель;

Является результатом взаимного согласования мнений его участников;

Рассчитан на определенный срок действия;

Заключается в соответствии с установленной процедурой;

Не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;

Несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;

Целью является реализация публично-правовых интересов его участников;

Обеспечивается при помощи системы правовых средств.

По предметному критерию среди административных договоров выделяют: договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ), договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве, договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения), инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.).

Исходя из юридических свойств можно назвать правоустановитель-ные (формируются новые правовые, в том числе административно-правовые, нормы), правоприменительные (разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления) договоры.

По характеру взаимоотношений субъектов бывают договоры между субъектами, не обладающими контрольными, надзорными или иными полномочиями по отношению друг к другу, и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

По целенаправленности административные договоры делятся на договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.

В зависимости от круга субъектов договоры могут заключаться между субъектами управленческой деятельности, между субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) органами, между государственными и негосударственными организациями, между государственными (муниципальными) органами и их служащими, между субъектами управления и гражданами.

В зависимости от числа субъектов существуют двусторонние и многосторонние договоры.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные.

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.

26. Понятие и признаки правовых актов государственного управления.

Издание правовых актов – специфическая и основная форма для деятельности субъектов исполнительной власти. Такая их роль определяется тем, что с их помощью реализуются непосредственно задачи, функции и полномочия этих субъектов, т.е. их компетенция.

Прежде всего следует отметить, что они представляют собой, юридический вариант управленческих решений. Это означает,что, принимая такой акт, соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в сфере государственного управления и относящийся к его компетенции.

По своему правовому содержанию акт управления представляет собой не что иное, как одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, в котором, во-первых, находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности и, во-вторых, с помощью которого практически реализуются задачи и функции исполнительной власти.

Правовой акт управления императивен, что означает юридическую обязательность содержащихся в нем предписаний для адресата.

Их исполнение обеспечивается, в частности, угрозой юридической ответственности за уклонение от исполнения или ненадлежащее исполнение этих предписаний.

Для юридического содержания правовых актов управления характерно то, что они могут устанавливать правила должного поведения в сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли юридического факта, порождающего конкретные административно-правовые отношения. Так, приказ министра или руководителя федерального органа исполнительной власти может установить правила, обязательные для всех органов, должностных лиц, предприятий и учреждений, действующих в порученной данному органу сфере деятельности. Его же приказ о назначении лица на должность в аппарате министерства порождает конкретное государственно-служебное правовое отношение.

Правовые акты управления в любой своей разновидности подзаконны, т.е. могут издаваться полномочными исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами и в интересах обеспечения их исполнения.

Для правовых актов управления характерно то, что издаются они в качестве письменного документа. Допустим и устный их вариант (например, он распространен в системе военного управления, а также в служебных отношениях между руководителями и непосредственно подчиненными им работниками).

В процессе деятельности исполнительных органов используются различного рода служебные документы (докладные записки, отчетные материалы, акты ревизий и проверок, протоколы, справки и т.д.). Такие документы содержат в себе определенные данные, имеющие и юридическое значение. Так, акт ревизии фиксирует то, что было обнаружено, содержит рекомендации по устранению вскрытых недостатков и по наказанию виновных. Но правовым актом такой служебный документ не является. Дело в том, что, во-первых, сама ревизия проводилась на основе соответствующего приказа, т.е. правового акта; во-вторых, ее результаты могут быть реализованы также только приказом руководителя. Это значит, что правовой акт, будучи юридическим видом служебных документов, составляет основу всей служебной документации исполнительных органов.

Таким образом, под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее юридически властное воле изъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Особенностью правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственной управления. В ряде случаев ими регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (например, финансовых, земельных, экологических). Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений. Правовые акты управления решают многие вопросы, связанные с детализацией и конкретизацией законодательных актов. Например, реализация Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» потребовала издания около двадцати президентских указов и правительственных постановлений.

Изданные в нарушение принципа подзаконности правовые акты управления могут быть приостановлены либо отменены в установленном порядке. В последнем случае полномочия по отмене противоправных управленческих актов все в большей степени принадлежат органам судебной власти. Исполнительные органы (должностные лица) не могут изменять или отменять судебные акты. Но они нередко играют роль доказательств по жилищным, трудовым, административным делам, рассматриваемым в судебном процессе.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки .

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

4. Правовой акт управления - юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой - разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органах федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

В науке административного права вопрос о роли и месте договорных начал в управленческом процессе и, в частности, об административно-правовом характере отдельных типов договоров является чрезвычайно дискуссионным.

Часть специалистов не уделяет должного внимания проблематике договорных форм государственного управления, закономерно полагая, что договор - это форма реализации гражданско-правовых принципов, которая не может быть формой реализации государственно-управленческих задач и функций. Так, в целом ряде учебных пособий вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вовсе. *(200)

Одновременно другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значение публично-правовых договоров в управленческой практике, наделяя статусом административного договора все соглашения, хоть в какой-то мере отличающиеся от закрепленных гражданским законодательством типов договоров. Так, Д.Н. Бахрах по предметному критерию различает следующие виды административных договоров, именуя такими, по сути, все договоры, в отношении отдельных условий которых действуют специальные предписания административно-правовых норм:

договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере управления государственной собственностью;

договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами");

контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

финансовые и налоговые соглашения;

договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

различного рода концессии и инвестиционные соглашения и другие. *(201)

Таким образом, в перечне административно-правовых оказываются договоры гражданско-правового характера (например, государственные контракты).

Наиболее корректной представляется в этой связи сдержанная позиция, высказанная Ю.М. Козловым, который выделил в разнообразии договорных форм, к которым имеет то или иное отношение административно-правовое регулирования, следующие разновидности:

договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются наряду с юридическими инструментами, используемыми и другими отраслями российского права;

договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта;

договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации, т.е. собственно административно-правовые соглашения, которые, однако, тоже "не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия". *(202)

Обобщая указанные сведения, нужно отметить, что административным в собственном смысле этого слова может быть признан только такой договор, который имеет своей исключительной целью - реализацию государственных управленческих задач. В отношениях, возникающих в связи с заключением разного рода налоговых инвестиционных соглашений, государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, концессионных договоров (подразумевающих передачу части функций местной администрации по обслуживания местных нужд негосударственным субъектам) и т.п. сделок, административно-правовое начало выражает только одна сторона договора - орган государственного управления, - которая вступает в такие несвойственные ее властной природе отношения с целью реализации своих управленческих задач. Собственно, в этой ситуации властный субъект административного права выступает не в своем основном качестве (органа исполнительной власти, например), а в другом - гражданско-правовом - качестве, т.е. как юридическое лицо. Более того, не следует забывать, что гражданское законодательство напрямую допускает участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, что также определенным образом поясняет правовую природу сделок, скажем, приватизации им подобных. Другая сторона может в определенной степени безразлично относиться к проблемам государственного управления, желая извлечь определенную выгоду из заключенной сделки.

Аргумент о том, что условия таких договоров в значительной степени императивно определены нормами источников административного права, не лишает прочие условия договоров диспозитивности, а сам договор гражданско-правового характера. К тому же Гражданский кодекс РФ и в отношении классических гражданско-правовых сделок содержит императивные предписания, что не означает появления административно-правовых элементов в заключаемых на основе этих норм сделках.

Те же соображения относятся и к договорам, заключаемым в соответствии с предписаниями трудового законодательства в сфере, например, государственной службы. Отношения между органом исполнительной власти и гражданином, принимаемым на определенную должность государственной службы, не становятся административно-правовыми в силу одного этого обстоятельства. Заключаемый контракт создает между его сторонами определенную среду трудового характера, осложненную некоторыми административно-правовыми элементами, связанными с институтом государственной службы.

Безусловно, нельзя отрицать тот факт, что в своей исполнительно-распорядительной деятельности субъекты государственного управления прибегают к помощи договорных форм. Однако эти формы служат лишь вспомогательными инструментами осуществления государственного управления, не меняя своей правовой природы.

Таким образом, административный договор - это соглашение двух формально юридически равных властных субъектов государственного управления, касающийся вопросов организации управленческого процесса, в том числе: вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросов передачи осуществления части государственно-властных полномочий от одного субъекта управления другому.

Такого рода договор характеризуется чистотой административных правоотношений, возникающих между сторонами. Обе стороны сделки выступают в интересах государственного управления, являясь властными субъектами административного права и выступая именно в этом качестве. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и места гражданско-правовой ответственности сторон. Взаимоотношения сторон такого рода сделки регулируются исключительно нормами административного права.