Юридические и судебные гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправления (сравнительно-правовой анализ)

Одно из важнейших условий оптимального развития местного самоуправления – законодательное закрепление гарантий осуществления права на местное самоуправление. Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту прав на местное самоуправление. Запрещается любое ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ , ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другими федеральными законами.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» федеральные гарантии избирательных прав граждан являются основополагающими в системе гарантий местного самоуправления и включают в себя основные права граждан РФ:

1. на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям ;
2. избирать и быть избранными в органы местного самоуправления ;
3. на равный доступ к муниципальной службе ;
4. обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина , а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом .

В рамках ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлены организационно-правовые гарантии местного самоуправления.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах их полномочий обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями , учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда . Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законодательством.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти , государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе

Библиографическое описание:

Нестерова И.А. Правовые основы гарантий местного самоуправления [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

В статье рассмотрены правовые основы гарантий местного самоуправления в контексте их существующей системы.

Одним важных условий функционирования местного самоуправления, его становления и развития можно считать систему гарантий прав местного самоуправления.

Закрепленные в муниципальном праве гарантии прав местного самоуправления, включают в себя существующие условия, методы, принципы и средства, которые призваны обеспечивать реализацию и защиту прав местного самоуправления.

Таким образом, существующая в Российской Федерации система гарантий прав местного самоуправления представляет собой совокупность общих гарантий и юридических. Последние, в свою очередь, можно разделить на гарантии организационной самостоятельности и гарантии финансово-экономической самостоятельности.

Государство признает и гарантирует местное самоуправление. Этому вопросу все субъекты Российской Федерации также уделяют значительное внимание.

В настоящее время тема статьи очень актуальна по причине необходимости реформирования правовой основы системы гарантий местного самоуправления.

Понятие и система гарантий местного самоуправления

Гарантии местного самоуправления – это созданные государством необходимые условия и средства, которые позволяют обеспечить реализацию и всестороннюю охрану прав населения на осуществление местного самоуправления, осуществление своих полномочий органами муниципальных образований и должностными лицами местного самоуправления по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в установленном законом порядке, а также предпосылки для поступательного развития местного самоуправления.

Следует отметить, что система гарантий местного самоуправления представляет собой закрепляемые нормами муниципального права гарантии местного самоуправления и охватывающие все существующие условия, методы, принципы и средства, которые призваны обеспечивать реализацию и защиту прав местного самоуправления.

Таким образом, действующая в Российской Федерации система гарантий местного самоуправления включает в себя:

– общие гарантии;

– специальные гарантии.

Общие гарантии включают в себя экономические, политические и идеологические гарантии, тогда как специальными гарантиями выступают собственно юридические гарантии.

Рассмотрим подробнее каждую группу гарантий.

Общие гарантии – это экономические взаимоотношения, политические условия, моральные ценности общества, а также идеологические убеждения, являющиеся основными предпосылками для осуществления местного самоуправления и создающие условия для стимулирования его развития. Общие гарантии в соответствии с этим создают реальные возможности для максимально полной реализации населением, представительными, исполнительно-распорядительными и иными органами и должностными лицами муниципальных образований полномочий местного самоуправления

Необходимость в специальных гарантиях реализации прав муниципальных образований обусловлена тем, что регламентирующие эти права конституционные нормы обладают высокой степенью обобщённости, и поэтому большинство основных прав не может быть реализовано без соответствующей конкретизации в текущем законодательстве.

Целевое назначение гарантий в обеспечении правовыми средствами:

Организационной и материально-финансовой самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

Создания благоприятных возможностей для наиболее полной реализации конституционно-правовых полномочий местного самоуправления;

Защиты прав местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления имеют комплексный характер и разностороннее проявление. Они являются одним из важнейших факторов повышения эффективности местного самоуправления, проявления местным самоуправлением демократических качеств в процессе организации жизни населения в муниципальных образованиях на началах самостоятельности, инициативы и ответственности за решение вопросов, отнесённых законом, уставом муниципального образования к его ведению.

Общие и специальные гарантии местного самоуправления.

Юридические гарантии местного самоуправления представляют собой определенные законом гарантии, основные из которых следующие:

В Российской Федерации гарантирован запрет на ограничение прав местного самоуправления. Эти права определены в ст. 133 Конституции, а также Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ст. 3 части 3 Федерального закона закрепляет положение о возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления, которые установлены Конституцией и данным федеральным законом, только федеральным законом и только в той мере, которая требуется для защиты конституционного строя РФ. Также сюда включены обеспечение защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны и безопасности РФ. В частности данное положение корреспондирует с нормой ч. 3 ст. 55 Конституции. Эта норма заключается в определении условий, которые могут ограничивать любые права и свободы граждан РФ. Соответственно, сюда включается и право на осуществление местного самоуправления. Кроме того, данный Федеральный закон закрепляет, что изменение принципов, на которых осуществляется местное самоуправление и которые определены этим законом, может быть осуществлено только посредством изменений и дополнений, вносимых в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2. Обязательность решений, которые приняты посредством так называемого "прямого волеизъявления" граждан, решений органов и должностных лиц МСУ для того, чтобы все находящиеся на территории муниципального образования предприятия, учреждения, организации, а также органы местного самоуправления и граждане исполняли их.

ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что акты, находящиеся в компетенции конкретного муниципального образования и принятые в ее рамках, являются обязательными к исполнению. Это положение распространяется на всю территорию муниципального образования. Неисполнение решений и нормативных актов органов местного самоуправления влечет за собой административную ответственность согласно федеральным законам и (или) законам субъектов РФ (ч. 3 ст.7). Однако, КоАП РФ в данный момент не предусматривает административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления. Следовательно, административная ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления устанавливается законами субъектов РФ. Во многих субъектах Федерации такие законы уже приняты и действуют. Таким образом, следует, что принятые на местном референдуме решения обязательны к исполнению на всей территории муниципальных образований. Таким решениям не требуется утверждение со стороны властных органов, должностных лиц или органов местного самоуправления (ч. 7 ст. 22). Согласно ч. 7 ст. 25 вышеназванного Федерального закона также обязательны к исполнению на территории поселения все решения, которые принимаются на сходе граждан.

3. Изучение, рассмотрение петиций (обращений) лиц находящих на государственной службе в органах управления и самих органов МСУ уполномоченными органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями, в адрес которых направлены эти обращения.

В федеральном и региональном законодательстве особое внимание уделено праву законодательной инициативы органов местного самоуправления в законодательном органе субъекта РФ. В соответствии с ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который называет представительные органы местного самоуправления в числе субъектов такого права, эффективным механизмом для реализации интересов муниципальных образований, а также взаимодействия государственных и местных интересов является возможность предоставления права законодательной инициативы местному самоуправлению. Порядок его осуществления можно рассмотреть на примере Закона Приморского края "О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления Приморского края".

Представительные органы местного самоуправления края имеют право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Приморского края по всем вопросам, которые отнесены к ведению органов государственной власти Приморского края и входящим в компетенцию Законодательного Собрания. От имени представительного органа местного самоуправления подготовленный законопроект в областное Собрание депутатов вносит руководитель представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования. При внесении законопроекта должны быть представлены следующие документы: сопроводительное письмо, решение представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта, пояснительная записка, в которой отражены цель, характеристика, основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства, перечень правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, отменены или вновь разработаны.

Обсуждение и принятие решений по законопроектам, вносимым представительными органами, осуществляются в общем порядке законодательной деятельности, предусмотренном Регламентом Законодательного Собрания Приморского края.

4. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

В статье 9 Европейской хартии местного самоуправления за органами местного самоуправления установлено право на обладание собственными финансовыми ресурсами. Обладание собственными финансовыми ресурсами реализуется только в рамках экономической политики государства. Органы местного самоуправления вольны распоряжаться собственными финансовыми ресурсами при осуществлении своих полномочий и в рамках собственной компетенции. При этом важно отметить, что размеры финансовых ресурсов, которыми могут распоряжаться органы местного самоуправления, обязательно должны быть соразмерны их полномочиями, которые предоставляются органам местного самоуправления Конституцией или законом.

Можно выделить следующие гарантии финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В части 1 статьи 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49);

2) органы МСУ имеют право передать имущество муципальное в пользование, как временное так и постоянное и физическим и юридическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, органам МСУ, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Важно отметить, что при этом как порядок, так и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет.

3) органы МСУ имеют право создавать муниципальные предприятия и учреждения, а также принимать участи в создании хозяйственных обществ, в. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;

4) наличие муниципального бюджета является обязательным условием осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации).

А. Органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий. Кроме того, Конституция Российской Федерации в ст. 133 устанавливает такую гарантию местного самоуправления, как право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Б. Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации). В России перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Кроме того, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил порядок зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ст. 58) и доходов от федеральных налогов и сборов (ст. 59).

В. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации (ст. 64 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

5. Судебная защита местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации в ст. 133 закрепляет, что в настоящее время местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Более детально такая защита регламентируется федеральным законодательством, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации.

Таким образом, судебная защита местного самоуправления может быть особо выделена в системе юридических гарантий местного самоуправления в Российской Федерации.

Так, в п. 2 ст. 251 ГПК РФ установлено, что с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться в том числе орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Помимо судов общей юрисдикции защита прав местного самоуправления осуществляется в арбитражном судопроизводстве. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Защита прав МСУ осуществляется через суд, т.е судебная защита. Данная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается и посредством конституционного правосудия. Конституционный Суд РФ уже вынес ряд решений, которые имеют важное значение в обеспечении стабильного поступального развития местного самоуправления. Следует отметить, что сами органы местного самоуправления не наделены правом обращения в Конституционный Суд. Однако, как представляется, это положение нуждается в дополнительном законодательном уточнении. Это связано с тем, что органы местного самоуправления (в отличие от федеральных и региональных органов государственной власти и граждан) лишены возможности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления правом обращения в Конституционный Суд с запросами о конституционности нормативных правовых актов, о толковании Конституции Российской Федерации потребует внесения изменений в текст самой Конституции. Однако в ст. 125 Конституции Российской Федерации предусмотрена также возможность обращения в Конституционный Суд с жалобами на нарушения конституционных прав и свобод граждан.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются субъектом Федерации, в том числе и для рассмотрения вопросов соответствия актов органов местного самоуправления конституции (уставу) региона (ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Во многих субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды. В компетенцию конституционных (уставных) судов может входить и рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Выводы

В Российской Федерации органы местного самоуправления должны обеспечивать условия жизни населения на территории, находящейся в компетенции органов местного самоуправления. Создание условий, которые позволяют населению удовлетворять свои основные потребности, сопровождается и обусловлено решением различных вопросов, имеющих местное значение.

Фактически, органы местного самоуправления, осуществляя свою деятельность, реализуют ключевое право человека и гражданина – право на достойную жизнь. Данное право составляет основу государственных гарантий в демократическом государстве. По этой причине, органы местного самоуправления, действующие на территории, находящейся в их компетенции, должны обладать правом на самостоятельность, которая необходима для осуществления их функций и полномочий согласно действующему законодательству. Самостоятельность органов местного самоуправления должна иметь организационную, операционную, финансово-экономическую и юридическую основу.

Гарантии организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации определяются и обеспечиваются государством в лице его федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. № 7, 2009. 21 января.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 03.05.201.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.

3. Васильев В. И. Муниципальное право М.: Юстицинформ, 2011

4. Виноградова П.А. Мирошников С.Н. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / Под общей редакцией С.Н. Мирошникова. – М.: ИД Юриспруденция, 2010

5. Игнатюк Н.А, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин Муниципальное право, М.: Юстицинформ, 2009.

6. Муниципальное право России: учебник / Под ред. С.А. Авакьян М.: – Проспект, 2009.

7. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации – М.: Проспект, 2011

8. Кудилинский М. Н., Шевелева И. А. Муниципальное право России: Учебник. – СПб.: Издательский Дом СПГУ, 2009

3. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ в Федеральном законе № 131-ФЗ исключается изменение установленных перечней вопросов местного значения законами субъектов РФ. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ.

4. Гарантией от необоснованного расширения компетенции муниципальных образований является конституционный принцип, согласно которому наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Вместе с тем органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

5. Муниципальному образованию принадлежит полномочие по принятию муниципальных правовых актов, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государственного аппарата . Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

В п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ указано, что административное, административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В субъектах РФ правовое регулирование административной ответственности в сфере местного самоуправления осуществлено в следующих формах:

1. в едином законодательно акте об административной ответственности (Алтайский край, Белгородская, Волгоградская, Ярославская область);
2. в специальных законах об административной ответственности в сфере местного самоуправления (Амурская, Омская области);
3. в законах об административной ответственности в соответствующих сферах, например в сфере благоустройства (Ставропольский край, Сахалинская область).

В соответствии с Законом Омской области «Об административной ответственности за правонарушения , связанные с осуществлением местного самоуправления на территории Омской области» от 6 октября 2005 г. № 674-ОЗ установлена административная ответственность за совершение следующих действий (бездействий):

• нарушение порядка реализации правотворческой инициативы граждан;
• нарушение порядка организации и проведения публичных слушаний;
• нарушение порядка назначения и проведения опроса граждан; нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления; нарушение порядка официального использования официальных символов муниципального образования; нарушение порядка отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
• непредоставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта местного бюджета ;
• нарушение порядка назначения и проведения собрания граждан; нарушение порядка назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов; нарушение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации; нарушение порядка и условий приватизации муниципального имущества ; нарушение порядка формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
• нарушение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

6. Обязательному исполнению подлежат также решения, принятые путем прямого волеизъявления на местном референдуме .

7. Органы местного самоуправления вправе обжаловать действия (решения) органов государственной власти, противоречащие конституционным нормам и нормам федеральных законов о местном самоуправлении.

8. При решении вопросов изменения границ и преобразования муниципальных образований необходимо учитывать мнение населения соответствующих территорий.

9. В силу п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ представительным органам местного самоуправления принадлежит право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гарантии, обеспечивающие материальную основу местного самоуправления

Под гарантиями, обеспечивающими материальную основу местного самоуправления, понимается совокупность условий, определяющих финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований. Охарактеризуем эти гарантии.

1. В ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность закреплена как самостоятельная форма собственности , признание и защита которой относится к элементам основ конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам , органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ , в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Они также определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. От имени муниципального образования они субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

2. Важнейшей гарантией, обеспечивающей материальную основу местного самоуправления, являются средства местного бюджета. В соответствии со ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений , осуществлению бюджетного процесса , размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов ;
• доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов;
• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг , остающаяся после уплаты налогов и сборов;
• штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
• добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами,
• законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

3. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов. Установление указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.

4. Муниципальные образования имеют право на получение компенсации дополнительных расходов или уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

5. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг , в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Гарантии защиты права на местное самоуправление

Следует выделить два основных способа защиты права на местное самоуправление: государственная защита и самозащита.

Государственная защита права на местное самоуправление осуществляется двумя методами: внесудебным и судебным.

Внесудебная государственная защита проявляется в следующем:

органы законодательной (представительной) государственной власти, представительные органы муниципального образования обязаны создать необходимую правовую базу для осуществления и защиты права на местное самоуправление;

органы исполнительной власти обязаны обеспечивать реализацию права на местное самоуправление в процессе осуществления управленческой деятельности;

гарантом права на местное самоуправление является Президент РФ;

органы правоохранительной системы осуществляют деятельность по выявлению правонарушений в сфере местного самоуправления.

Особый метод государственной защиты права на местное самоуправление - это судебная защита, гарантируемая ст. 133 Конституции РФ. Наиболее значимыми и эффективными направлениями судебной защиты права на местное самоуправление являются:

• оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на местное самоуправление;
• оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;
• разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Судебная защита прав местного самоуправления осуществляется прежде всего посредством конституционного, гражданского, арбитражного судопроизводства.

Поскольку в силу ст. 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту, Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов по основаниям нарушения не только компетенции самих глав (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и других прав местного самоуправления. Дела с участием муниципальных образований, в том числе возникающие из налоговых и бюджетных отношений, подведомственны арбитражным судам лишь в тех случаях, когда федеральным законом они прямо отнесены к их ведению.

Муниципальный контроль

Под муниципальным контролем следует понимать деятельность уполномоченных органов местного самоуправления по проверке соблюдения законодательства о местном самоуправлении, муниципальных правовых актов.

По субъекту муниципального контроля выделяют:

• контроль, осуществляемый представительным органом муниципального образования (главную роль в сфере контроля в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу муниципального образования; формы контроля, осуществляемого данным органом местного самоуправления, разнообразны - отчеты местной администрации, ее органов; депутатские запросы, депутатские вопросы);
• контроль, осуществляемый местной администрацией;
• контроль, осуществляемый депутатами представительных органов муниципального образования.

По объекту контроля муниципальный контроль можно классифицировать следующим образом.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности , защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за:

• исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, их должностными лицами. Прокуратура использует свои полномочия как надзорного органа и осуществляет надзор за:
• исполнением законодательства о формировании представительных и исполнительных органов местного самоуправления; законностью принимаемых органами местного самоуправления правовых актов;
• соблюдением политических прав граждан о непосредственном участии в решении важных вопросов общественной жизни муниципальных образований;
• соблюдением социальных прав граждан; исполнением законодательства о реализации экономической реформы , включая изменение отношений земельной собственности;
• исполнением экологического законодательства.

На противоречащий закону или нарушающий права человека и гражданина муниципальный правовой акт прокурор приносит протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления.

Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 не решает вопрос о виде муниципального правового акта, который может быть опротестован. Протест может быть принесен прокурором как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующий закону.

Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления, о дне которого ему сообщается при рассмотрении принесенного им протеста. До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором.

При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, он вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск о защите интересов пострадавших.

Прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами - в интересах общества, государства и граждан.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами местного самоуправления вправе применить следующие меры прокурорского реагирования:

• протест;
• представление об устранении нарушений закона.

По данным статистики о работе прокуратур субъектов Российской Федерации, только в 2000 г. в сфере местного самоуправления выявлены нарушения закона (12 152 - со стороны представительных органов, 112 519 - со стороны исполнительно-распорядительных органов), а также установлено, что были приняты незаконные правовые акты: 5055 - представительными органами, 32 106 - исполнительно-распорядительными органами.

Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Контрольные вопросы

1. Чем юридические гарантии местного самоуправления отличаются от иных видов гарантий?
2. Каковы гарантии финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления?
3. Могут ли органы местного самоуправления принимать решения с административной санкцией за их неисполнение, если Кодексом РФ об административных правонарушениях это не предусмотрено?
4. Какие существуют виды муниципального контроля?

Решите казусы

На территории области было создано несколько самостоятельных муниципальных образований. Устав одного муниципального образования предусматривает ряд полномочий, затрагивающих деятельность другого муниципального образования. Многочисленные попытки разрешить спорные вопросы в судебном порядке оказались безуспешными, поскольку региональное законодательство эти проблемы не урегулировало. Дайте оценку ситуации.

Губернатор предложил районным и городским администрациям области передать расходы на заработную плату учителей и врачей муниципальных учреждений в областной бюджет. Представительные органы местного самоуправления районов и городов запретили своим администрациям осуществлять данное предложение, поскольку оно нарушает гарантии финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления. Оцените законность предложения губернатора.

Административно-техническая инспекция администрации города обнаружила на территории акционерного общества яму, заполненную бытовым мусором, и составила протокол об административном правонарушении. На следующий день руководитель акционерного общества был подвергнут штрафу в размере 20 МРОТ за нарушение правил благоустройства города. Решите дело.

Глава района направил письменное обращение в районную прокуратуру с просьбой привлечь к уголовной ответственности руководителя частной компании за систематическое нарушение нормативных актов органов власти муниципального района. Решите дело.

При подготовке проекта областного бюджета и определении нормативов, регулирующих доходную часть местных бюджетов на очередной бюджетный год, городам и районам области запланированы нормативы меньше минимально необходимых. Представители городов и районов направили об этом жалобу губернатору. Решите дело.

Корзина И.А., соискатель кафедры конституционного права РАП, г. Москва.

Одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки института судебной защиты местного самоуправления, является наличие определенных гарантий - обеспечение конституционных основ и принципов местного самоуправления, законодательно закрепленных за местным самоуправлением прав.

В начале XX в. российский юрист И.В. Михайловский писал: "Несовершенство человеческой природы, недостатки социального и политического строя и другие причины влекут за собой поведение людей, противоречащее нормам положительного права и нарушающее субъективные права. Очевидно, что одни этические основы, на которых строится правопорядок, сами по себе еще не достаточны для его непоколебимости. Нужны дополнительные гарантии" <1>.

<1> Цит. по: Михайловский И.В. Теория государства и права. М., 1991. С. 124.

В Конституции РФ права и свободы закрепляются в разных формулировках. Некоторые права закреплены как гарантии, другие - как объект охраны или защиты со стороны государства или закона. Однако различие формулировок не умаляет признания тех или иных прав, и само по себе закрепление того или иного права в Конституции РФ есть своеобразная его гарантия, во всяком случае, невозможности его отрицания <2>.

<2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 7-е изд. М.: Норма, 2008. С. 203 - 210.

Вопрос гарантий местного самоуправления не раз являлся предметом рассмотрения в конституционной и муниципальной отраслях права, однако единого подхода к самому понятию гарантий местного самоуправления по-прежнему не выработано и, как следствие, отсутствует исчерпывающее их определение.

В теории права понятие гарантии местного самоуправления заключается в следующем. Гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления <3>.

<3> Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2007. С. 139 - 140.

Гарантии местного самоуправления выступают как "условия, средства, механизмы, которые обеспечивают реальность прав и обязанностей местного самоуправления, возможность их реализации и наличие правовых средств их защиты" <4>.

<4> Цит. по: Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учеб. пособие. М.: Академический проект, 2006. С. 564.

Своеобразием отличается подход В.П. Канищева, который определяет гарантии местного самоуправления как "факторы, обеспечивающие реальность прав и обязанностей местного самоуправления и возможность их фактической реализации гражданами, должностными лицами и органами местного самоуправления" <5>.

<5> Цит. по: Канищев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000. С. 8.

Выражая свою позицию по данному вопросу, считаем, что гарантии местного самоуправления представляют собой созданные государством необходимые условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав муниципальных образований.

В целом, систематизируя вышеизложенное, можно признать, что:

• необходимым условием гарантий местного самоуправления является их нормативное закрепление;
• гарантии направлены на обеспечение реализации прав местного самоуправления;
• важным элементом системы гарантий являются механизмы судебной защиты местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулируют положения о гарантиях и защите прав местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления является одной из важнейших конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ), законодатель, с одной стороны, ведет речь о "правах местного самоуправления" как о его гарантиях, с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), способа обеспечения непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ).

Таким образом, базисом, определяющим законодательное регулирование конституционной категории - гарантии местного самоуправления, будет являться нормативное единство положений ст. 12 и 133 Конституции РФ. В то время как ст. 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, ст. 133 Конституции РФ конкретизирует данную норму, устанавливая гарантированное право местного самоуправления на судебную защиту. Причем в этих статьях речь идет не о самих по себе неких гарантиях местного самоуправления как теоретическом понятии, а об императивном способе конституционного регулирования как форме общеобязательного предписания, адресованного Российской Федерации - демократическому правовому государству - всей своей деятельностью гарантировать местное самоуправление.

В этом смысле конституционное понятие "гарантии местного самоуправления" представляет собой категорию, которая отражает в динамике сам по себе процесс государственной деятельности, связанный с функционированием конституционно-правовых институтов и способов конституционного регулирования, призванных обеспечивать реальные возможности судебной защиты местного самоуправления.

Можно согласиться с мнением М.С. Трофимова о том, что гарантирование реализации отдельных прав граждан в области местного самоуправления обеспечивает гарантирование местного самоуправления как такового <6>. Важнейшую роль в гарантировании прав местного самоуправления играют судебные органы. Причем в области охраны и защиты местного самоуправления действуют все судебные органы в зависимости от их специализации и существа защищаемого права.

<6> Трофимов М.С. Гарантирование местного самоуправления в России путем формирования правовых позиций Конституционного Суда РФ // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2009. N 2. С. 10.

Система гарантий местного самоуправления включает в себя отдельные подсистемы: общие и специальные (собственно юридические) средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Закрепляемая нормами конституционного и муниципального права система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту местного самоуправления. Реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления, разнообразная деятельность органов местного самоуправления происходят в определенных социально-экономических, политических условиях, при определенном правовом режиме регулирования местного самоуправления, которые могут оказывать как развивающее, так и сдерживающее влияние на процесс развития местного самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий местного самоуправления можно рассматривать те экономические и политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации населением, представительными, исполнительно-распорядительными и иными органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий для их реализации.

Таким образом, подсистема общих гарантий обусловлена сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социального, политического характера и связана с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления через общественные связи публичного управления общественной жизнью. В нее входят экономические, политико-правовые, социальные, организационные, духовно-культурные гарантии.

Экономическими гарантиями местного самоуправления являются сложившееся в России единство экономического пространства, поддержка конкуренции, предпринимательской и иной экономической деятельности, многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита, обеспечивающие формирование устойчивой материально-финансовой базы местного самоуправления.

Экономические гарантии в первую очередь обеспечиваются общими принципами рыночной экономики, они заложены в непосредственном становлении и развитии экономических и финансовых основ местного самоуправления, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий. Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией РФ, законодательством о местном самоуправлении, другими нормативно-правовыми актами.

К экономическим гарантиям местного самоуправления относятся:

• признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);
• возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);
• самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130, 132 Конституции РФ);
• право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);
• право на дотации и субвенции (ст. 36, 37 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Политико-правовые гарантии - это общественно-политические институты, обеспечивающие местному самоуправлению возможность свободно существовать и развиваться в единой системе демократических институтов народовластия <7>.

<7> Черненко А.В. О проблемах судебной формы защиты прав местного самоуправления // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. Краснодар, 2010. С. 45 - 47.

Политико-правовые гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления, которые регулируются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и преследуют достижение общей цели - обеспечение полноценной деятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защиту местного самоуправления, в том числе и судебную.

К политико-правовым гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать отделение муниципальной власти (ст. 10, 12 Конституции РФ);
• разграничение полномочий между Российской Федерацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ст. 4 - 6 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
• признание публичного характера муниципальной власти.

Социальные гарантии местного самоуправления создают условия для общественного развития на территории того или иного муниципального образования.

К социальным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• развитие системы социальных служб;
• установление пособий и субсидий;
• поддержка семьи, материнства и детства.

Организационные гарантии местного самоуправления создают условия для осуществления и проявления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.

К ним можно отнести следующие:

• самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. 12 Конституции РФ);
• "выделение" органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);
• решение вопросов самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).

Под культурно-духовными гарантиями, в т.ч. местного самоуправления, понимается осознание населением системы культурных ценностей и ориентаций человека в обществе, в т.ч. и в решении вопросов местного значения.

К культурно-духовным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования (п. 13 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
• охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования (п. 13.1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Подсистема специальных (юридических) гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности их защиты, в т.ч. судебной.

В российском законодательстве специальные (юридические) гарантии получают закрепление в виде конкретных требований, адресованных всем возможным субъектам конституционно-правовых отношений:

1. формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативных актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;
2. судебные - право на обращение в судебные органы с соответствующими обращениями; судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);
3. ограничительные, представляющие собой запрет на ограничение прав муниципальных образований, закрепленных в Конституции РФ и федеральными законами (ст. 43 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

В правовом государстве, каковым является Российская Федерация (п. 1 ст. 1 Конституции РФ), правосудие осуществляется только судом, который правомочен объективно и независимо от какого бы то ни было влияния, на основе Конституции и законов, а также установленных законом процедур решать споры о нарушенном праве. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).

Правовая, в т.ч. судебная, защита нарушенных прав местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления включает в себя следующие гарантии:

1. Гарантии обеспечения исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, государственными органами, органами местного самоуправления, а также должностными лицами и гражданами.

За неисполнение муниципальных правовых актов местного самоуправления Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность привлечения к ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

1. Гарантии ответственности за ущерб, причиненный в результате неисполнения муниципальных правовых актов. Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, их должностные лица, граждане несут перед органами местного самоуправления материальную ответственность в виде возмещения убытков, компенсации, штрафов, взыскиваемую в судебном порядке, за ущерб, причиненный муниципальному образованию, интересам населения в результате неисполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
2. Гарантии судебного обжалования законов и иных нормативных правовых актов федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней по вопросам местного самоуправления. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо соответствующий акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, этот вопрос разрешается соответствующим судом (ст. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
3. Гарантии судебного обжалования муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Иски о признании таких актов недействительными подаются в суд или арбитражный суд и рассматриваются в порядке, предусмотренном положениями гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Таким образом, гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти в судебном порядке может быть обжаловано решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение; решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, включая и решения схода граждан.
4. Гарантии судебной защиты прав граждан и органов местного самоуправления при принятии устава муниципального образования. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде.
5. Гарантии судебной защиты прав и интересов муниципального образования при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность обжалования в судебном порядке решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, в т.ч. по вопросам введения временной финансовой администрации.
6. Гарантии судебной защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления и иных прав граждан на территории муниципального образования. Гражданин вправе обратиться в суд с иском о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение его прав по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, должностному или имущественному положению, принадлежности к общественному объединению.

Действующее законодательство закрепляет право граждан на обращение за судебной защитой при нарушении их прав в связи с организацией и проведением муниципальных выборов. Например , в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо местного самоуправления либо избирательная комиссия муниципального образования не назначит в установленный срок выборы депутатов или выборных должностных лиц, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора - назначаются соответствующим судом.

В случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления вправе обращаться в суд за защитой прав жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <8> органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей обращаются в суды с исками о признании противоправными действий продавца и прекращении таких действий.

<8> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 3. Ст. 140.

С учетом сказанного считаем, что гарантии местного самоуправления являются одним из важнейших факторов повышения эффективности местного самоуправления, проявления местным самоуправлением всех своих демократических качеств в процессе организации жизни населения в муниципальных образованиях на началах самостоятельности, инициативы и ответственности за решение вопросов местного значения.

Конституционное установление системы судебных гарантий местного самоуправления закрепляет принципиально новые подходы не только к местному самоуправлению, но и к характеру его взаимоотношений со всеми ветвями государственной власти, а также и к самой судебной власти, ее роли в защите прав и свобод граждан, причем как индивидуального, так и коллективного характера. Очевидно, что только в совокупности и гармоничном сочетании общие и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления могут в полном объеме обеспечить использование субъектами местного самоуправления возможности на реализацию права и способности на выполнение определенных юридических обязанностей.

Система конституционных гарантий местного самоуправления получает подтверждение и развитие в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О <9> Суд определил, что содержащиеся в ст. 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1), 133 Конституции РФ конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

<9> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 10. Ст. 1260.

Опираясь на изложенные выше факты, можно сделать следующие выводы:

1. Гарантии местного самоуправления являются одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки конституционно-правового института судебной защиты местного самоуправления.
2. Только законодательно закрепленные гарантии местного самоуправления способны оказывать реальное воздействие на институт судебной защиты местного самоуправления.
3. Судебные гарантии местного самоуправления являются способом реального обеспечения конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, состоящего из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.
4. Гарантии местного самоуправления позволяют обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.
5. Система гарантий местного самоуправления представляет собой систему правовых мер, направленных на защиту прав местного самоуправления.

Обращаясь к опыту зарубежных стран, можно отметить, что в Основном Законе Германии 1949 г., кроме основных прав человека и гражданина, ничто не имеет таких широких гарантий, как местное самоуправление. Нормами Основного Закона округам и общинам гарантируется право на народное представительство, избираемое на основе общих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Общинам предоставляется право регулировать в рамках законов и под свою ответственность все дела местного самоуправления <10>.

<10> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 404.

Содержащееся в Основном Законе Германии право на коммунальное (местное) самоуправление характеризуется в данном случае как гарантия самого правового института. Речь идет о закреплении института коммунального (местного) самоуправления как общего принципа государственного устройства, с одной стороны, и как субъективного права общин и общинных объединений - с другой. В таком случае речь идет не об отдельных видах гарантий, а об отдельных аспектах гарантий коммунального самоуправления как самостоятельного института конституционного права Германии.

1. Формальная гарантия правосубъектности общин и общинных объединений, т.е. обеспечение их существования как юридических лиц публичного права.
2. Формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как института конституционного права Германии и принципа организации управления с различным содержанием управленческих функций для общин и общинных объединений.
3. Гарантия субъективного права общин и общинных объединений на защиту от вторжений со стороны иных субъектов в правосубъектность территориальных корпораций, а также в коммунальное (местное) самоуправление - самостоятельный правовой институт <11>.

<11> Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учеб. пособие. М.: Академический проект, 2006. С. 565.

В данном случае первые две из вышеперечисленных гарантий представляют собой объективную сторону гарантий коммунального (местного) самоуправления в Германии, а последняя гарантия - субъективную сторону.

Таким образом, несмотря на существенные различия "государственного" развития России и Германии, при сопоставлении российского и германского законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения конституционных гарантий местного самоуправления в них можно увидеть достаточно много общего. Прежде всего это обусловлено тем, что оба государства, регулируя вопросы гарантии местного самоуправления, основываются на демократических принципах, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, которые сводятся к следующему: защита границ территорий местного самоуправления; осуществление административного контроля в порядке и в случаях, которые предусмотрены законами; право на судебную защиту местного самоуправления. Причем основой правовой защиты местного самоуправления, согласно Европейской хартии местного самоуправления, является судебная защита местного самоуправления. Так, ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Правовые акты, регламентирующие функционирование местного самоуправления в зарубежных странах, структурированы в них по-разному. Существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой модели. Однако в последнее время (2000 - 2011 гг.) наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем, таких, как европейское право (право Европейских Сообществ, право Совета Европы), которое, имея наднациональный характер, обладает верховенством по отношению к нормам права, создаваемым отдельным государством.

Сближение правовых систем позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления. Так, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия местного самоуправления. Хартия служит одним из основных источников муниципального права европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления <12>.

<12> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Норма, 2009. С. 15.

В основу Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) положен классический принцип субсидиарности, который заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго установленных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым органы "более высокого уровня власти" обязаны помогать органам "низшего уровня (органам местного самоуправления)" выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам" <13>.

<13> Цит. по: Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти / Под общ. ред. С.И. Рыженкова. М., 2001. С. 110.

Конституция РФ содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международными договорами РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются нормы международных договоров. Таким образом, Конституция РФ закрепила "приоритет" международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны применять нормы международного права при разрешении конкретных споров, если возникает коллизия международного и национального права.

Полагаем, что к международно-правовым актам, содержащим нормы муниципального права, можно отнести следующие: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <14>; Всеобщая декларация прав человека, принятая в 1948 г. на Генеральной Ассамблее ООН. Хотя эти документы не оказывают прямого влияния на функционирование органов местного самоуправления в Европе, их главная, положительная для местного самоуправления функция заключается в закреплении демократического права на местное самоуправление.

Для французской концепции характерно сочетание трех элементов, несущих в себе гарантии местного самоуправления:

1. Признание существования территориальных коллективов, наделенных правами юридического лица.
2. Признание выборных органов в качестве руководящих структур на местном уровне.
3. Опекунский надзор центра за деятельностью выборных органов на местах, замененный с 1982 г. на последующий контроль административным судом законности принятых актов <15>.

<15> Доменак Ж. Территориальные коллективы во Франции. Н. Новгород, 2005. С. 13.

В Соединенных Штатах Америки при осуществлении судебной защиты местного самоуправления формируется прецедентное право, таким образом, центральное место в вопросах судебной защиты местного самоуправления занимают судебные прецеденты.

Американские авторы единодушны в оценке судебной практики по муниципальным делам, определяя позицию судов как "жесткую" по отношению к местным органам управления. Например , Томас Дай пишет: "Местное управление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов управления Штата. Органы местного управления подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, полномочия, ограничения для местных единиц..." <16>.

<16> Конституции государств Америки / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 160 - 166.

Анализируя нормы законодательства представленных зарубежных государств (Германия, Франция, Соединенные Штаты Америки), можно сделать следующие выводы:

1. Практика закрепления наиболее существенных гарантий прав местного самоуправления в Конституции (Основном Законе) существует не во всех государствах. Так, в Соединенных Штатах Америки судебная защита местного самоуправления выступает в большей степени гарантией прав самого государства, нежели местного самоуправления. В то время как, например, в Основном Законе Германии гарантии местного самоуправления, в т.ч. и судебные, содержатся в большинстве норм Основного Закона.

В Российской Федерации гарантии местного самоуправления, нашедшие свое закрепление в Конституции РФ, приобретают статус конституционных норм, тем самым подчеркивается значимость местного самоуправления как конституционной основы государства (ст. 12 Конституции РФ).

1. Существенным образом отличается подход к регулированию судебных гарантий местного самоуправления. Так, п. 4-1 ст. 93 Основного Закона Германии предоставляет общинам право на судебную защиту от вмешательства Федерации и земли, нарушающей право коммунального (местного) самоуправления, путем подачи конституционной жалобы <17>.

<17> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 360 - 365.

Статья 133 Конституции Российской Федерации также гарантирует право местного самоуправления на судебную защиту, однако не содержит указания на конкретную форму судопроизводства. В то же время Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <18> не наделяет органы и должностные лица местного самоуправления правом на обращение в Конституционный Суд.

<18> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

Во Франции судебные гарантии местного самоуправления осуществляются посредством административной юстиции. Административный суд Франции как орган государственной власти, осуществляющий правосудие в форме рассмотрения и разрешения административных дел в установленном законом порядке, рассматривает споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица <19>.

<19> Конституции зарубежных государств. М., 2003. С. 220 - 227.

Все вышеперечисленные факты могут служить доказательством тому, что каждое государство по-своему подходит к закреплению норм, регулирующих гарантии местного самоуправления. Однако нельзя не согласиться с мнением Е.В. Гриценко, которая, говоря о конституционном закреплении коммунального (местного) самоуправления в Германии, отметила: "Более предпочтительным является закрепление гарантий местного самоуправления непосредственно в Конституции (Основном Законе) государства, так как при таком подходе гарантии местного самоуправления обретают качество конституционных норм" <20>.

<20> Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск: ИГЭА, 2001. С. 97.

С учетом сказанного считаем, что гарантии местного самоуправления являются необходимым условием утверждения и функционирования института судебной защиты местного самоуправления, регулируемого нормами Конституции Российской Федерации, что они охватывают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Таким образом, гарантии местного самоуправления предположительно можно рассматривать как один из важнейших элементов правового института судебной защиты местного самоуправления, без которого субъекты судебной защиты местного самоуправления не имели бы возможности реализации своих прав в действительности. Гарантии местного самоуправления в данном случае являются практическим способом реализации судебной защиты местного самоуправления.

Литература

1. Амирова М.А. Понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" в целях применения для защиты прав человека в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2006. N 4.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2008.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
4. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Норма, 2005.
5. Кряжков В.А. Судебная защита прав местного самоуправления // Государство и право. 2009. N 11.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.Р. Насырова "Правовые аспекты международного сотрудничества регионов" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 2.

1. Насыров И.Р. Правовые аспекты международного сотрудничества регионов // Журнал российского права. 2010. N 4.
2. Нестеровский И.О. Судебная защита прав и свобод граждан в Российской Федерации // Закон и право. 2009. N 4.
3. Овчинников И.И. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007.
4. Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10.
5. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, 2010.