Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование. Конституционное право

Правительство Российской Федерации, в соответствии со статьёй 110 Конституции Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Вследствие этого у него существуют следующие обязанности (ст. 114-116 Конституции Российской Федерации):

Разрабатывает и представляет Государственной Думе федерального Собрания федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

Представляет Государственной Думе Федерального Собрания отчёт об исполнении федерального бюджета;

Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государстве ной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

Акты Правительства должны соответствовать Конституции, Федеральным законом;

Слагает полномочия перед вновь избранным Президентом.

Большинство данных обязанностей Правительство осуществляет совместно с другими органами. Но обязанности связанные с федеральным бюджетом, с изданием актов Правительства осуществляет самостоятельно и несёт полную ответственность. Так же представляя Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. ст. 112 Конституции Российской Федерации) Председатель несёт ответственность за их функционирование.

В формировании Правительства принимают участие Президент Российской Федерации и Государственная Дума. Поэтому оценить качество исполнения Правительством своих обязанностей и применить негативные последствия конституционной ответственности могут только эти органы государственной власти.

Вопрос о злоупотреблении Правительства своими правами как основании конституционной ответственности требует особого рассмотрения. Ограничение сферы деятельности Правительства осуществлением исполнительной власти привело к тому, что оно имеет небольшое число самостоятельных обязанностей и прав, которые тесно связаны между собой. В литературе отмечается факт злоупотребления Правительством в последнее время правом законодательной инициативы. Оно является самым активным субъектом законодательной инициативы. С одной стороны это верно. Но с другой стороны, К обязанностям Правительства относятся обеспечение проведение единой политики в различных сферах государственной и общественной жизни. А выполнение данной обязанности связано с правом предложения законопроектов, регулирующих различные общественные отношения. То есть привлечь Правительство к конституционной ответственности и ограничить его право законодательной инициативы невозможно. При этом в энциклопедическом словаре по конституционному праву отмечается, что как показывает мировая парламентская практика от правительства исходит большинство законопроектов (до 75-80%).

В итоге необходимо отметить, что как и в случае с Президентом Российской Федерации, Правительство Российской Федерации привлечь к конституционной ответственности фактически невозможно. Единственным фактом применения конституционной ответственности по отношению к Правительству была его отставка после экономического кризиса 1998 г. Но это был в большей мере политический шаг Президента Российской Федерации, чем правовой.

В Государственной Думе неоднократно предпринимались попытки осуществить объявить вотум недоверия Правительству. Все они окончились неудачей и в носили политический характер. Так, проведение голосования по вотуму недоверия 18 мая 2003 г. было тесно связано с предстоящими в конце 2003 г. выборами Государственной Думы.

Пробелы в законодательстве, регулирующем отношения, связанные с конституционной ответственностью Правительства Российской Федерации приводят к негативным последствиям: с одной стороны, Правительство не несёт ответственность за провалы в экономике, с другой, оно может быть произвольно отправлено в отставку.

Чудаков М.Ф. Конституционное государственной право зарубежных стран. – Минск, 1998. С. 440-441.

Полное собрание законов Российской империи. – Т. ХХY. – Отд. 1. – № 26662.

Ленин В.И. Полн. собр. – Т. 36. – С. 72.

СУ РСФСР. – 1918. – № 51. – Ст. 582.

В соответствии с проектом Конституции СССР 1936 г. Совет Национальностей как и верхние палаты парламентов многих западных стран, формировался за счет представителей, делегируемых парламентами субъектов федерации – Верховными Советами союзных и автономных республик и Советами депутатов трудящихся автономных областей: от каждой союзной и автономной республики – 10 и 5 соответственно и по 2 – от автономных областей. В принятой Конституции СССР верхняя палата советского парламента избиралась на основе равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Положение «О выборах депутатов Верховного Совета СССР» // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства СССР. 1937. № 43. Ст. 182.

Чистяков О.И., Семидеркин Н.А., Портнов А.П. История отечественного государства и права. – Курс лекций. – Часть 2. – М., 1995. – С. 47.

Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468.

Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 25.

См.: Головлёв В.И., Нефедова Т.И. Государственная дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. – М., 2000. – С. 88-89.

Головлёв В.И., Нефедова Т.И. Государственная дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. – М., 2000. – С. 123-129.

СЗ Российской Федерации. – 1999. – № 28. – Ст. 3466.

Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. – М., 1967. – С. 5.

Ведомости Верховного Совета СССР. – 1979. – № 17. – Ст. 278.

Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. – М., 1998. – С. 405.

Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). – Л., 1987. – С. 25.

Прело М. Конституционное право Франции. – М, 1957. – С. 437-439.

Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С. 286.

Постановление Центральной Избирательной комиссии "О практике работы избирательных комиссий по реализации отзыва депутатов, выборных должностных ли органов местного государственной власти и самоуправления в субъектах Российской Федерации" от 1 декабря 1998 г. № 156 / 1075 – II // Вестник Центральной избирательной комисии. – 1998. – № 11. – С. 27-29.

Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. – М., 2000. – С. 188-192.

Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. – М., 2001. – С. 143.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 1998. – С. 415.

Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право. – М., 1999. – С. 188.

В литературе существует точка зрения, что эти стадии входят в структуру законодательного процесса в широком смысле.

Чехарин В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы российского конституционализма. – М., 2000. – С. 163.

Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. – Т. 2. – М., 2001. – С. 560-561.

Ковешников Е.М. Конституционное право Российской федерации. – М., 2001. – С. 146.

СЗ Российской Федерации. – 1999. – № 26. – Ст. 3176.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ Российской Федерации. – 1995. – № 79. – Ст. 1451.

СЗ Российской Федерации. – 1995. – № 13. – Ст. 1207.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.,1998. – С.21, 429; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М., 2002. – С. 104.

Востропова А.В. Федеральное Собрание Российской Федерации. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 16.

Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М., 2002. – С. 105.

Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 1.

СЗ Российской Федерации. – 1994. – № 8. – Ст. 801; 1999. – № 43. – Ст. 5124.

Например, хотя в Новосибирской области принят закон «О наказах избирателей», в нём не закрепляется обязанность депутатов отчитываться перед избирателями. Более того, депутаты решают самостоятельно какие наказы принимать во внимание.

Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // Очерки конституционного права иностранных государств. – М., 1999. – С. 222-224.

СЗ Российской Федерации. – 1997. – № 51. – Ст. 571; 1998. – № 1. – Ст. 1.

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. – Отв. ред. И.Л. Бачило. – М., 1998. – С. 72.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации // СЗ Российской Федерации. – 1998. – № 52. – Ст. 6447.

СЗ Российский Федерации. – 2000. – № 21. – Ст. 2168.

Постановление конституционного Суда Российской федерации от 17 июля 1997 г. по делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» // СЗ Российской Федерации. – 1998. – № 30. – Ст. 3801.

Исаков В.Б. Выступление на международном семинаре «Подготовка и принятие законов в правовом государстве». (Москва, 28-29 апреля 1997 г.) М., 1998. С. 84.

СЗ Российской Федерации. – 1996. – № 22. – Ст. 2663; 1997. – № 20. – Ст. 2242; 1998. – № 33. – Ст. 3967.

Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. – М., 199. – С. !84-185.

Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» (с изменениями от 29 марта, 26 октября, 25 февраля, 5 октября 2000 г.) //

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: комментарий. – М., 1999. – С. 7-8.

Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. – М., 2000. – С. 77.

Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь. Издание второе переработанное и дополненное проф. В.А. Тумановым. – М., 1997. – С. 90.

Наиболее ярким примером произвольной отставки Правительства Российской Федерации может быть отставка Правительства под руководством С. Степашина в 1999 г.

Полномочия

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов президента Российской Федерации (статья 3 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).

На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия:

разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой;

обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами президента Российской Федерации.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов президента Российской Федерации правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Подзаконные постановления и распоряжения правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам президента Российской Федерации могут быть отменены президентом Российской Федерации.

50. Организация деятельности Правительства рф. Акты правительства рф.

Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Председатель Правительства представляет Правительство внутри страны и за ее пределами; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства.

Заседания Правительства — основная организационно-правовая форма работы Правительства РФ. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ (Регламент Правительства РФ утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства РФ). *

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания проводит первый заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно п. «б» ст. 83 Конституции РФ, может председательствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются большинством голосов членов Правительства.

Представители палат Федерального Собрания, представители высших судебных органов, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ в соответствии с федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством РФ. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства образует Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства РФ и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

Согласно ст. 28 Закона о Правительстве исключительно на заседаниях Правительства рассматриваются следующие вопросы: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности; рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации; образуется Президиум Правительства РФ: утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; утверждается Регламент Правительства РФ.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образуется Аппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - решения, принимаемые Правительством в пределах своих конституционных полномочий. В А.П. РФ, издаваемых на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, реализуются полномочия Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на всей территории РФ. А.П. РФ носят нормативный и ненормативный (индивидуально-правовой) характер. Акты, имеющие нормативный характер (а также наиболее важные из ненормативных актов), издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений. А.П. РФ не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов Правительства по иерархии системы законодательства: Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ.

Постановление Правительства представляет собой нормативный правовой акт, в котором выражается государственная воля, веление в пределах компетенции и полномочий этого органа власти. Постановления принимаются в соответствии с общими полномочиями Правительства, определенными ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», а также его полномочиями по определенным предметам ведения в сфере экономики, бюджета, финансов, кредитной и денежной политики; в социальной сфере, сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; обеспечения обороны и государственной безопасности России; внешней политики и международных отношений, а также иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Конституцией по предметам ведения РФ и совместного ведения Федерации и субъектов РФ, что определено ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ и предусмотрено ст. 22 настоящего Закона. А.П. РФ (в том числе нормативного характера) могут предварительно рассматриваться Президиумом Правительства. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу А.П. РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Согласно этому Закону датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ. Постановление Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости их немедленного широкого обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания. А.П. РФ могут быть обжалованы в суд.

Кроме правовых актов Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие юридического характера. Постановления и распоряжения Правительства, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Статья 111

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Статья 112

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Статья 113

Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Статья 115

1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Статья 116

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.

Статья 117

1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.

3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Алфавитно-предметный указатель

§ 4. Ответственность Правительства рф

• Предисловие
• Глава 1 — государственное и муниципальное управление:социальная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина
• § 1. Государственное и муниципальное управление - публичное управление
• § 2. Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления
• § 3. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении: Государственное и муниципальное управление - наука и искусство.
• § 4. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина
• Глава 2 — государство как управляющая система § 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административно-территориальное деление
• § 2. Государственная власть и государственное управление
• § 3. Государственный аппарат и государственнаяслужба
• § 4. Регулятивные нормы в государственном управлении
• § 5. Институты непосредственной демократии в управлении государством
• Глава 3 — государственное управление: человек, коллектив, общество
• § 1. Государственное управление и человек
• § 2. Государственное управление и коллектив
• § 3. Государственное управление и общество
• Глава 4 — территориальные уровни государственного управления § 1. Территория и управление
• § 2. Общегосударственное управление
• § 3. Государственное управление субъекта федерации
• § 4. Государственное управление и территориальная автономия
• § 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные образования
• Глава 5 — функции государства и государственное управление § 1. Функции государства
• § 2. Государственное управление в сфере экономики
• § 3. Государственное управление в сфере социальных отношений
• § 4. Государственное управление в административно-политической сфере
• § 5. Государственное управление в сфере культуры и идеологии
• § 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека
• § 7. Межотраслевое государственное управление
• Глава б — президент российской федерации в системе управления государством §1. Роль Президента рф в государственном управлении
• § 2. Полномочия и деятельность Президента рф
• § 3. Досрочное освобождение Президента рф от должности и его ответственность
• Глава 7 — законодательная власть в системе управления государством § 1. Роль законодательной власти в государственном управлении
• § 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента
• § 3. Законодательный процесс
• § 4. Формы парламентского контроля
• Глава 8 — исполнительная власть в системе управления государством § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
• § 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
• § 3. Полномочия Правительства рф и его деятельность
• § 4. Ответственность Правительства рф
• Глава 9 — судебная власть в системе управлениягосударством § 1. Роль судебной власти в государственном управлении
• § 2. Судебная система в России
• § 3. Конституционные принципы правосудия
• Глава 10 прокуратура в системе управления государством § 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении
• § 2. Прокурорский надзор
• Глава 11 — муниципальная публичная власть и местное самоуправление § 1. Понятие местного самоуправления
• § 2. Основы местного самоуправления
• Глава 12 — предметы ведения, полномочия икомпетенция в местном самоуправлении § 1. Предметы ведения
• § 2. Полномочия и компетенция органов местного самоуправления
• Глава 13 — институты непосредственной демократии в местном самоуправлении
• § 1. Муниципальные выборы
• § 2. Досрочный отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления
• § 3. Местный референдум
• § 4. Общие собрания (сходы) граждан
• §5. Народная правотворческая инициатива
• § 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления
• § 7. Территориальное общественное самоуправление
• Глава 14 — органыи должностные лица местного самоуправления §1. Роль органови должностных лиц местного самоуправления в обществе
• § 2. Представительные органы местного самоуправления
• § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления
• § 4. Исполнительные органы местного самоуправления
• § 5. Муниципальная служба
• Глава 15 — ответственность в государственном и муниципальном управлении §1. Правонарушения и ответственность
• § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
• § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
• Глава 1 — государственное и муниципальное управление: социальная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина 1

138. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации.

Статус Правительства РФ определен в ч. 1 ст. 110 Конституции. ФКЗ «О правительстве» Правительство РФ обозначено как коллегиальный гос. орган исполнительной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти (ст. 1).Ответственность Правительства РФ названа в качестве одного из принципов его деятельности (ст. 3 ФКЗ), однако норм, непосредственно направленных на реализацию данного принципа, немного. К их числу можно отнести отставку Правительства РФ (ст. 117 Конституции РФ), отмену актов Правительства РФ Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 ФКЗ), признание нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституция РФ 1993 г. определяет ответственность Правительства РФ в целом, выражающуюся в наличии в отношении Правительства РФ такой санкции, как отставка. Принимает решение об отставке Президент РФ (ч. 2, 3, 4 ст. 117 Конституции РФ). Сам по себе факт, что такое решение принимает глава государства, не вызывает возражений. Однако спорным является вопрос об основаниях привлечения Правительства РФ к ответственности. В частности, безусловное право Президента РФ по собственной инициативе без каких-либо обвинений (в том числе и по поводу нарушения конституционных норм — что должно быть непременным признаком ответственности) отправить Правительство РФ в отставку подвержено справедливой критике. Подобное установление безосновательного привлечения к ответственности Правительства РФ является несомненным пробелом законодательства РФ; отсутствие четких оснований и порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности оставляет слишком большое поле для собственного усмотрения лица, применяющего меры ответственности, создает почву для злоупотреблений, нивелирует важнейший принцип неотвратимости наступления ответственности. Для изменения ныне существующего положения Н.М. Колосова предлагает для отставки Правительства РФ Президентом РФ в качестве основания признать неисполнение или ненадлежащее исполнение своих конституционных обязанностей или злоупотребление ими. А.В. Зиновьев предлагает в том случае, если инициатива об отставке Правительства РФ исходит от самого Правительства РФ или Президента РФ, включить в обсуждение данного вопроса ГД, мнение которой о причинах отставки должно быть достоянием гласности. Если исключить расширительное толкование права Президента отправлять в отставку Правительство РФ и основываться на положении ст. 7 ФКЗ(Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности

Президентом Российской Федерации:

по заявлению Председателя об отставке;

в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий.

Президент уведомляет СФ и ГД об освобождении от должности Председателя в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации

одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации)= >у Президента есть право отправить Правительство в отставку, кроме как на основании данной статьи, еще и в результате выраженного недоверия со стороны ГД. Переформулировав ст. 35 Закона, можно установить ограничения в праве на отставку Правительства. На сегодняшний день данная статья сформулирована следующим образом: «Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ выражения ГД недоверия Правительству РФ либо отказа ГД в доверии Правительству РФ.В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ». В ФКЗ о конституционной ответственности можно предусмотреть следующие основания для отставки Правительства РФ Президентом РФ:

неоднократное нарушение Конституции РФ (три и более раз в течение полугода), подтвержденное постановлениями КС РФ о признании актов Правительства не соответствующими Конституции РФ;

систематическое нарушение фед. законодательства и указов Президента в течение шести месяцев (пять и более раз), если о таких нарушениях было вынесено соответствующее решение ВС РФ;

неоднократное (два и более раза в течение шести месяцев) неисполнение предписаний ФЗ о принятии в соответствующие сроки мер, необходимых для реализации закона, если не будет доказана невозможность исполнения закона по причинам, не зависящим от Правительства, подтвержденная решением ВС РФ;

непредставление Председателем Правительства РФ в недельный срок после назначения предложения о структуре фед. органов исполнительной власти Президенту РФ; непредставление Председателем Правительства РФ кандидатур на должности замов Председателя и фед. министров Президенту РФ.

Т.о., основанием для отставки Правительства РФ должно быть признано нарушение конституционных норм, а не личностное отношение. Благодаря данному ограничительному механизму привлечения к ответственности Правительства РФ фед. орган исп. власти будет защищен от необоснованных мер ответственности. К тому же четко обозначенное основание для привлечения к ответственности будет способствовать стремлению Правительства РФ к выполнению возложенных на него обязанностей. Ряд деликтов можно обозначить на основе норм ФКЗ о Правительстве РФ:

Неисполнение обязанности по утверждению положений о фед. министерствах и об иных фед. органах исполнительной власти, территориальных органах фед. органов гос. власти, установлении предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Незаконный отказ от осуществления полномочий, переданных органами гос. власти субъектов РФ на основе соответствующих соглашений.

Неисполнение обязанности по назначению (освобождению от должности) должностных лиц, обязанность по назначению (освобождению от должности) которых возложена законом на Правительство.

Непринятие в соответствии с законом мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Неисполнение обязанности по обеспечению функционирования оборонного производства.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению меры по проведению единой политики цен.

Неисполнение обязанности по принятию мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия влечет признание.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Неисполнение обязанности по организации оснащения вооружением и военной техникой, обеспечению материальными средствами, ресурсами и услугами Воор. Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.

Неисполнение обязанности по обеспечению социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ, повлекшее вооруженные столкновения и (или) гибель людей и (или) неоднократные незаконные массовые перемещения через границу, является основанием для выражения недоверия Правительству.

Неисполнение обязанности по официальному опубликованию постановлений Правительства в соответствии с правилами, установленными законом.

Неисполнение обязанности по направлению разрабатываемых Правительством проектов фед.законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в органы гос. власти субъектов РФ.

Отказ от предоставления информации ГД о ходе исполнения фед. бюджета в соответствии с ФЗ или отказ от предоставления необходимой информации в установленные сроки Счетной палате РФ для осуществления ею контроля за исполнением фед.бюджета в порядке, установленном фед. законом.

Неисполнение обязанности по финансированию судов за счет средств фед.бюджета в соответствии с ФЗ.

Обеспечение исполнения суд. решений в недолжной мере, то есть повлекшее за собой многочисленные обращения граждан в связи с неисполнением судебных решений.

Неисполнение в соответствии с законом обязанности по осуществлению контроля за деятельностью фед. органов исп. власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исп. власти субъектов РФ посредством приостановления или отмены незаконных актов и решений и (или) обращения в суд за отменой соответствующих актов и решений и (или) внесения предложений Президенту о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, фед. конст. законам, фед. законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Кроме обязанностей, установленных ФКЗ о Правительстве РФ в большинстве законов можно увидеть предписания к Правительству об утверждении или принятии ряда правил (инструкций). ФКЗ «О КС РФ» предусмотрена обязанность Правительства внести в ГД проект нового закона вместо признанного КС РФ неконституционным не позднее чем через 3 месяца после опубликования решения КС РФ, однако ответственность за неисполнение данной обязанности не предусмотрена. Поэтому неисполнение этой обязанности также должно стать основанием конституционно-правовой ответственности.

Ответственность Правительства РФ

За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, которая носит прежде всего политический характер и выражается в увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами причинен материальный ущерб юридическим или физическим лицам. Возможна уголовная ответственность министров за совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане).

Политическую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед парламентом.

Ответственность перед Президентом имеет абсолютный характер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Это означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам Президент РФ могут сохранить состав прежнего Правительства или его отдельных членов. Полянский И.А. Структура исполнительной власти РФ в современный период // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. Б.Н. Ельцин неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Правительстве 1997 г.). Исполнительная власть в РФ: проблемы развития // Отв. ред. И.Л. Бачило М.: Юристъ, 2008.

Президент может также уволить Правительство при наличии определенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему недоверия. В этих случаях Президент может принять альтернативное решение: уволить Правительство в отставку или распустить Государственную Думу.

Министры также несут ответственность перед Президентом РФ. «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и несут ответственность только перед ним. Остальные министры, как и названные, назначаются Президентом и отвечают перед ним, хотя их деятельностью непосредственно руководят премьер-министр и Правительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявлял выговоры заместителям министров. Председатель Правительства объявлял также публичные замечания отдельным министрам.

Контроль парламента в отношении Правительства РФ в определенных формах применяется, но ответственность Правительства перед парламентом имеет ограниченный характер.

Во-первых, перед Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства иногда выступают на заседаниях Совета Федерации, их выступления носят, как правило, лишь информационный характер (правда, новый Регламент Совета Федерации 2002 г. содержит некоторые контрольные элементы).

Во-вторых, ответственность Правительства перед Государственной Думой из-за альтернативного полномочия Президента (право уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме того, как уже говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда он объявлялся два раза в течение трех месяцев. Если этот временной разрыв превышает три месяца, вотумы недействительны.

ПЕРЕЧЕНЬ ПРЯМЫХ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ СРЕДСТВ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА Приложение 9 к Приказу Министерства финансов Российской Федерации…

6. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего…

КАС РФ Глава 22. ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ…

<*> Krysanov A.V. Constitutional responsibility of the government of the Russian Federation and its officials: grounds and procedures for implementation.

Крысанов Антон Вячеславович, адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России.

В статье раскрываются сущность и отличия коллективной конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и индивидуальной конституционно-правовой ответственности должностных лиц Правительства РФ. Автор приходит к выводу о наличии абсолютных полномочий у Президента РФ по осуществлению комплекса мер конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его должностных лиц.

Ключевые слова: Президент РФ; Государственная Дума; Правительство РФ; конституционно-правовая ответственность; меры ответственности; выражение недоверия; вопрос о доверии; отставка Правительства РФ.

Essence and differences of the collective constitutional responsibility of the Government of the Russian Federation and individual constitutional responsibility of government officials of the Russian Federation is analyzed. The author makes a conclusion that there are absolute powers of the President of the Russian federation on the implementation of measures of constitutional responsibilities with regard to the Russian Government and its officials.

Key words: President of the Russian Federation; the State Duma; the government of the Russian Federation; constitutional responsibility; sanctions; expression of distrust; question of distrust; government resignation Russian Federation.

Конституционно-правовая ответственность формируется и функционирует как весьма противоречивый конституционно-правовой институт. Учеными на протяжении достаточно длительного периода времени анализируются меры конституционно-правовой ответственности, закрепленные в различных нормативно-правовых актах, но при этом непосредственно термин "конституционно-правовая ответственность" в законодательстве обнаружить затруднительно (в отличие от решений Конституционного Суда РФ, в которых рассматриваемый отраслевой вид юридической ответственности обозначается как "конституционно-правовая" и как "конституционная").

Исключением не является и конституционно-правовая ответственность Правительства РФ, судить о наличии которой становится возможным в силу того, что, во-первых, в Конституции РФ устанавливается возможность отставки Правительства РФ по инициативе Президента РФ, выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы. В литературе указанные механизмы называют санкциями именно конституционно-правовой ответственности <1>. Во-вторых, в числе основных принципов деятельности Правительства РФ в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <2> закреплен и принцип ответственности. Закрепляя данный принцип, законодатель, видимо, подразумевал включение в него совместно с гражданско-правовой, уголовно-правовой ответственностью такого специфического вида юридической ответственности, как конституционно-правовая, которая "является важнейшей частью механизма конституционного строя, публичной власти в федеративном государстве. Она должна пронизывать как горизонтальную, так и вертикальную подсистемы публичной власти..." <3>.

<1> См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 11.
<2> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 4-ФКЗ) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<3> Полянский В.В. Конституционная ответственность в свете задач гармонизации публичной власти в федеративном государстве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 210.

Согласно ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Таким образом, данная конституционная норма устанавливает коллегиальный характер деятельности рассматриваемого федерального органа государственной власти. Тем не менее следует различать коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти и индивидуальную конституционно-правовую ответственность членов Правительства.

Анализируя коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ, следует рассмотреть ее правовые основания, порядок реализации, а также меры, которые законодатель закрепил в качестве возможных для применения в отношении рассматриваемого субъекта, и инстанции, их реализующие.

1. Отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ.

В Конституции РФ говорится о том, что Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. В процессе реализации рассматриваемой нормы Президент РФ уполномочен руководствоваться объективными показателями работы Правительства РФ, которые могут послужить основанием для издания указа об отставке Правительства. Но при этом нельзя исключать и возможности отставки Правительства по субъективным причинам, поскольку конкретных правовых оснований для отставки в законодательстве не формулируется, что, по сути, создает простор для политического усмотрения. Вспомнить хотя бы практику, когда в период с 1998 по 1999 г. без серьезных к тому оснований Президент РФ отправил в отставку четыре состава Правительства РФ.

Таким образом, налицо политико-правовая ответственность Правительства РФ, которую можно рассматривать в качестве структурного элемента позитивной конституционно-правовой ответственности. Вопрос о разграничении категорий "политическая" и "конституционно-правовая" ответственность требует самостоятельного анализа <4>, отметим лишь то, что разграничивать необходимо в первую очередь позитивную конституционно-правовую и политическую ответственность, поскольку именно здесь существует наиболее тонкая грань. Ответственность политическая связана с позитивной конституционно-правовой ответственностью в той мере, в какой она закреплена в конституции и иных источниках конституционного права, устанавливая определенные "маяки" для субъектов конституционно-правовых отношений в процессе выбора ими направления своего политико-правового поведения. Данный вид предлагается именовать политико-правовой ответственностью, которая, впрочем, не исчерпывает содержание политической ответственности <5>.

<4> См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17 - 19; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 34 - 35.
<5> См.: Крысанов А.В. Юридическая природа и значение конституционно-правовой ответственности в системе конституционно-правового регулирования // Проблемы права. 2012. N 6. С. 42.

В Конституции РФ закреплено право Президента России на представление кандидатуры Председателя Правительства РФ Государственной Думе, которая, по сути, "обречена" на согласование предложенной кандидатуры. Должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются также де-факто по усмотрению главы государства. В литературе высказывается мнение о том, что "Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ" <6>. Применительно к указанному порядку формирования Правительства РФ приведем высказывание О.Э. Лейста о том, что "недостижение требуемого результата, необходимого эффекта может быть обусловлено не только и не столько противоправными деяниями, сколько недостаточной компетентностью работника или неналаженностью организационной работы управленческого органа. В таких случаях необходимо не (только) применение санкций, а совершенствование организационной работы и кадрового состава" <7>. Как отмечалось выше, Президент РФ обладает широким спектром полномочий по формированию состава Правительства, но, по существу, остается фигурой "безответственной" и в том случае, когда отставка Правительства РФ обусловлена несовершенством кадровой и организационной работы.

<6> Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 19.
<7> Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 232.

2. Выражение недоверия и отказ в доверии Правительству РФ Государственной Думой.

В Конституции РФ закрепляется механизм конституционно-правовой ответственности Правительства РФ, реализуемый Государственной Думой в форме выражения недоверия (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

В соответствии с Регламентом Государственной Думы <8> отправной точкой в реализации права Государственной Думы на выражение недоверия Правительству РФ следует считать внесение мотивированного предложения в письменной форме в Совет Государственной Думы (с приложением проекта постановления и списка депутатов-инициаторов) группой численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. В заседании Государственной Думы, на котором рассматривается вопрос о недоверии Правительству РФ, принимают участие Председатель Правительства РФ либо заместитель Председателя, исполняющий его обязанности, а также другие члены Правительства РФ, которые отвечают на вопросы депутатов. Таким образом, Регламент закрепляет определенные гарантии стабильного функционирования Правительства РФ.

<8> См.: Регламент Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред. Федерального закона от 14.11.2012 N 1120-6 ГД) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Конкретные правовые основания для выражения недоверия Правительству РФ, аналогично с отставкой Правительства РФ по инициативе Президента РФ, в Конституции РФ не закреплены. При этом ученые указывают на то, что правовые основания для думского вотума недоверия содержатся в нормах Бюджетного кодекса РФ <9>. Так, в частности, в ст. 202 БК РФ <10> установлено, что в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Вместе с тем Конституция РФ (ч. 4 ст. 117) закрепляет исключительное право Председателя Правительства РФ на постановку вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. Таким образом, прослеживается несогласованность норм текущего законодательства с нормами Конституции РФ, поскольку вопрос о доверии ставится перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ, а не по инициативе Государственной Думы, которая правомочна выразить недоверие Правительству РФ. Правомерно вести речь об основаниях думского вотума недоверия, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, с изменением ст. 202 в следующей редакции: "В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации".

<9> См.: Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С. 24.
<10> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25.12.2012 N 268-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Окончательное решение о дальнейшей судьбе Правительства РФ в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой принимает Президент РФ. Он вправе согласиться с решением парламента и объявить об отставке Правительства РФ либо же занять противоположную позицию. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу с назначением даты выборов ее нового состава. Однако отсутствие в Конституции РФ установленного срока для принятия решения Президентом РФ в случае повторного выражения недоверия может воспрепятствовать его реализации. Закрепление в Конституции РФ семидневного срока для принятия решения Президентом РФ позволило бы восполнить такой конституционный пробел.

Рассмотрев содержание проектов постановлений Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, следует констатировать, что они не исчерпываются вводной и резолютивной частью, а обязательно включают описательную (содержательную) составляющую, в которой депутаты - инициаторы выражения недоверия обосновывают его причины и как следствие - возможной отставки. В российской действительности случаи инициирования выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ не столь многочисленны, а практика их успешной реализации вовсе отсутствует. Тем не менее попытки выразить недоверие Правительству РФ депутатами Государственной Думы в практике конституционного правоприменения имели место. Так, например, в 2001 г. в Совет Государственной Думы был представлен проект мотивированного предложения о выражении недоверия Правительству РФ под председательством М.М. Касьянова <11>. В рассматриваемом проекте в числе причин выражения недоверия Правительству указывается на игнорирование правительственными чиновниками прямых поручений Президента РФ и рекомендаций Госсовета; утрату общественного доверия и неспособность вывести страну из очередного кризиса. В 2005 г. аналогичное предложение <12> в отношении Правительства М.Е. Фрадкова содержало в себе указание на то, что Правительство не смогло ускорить экономический рост, придать ему устойчивость, уменьшить пропасть между богатыми и бедными; Правительство в своих действиях все дальше отходит от ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей Россию социальным государством.

<11> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://www/left.ru/2001/6/kprf19.html (дата обращения: 24.01.2013).
<12> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://kprf.ru/news/pr/30685.html (дата обращения: 24.01.2013).

Эмпирический материал позволяет сделать вывод о том, что основания для выражения недоверия Правительству РФ носят самый обтекаемый характер и связаны как с недолжным выполнением правительством возложенных на него обязанностей, так и с игнорированием закрепленных в Конституции РФ принципов.

В литературе предлагается именовать процесс выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ предупредительной мерой в том случае, если Президент РФ не поддержал инициативу Государственной Думы об отставке Правительства РФ <13>. Согласиться с указанной точкой зрения вполне возможно, если не учитывать содержание правовой нормы ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, применительно к которой высказывается мнение, что "в новой Конституции России принцип ответственности Правительства перед парламентом носит во многом условный характер и поставлен в зависимость от усмотрения Президента" <14>. В связи с чем наиболее верным представляется говорить о том, что механизм конституционно-правовой ответственности законодательно разделен на две стадии - инициирование Государственной Думой процедуры выражения недоверия и собственно принятие решения об отставке Правительства РФ Президентом РФ. В данном случае говорить о доминирующем положении Государственной Думы в системе федеральных органов государственной власти вряд ли есть основания, речь следует вести об ослаблении роли представительного органа государственной власти в процессе реализации механизмов конституционно-правовой ответственности.

<13> См.: Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ: основные деликты // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 47.
<14> Цит. по: Добрынин Н.М. К вопросу о территориальном измерении конституционализма // Государство и право. 2012. N 1. С. 15.

Рассматривая процедуру правительственного запроса доверия (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ), отметим достаточно подробно урегулированный механизм его реализации в нормах Регламента Государственной Думы. Однако, учитывая особенности замещения должностей в составе Правительства РФ, потенциально возможной усматривается ситуация, при которой Президент РФ и Правительство РФ, действуя совместно из политических соображений против оппозиционно настроенной Государственной Думы, намеренно смогут инициировать процедуру правительственного запроса доверия. Например , перед внесением законопроекта в Государственную Думу, не получившего широкой общественной поддержки, тем самым провоцируя ее на отказ в доверии Правительству РФ, после чего Президент РФ обретает реальную возможность устранения с политической арены конституционными средствами склонных к оппозиции депутатов. Дабы избежать смоделированной ситуации, а также в целях усиления роли Государственной Думы в механизмах конституционно-правовой ответственности предлагается закрепить в ч. 4 ст. 117 Конституции РФ императивную норму: "Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней объявляет об отставке Правительства РФ".

Учеными-конституционалистами до настоящего времени ведется дискуссия относительно того, возможно ли признать мерой конституционно-правовой ответственности отмену актов, противоречащих Конституции РФ, принятых государственным органом либо должностным лицом. Федеральный законодатель при этом усмотрел необходимость заключить в рамки конституционного поля норму о том, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Юридическая конструкция рассматриваемых правовых норм не обязывает Президента РФ обращаться в Конституционный Суд РФ для определения конституционности отменяемых решений Правительства РФ. В литературе неоднократно предпринимались попытки обоснования необходимости таких запросов со стороны Президента РФ. Однако пробелы в законодательстве сохраняются, и Правительство РФ не получает даже права обжаловать соответствующие решения Президента РФ в суде. Считаем необходимым закрепить в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" право Правительства РФ на обращение в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ в целях определения соответствия актов Правительства РФ Конституции РФ, а также федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ соответственно. Введение данной нормы позволит укрепить статус Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Обратимся к основам конституционно-правового статуса Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров для разрешения вопроса о включенности в него такого обязательного структурного элемента, как конституционно-правовая ответственность?

Закон о Правительстве предусматривает возможность освобождения от должности Председателя Правительства РФ только Президентом РФ и лишь в случаях, когда Председатель Правительства РФ обратился с заявлением об отставке, а также невозможности исполнения им своих полномочий. Следовательно, справедливо говорить, что в отношении Председателя Правительства РФ законодательство не устанавливает индивидуальных мер конституционно-правовой ответственности. Однако, как показывает действительность, политические решения Президента РФ способны обеспечить реализацию конституционного механизма освобождения от должности Председателя Правительства РФ и в отсутствие таковых мер за счет побуждения Председателя Правительства РФ к отставке по личному заявлению <15>, поэтому возможным видится заимствование зарубежных конституционно-правовых механизмов, опосредующих индивидуальную конституционно-правовую ответственность председателя правительства. Например , в связи с тем что председатель правительства руководит (координирует) общей политикой, он несет за нее, а также за некоторые отдельные сферы ответственность (ст. 108 Конституции Болгарии, ст. 95 Конституции Италии, ст. 65 Основного Закона ФРГ) <16>, процедура реализации которой должна быть законодательно урегулирована.

<15> См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1999 г. N 1012 "О Председателе Правительства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Цит. по: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 5. С. 10.

Подвергая рассмотрению меры индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, следует отметить идентичность процедур замещения и освобождения указанных должностей, решающую роль в которых играет Президент РФ. Становится возможным говорить о том, что правовые основания для освобождения от должности рассматриваемых должностных лиц находятся в плоскости политико-правовой ответственности. Однако в отличие от такой меры, как выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой, в рамках конституционного правоприменения которой в мотивированном предложении указываются основания для ее реализации, при освобождении от должности федерального министра в указах Президента РФ основания отставки последнего не формулируются. Так, например, Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. N 1411 <17> освобожден от должности Министр регионального развития РФ О.М. Говорун без указания каких-либо правовых оснований отставки. Однако применительно к данной отставке следует уделить внимание Указу Президента РФ от 19 сентября 2012 г. N 1304 <18>, в котором трем федеральным министрам по представлению Председателя Правительства РФ объявлен выговор за невыполнение распоряжений Президента РФ. В том числе выговор был объявлен Министру регионального развития РФ. Таким образом, можно сделать вывод о введении практики применения мер дисциплинарного характера с указанием конкретных причин в отношении федерального министра, с последующим применением мер конституционно-правовой ответственности в виде отставки без конкретизации ее причин. Однако меры дисциплинарного характера в отношении федеральных министров вполне могут и не применяться, а их отставка может состояться в силу тех или иных причин. Сказанное, считаем, вполне справедливо может быть отнесено и к индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ.

<17> Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 1411 "О Говоруне О.М." // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?26199 (дата обращения: 24.01.2013).
<18> Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 2012 г. N 1304 "Об объявлении дисциплинарного взыскания Министру образования и науки Российской Федерации, Министру регионального развития Российской Федерации, Министру труда и социальной защиты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?24379 (дата обращения: 24.01.2013).

В практике конституционного регулирования отдельных государств индивидуальная конституционно-правовая ответственность федеральных министров закрепляется в более "прозрачном" виде. Так, например, Конституция Республики Польша 1997 г. в ст. 159 предусматривает возможность отзыва министра Президентом Республики, но в случае выражения вотума недоверия министру Сеймом. Предложение о выражении вотума недоверия может быть внесено не менее чем 69 депутатами Сейма. Такой механизм заключает в себе, с одной стороны, сложность и удлиненность процедуры, а с другой - позволяет избегать субъективных оценок деятельности того или иного должностного лица.

Таким образом, применительно к вышесказанному следует констатировать наличие в законодательстве мер политико-правовой ответственности Правительства, его должностных лиц и отсутствие сформулированных конституционных деликтов, при совершении которых указанные субъекты могли бы быть привлечены к ретроспективной конституционно-правовой ответственности. Решение о реализации мер политико-правовой ответственности Правительства РФ и его должностных лиц во многом определяется Президентом РФ. В свою очередь, наличие абсолютных полномочий у Президента РФ по отставке Правительства РФ может повлечь злоупотребление правом, а также пренебрежение принципами ответственности в процессе конституционного правоприменения.

Конституция РФ не устанавливает четкие основания ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяются лишь субъект применения (Президент РФ), санкции (отставка) и процедура их применения, в которой участвуют либо только Президент РФ, либо Президент РФ и Государственная Дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), отказ в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства РФ в отставку требуется решение Президента РФ.

Как отмечено выше, принудительные меры, закрепленные в Конституции РФ в отношении Правительства РФ, нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция данных санкций строится на дискреционном праве Президента РФ разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной, или политической, конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, недостижения определенных результатов и т.п.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства РФ и того, какую ответственность оно несет по российскому законодательству. Можно (в достаточной степени условно) выделить три подхода к тому, какова природа ответственности Правительства РФ.

Согласно первому подходу, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы, которые придерживаются данной точки зрения, отмечают, что политическая и конституционная ответственность, согласно нормам Конституции РФ, практически неразделимы, хотя преобладает все-таки политическая.

можно сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле; эта ответственность позитивная или политическая - не принципиально, как ее именовать.

Такое положение вещей недопустимо также и с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы (третий подход) как раз и является ответственность правительства только перед главой государства, а не перед парламентом, без указания на ее основания <1>. Представляется, что российская форма правления уникальна как раз в аспекте ответственности правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее - членов кабинета) возможна исключительно перед президентом, как перед лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы нестабильны и противоречивы с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов, устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т.п.).

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать, и в действиях правительства в большинстве случаев нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

В определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий правительства, когда налицо грубое неисполнение конституции и законов, решений судов (конституционного, верховного и иных судебных инстанций). В таких ситуациях необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация такой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности - необходимо участие суда (лучший вариант реализации данной санкции - решение Конституционного Суда РФ, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, обязательное для президента, который своим решением будет обязан отправить правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в российских нормах права, являясь правом Президента РФ. Вполне допустимо закрепить в Конституции РФ также и персональную ответственность министров за нарушение Конституции РФ, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда РФ), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства РФ. Так, А.Л. Сергеев предлагает закрепить в Законе о Правительстве РФ перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства РФ станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства РФ. Конституционное производство может возбудить и Генеральный прокурор РФ или Государственная Дума, расследовав деликт и представив результаты Президенту РФ, который, основываясь на квазисудебном производстве с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства РФ, вынесет окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства РФ данный автор предлагает считать злоупотребление полномочиями или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падении основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, в реальной угрозе военной безопасности России <1>.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить число оснований ответственности членов кабинета и перечислить только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив эти основания нарушениями Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных актов, совершением уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут за собой (особенно в России) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить министров как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при "слабом" главе государства). А это, в свою очередь, способно гарантировать стабильность деятельности Правительства РФ и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.

Конституционно-правовая ответственность правительства Российской Федерации

Constitutional legal responsibility Governments of the R ussian Federation

Барашева Елена Викторовна

Barasheva Elena Victorovna

К.э.н, доцент ВСФ ФГБОУ ВО РГУП, г. Иркутск

[email protected]

Талземе Лайма Иваровна

Talzeme Layma Ivarovna

студентка ВСФ ФГБОУ ВО РГУП, г. Иркутск

[email protected]

Аннотация. В статье анализируются нормы Конституции Российской Федерации, регламентирующие ответственность Правительства Российской Федерации, его взаимодействие с Президентом Российской Федерации. Раскрыта сущность и отличия коллективной конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации и индивидуальной конституционно-правовой ответственности должностных лиц Правительства Российской Федерации.

Annotation. The article analyzes the norms of the Constitution of the Russian Federation, regulating the responsibility of the Government of the Russian Federation, its interaction the President of the Russian Federation. The essence and differences of the collective constitutional and legal responsibility of the Government of the Russian Federation and individual constitutional and legal responsibility of officials of the Government of the Russian Federation are disclosed.

Ключевые слова : Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации; Государственная Дума; конституционно-правовая ответственность; отставка

Keywords : Government of the Russian Federation, President of the Russian Federation; The State Duma; constitutional and legal responsibility; resignation.

Рассуждать о наличии конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации (далее — Правительство), представляется возможным в силу того, что, в Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) устанавливается возможность отставки Правительства РФ по инициативе Президента Российской Федерации (далее — Президент), а также выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы Российской Федерации (далее — Государственная Дума). В научной литературе указанные механизмы называют мерами именно конституционно-правовой ответственности.

Центральным документом, определяющим процесс взаимодействия всех трех ветвей власти, а также Президента, является Конституция РФ. В ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ закрепляется всемирно известная теория разделения властей. Однако практическая реализация данных статей сталкивается с проблемой разбалансированности взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти и особой роли Президента РФ в данных отношениях. Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, однако с учетом предусмотренных Конституцией РФ полномочий и возможности влиять на все ветви государственной власти и особенно на исполнительную в лице Правительства РФ, можно прийти к выводу о том, что баланс «сдержек и противовесов», регламентированный в ст. 10 Конституции РФ, нарушен в сторону Президента РФ.

К тому же, вызывает неразумение содержащийся в ст. 5 Конституции РФ принцип «единства системы государственной власти», который предполагается гармонично сочетать с принципом «разделения властей». В этом случае, представляется более правильным и точным вести речь о ветвях единой государственной власти, а не власти каждой из трех ветвей.

Что касается вопроса об определении центра принятия властных решений в исполнительной ветви власти, а соответственно, и об ответственности за принятые решения, то и здесь возникает ряд трудностей и коллизий. Согласно ст. 110 Конституции РФ, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Вместе с тем по ч. 3 ст. 80 Конституции Президентом определяются основные направления внутренней и внешней политики государства, а Правительство только лишь обеспечивает отдельные направления государственной политики в России. Данный вопрос остаётся открытым в Конституции.

В Конституции РФ установлены механизмы контроля над Правительством РФ только со стороны Государственной Думы и Президента РФ. Так, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения недоверия Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Вторым основанием парламентской ответственности, на основании ч. 4 ст. 117 Конституции РФ является отказ со стороны Государственной Думы в доверии Правительству. Председатель Правительства может лично поставить вопрос о доверии Правительству перед Государственной Думой. В случае если Государственная Дума в доверии отказала, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Таким образом, у Государственной Думы нет абсолютной возможности уволить Правительство даже при вынесении двух вотумов недоверия, так как она сама может быть распущена.

Третьим основанием, согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, является решение об отставке Правительства РФ, принятое Президентом РФ, который по своей инициативе отправляет все Правительство в отставку. Как правило, это форма крайнего влияния Президента РФ на исполнительную власть. В то же время данная мера является и формой ответственности Правительства перед страной за свои действия, т.к. отставку инициирует Президент РФ, являющийся гарантом Конституции . Даже если в отставку отправлен только Председатель Правительства, это означает, что в отставку уходит весь Кабинет министров. Таким образом, ответственность перед Президентом РФ имеет безусловный и неоспоримый характер. Президент имеет право отправить в отставку Правительство без обоснования причин и в любое время. Эта практика ответственности Правительства РФ перед Президентом РФ использовалась довольно часто Б.Н. Ельциным.

В отношении ответственности Правительства РФ, связанной с его отставкой, необходимо отметить, что отставка Председателя Правительства РФ без формальной отставки Правительства в полном составе Конституцией РФ не предусмотрена, так как действует коллективная ответственность правительства. Конституции ряда зарубежных стран предусматривают наряду с коллективной ответственностью Правительства, также и индивидуальную ответственность каждого министра за состояние дел в конкретной сфере политики.

Определенные характерные черты имеет практика Великобритании и других стран, которые впитали в себя основы британской конституционной системы. Де-юре, там предполагается существование как коллективной, так и индивидуальной ответственности. При этом всем, в случае, когда нижняя палата парламента выражает недоверие какому-либо министру, глава Правительства обязан принять одно из решений: подавать в отставку конкретному министру или же правительству в целом. Такой подход к политической ответственности правительства основывается на идее солидарности его членов. Считается, что все члены правительства несут ответственность за его политику.

Рассматривая вопрос о мерах индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, необходимо отметить тождественность процесса замещения и освобождения указанных должностей. Государственная Дума не имеет права поставить вопрос о недоверии конкретному министру.

Министр иностранных дел, министры силовых структур, некоторые руководители служб и ведомств непосредственно подотчетны и несут ответственность только перед Президентом РФ. Остальные министры также подотчетны Президенту, несмотря на то, что законодательно установлено, что их деятельностью непосредственно руководит Председатель и Правительство в целом. На практике Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства. Председатель Правительства также объявлял замечания отдельным министрам за их ненадлежащее качество исполнения обязанностей.

Таким образом, члены Правительства РФ несут персональную ответственность не перед парламентом, а перед Президентом РФ, что еще раз подчеркивает его фактическое положение в качестве реального главы исполнительной власти. Так, например, Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. N 1411 освобожден от должности Министр регионального развития РФ О.М. Говорун без указания правовых оснований отставки. Вместе с тем, применительно к данной отставке следует отметить Указ Президента РФ от 19 сентября 2012 г. № 1304, в котором трем федеральным министрам по представлению Председателя Правительства объявлен выговор за невыполнение распоряжений Президента. Так, можно сделать вывод о введении практики применения мер дисциплинарного характера с указанием конкретных причин в отношении федерального министра, с последующим применением мер конституционно-правовой ответственности в виде отставки без конкретизации ее причин.

Регулирование индивидуальной конституционно-правовой ответственности федеральных министров в некоторых зарубежных странах закрепляется в более сложных и удлиненных процедурах. Так, в Дании, в соответствии со ст. 16 Конституции Датского Королевства, министры могут быть подвергнуты импичменту королем или фолькетингом за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности, процедуру импичмента осуществляет Высокий суд Королевства.

Резюмируя вышесказанное, следует констатировать наличие в российском законодательстве мер конституционно-правовой ответственности Правительства РФ. Но де-факто Правительство РФ и его должностные лица несет ответственность за свои действия только перед Президентом РФ.

Библиографический список:

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. / С.А. Авакьян. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма — Инфра-М, 2014. Т. 1. 864 с.
2. Авакьян С.А. Конституционализм и публичная власть : концепции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. С. 27 — 30.
3. Крысанов А.В. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации и его должностных лиц: основания и порядок реализации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 45 — 48.
4. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Норма, 2009. 380 с.