II. Объекты и субъекты конституционного контроля
Конституционный контроль - важнейшая функция любого государственного органа, общественной организации. Это присущая всем элементам политической системы часть их деятельности по контролю за законностью в целом. Можно говорить о следующих его видах: парламентском, президентском, правительственном, контроле обычных судов, специализированных органов конституционного контроля, муниципальном, партийном, профсоюзном контроле, контроле молодежных организаций ии т.д.
Вместе с тем среди всех субъектов конституционного контроля выделяются такие, для которых деятельность в данной области имеет первостепенное, главенствующее значение. Их можно условно определить как органы верховного конституционного контроля. Они обладают рядом характерных признаков.
Первую группу таких признаков составляют основные, общеобязательные признаки, присущие исключительно органам верховного конституционного контроля:
- 1. Это только государственные органы.
- 2. Они относятся только к системе высших органов государственной власти.
- 3. Они создаются и функционируют или как специализированные органы конституционного контроля и эта функция служит главной, исключительной в их деятельности, или эта функция является одной из основных в деятельности органа.
- 4. Полномочия, основы организации, деятельности органов по конституционному контролю закреплены в конституции.
- 5. Данные органы осуществляют контроль за соответствием конституции, законам актов высших органов государственной власти.
- 6. Только такие органы имеют право разрешать споры, имеющие конституционное значение.
- 7. Только такие органы в федеральном государстве осуществляют контроль за соотношением конституции и законов федерации, а также конституции и законов ее субъектов.
Вторая группа признаков носит своего рода сопутствующий характер. Но законодательное закрепление таких признаков в той или иной форме в ряде стран существенно влияет на статус органов именно как органов верховного конституционного контроля. К таким признакам относятся:
- 1. Подробное регулирование организации, деятельности таких органов специальным правовым актом, имеющим, как правило, ранг закона.
- 2. Право, данных органов отменять не соответствующие конституции, законам акты органов, относящихся к иным ветвям власти; в-третьих, наделение этих органов правом толкования конституции, законов.
Анализ законодательства, государственно-правовой политики свидетельствует о том, что функциями конституционного контроля наделяются различные органы государственной власти. Здесь четко прослеживается как общее для всех стран, так и специфическое для каждой страны. Прежде всего, остановимся на том общем, что характерно для всех государств. Везде функции конституционного контроля выполняют парламенты, которым принадлежит главенствующая роль в осуществлении предварительного контроля за конституционностью законов. Эта функция теснейшим образом связана с основной функцией парламента - законотворчеством. В ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов парламент проводит огромную работу по проверке конституционности проектов правовых актов и отклонению тех из них, которые не соответствуют конституции. Наряду с принятием законов он имеет право, и отменять их, осуществляя таким путем и последующий конституционный контроль. В некоторых странах, парламент наделен правом отменять также акты иных органов, не соответствующие конституции, законам (например, в СССР до осени 1991 г., в России на федеральном уровне до октября 1993 г., в ряде субъектов Российской Федерации в настоящее время).
Полномочия по осуществлению конституционного контроля возлагаются и на высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти. Такие органы существовали и осуществляли указанную функцию в основном в бывших социалистических странах. Они носили различные названия, например: Президиум Народного собрания в НСРА, Государственный совет в НРБ, Президиум Верховного Совета в СССР. В настоящее время такие органы функционируют и наделены полномочиями по осуществлению конституционного контроля лишь в незначительной части государств, например в КНР и КНДР.
Анализ порядка формирования, компетенции и ответственности рассматриваемых органов, как отмечается в юридической литературе, независимо от наличия конституционных определений и различий в их характеристике, дает возможность констатировать, что, как правило, им свойственна двоякая природа: с одной стороны, это органы парламента, выполняющие ряд его функций, а с другой - государственные органы с самостоятельной компетенцией Ильинский И.П, Страшун Б.А., Ястребов В. И. Конституционное право зарубежных социалистических стран. М., 1985. С. 379.. Это дает основание определять их, прежде всего как постоянно действующие органы парламента общей компетенции. Такой вывод позволяет фактически связать воедино деятельность парламента и высшего постоянно действующего коллегиального органа государственной власти в сфере конституционного контроля и трактовать ее как парламентский конституционный контроль.
Есть страны, в которых основная функция по осуществлению конституционного контроля наряду с парламентом осуществляется специализированным органом конституционного контроля. Идея создания такого органа принадлежит аббату Сийесу Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: Введение в теорию. М., 1993. С. 132-144.. Свое практическое воплощение она получила в Западной Европе в начале 20-х годов нынешнего столетия.
Термин «специализированный орган» конституционного контроля широко употребляется в научной, политической лексике. Однако его определение не дается. В юридической литературе можно встретить лишь следующее обобщающее определение органов конституционного контроля: «Это специальные юрисдикционные органы, в задачу которых входит решение вопроса о соответствии нормативных и иных государственных актов конституции и принятие мер к устранению установленных несоответствий» Ильинский И.П, Страшун Б.А., Ястребов В. И. Конституционное право зарубежных социалистических стран. М., 1985. С. 452.. Вместе с тем дальнейший анализ интересующих нас проблем невозможен без уточнения рассматриваемого понятия. В связи с этим в наиболее общей форме, специализированный орган конституционного контроля можно охарактеризовать как самостоятельный, обособленный государственный орган, который создан и функционирует исключительно для осуществления конституционного контроля и в деятельности которого данная функция является наиглавнейшей.
В этом определении центральное место занимает положение о самостоятельности, обособленности данного органа. Оно позволяет показать своеобразие специализированного органа конституционного контроля по сравнению с иными органами в этой области. Самостоятельность, обособленность, как отмечается в научной литературе, проявляются в нескольких аспектах. Во-первых, организация и функционирование специализированных органов конституционного контроля достаточно полно определяются предписаниями основного закона, что создает прочный фундамент для их функционирования и затрудняет осуществление изменений, продиктованных текущими политическими мотивами. Во-вторых, независимая, обособленная позиция выражается в особом способе формирования судейского состава этих органов и в особом правовом статусе судей. В-третьих, специализированные органы конституционного контроля обладают исключительным правом компетентно решать вопросы о конституционной проверке законности действий всех других государственных органов. В-четвертых, решения специализированных органов конституционного контроля (за исключением заключений консультативного характера) имеют окончательный и обязательный характер. Ни один государственный орган не может не подчиняться этому органу и навязывать ему свою волю, разве что если будет изменен основной закон. В-пятых, специализированные органы конституционного контроля обладают значительной степенью внутриорганизационной автономии, что выражается в их праве в большинстве стран назначать своего президента, принимать свой регламент и т. п.
Большое значение имеет и констатирование в определении специализированного органа конституционного контроля того обстоятельства, что такие органы создаются исключительно для осуществления конституционного контроля и что эта функция для них является первостепенной, чего нельзя сказать ни об одном органе государственной власти.
В России в настоящее время положения об организации и деятельности Конституционного Суда РФ включены в главу 7 Конституции «Судебная власть», причем из ст. 118 Конституции следует, что Конституционный Суд является составной частью судебной системы страны. Таким образом, в этой группе стран специализированный орган конституционного контроля причислен к системе органов правосудия.
Специализированный орган конституционного контроля имеет комплексный характер, сочетая в себе черты контрольной и судебной властей. Причем в преобладающей степени ему присуща высшая контрольная государственная деятельность. Это дает основания для выделения его в особый, самостоятельный вид - государственный орган конституционного контроля.
Важное место в деле правовой охраны конституции занимает глава государства - президент. Эта его особая роль подчеркивается в ряде основных законов, и, прежде всего в государствах с президентской формой правления. Так, в ст. 5 Конституции Франции записано: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции». В ст. 80 Конституции РФ 1993 г. закреплено положение о том, что Президент РФ является гарантом Конституции российской Федерации. Анализ законодательства большинства стран свидетельствует, что полномочия, санкции, которыми наделяется президент в данной сфере, носят в основном надзорный характер. Типичными формами его реакции являются отлагательное вето, право передачи на референдум законопроекта, использование согласительных процедур для разрешения спорных вопросов. Все это - мощные и эффективные средства, дающие возможность Президенту играть активную роль в системе сдержек и противовесов, прибегать к решительным мерам в случае принятия законодателем поспешных, необдуманных решений. Особое значение это имеет для России, где идет процесс создания нового конституционного, государственно-правового порядка, в ходе которого неизбежны конфликты и сложные социально-политические ситуации.
Глава России наделяется и рядом контрольных полномочий в области правовой охраны Конституции. Например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом отменены. Такое решение продиктовано весьма сложной ситуацией в России, необходимостью постоянного контроля за Правительством, на которое возложена основная роль в деле проведения в жизнь демократических реформ.
По мнению Шульженко Ю.Л., наделение главы государства возможностью применять санкции, носящие характер конституционного контроля (отмена актов, не соответствующих конституции, законам), нецелесообразно по ряду обстоятельств. Во-первых, надзорные полномочия, которыми наделен президент в сфере правовой охраны конституции, а также санкции, которые он может применить, настолько широки и эффективны, что могут обеспечить соответствие любого акта конституции, законам. Во-вторых, само положение главы государства, обеспечивающего сбалансированность властей, нормальное функционирование всех органов государства, их взаимодействие, обязывает президента действовать не в роли лица, отменяющего те или иные акты, а в роли, прежде всего арбитра, обеспечивающего согласование различных позиций, поиск компромиссных решений на благо общества Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 45..
Таким образом, в каждой стране действует система органов конституционного контроля, функции каждой, из составных частей которой, их взаимоотношение, взаимодействие в данной сфере строго регламентируются конституцией, законами. Кратко систему органов конституционного контроля можно определить как совокупность органов, на которые конституцией, законами возложены функции по осуществлению конституционного контроля.
Понятие системы органов конституционного контроля следует отличать от понятия системы конституционного контроля, которое употребляется в юридической научной литературе Советское государство и право/Под ред. С.С. Кравчука. М., 1985. С. 72-73.. Последнее имеет более широкий смысл и содержание, так как система органов конституционного контроля является не чем иным как составной частью, институтом системы конституционного контроля.
В научной литературе к одной из форм конституционного контроля относят референдум. Причем в ряде случаев его определяют как высшую форму в данной области Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968. С. 45-46.. С такой позицией следует согласиться, но с определенными оговорками. Прежде всего, референдум - одна из наиважнейших, основных форм принимаются законы или решаются иные проблемы социально-политической жизни общества путем народного голосования. Путем референдума принимаются, прежде всего, новые конституции, новые законы и в них вносятся изменения. Вынесение вопроса о соответствии того или иного акта конституции, закону (т.е. основной функции конституционного контроля) на референдум вряд ли возможно, да и нецелесообразно. Трудно себе представить, как в рамках этого института можно осуществить все основные стадии такой специфической сферы деятельности - выявление, проверку, констатацию и устранение несоответствия конституции, законам. Эта работа требует высокого профессионализма, ее невозможно выполнить путем всеобщего голосования. Другое дело - наиважнейшие вопросы государственной и общественной жизни, спорные вопросы конституционного значения, которые напрямую касаются людей. В ходе референдума народ может дать здесь свою окончательную оценку и тем самым выполнить полномочия по осуществлению высшего конституционного контроля.
Общепризнанным является положение о том, что конституция имеет наивысшую юридическую силу. Поэтому любой закон, любой нормативный или судебный акт, если он противоречит конституции, считается юридически ничтожным и не должен применяться.
Институт конституционного надзора – это установленный в большинстве стран мира порядок, когда проводится правовая экспертиза (оценка) соответствия текущего законодательства нормам конституции. Кроме термина «конституционный надзор» применяется термин «конституционный контроль».
«Мэрбэри против Мэдиссона» 1803 года – дело, которое положило начало такому явлению государственно–правовой жизни, как конституционный надзор.
Второй страной, которая стала применять конституционный надзор, по типу американского, была Швейцария (1847 год). В 1853 году такая же система была введена в Аргентине. Самое широкое развитие институт конституционного надзора получил лишь после Второй мировой войны.
Отсутствует конституционный надзор в тех странах, где нет писаных конституций. В современном мире конституционный надзор существует в трех видах:
Первый вид – осуществление конституционного надзора судами общей юрисдикции . Такая модель, кроме США, Аргентины и Швейцарии, применяется еще и в других странах – Мексике, Канаде, Дании, Норвегии, Индии, Японии. Эту систему по той стране, где она впервые появилась, называют американской системой конституционного надзора, или децентрализованной системой. По этой системе любой суд при рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела может высказать свое мнение не только по сущности этого дела, но и по конституционности или неконституционности того законодательного акта, на который ссылаются стороны по делу.
Второй вид конституционного надзора – европейская модель (централизованная), при которой создаются специальные судебные органы (суды специальной компетенции). конституционных судов «надзорная» функция является единственной и основной. К странам, которые имеют такие суды, можно отнести такие государства, как ФРГ, Австрия, Италия, Испания и др.
Третий вид конституционного надзора – это надзор, осуществляемый несудебными органами, то есть, специальными органами, которые не называются судами . Классическим примером такого органа является Конституционный совет Франции. По сути дела, специальные судебные органы мало отличаются от несудебных органов конституционного надзора. Но специальные судебные органы соблюдают судебную процедуру: дело слушается, как правило, в открытом судебном заседании, ведется по правилам судебной процедуры, заседание ведет председательствующий, заслушиваются свидетели, ведется протокол, допускается публика и т.д. А несудебные органы конституционного надзора такие процедуры могут и не соблюдать. Их главная задача – произвести экспертизу законодательства, а как они ее проводят – дело данного органа. Несудебные органы рассматривают свои дела в упрощенном порядке.
Различают три вида процедур формирования органов конституционного надзора : парламентский, внепарламентский и смешанный.
Парламентская процедура сводится к тому, что весь состав органа конституционного надзора формируется парламентом. В данном случае классическим примером является формирование конституционного суда ФРГ. Федеральный конституционный суд состоит из 16 членов, половина из них – 8 человек – избираются Бундестагом, а вторая половина – верхней палатой Бундесратом. Для избрания каждому из кандидатов надо набрать 2/3 голосов депутатов той или иной палаты.
Смешанная процедура формирования органа конституционного надзора предполагает, что в данном формировании участвуют не один орган государственной власти, а два или три. Имеется в виду, что в назначении одного человека принимают участие 2 или 3 органа. Например, во Франции 9 судей Конституционного совета. Президент республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают по три члена Совета сроком на 9 лет. То есть каждый из представителей разных ветвей власти назначает 1/3 конституционного совета. Похожие процедуры применяются в Италии и Австрии.
Существует еще внепарламентский способ формирования органа конституционного надзора. Например, в Японии, 15 членов суда назначаются кабинетом министров, а председатель суда назначается императором, правда, по представлению кабинета Министров.
Объектами конституционного надзора могут быть обычные законы, конституционные законы, органические законы и даже парламентские уставы и регламенты. В таком порядке могут оцениваться международные договоры, нормативные акты правительства и других органов исполнительной власти, акты глав государств тех стран, где они имеют право издавать нормативные акты и т.д.
Инициаторами конституционного надзора могут быть физические и юридические лица, и, в первую очередь, – органы государства, наделенные правом обращения в органы конституционного надзора. Круг этих субъектов конституционного надзора устанавливается либо конституциями, либо специальными законами о конституционных или обычных судах. Считается нормальным, если круг таких субъектов достаточно широк, и с обращениями в органы конституционного надзора могут выступать, кроме главы государства, правительства, группы депутатов, парламентских комиссий, и судебные органы, а в некоторых случаях – граждане.
Есть специальный термин, обозначающий эти последствия – нуллификация . Обычно нуллифицированный закон остается в сборнике законов, но там делается пометка, что по решению такого–то суда он не действует с такого–то срока. В абсолютном большинстве случаев практически во всех странах решение органа конституционного надзора является окончательным, не пересматривается и не обжалуется. Пересмотреть такое решение может лишь только сам орган конституционного надзора
Помимо оценки конституционости или неконституционности актов нормативного или ненормативного характера, органы конституционного надзора выполняют и другие функции, которые иногда не связаны с собственно конституционным надзором за текущим законодательством. Например, конституционный совет Франции наблюдает за правильностью проведения референдумов и выборов и объявляет их результаты. В Италии и Испании конституционные суды вправе рассматривать конфликты по вопросам компетенции между центральными и областными органами . В некоторых странах органы конституционного надзора могут оценивать с точки зрения соответствия не только законы, но и деятельность общественных организаций и политических партий. Например, конституционный суд ФРГ несколько раз признавал антиконституционными деятельность некоторых политических партий.
Очень важно отметить, что в некоторых странах (Франции и Ирландии) конституционные надзоры являются предварительными . То есть соответствующие органы, суды или конституционные советы, дают свои заключения о соответствии конституции до вступления их в силу, а иногда даже – до процедуры голосования в парламенте.
Гораздо чаще осуществляется, так называемый, последующий конституционный надзор . Он применяется в странах, где этим занимаются суды общей компетенции – США, Швейцария. Органы конституционного надзора рассматривают спор о конституционности законов после вступления этих законов в силу.
В некоторых странах применяют обе формы конституционного контроля – и предварительный, и последующий. Это зависит от важности закона. Если законы повышенной важности (органические законы), то они подвергаются процедуре предварительного закона. А если менее важные законы, то может быть и последующий надзор. К таким странам относится Ирландия, Никарагуа, Панама и некоторые другие.
В федеративных государствах органы конституционного надзора рассматривают конфликты между субъектами федерации (штатами, провинциями, кантонами и т.д.).
В некоторых странах (Швейцарии) законодательные акты федеративного значения не подлежат контролю на конституционность. Единых правил на осуществление конституционного надзора не существует, но единые принципы есть. Главный принцип конституционного надзора – проверка соответствия закона конституции.
21. Конституционно-правовые отношения – сущность, объекты, субъекты, отграничение от других правовых отношений.
Как известно, общественные отношения, урегулированные нормами права, называются правовыми отношениями. Правоотношения делятся по отраслям права.
Сущность КП-отношений: это та часть общественно-политических отношений, которые возникают, изменяются, прекращаются в результате действия норм КП.Предметом правового регулирования КП являются определенные группы общественных отношений, главной характерной чертой которых является то, что они представляют собой общественные отношения в сфере реализации государственной власти . Государственная власть реализует свои функции в самых разных сферах: направляет экономическую жизнь страны, регулирует внешнюю политику, как правило, выполняет важные социальные задачи, осуществляет охрану общественного порядка и т.д. К числу форм осуществления государственной власти, которые безусловно являются сферой конституционно-правовой, относятсянаиболее известные институты КП: законодательная деятельность, осуществление правительственной власти, образование и регулирование деятельности иных государственных органов (органов местного самоуправления, например), регулирование деятельности органов правосудия, образование органов власти путем выборов, форм непосредственной демократии – плебисцитов и референдумов. Это такая сфера, которая не относится ни к одной другой отрасли права, а целиком поглащается КП. Это прежде всего сфера политической жизни, урегулированная нормами права.
Элементы КП -отношений: субъекты, объекты, юридические факты.
Субъекты КП – это лица, либо органы, либо общественные формирования, между которыми возникают КП-отношения. Главная особенность – практически всегда одним из субъектов выступает государство , поэтому КП часто иначе называют «государственное право».
Классификация субъектов КП:
1. государство и его органы (парламен, глава государства, правительсьтво, парлоаментские комиссии)
2. народ, нация, избирательный корпус (и как синонимы, и как различные определения)
3. политические партии; общественные объединения (на западе – «союзы и ассоциации»)
4. субъекты федерации и автономии (автономии – Андалусия, Галисия и Каталония в Испании)
5. местные органы (например, муниципалитеты) - когда косвенно избирают верхнюю палату парламента
6. суды (в качестве органов конституционного надзора)
7. физические лица (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства)
8. религиозные конфессии (далеко не во всех странах, но хороший пример – Иран, где есть духовный лидер «имама» или «факих» Хомини, который занимает более высокое положение по отношению к президенту Ахмадинежату)
*** Характеристики субъектов: правоспособность и дееспособность / полномочия и компетенция
Под объектом КП-отношеий понимают то, по поводучего возникают эти отношения. Или то, на что что направлены конкретное лицо и соответствующая ему обязанность с целью удовлетворения стремлений, притязаний, потребностей какого-либо конкретного лица либо органа.
Объекты КП-отношений чаще всего делятся на три группы:
1. материальные (имущественные)
2. нематериальные (неимущественные)
3. действия.
Вопрос об объектах КП весьма сложен. В некоторых случаях даже видные теоретики называют их условно или ссылаются на то, что их можно определить с достаточной степенью условности, т.е. объекты КП зачастую неосязаемы, не поддаются дефиниции, но в то же время они весьма реальны, потому что из-за них случаются различные споры, конфликты, войны, споры.
Конституционные отношения не возникают сами по себе, а в результате так называемых юридических фактов . Они делятся на две группы: события и деяния (действие, бездействие)
Конституционный контроль в зарубежных странах
Важность регулируемых конституцией общественных отношений, необходимость обеспечения ее верховенства в системе правовых актов, соответствия их нормам конституции требует и ее особой правовой охраны. Такая охрана направлена на достижение стабильности общественного и государственного строя, незыблимости правового статуса личности, на неуклонное выполнение конституционных норм всеми субъектами права.
Охрана конституции в широком смысле этого понятия предполагает создание необходимых условий, развитие соответствующих гарантий, совершенствование государственно-правовых средств и методов обеспечения действия конституционных норм. Исходя из этого, одной из наиболее действенных гарантий в реализации норм конституции считается конституционный контроль.
Чаще всего понятие конституционного контроля употребляется в узком смысле, то есть как оценка судами общей или специальной юрисдикции нормативно-правовых актов на предмет их соответствия конституции.
Впервые функцию конституционного контроля было признано в США в нач. ХIХ в. Основой для него стало решение Верховного суда 1803 г. по делу Marbury v. Madison, в котором главный судья Верховного суда США Дж. Маршалл указал, что «именно судебная власть вправе и обязана сказать, что есть закон».
Характер и содержание конституционного контроля во многом определяется природой органов, которые его осуществляют – это могут быть как судебные, так и несудебные органы.
Существуют две основные модели организации судебного конституционного контроля – американская и европейская (австрийская).
Теоретическое обоснование американская модель получила в работах американского юриста и ученого Александра Гамильтона в конце ХVIII века.
Американская модель характеризуется тем, что соответствующими полномочиями наделены суды общей юрисдикции. Эта модель иначе называется децентрализованной и «дифузивной». Ее характеризует трактовка конституционного контроля, как сугубо правовой функции. Такая модель действует в Аргентине, Бразилии, Мексике, Японии и других странах.
При этом существуют следующие разновидности судебных органов, наделенных правом осуществлять конституционный контроль:
1. Конституционный контроль могут осуществлять все суды общей юрисдикции, но окончательное решение принимает высший суд государства.
2. Конституционный контроль осуществляют только высшие суды государства.
3. Конституционный контроль осуществляют высшие суды субъектов федерации.
При американской модели должности судей верховных судов замещаются, как правило, по решению главы государства, санкционированному парламентом.
К достоинствам данной системы относятся: возможность обращения в суд по вопросу конституционности правового акта любой стороной судебного процесса; возможность рассматривать дело о неконституционности правового акта в любом суде; обеспечение принципа состязательности в процессе. К недостатками системы можно отнести следующие: при такой системе возможен только последующий конституционный контроль, когда вступивший в силу закон, може иметь разнообразные последствия, а признание его неконституционным может привести к нестабильности и запутанности юридических отношений; вопрос о конституционности правового акта решается судьей, который, как правило, не является профессионалом в конституционном праве; доведение дела до суда последней инстанции, которая принимает окончательное решение, может заняь очень много времени.
В некоторых странах (Колумбия. Перу) создается Палата конституционных гарантий, которая действует отдельно либо в составе Верховного суда.
Теоретическое обоснование европейская модель получила в работах австрийского юриста и философа Ганса Кельзена и впервые была реализована в Австрии в 30-е гг. ХХ века.
Европейская (австрийская) модель характеризуется наличием в государстве специализированного судебного органа, отделенного от судов общей юрисдикции. Главная его функция – оценка конституционности законодательных актов, хотя он может быть наделен и другими полномочиями. Органы конституционной юстиции, как правило, называют конституционными судами, но встречаются и другие названия.
При европейской модели порядок формирования органов конституционного контроля имеет свои особенности практически в каждой стране. Отличия имеются и в принципах их организации. Однако, по общему правилу, при такой модели в формировании органов конституционного контроля участвуют органы, представляющие различные ветви власти.
Например, в Австрии в состав конституционного суда входят председатель, его заместитель и 12 судей, а также 6 запасных судей. Председателя, заместителя, шесть действительных судей и трех запасных назначает президент по предложению правительства. Остальных президент назначает из числа кандидатур, предложенных палатами федерального парламента. Судьи идут в отставку в 70 лет.
Несомненным достоинством данной модели является то, что в конституционный суд может обратиться любой человек. К плюсам конституционного суда относится и то, что в его состав входят специалисты по конституционному праву. Недостатком европейской модели, как и американской, является то, что осуществление контроля в отношении актов, вступивших в законную силу и имевших случаи применения, может привести к нестабильности и запутанности юридических отношений, так как они будут регулироваться различным образом до и после признания акта неконституционным.
Впервые идею охраны конституциис помощьюспециализированных государственных (внесудебных) органов выдвинул французский юрист и политический деятель Эммануэль Жозеф Сийес в 1795 году; однако реализована она была только после принятия Конституции Франции 1958 года посредством создания Конституционного совета.
Конституционный совет Франции - особый орган, контролирующий соблюдение Конституции. В его составе 9 человек, назначаемых на 9 лет. Три члена Совета назначаются президентом, три - председателем Сената и три - председателем Национального собрания. Все законы до промульгации их президентом и регламенты палат до их принятия должны поступать на рассмотрение Конституционного совета, который дает заключение о том, соответствуют ли они Конституции. Если Конституционный совет решит, что тот или иной акт противоречит Конституции, он вправе отменить его. Кроме функции конституционного надзора в полномочия Конституционного совета входит наблюдение за ходом президентских выборов, проведением общенациональных референдумов и рассмотрения споров о правильности избрания депутатов парламента. Решения Конституционного совета окончательны и обжалованию не подлежат. Они обязательны для всех государственных органов.
Подобная форма контроля принята в ряде бывших французских колониальных владениях, а также в Казахстане и в некоторых других странах.
Конституционный совет, как правило, формируется различными ветвями власти, независимо друг от друга. В его состав могут входить также лица в соответствии с их общественным положением (например, бывшие президенты республики). Таким образом, членами конституционного совета могут быть не только юристы, но и политики, что дает возможность разносторонней оценки рассматриваемых правовых актов. Достоинством является то, что при данной форме контроля закон проверяется на предмет конституционности до его подписания и промульгации президентом, а это исключает действие законов не соответствующих конституции. При этом возможен также и последующий конституционный контроль при рассмотрении вопросов о нарушении конституционных прав граждан теми или иными правовыми актами. К недостаткам данной модели относится отсутствие состязательного процесса, но это имеет и свою положительную сторону, поскольку обеспечивает быстроту вынесения необходимого решения.
В мусульманских странах могут создаваться конституционно-религиозные советы, состоящие из богословов и юристов . К примеру, в Иране действует наблюдательный совет, состоящий из 12-ти человек: 6-ти богословов, назначаемых высшим духовным лицом и 6-ти юристов, предложенных парламентом.
Существуют следующие формы конституционного контроля:
- по времени реализации : предварительный – осуществляется на стадии рассмотрения законопроектов, до их подписания главой государства (Румыния, Франция, Польша); последующий (будущий )– применяется к нормативным актам, вступившим в законную силу (Германия, Индия, США, Филиппины).
- по форме: конкретный – решение выносится в связи с конкретным делом; абстрактный – решение не связано с конкретным делом.
- по обязательности проведения : обязательный – осуществляется на основе предписаний конституции и законодательства независимо от волеизъявления какого-либо органа или должностного лица; факультативный – осуществляется только по инициативе тех, кто наделен соответствующим правом.
Существует две процедуры конституционного контроля – путем действия и путем запрещения .
В первом случае инициирование вопроса о конституционности нормативно-правового акта может осуществляться сразу же после вступления его в действие независимо от факта применения.
Во втором случае рассмотрение вопроса напрямую зависит от конкретного применения нормативно-правового акта.
Решение органов конституционного контроля имеет различный характер и юридические последствия. Чаще всего, после принятия решения о не конституционности нормативно-правового акта его действие прекращается, а решения органов конституционного контроля являются обязательными и не подлежат обжалованию в каком-либо органе.
Главным полномочием органов конституционного контроля является оценка конституционности законодательных актов. Кроме этого, к полномочиям этих органов относится решения других вопросов. В странах, где конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции, последние имеют право давать оценку конституционности судебных решений и нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, включая акты главы государства. К тому же тут суды осуществляют контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
План семинарского занятия:
1. Понятие и сущность конституции.
2. Форма и структура конституций.
3. Принятие, изменение и отмена конституций.
4. Классификация конституций.
1. Определите, что такое конституция с юридической и социально-политической точки зрения?
2. Раскройте сущность теории конституционализма.
3. Установите, в чем заключается сходство и различия в понятиях «юридическая» и «фактическая» конституции?
4. Определите функции конституции.
5. Определите объект конституционного регулирования.
6. Установите, являются ли конституционные нормы нормами прямого действия? Ответ обоснуйте ссылками на конкретные примеры.
7. Определите, какие конституции называются конституциями смешанного типа?
8. Определите, какие конституции относятся к кодифицированным, а какие - к некодифицированным?
9. Классифицируйте основные способы принятия конституций. Какой из них, по Вашему мнению, является наиболее демократичным?
10. Определите порядок изменения конституций, который предусмотрен в зарубежных странах.
11. Установите, какая процедура конституционного пересмотра существует в зарубежных странах?
12. Определите цели классификации конституций. Назовите основные ее критерии.
13. Установите, какие способы конституционного контроля предусмотрены в законодательстве зарубежных стран?
14. Охарактеризуйте способы формирования органов конституционного контроля в зарубежных странах. Какова юридическая сила решений, которые они принимают?
Практические задания:
1. Структура конституции - одна из важнейших ее характеристик, связанная с такими понятиями как «содержание», «форма», «предмет правового регулирования» и т.п. Сравните структуру конституций США и Испании. Что общего и особенного в них. Какие существуют подходы к конституционному дизайну?
2. Схематически изобразите структуру и порядок принятия конституций в зарубежных странах.
3. Определите, имеются ли различия по сущности, содержанию и порядку внесения изменений между конституциями России и ФРГ? Какие это различия?
4. Определите, какие признаки положены в основу классификации конституций? К каким классификационным видам можно отнести Основной закон Испании?
5. Сравните юридическое оформление переходных положений в конституциях России и Португалии.
6. Изучите структуру и содержание Конституции США. Содержит ли она нормы прямого действия? Как Вы понимаете данное конституционное положение?
7. Приведите примеры зарубежных стран, в которых действуют американская и европейская модели организации конституционного контроля. Охарактеризуйте их сущность.
Основные понятия и термины:
Конституция; юридическая и фактическая конституция; сущность конституции; функции конституции; объект конституционного регулирования; форма конституций; структура конституций; статут; хартия; октроирование; конституанта; жесткая и гибкая конституции; конституция смешанного типа; временные и постоянные конституции.
Тесты:
1. Определите, какой признак не относится к юридическим свойствам конституций:
Г) для жестких конституций не обязательно устанавливать особый порядок внесения изменений и дополнений;
Д) особая правовая защита.
2. Определите, какой из предложенных ответов на вопрос является правильным: «В переводе с латинского слово «конституция» означает»:
А) устанавливаю;
Б) не устанавливаю;
В) самоограничиваю;
Г) абсолютизирую;
Д) самоутверждаю.
3. Определите, какой признак не относится к юридическим свойствам конституций:
А) верховенство в системе законодательных актов государства;
Б) действие на всей территории государства;
В) на нормах и принципах конституций базируется все текущее законодательство;
Д) конституции не нуждаются в защите.
4. Реальный порядок организации и осуществления государственной власти, фактические отношения между государством и обществом – это фактическая конституция.
А) да;
5. Подтвердите или опровергните следующее утверждение: «Положения конституции, которые не совпадают с существующими общественными отношениями являются фиктивными».
А) да;
6. Определите пункт, который относится к классификации конституций по порядку принятия:
А) октроированные;
Б) гибкие;
В) жесткие;
Г) кодифицированные;
Д) временные.
7. Определите пункт, который относится к классификации конституций по порядку принятия:
А) одобренные на референдуме;
Б) гибкие;
В) жесткие;
Г) кодифицированные;
Д) временные.
8. Определите пункт, который относится к классификации конституций по порядку принятия:
А) принятые представительным органом;
Б) гибкие;
В) жесткие;
Г) кодифицированные;
Д) временные.
9. Определите пункт, который относится к классификации конституций по способу внесения изменений:
А) октроированные;
В) жесткие;
Г) кодифицированные;
Д) временные.
10. Определите пункт, который относится к классификации конституций по способу внесения изменений:
А) октроированные;
Б) гибкие;
В) принятые учредительным собранием;
Г) кодифицированные;
Д) временные.
11. Выберите правильный ответ из предложенных вариантов: «Конституционализм – это»:
Б) наличие в стране писанной конституции;
В) соблюдение всеми субъектами права требований конституции;
Г) конституционная законность;
Д) политико-правовая теория и практика конституционного строя страны, основанная на применении принципов верховенства права, разделения властей и гарантированности политической свободы;
12. Определите пункт, который относится к классификации конституций по периоду действия:
А) октроированные;
Б) принятые представительным органом;
В) жесткие;
Г) кодифицированные;
Д) временные.
13. Определите, какой признак не относится к юридическим свойствам конституций:
А) они не могут быть выше кодексов;
Б) действие на всей территории государства;
В) на нормах и принципах конституций базируется все текущее законодательство;
Г) особый порядок внесения изменений и дополнений;
Д) особая правовая защита.
14. Определите, какой признак не относится к юридическим свойствам конституций:
А) верховенство в системе законодательных актов государства;
Б) действие на всей территории государства;
В) законы государства не должны в обязательном порядке базироваться на нормах и принципах конституций;
Г) особый порядок внесения изменений и дополнений;
Д) особая правовая защита.
15. Определите пункт, который относится к классификации конституций по периоду действия:
А) октроированные;
Б) принятые представительным органом;
В) жесткие;
Г) кодифицированные;
Д) постоянные.
16. Найдите верный ответ: «Октроированными называются конституции»:
А) представляющие собой совокупность разных законов;
Б) дарованные главой государства – изданные его властью без участия представительных органов;
В) принятые представительным органом;
Г) одобренные на референдуме;
Д) представляющие собой особый законодательный акт, который официально провозглашен основным законом страны.
17. Найдите верный ответ: “Конституционное судопроизводство исторически возникло в:
А) Франции;
Б) Великобритании;
Г) Германии;
Д) Швеции.
18. Определите, какой из предложенных ответов на вопрос является правильным: «Исторически институт омбудсмана возник в»:
А) Германии;
В) Швеции;
Г) Франции;
Д) Великобритании.
19. Используя общепринятую классификацию, установите конституция какой страны является наиболее жесткой:
А) Великобритания;
В) Япония;
Г) Испания;
Д) Италия.
20. Определите, конституция какой страны является наименее жесткой:
А) Испания;
Б) Германия;
В) Италия;
Г) Франция;
Д) Великобритания.
21. Определите, конституция какой страны является наименее жесткой:
Б) Великобритания;
В) Франция;
Г) Япония;
Д) Российская Федерация.
22. Определите, конституция какой страны является наиболее жесткой:
Б) Великобритания;
В) Испания;
Д) Япония.
23. Конституция какой из европейских стран называется «Основной закон»:
А) Франция;
В) Польша;
Г) Швеция;
Д) Италия.
Список литературы:
Основная литература:
1. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки и специальности "Юриспруденция" / А. С. Автономов. - М. : Проспект, 2007. - 547 с.
2. Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие для студентов юрид. вузов / Г. Н. Андреева; Междунар. акад. предпринимательства. - М. : Элит, 2007. - 256 с.
3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: учебник для вузов для студентов по специальности "Юриспруденция" / [И. А. Андреева, А. Ш. Будагова, С. Ю. Кашкин и др.] ; рук. авт. коллектива и отв. ред. Б. А. Страшун. - 4-е изд. - М. : НОРМА, 2007. - 895 с.
4. Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / Отв. ред. Д. А. Ковачев; [Л. Л. Алексеева, Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, ред. Д. А. Ковачев и др.] ; Ин-т законодавства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации. - М. : WoltersKluwer, 2005. - IX, 310 с.
5. Конституционное право зарубежных стран: (Курс лекций) / Авт.-сост. Якушев А.В. - М. : Приор, 2001. - 333 с.
6. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для студентов вузов, обучающ. по спец. "Юриспруденция" / Баглай М. В. и др. ; Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (Ун-т) МИД РФ. - М. : НОРМА: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - 632 с.
7. Конституційне (державне) право зарубіжних країн [Текст] : навч. посіб. / В. М. Бечастний та ін. ; за ред. В. М. Бечастного. - 2-ге вид. - Київ: Знання, 2008. - 467 с.
8. Конституційне право зарубіжних країн: навч. посіб. / [М. С. Горшеньова, О. В. Журавка, К. О. Закоморна та ін.] ; за заг. ред. В. О. Ріяки. - 2-ге вид. - К. : Юрінком Інтер, 2007. - 544 с.
9. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / А. А. Мишин. - 10-е изд. - М. : Юстицинформ, 2003. - 506 с.
10. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран [Текст] : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / В. Е. Чиркин; Институт государства и права РАН; Академический правов. ун-т (ин-т). - 5-е изд. - М. : Юристъ, 2007. - 606 с.
11. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Академічний курс [Текст] : підручник / В. М. Шаповал. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - 476 с.
11. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. - М.: Норма, 2001.
12. Конституции зарубежных государств / Сост. В. В. Маклаков.- М., 2003.
Дополнительная литература:
1. Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. - М., 1986.
2. Круглоголов М. А Конституционный Совет Франции. - М., 1993.
3. Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). - М., 1994.
4. Боботов С. В. Конституционная юстиция. - М., 1994.
5. Овсепян Ж. И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. - Ростов н/Д, 1995.
6. Витрук Н. В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс. - М., 1998.
7. Лазарев В. В. Конституционный суд в Австрии // Государство и право. - 1993. - № 9.
8. Овсепян Ж. И. Акты органов судебного (квазисудебного) конституционного контроля (на материалах Австрии, Италии, Испании, Франции, ФРГ) // Государство и право. - 1994. - № 4.
9. Кряжков В. А Конституционные суды земель Германии // Государство и право. - 1995. - № 5.
10. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма.- М.: Юриспруденция, 2001.- 160 с.
11. Конституции зарубежных стран: Сб./ Сост. В.Н. Дубровин. - М.: Юрлитинформ, 2003. - 448 с.
12. Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве: сравнительно-правовое исследование: [Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария, Индия и др.]. – М.: Ин-т государства и права, 2000. – 108 с.
Для глубокого и всестороннего анализа сущности конституционного контроля необходимо определить сферу его действия. Прежде всего, речь идет об объектах конституционного контроля. К ним относятся в первую очередь нормативные акты.
На вершине правовой пирамиды стоят акты, принятые путем референдума, который является высшей формой непосредственной демократии, или парламентом, служащим высшей формой непосредственной демократии. Среди таких актов особое внимание место занимает конституция.
Таким образом, основной закон обладает наивысшей силой по отношению ко всем иным правовым актам, в связи с чем последние должны исходить из конституционных предписаний и строго им соответствовать. Приоритет основного закона 0 неотъемлемый и непременный признак правового государства Топорнин Б.Н. Конституция в социалистическом правовом государстве. Социалистическое правовое государство. М., 1969. С.25..
Переходя к рассмотрению вопроса о конституционных законах, следует отметить, что они существуют в ряде государств достаточно длительное время.
В Советском Союзе конституционных законов практически не было. Они появлялись в союзных республиках лишь в последние годы существования СССР
В настоящее время конституционные законы в России стали реальностью. Об этом свидетельствует анализ Конституции РФ 1993 г. Она установила и определила статус федеральных конституционных законов. В соответствии с п. 1 ст. 108 Конституции РФ эти акты принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.
Таким образом, федеральные конституционные законы занимают более низкое по отношению к Конституции РФ место в иерархии нормативных актов и должны соответствовать ей. По отношению же к федеральным законам они занимают более высокую позицию. Федеральные законы должны соответствовать федеральным конституционным законам.
Конституция РФ 1993 г. предусматривает новый вид правовых актов, который можно определить как внутригосударственные договоры. В соответствии с ч. 3 ст.11 разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется наряду с Конституцией Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Возможность взаимного делегирования полномочий предусмотрена также Конституцией РФ, согласно п. 2 ст. 78 которой «федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам». «Органы исполнительной власти субъектов РФ, говорится в п. 3 ст. 78 Конституции, - по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий».
Таким образом, анализ соотношения Конституции с Федеративным договором свидетельствует о том, что последний в правовой системе страны занимает более низкую позицию, чем Конституция. Значит, положения Федеративного договора должны соответствовать положениям Конституции.
Следующие акты - обычные законы. Они принимаются парламентами на основе и в соответствии с конституцией, конституционными законами. С их помощью регулируются важнейшие стороны жизни общества, которые не урегулированы в конституционном законодательстве.
Согласно ныне действующей Конституции, палаты российского парламента наделены правом принятия наряду с федеральными законами постановлений. Вместе с тем существует ограничение, в соответствии с которым палаты Федерального Собрания РФ могут принимать постановления по вопросам, отнесенных к их ведению Конституцией. Это ставит в определенные рамки деятельность парламента по изданию постановлений и в полной мере соответствует реализации принципа разделения властей.
Таким образом, конституция и законы являются двумя основными видами актов, служащих объектом для конституционного контроля. Конституции должны соответствовать все законы, а конституции и законам - все иные нормативные акты органов государства.
Определенная специфика характерна для актов судебных и прокурорских органов в тех государствах, где основной конституционный контроль возложен на специализированный орган.
Специализированный орган конституционного контроля при выявлении несоответствия конституции, законам решений по конкретным делам в обычных судах, протестов прокуратуры не должен применять такую санкцию, как их отмена. Такое несоответствие должно устраняться в порядке обычной процедуры, предусмотренной для пересмотра решений в судах и системе прокуратуры.
Объектом конституционного контроля являются правовые нормы, правовые акты. Этот контроль может носить как предварительный, так и последующий характер. Во всех странах парламенты имеют право осуществлять предварительный, а также последующий контроль за принятыми ими актами. По-разному решаются данные вопросы в различных странах в отношении специализированных органов конституционного контроля. Так, конституционные суды в Венгрии, Испании, Конституционный трибунал в Польше осуществляют предварительный и последующий контроль, а Конституционный суд в России - лишь последующий.
Заслуживает внимания также вопрос о характере конституционного контроля в отношении актов партий, общественных организаций. Такой контроль предусмотрен законодательством ряда стран, например в Германии, в России до осени 1993 г. на федеральном уровне, в ряде субъектов РФ - в настоящее время.
В бывшем российском законодательстве вопрос о рассмотрении Конституционным Судом дел о конституционности партий, иных общественных организаций был фактически не решен, что являлось существенным недостатком. вместе с тем отсутствие указаний на право органов конституционного контроля отменять акты партий, общественных организаций, не соответствующие конституции, законам, ни в коей мере не свидетельствует о том, что такие акты продолжают действовать. По мнению Ю.Л. Шульженко, «сам факт принятия решения об антиконституционности партии, общественной организации, запрете ее деятельности, естественно, свидетельствует и об отмене их актов» Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 30..
Для конституционного контроля важно выяснение вопроса о соотношении внутригосударственного и международного права, что весьма актуально для России. Дело в том, что мировое сообщество уже давно признало превалирование международного права над внутренним. В недалеком прошлом, отражая тенденцию к самоизоляции, советское право в целом носило весьма «закрытый» характер и допускало действие международного права на территории СССР лишь как исключение Верещетин В.С., Даниленко Г.М., Мюллерсон Р.А. Конституционная реформа в СССР и международное право. Сов. государство и право. 1990. № 5. С.13.. В последние годы положение существенно изменилось. Речь идет о признании приоритета международного права над внутригосударственным.
В заключение остановимся на политических вопросах. Прежде всего, установим, должны ли они быть объектами конституционного контроля. Фактически любой юридический акт в большей или меньшей степени есть акт политический. В результате такой трансформации политический вопрос, воплощенный в правовом акте, становится объектом конституционного контроля.
В то же время не любые политические решения и акты являются юридическими, так как не все они получают правовое выражение. Это особенно важно для конституционного контроля. Его объектом могут быть только те политические решения, вопросы, которые приобрели правовую форму, т.е. форму закона или иного правового акта. На этом фоне весьма позитивным представляется закрепление в законодательстве положений, в соответствии с которыми специализированные органы конституционного контроля решают исключительно вопросы права. Так сделано, например, в России. Позитивными представляются также правовые ограничения, установленные в ряде стран в целях деполитизации конституционного контроля, размежевании политики и права.
Теперь было правильным перейти к рассмотрению вопросу субъектов конституционного контроля.
В зависимости от особенностей законодательства страны в группу субъектов, наделенных правомочиями по осуществлению конституционного контроля, включаются различные органы государственной власти.
В литературе часто конституционный контроль связывают с деятельностью судебных органов власти.
1. Среди судебных органов, осуществляющих функции конституционного контроля, существуют различия по статусу и полномочиям.
Мировой теорией разработаны две модели конституционного контроля (а точнее судебного конституционного контроля): американская и европейская (диффузная и концентрированная соответственно).
Диффузная модель судебного конституционного контроля возникла в странах англосаксонской правовой семьи. Основной особенностью рассматриваемой модели является то, что конституционный контроль не выделяется из системы общего правосудия и осуществляется судами общей юрисдикции в процессе конкретного спора о праве См.: Харитонова Н. Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. ? 2005. ? № 11. - С. 35..
В рамках диффузной модели судебного контроля выделяют две системы контроля. Первая? децентрализованная, при которой конституционный контроль осуществляет вся судебная система. Вторая система? централизованная, при ней контроль осуществляется только высшими органами государственной власти.
Второй моделью судебного конституционного контроля стала концентрированная (европейская) модель судебного конституционного контроля, характеризующаяся организационной и юрисдикционной самостоятельностью. При этой модели орган конституционного правосудия уполномочен рассматривать исключительно конституционно-правовые дела.
В литературе можно встретить мнение, в соответствии с которым Россия пошла по пути создания концентрированной системы конституционного контроля, отличительной чертой которой является создание специализированного органа конституционного контроля в виде Конституционного Суда Российской Федерации См.: Харитонова Н. Н. Указ. соч. С. 34; Ломовцева М. Л. Некоторые проблемы организации и деятельности органов конституционного судебного контроля в Российской Федерации // Вестник Уставного суда Свердловской области. - 2006. ? № 1(8). ? С. 139..
Существует позиция, согласно которой есть и иные модели судебного конституционного контроля, например «смешанная» модель судебного конституционного контроля, которая создана сегодня в России. «…Ее основные черты являются в известной мере следствием присущего российской судебной системе полиморфизма, т. е. наличия нескольких общегосударственных центров принятия судебных решений. В основе такого разделения лежит специализация судов и процессуальных форм их деятельности. Из указанных в части 2 статьи 118 Конституции России видов судопроизводства судебные полномочия, относящиеся к сфере конституционной юрисдикции, осуществляются в форме конституционного, гражданского и административного судопроизводства» Брежнев О. В. Проблемы организации и осуществления судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации - Курск: КИГМС, 2005. ? С. 29..
Согласно статье 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации? судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 18 и частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» конституционное судопроизводство в России помимо Конституционного Суда Российской Федерации осуществляют конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации См.: О судебной системе Российской Федерации: федер. конституц. закон от 31 дек. 1996 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. - 1997. ? № 1. ? Ст. 1.. Однако рассматриваемые судебные органы конституционного контроля созданы лишь в 17 субъектах Российской Федерации См.: Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации [электронный ресурс] URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Pages/KS_subjects.aspx., что вынуждает граждан применять крайнюю меру? обращаться в суды общей юрисдикции и арбитражные суды с целью проверки соответствия нижестоящих актов вышестоящим, несмотря на то, что указанные органы власти не наделены полномочиями по осуществлению конституционного судопроизводства.
Отмеченные полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов хоть и осуществляются вне конституционного судопроизводства, подпадают под характеристики конституционного контроля.
Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех конституционных прав и свобод, а закрепляющая это право статья 46 Конституции Российской Федерации находится в единстве со статьей 21, в соответствии с которой государство обязано сохранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав, наличие возможности лица обжаловать принятые органами государственной власти, должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощающей в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционности правопорядка, является одной из важнейших составляющих нормативного содержания права каждого на судебную защиту См.: По жалобе гражданина Шалота Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 20 окт. 2005 г. № 513-О // Вестник Конституционного Суда РФ. ? 2006. ? № 2.. Вместе с тем в правовом государстве должны обеспечиваться принципы равного права на справедливое правосудие, на эффективную и полную судебную защиту. Конституционный Суд в своем Постановлении отметил, что закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации универсальный принцип юридического равенства и принцип формальной определенности права предполагают, что закон должен быть понятным, точным и недвусмысленным. Иное могло бы быть истолковано как возможность неоднозначного понимания закона и произвольного его применения См.: По делу о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А. Ф. Кутиной и А. Ф. Поварнициной: постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2008 г. № 11-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008. ? № 6.. Аналогичное по смыслу положение было сформулировано еще в 1999 году (пункт 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 9-П См.: По делу о проверке конституционности положения статьи 199 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П. Н. Белецкого, Г. А. Никовой, Р. В. Рукавишникова, В. Л. Соколовского и Н. И. Таланова: постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 2003 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - № 4.).
Все рассмотренные выше органы государственной власти входят в единую судебную систему Российской Федерации, установленную Конституцией Российской Федерации, единство которой обеспечивается путем применения всеми судами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации и др.
Таким образом, в целом Россия придерживается европейской модели конституционного контроля (создание специализированных судебных органов, наделенных соответствующей компетенцией - Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации), но с учетом того, что вопросы конституционности нормативных правовых актов в отдельных случаях вынужденно решаются судами, относящимися к другим ветвям судебной власти, сегодня Россию все еще нельзя причислить к государству, полностью реализовавшему идею концентрированной модели судебного конституционного контроля.
Отсутствие требования о создании конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации влечет нарушение принципа равного права на справедливое правосудие, на эффективную и полную судебную защиту.
2. Рассматривая особенности правового положения Конституционного Суда Российской Федерации, позволяющие отличить его от иных органов конституционного контроля, Н. Н. Харитонова называет черты, среди которых принадлежность к судебным органам, осуществляющим правосудие; наличие особой, не присущей ни одному органу компетенции; коллегиальное рассмотрение дел; разрешение дел посредством принятия актов, обязательных для исполнения; вынесение окончательных решений, обязательных для исполнения См.: Харитонова Н. Н. Указ. соч. С. 37..
Своеобразное положение судебных органов конституционного контроля, особенности процедуры осуществления конституционного правосудия по мнению А. А. Ливеровского и М. В. Петрова заключаются в следующем:
- 1) правовые позиции участников рассмотрения дела не базируются на определенном фактическом основании, как это имеет место в уголовном, в большинстве случаев в гражданском и административном процессах;
- 2) пропадает необходимость в оценке совокупности юридических фактов, а также психоэмоционального атрибута поведения субъекта? вины;
- 3) содержание правовых позиций участников конституционного (уставного) процесса состоит из субъективного установления содержания норм права;
- 4) субъектами формирования соответствующих правовых позиций чаще, чем в гражданском процессе, являются субъекты публичного права См.: Ливеровский А. А., Петров М. В. Некоторые особенности реализации принципа состязательности в конституционном (уставном) процессе // Журнал конституционного права. - 2008. - С. 2 - 8..
Оценивая результаты деятельности органов конституционного контроля, часто указывают на наличие характеристик правотворчества.
Конституционный Суд Российской Федерации обладает возможностью признавать неконституционным определенное положение нормативного акта (негативное правотворчество), а также формулировать правовые позиции нормативного характера, имеющие «повышенную юридическую силу» (позитивное правотворчество) См.: Бондарь Н. С. Судебный конституционализм: постановка проблемы в контексте роли Конституционного Суда в утверждении «живого» российского конституционализма // LEX RUSSICA. ? 2009. ? № 2. ? С. 323 ? 324.; Его же Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. ? 2005. ? № 11 (107). ? С. 20..
Именно эти особенности позволяют, по мнению Н. С. Бондаря, признать Конституционный Суд Российской Федерации «квазиправотворческим органом». Автор подчеркивает специфичность содержания рассматриваемых полномочий, отличную от «правотворческих функций в их классическом проявлении».
Вместе с тем существует взгляд, согласно которому Конституционный Суд Российской Федерации выходит за рамки своей компетенции, занимаясь правотворчеством, придавая особую трактовку норме при признании ее конституционной: «…Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, т.е. он не является законодательным органом и не создает нормы права, а оценивает уже существующие на предмет соответствия Конституции РФ. Однако при этом КС часто попутно разрешает вопросы, которые на уровне Конституции РФ не регулируются и находятся в компетенции законодателя» Курбатов А. Я. Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
Обсуждается вопрос о толковании, конкретизации отдельных положений законодательства Конституционным Судом Российской Федерации, а также о создании при этом новых норм права. Однако понятия «толкование», «правотворчество», «конкретизация» имеют разную смысловую нагрузку.
Толкование права - уяснение для себя и разъяснение для других действительного смысла правовых норм.
Конкретизация нормативных правовых актов обычно связана с необходимостью их предварительного толкования, но характеризуется детализацией, углублением и уточнением имеющихся правовых норм (установлением рамок, пределов).
Правотворчество - устранение правотворческими органами пробелов в нормативных правовых актах. Автор И. А. Дудко делает вывод о том, что Конституционный Суд Российской Федерации может только толковать Конституцию Российской Федерации, вырабатывая «прецеденты толкования» Дудко И. А. Еще раз к вопросу о юридической силе решений Конституционного Суда Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».. Также автор заключает, что конкретизировать нормативные правовые акты могут только соответствующие субъекты правотворчества.
Следует согласиться с тем, что рассматриваемые явления не тождественны друг другу. Деятельность, называемая «правотворчеством» судебных органов конституционного контроля, связана с толкованием и даже конкретизацией (установлением рамок действия нормы). Правотворчество, осуществляемое законодательными органами, гораздо шире, поскольку не ограничено толкуемой нормой.
Грань между рассматриваемыми явлениями тонка. Сам законодатель косвенно признает специфичное положение актов Конституционного Суда Российской Федерации, ставя отдельную их часть в ряд с нормативными правовыми актами. В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» в официальном периодическом издании («Собрание законодательства Российской Федерации») публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.
Но и это не говорит об их тождестве нормативным правовым актам, а лишь подчеркивает их повышенную значимость.
В литературе отмечается, что Конституционный Суд Российской Федерации имеет и другие черты сходства с законодательными органами. Рассматриваемый орган конституционного контроля дополняет законодателя. «В каком-то смысле КС РФ решает при этом новую правотворческую задачу? указывает на такие смысловые стороны нормы, которые не были ясны правоприменителю ранее. Исключение нормы из массива предписаний? также правотворческая задача, обычно исполняемая законодателем» Морщакова Т. Г. Конституционное правосудие: критерии оценки качества // СПС «Консультантплюс».. В этом случае нельзя говорить о превышении Судом своих полномочий. Идеализируя принцип разделения властей, можно прийти к выводу о том, что и органы исполнительной власти также превышают свои полномочия, когда отменяют акты, поскольку это право «законодателя».
Автор О. Н. Седукина обращает внимание на тот факт, что действующее законодательство не имеет норм, предписывающих российским судам осуществлять нормотворческую деятельность. Но, по сути, существует объективная потребность в этом «судебном нормотворчестве». В качестве решения проблемы автор предлагает легально закрепить право высших органов судебной власти на нормотворческую деятельность См.: Седукина О. Н. К вопросу о нормотворческой деятельности высших судов России // Российский судья. ? 2004. ? № 11. - С. 15..
Как представляется, особой необходимости в законодательном порядке наделять Конституционный Суд Российской Федерации правом на осуществление «нормотворческой деятельности» нет.
Вынося решение, Конституционный Суд Российской Федерации формулирует правовую позицию? основу, «источник выводов по данному делу» Гуцан Н. Ф. Указ. соч. С.25..
До настоящего времени в законе не появилось определения понятия правовой позиции, указаний на ее черты, несмотря на то, что в научной литературе этот вопрос обсуждается уже давно.
Таким образом, для разрешения проблемы «нормотворческой деятельности» Конституционного Суда Российской Федерации представляется избыточным законодательное закрепление за судебным органом нормотворческой функции, что тут же будет интерпретировано как экспансия в области законодательной власти. Допустимым и достаточным представляется введение легального определения понятия правовой позиции, а также описания ее характерных черт.
3. Вопросы толкования Конституции Российской Федерации часто связаны с пределами компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Законодательство прямо не разрешает Суду толковать нормы федеральных законов.
Основываясь на статье 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», А. Я. Курбатов отмечает, что федеральные законы Суд должен оценивать с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации. Автор также указывает на существование подхода, в соответствии с которым Конституционный Суд Российской Федерации занимается именно толкованием законов, «что дает повод многим экспертам утверждать, что он выходит за рамки своей компетенции».
Последнюю позицию Т. Г. Морщакова находит несколько преувеличенной, приводя аргументы: «Во-первых, применение Конституции в качестве масштаба для оценки других нормативно-правовых актов невозможно без толкования норм как самого Основного закона, так и проверяемых актов. Статья 3 Закона о КС, называя сравнительно редкую процедуру официального толкования Конституции, вовсе не исключает другие виды толкования ее предписаний, например при проверке конституционности законов. … Во-вторых, по закону КС РФ оценивает конституционность предписаний Конституции исходя из их значения в системе других норм, а также в том смысле, который им придается правоприменительной практикой. … В-третьих, возможности конституционного контроля норм нельзя представлять упрощенно с помощью и в рамках дихотомии? соответствуют либо не соответствуют Конституции. Само содержание постоянно усложняющейся нормативной материи, особенности законодательных процедур, различие правовых представлений их участников, отсутствие единства в правовой терминологии, недостатки юридической техники приводят к разным дефектам регулирования. Поэтому также формы проявления и методы устранения неконституционного содержания норм не могут не быть различны» Морщакова Т. Г. Указ. соч..
Следует отметить, что толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации может осуществляться в рамках любой категории дел. В ряде случаев толкование Основного закона является абстрактным, «без учета сложившегося правового регулирования на законодательном и подзаконном уровне, а следовательно, без четкого разделения поставленных перед ним вопросов на те, которые являются конституционными, и те, которые не относятся к таковым. Подобное разделение является обязательным в силу того, что в соответствии со ст. 68 ФКЗ Конституционный Суд РФ обязан прекратить производство по делу в части вопросов, не относящихся к конституционным» Курбатов А. Я. Указ. соч..
Чтобы снять проблему выхода за пределы своих полномочий Конституционным Судом Российской Федерации в указанной сфере, как отмечается в литературе, необходимы четкие правила отнесения споров к конституционным.
4. Конституционное судопроизводство в Российской Федерации осуществляется также и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации.
В регионах, где не созданы конституционные (уставные) суды субъектов, конституционный контроль вынуждены осуществлять суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Статья 245 ГПК Российской Федерации предусматривает правило: «Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов…» Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ // Российская газета. - 2003. ? № 220.; статья 29 АПК Российской Федерации закрепляет: «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;» Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 24 июля 2002 г.№ 95-ФЗ // Российская газета. ? 2002. ? № 137..
Отдельные правила подведомственности споров из публичных правоотношений сформулированы в отношении судов общей юрисдикции Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в соответствии с пунктом 1 которого при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.
Если в регионе такой суд не создан (т. е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти региона, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Основного закона договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти регионов (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Таким образом, дополнительная нагрузка в связи с отсутствием в субъекте Российской Федерации созданного и функционирующего судебного органа конституционного контроля возлагается либо на суды общей юрисдикции, арбитражные суды, либо на Конституционный Суд Российской Федерации.
Нормы о признании актов неправовыми и последствия этого в различных кодексах сформулированы по-разному.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 195 АПК Российской Федерации Суд по интеллектуальным правам вправе принять решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.
Согласно части 5 статьи 195 АПК Российской Федерации нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные Судом по интеллектуальным правам недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (часть 3 статьи 253 ГПК РФ).
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» установлено, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу федеральные законы, нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вывод основан на положениях: «…статья 125 Конституции Российской Федерации содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия? Конституционный Суд Российской Федерации? полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет», а также «поскольку указанные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально…, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается» По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1998. ? № 5..
Положения стали предметом критики: «…во-первых, сам же Конституционный Суд РФ в данном Постановлении перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не считает закрытым. Во-вторых, например, согласно ст. 2 Федерального конституционного закона ``О судебной системе Российской Федерации"", принятого 20 июля 1995 г., ``законодательство о судебной системе основывается на положениях Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный конституционный закон и другие федеральные конституционные законы"". В этой связи нельзя согласиться и с таким выводом Конституционного Суда РФ: ``Применительно к осуществлению компетенции по судебной проверке конституционности актов надлежащий суд устанавливается только Конституцией и другим законом устанавливаться не может""» Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // Российская юстиция. - 2003. - № 5. ? С. 18 - 19.. Следует все же поддержать позицию Конституционного Суда Российской Федерации в этом вопросе. Часть 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации закрепляет правило, согласно которому полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Именно Конституция Российской Федерации отдельно указывает на специальные полномочия лишь Конституционного Суда Российской Федерации. Правоприменители должны учитывать данные особенности (акценты).
Следует отметить, что осуществление соответствующих функций Конституционным Судом Российской Федерации связано с особой нагрузкой, с использованием резервов «нестандартных» знаний, опыта, времени. Эти условия, как представляется, были учтены Конституцией Российской Федерации при закреплении указанных полномочий за рассматриваемым органом.
На основании изложенного предлагается внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». Часть 1 статьи 18 изложить в следующей редакции: «Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно, независимо, на исключительной основе осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства». А также статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дополнить частью 6, в соответствии с которой «Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет предоставленные ему Конституцией Российской Федерации полномочия на исключительной основе».
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» наделен собственной компетенцией, деятельность в рамках которой не должна подменяться деятельностью никакого другого субъекта права.
Безусловно, суд при рассмотрении дела о защите конкретного права может столкнуться с неконституционной нормой (нормой закона), регулирующей спорное правоотношение. В данном случае он вправе не применять указанные неконституционные правила поведения, а использовать нормы более высокого уровня, включая Конституцию. Однако при этом необходимо обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона, либо выяснить уже сложившуюся позицию Конституционного Суда по данному вопросу.
По поводу обязательности своих актов для судов, в частности арбитражных, Конституционный Суд Российской Федерации отметил: «Проверка законности и обоснованности решений, принимаемых арбитражными судами, не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. В свою очередь, арбитражные суды не вправе оценивать законность и обоснованность решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации. Соответственно, арбитражные суды не вправе уклоняться от исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и содержащихся в них предписаний; иное означало бы неисполнение требований Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О
Конституционном Суде Российской Федерации» Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Прионежский муниципальный район» Республики Карелия на нарушение конституционных прав и свобод рядом положений части 11 статьи 154 Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов ``О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон??Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и?Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?""»: определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. № 401-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2009. ? № 5..
5. Российское законодательство не закрепляет конкретной обязанности создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Однако анализ положений Основного закона позволяет говорить о необходимости их учреждения.
На необходимость установления четкого императивного правила об обязательном создании конституционных (уставных) судов в регионах указывают юристы-теоретики и юристы-практики См.: Гончаров В. В. О роли регионального конституционного правосудия в укреплении исполнительной вертикали власти и преодолении центробежных тенденций в государственном управлении // Российский судья. - 2010. ? № 2. ? С. 38; Истиховская М. Д. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей (на примере Республики Коми) // Общество и право. - 2009. ? № 2. - С. 56; Цалиев А. М., Качмазов О. Х. Дальнейшее развитие конституционных (уставных) судов - актуальная задача судебной реформы // Российский судья. - 2009. ? № 4. ? С. 7..
Часто исследователями обсуждается вопрос о возможности объединения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов в одно ведомство. Действующее законодательство устанавливает независимость конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации от Конституционного Суда Российской Федерации.
Автор В. С. Волошин выступает за необходимость сохранения этого правила, так как «во-первых, они являются ``критическими точками"", по которым проходит ``передовая линия"" правового федерализма, а, во-вторых, ``наличие этих органов в системе власти республик, краев и областей является свидетельством нового этапа развития федерализма и одновременно? повышения общей правовой культуры в стране""» Волошин В. С. Вступительное слово. Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания. - 2000..
Создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации относится к предмету ведения субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 17 и часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). Отказ субъекта Российской Федерации от учреждения данного вида судов не допускает действий по передаче подведомственных вопросов судам общей юрисдикции (статья 128 Конституции Российской Федерации). Соответственно, как отмечает А. А. Девликамов: «…нельзя признать конституционной практику наделения верховных судов некоторых республик полномочиями конституционных (уставных) судов (Алтай, Ингушетия, Калмыкия)» Девликамов А. А. Указ. соч. С. 1477..
Данную точку зрения разделяет и М. Л. Ломовцева См.: Ломовцева М. Л. Указ. соч. С. 139.. В свое время практика приспособления к функциям конституционного контроля высших судебных органов субъектов Российской Федерации существовала. Так, в Республике Ингушетия Верховный Суд признавался высшим судебным органом не только в сфере гражданского, уголовного судопроизводства, но и конституционного (ст. 83 Конституции), и даже в городе Москве на Московский городской суд возлагалось официальное толкование законов Москвы (ст. 121 Устава города) См.: Девликамов А. А. Указ. соч. С. 1476.. Подобный опыт необходимо рассматривать как нарушающий принцип равного права на судебную защиту. Кроме того, в данном случае передается компетенция, не свойственная федеральным судам общей юрисдикции. Помимо увеличения числа рассматриваемых дел возникает необходимость в освоении «нового» вида судопроизводства - «конституционного».
Традиционно решение вопроса о целесообразности учреждения и функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации связано с компетенцией указанного органа.
В соответствии с частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации регионы России имеют свои Основные законы и свое законодательство, формирующееся согласно части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам исключительного регионального ведения, должны соответствовать не только региональной конституции (уставу), но и, исходя из принципов федерализма, верховенства Конституции Российской Федерации, Основному закону страны. Анализ законодательства подтверждает вывод о том, что к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации проверка этих актов не отнесена.
Органы конституционной юстиции субъектов осуществляют правозащитную функцию в сфере прав и свобод человека.
Вместе с тем, поскольку конституционные (уставные) суды субъектов созданы не во всех регионах, а норма федерального законодательства не устанавливает конкретной обязанности их создания, степень защищенности граждан, проживающих на территории разных субъектов, представляется неодинаковой. Даже созданные в разных субъектах Российской Федерации конституционные (уставные) суды, как правило, располагают различной компетенцией. Указанная ситуация также не способствует выравниванию правовых возможностей в сфере защиты прав граждан.
В соответствии с позицией автора О. В. Брежнева если по жалобе гражданина о проверке конституционности закона субъекта примененного или подлежащего применению в конкретном деле Конституционный Суд Российской Федерации примет решение о соответствии обжалуемого закона федеральной конституции, то гражданин вправе обратиться в аналогичный орган субъекта Федерации, ибо Конституция России не исключает того, что в субъектах Федерации степень гарантированности конституционных прав и свобод граждан может быть несколько выше, чем на федеральном уровне. Поэтому у лица, обратившегося с жалобой, могут быть основания надеяться на принятие иного решения судебным органом субъекта Федерации См: Брежнев О. В. Некоторые проблемы становления органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2002. ? № 1. - С. 33..
Также возникают вопросы о признании нормативного акта не подлежащим применению как не соответствующего конституции (уставу) субъекта в регионах, где нет конституционных (уставных) судов. Проверка соответствия конституции нормативных правовых актов вне связи с рассмотрением дела о защите конкретного права должна осуществляться в процедуре конституционного судопроизводства. Федеральный судья субъекта, где конституционный (уставный) суд не создан, будет обязан, как замечает А. Г. Жилин, принять заявление к своему производству уже в силу самого факта отсутствия в соответствующем регионе возможности иного судебного порядка. Поскольку «Иное бы не только не соответствовало положениям действующего гражданского и арбитражного процессуального законодательства, но и вступало бы в противоречие с конституционным правом на судебную защиту, поскольку часть публично-правовых споров в отдельных регионах страны при наличии у судов общей и арбитражной юрисдикции полномочия осуществлять прямой нормоконтроль исключилась бы из сферы судебного контроля» Жилин Г. А. Полномочия судов: порядок определения // СПС «КонсультантПлюс»..
Указанный подход поддерживается и самим Конституционным Судом Российской Федерации, допускающим рассмотрение соответствующих дел судами общей юрисдикции или арбитражными судами.
Конституционный Суд Российской Федерации признает конституционной ситуацию, при которой допускается изменение компетенции регионального конституционного (уставного) суда, даже если это влечет лишение прав лиц на обращение за защитой именно в этот орган. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 февраля 2006 года № 20-О указал, что переход в связи с изменением конституции (устава) субъекта от законодательной модели, включающей полномочие осуществления конституционного абстрактного нормоконтроля, к законодательной модели конкретного нормоконтроля, при котором конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации по обращениям граждан рассматривает дела о соответствии конституции (уставу) субъекта России лишь законов субъекта Российской Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, является конституционно допустимым См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Половцева Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 50 и 79 Устава Санкт-Петербурга, статей 15, 18, 20, 29, 30 и 37 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», а также отдельными положениями Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. № 20-О // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс»..
Подход обосновывается прерогативой региона самостоятельно определять порядок организации и деятельности данных судов, в том числе их компетенцию, а также тем, что гражданам гарантированы иные механизмы судебной защиты их прав, в частности, рассмотрение дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах.
Однако и этот алгоритм полностью не разрешает и не снимает проблемы. Справедливым кажется вывод о том, что часть таких «конституционных» дел в одних регионах страны будет рассматриваться и рассматривается только конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, в других регионах только федеральными судами общей юрисдикции или арбитражными судами, что породит проблему различий как минимум в процедуре судебной защиты одного права на территории страны, не говоря уже о возможности вынесения диаметрально противоположных решений. Эти выводы не говорят в пользу позиции абсолютной свободы усмотрения властей региона при решении вопроса о создании конституционного (уставного) суда.
Кроме того, региональные законодатели по-разному подходят к определению круга лиц, способных инициировать конституционное судопроизводство. Эти различия хорошо видны на примере анализа регионального законодательства, предусматривающего возможность участия прокуроров субъектов Российской Федерации в конституционном судопроизводстве.
К основным формам участия прокурора в деятельности региональных конституционных (уставных) судов можно отнести:
- ? обращение с запросом в суд;
- ? участие в заседаниях конституционного (уставного) суда с правом излагать свою позицию по рассматриваемым вопросам;
- ? выступление в качестве приглашенного лица См.: Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: учеб. / под ред. А. Я. Сухарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2008. ? С. 406..
Не все законы о региональных конституционных (уставных) судах предусматривают право прокурора субъекта Российской Федерации на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта с запросом о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта региональных законов, иных региональных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Среди установивших такое право? Республика Адыгея См.: О Конституционном Суде Республики Адыгея: закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. №11 // Ведомости ГС? Хасэ Республики Адыгея. - 1996. ? № 6., Республика Башкортостан См.: О Конституционном Суде Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 // Ведомости Государственного Собрания? Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. - 2004. ? № 3(177). ? Ст. 91., Республика Бурятия См.: О Конституционном Суде Республики Бурятия: закон Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. № 42-I // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. - 1995. ? № 2., Республика Ингушетия См.: О Конституционном Суде Республики Ингушетия: Конституционный закон Республики Ингушетия от 28 декабря 2001 г. № 10-РКЗ // Ингушетия. - 2002. ? № 5., Кабардино-Балкарская Республика См.: О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики: закон Кабардино-Балкарской Республики от 12 декабря 1997 г. № 38-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. - 1997. ? № 246 - 247., Республика Карелия См.: О Конституционном Суде Республики Карелия: закон Республики Карелия от 7 июля 2004 г. № 790-ЗРК // СЗ РК. - 2004. ? № 7., Республика Коми См.: О Конституционном Суде Республики Коми: закон Республики Коми от 31 октября 1994 г. № 7-РЗ // Ведомости Верховного Совета Республики Коми. - 1994. ? № 11. ? Ст. 160., Республика Марий Эл См.: О Конституционном суде Республики Марий Эл: закон Республики Марий Эл от 11 марта 1997 г. № 14-З // Марийская правда. - 1997. ? № 51., Республика Саха (Якутия) См.: О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве: конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 16-з № 363-II // Якутские ведомости. - 2002. ? № 25., Республика Северная Осетия? Алания См.: О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания: закон Республики Северная Осетия-Алания от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ // Северная Осетия. - 2001. ? № 127., Калининградская область См.: Об Уставном Суде Калининградской области: закон Калининградской области от 2 октября 2000 г. № 247 // Дмитрия Донского, 1. - 2000. ? № 83, 86, 89., Свердловская область См.: Об Уставном Суде Свердловской области: областной закон от 6 мая 1997 г. № 29-ОЗ // Областная газета. - 1997. ? № 69..
Еще меньше субъектов Российской Федерации предусмотрели право прокурора субъекта на обращение в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании региональной конституции (устава). Это Республика Башкортостан (статья 39 указанного республиканского закона № ВС-13/7), Республика Саха (Якутия) (статья 107 указанного республиканского закона № 363-II), Республика Северная Осетия - Алания (статья 3 указанного республиканского закона № 17-РЗ), Калининградская область (статья 79 отмеченного областного закона № 247).
Также не все региональные законы о конституционных (уставных) судах предусмотрели право прокурора обращаться в конституционный (уставный) суд субъекта с запросом о соответствии конституции (уставу) субъекта договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации. Указанные нормы содержатся лишь в законах Республики Адыгея (статья 3 Закона № 11, часть 1 статьи 101 Конституции Республики Адыгея) См.: О Конституционном Суде Республики Адыгея: закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. №11 // Ведомости ГС - Хасэ Республики Адыгея. - 1996. ? № 6; Конституция Республики Адыгея: принята сессией ЗС (Хасэ) ? Парламента РА 10 марта 1995 г. // Ведомости ЗС (Хасэ) ? Парламента РА. ? 1995. ? № 16., Республики Бурятия (статьи 3, 76 Закона № 41-I) См.: О Конституционном Суде Республики Бурятия: закон Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. № 42-I // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. ? 1995. ? № 2., Конституции Республики Ингушетия (статья 96 Конституции Республики Ингушетия) См.: Конституция Республики Ингушетия: принята Народным Собранием? Парламентом РИ 27 февраля 1994 // Конституции Республик в составе Российской Федерации. ? 1995. ? Выпуск 1., Кабардино-Балкарской Республики (статья 72 Закона № 38-РЗ) См.: О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики: закон Кабардино-Балкарской Республики от 12 декабря 1997 г. № 38-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. - 1997. ? № 246, 247., Республики Северная Осетия? Алания (статья 3 Закона № 17-РЗ) См.: О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания: закон Республики Северная Осетия-Алания от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ // Северная Осетия. - 2001. ? № 127..
К особенностям правового положения прокурора субъекта Российской Федерации относится закрепленная возможность участвовать в процессе осуществления конституционного судопроизводства в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации. Соответствующие законы Республики Адыгея, Республики Карелия предусматривают возможность приглашения для участия в заседаниях конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации представителя прокуратуры, с оговоркой о возможности при необходимости выяснения его мнения по рассматриваемому делу.
Законы Республики Башкортостан и Калининградской области не содержат прямого указания в перечне лиц, приглашаемых для участия в рассматриваемом деле, на прокурора. Однако законодатели указали на возможность приглашения «других должностных лиц», «представителей органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации».
Отдельные законы закрепляют право прокурора субъекта участвовать в заседании суда и излагать свою позицию по рассматриваемому делу. Такие формулировки содержатся в указанных выше законах Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Республики Северная Осетия? Алания.
Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является ценной, показательной для обеспечения верховенства Основного закона субъекта Российской Федерации. Значение этой роли осознают в первую очередь сами региональные судебные органы конституционного контроля.
Ознакомление с результатами деятельности указанных органов государственной власти, учет их правовых позиций является одной из задач их функционирования. В связи с чем в региональных законах предусматривается правило обязательного направления решений конституционных (уставных) судов субъектов отдельным лицам. В перечне адресатов во всех нормативных правовых актах законодательных органов субъектов значится прокурор субъекта Российской Федерации.
Исключение составляет лишь законодательство Республики Башкортостан. К лицам, которым направляются решения Конституционного Суда Республики Башкортостан, прокурор субъекта не относится (статья 80 Закона № ВС-13/7 См.: О Конституционном Суде Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. № ВС-13/7 // Ведомости Государственного Собрания? Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. - 2004. ? № 3 (177). ? Ст. 91.). Однако решения Конституционного Суда Республики Башкортостан могут быть также направлены «другим государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и общественным объединениям, должностным лицам и гражданам». Норма закона предполагает возможность направления решения суда прокурору субъекта по усмотрению Конституционного Суда Республики Башкортостан.
Хотелось бы отметить различные подходы «субъектовых» законодателей в отношении сроков, в пределах которых конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации обязаны направлять соответствующие решения указанным адресатам:
- ? Уставный Суд Санкт-Петербурга направляет постановления в течение двух суток после дня их подписания;
- ? Конституционный Суд Республики Бурятия - не позднее, чем в трехдневный срок со дня их подписания;
- ? Конституционный Суд Республики Карелия, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия), Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания, Уставный Суд Калининградской области, Уставный Суд Свердловской области - не позднее, чем в недельный срок со дня подписания;
- ? Конституционный Суд Республики Адыгея, Конституционный Суд Республики Башкортостан, Конституционный Суд Республики Дагестан, Конституционный Суд Республики Ингушетия, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, Конституционный Суд Республики Татарстан, Конституционный Суд Республики Тыва - не позднее, чем в двухнедельный срок со дня подписания.
Прокуроры субъектов заинтересованы не только в инициировании дела, участии в региональном конституционном судопроизводстве. Поскольку законом предусмотрена возможность рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации вопросов конституционности, например, отдельных актов субъектов Российской Федерации, обоснованным представляется предложение законодательно закрепить право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом.
Эти вопросы представляются важными, поскольку участие прокурора в деятельности судов осуществляется в соответствии с процессуальным законодательством. В частности Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает в разделе III полномочия прокурора при осуществлении надзора. Пункт 1 статьи 23 указанного закона устанавливает право прокурора (его заместителя) на принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Статья 28 рассматриваемого закона предусматривает аналогичную норму: прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Учитывая, что вопросы, отнесенные к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, рассматриваются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, установленное регионами регулирование приобретает особое значение.
Кроме того, хотелось бы подчеркнуть, что именно на прокуратуру возлагается надзор за юридической чистотой нормативных правовых актов, за соблюдением прав человека и гражданина, и от того, каким набором, в том числе процессуальных прав будет наделен этот орган, зависит степень «правовой» защищенности граждан соответствующего региона.
Таким образом, на основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации доказано, что отсутствие единообразного подхода к организации деятельности органов региональной конституционной юстиции:
Следует отметить, что принцип разделения властей распространяется на организацию государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Органы судебной власти субъектов находятся в одном ряду с органами законодательной и исполнительной власти, однако «судебные органы, к которым Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» относит конституционные (уставные) суды и мировых судей, представлены на местах в ``усеченном"" виде» Цалиев А. М. Судебная власть в системе разделения властей субъекта Российской Федерации // Российская юстиция. ? 2009. ? № 2. ? С. 7..
Нередко обсуждается возможность передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судов. Вместе с тем, если эта идея будет осуществлена, то в регионах, в которых не созданы конституционные (уставные) суды, принцип разделения властей до конца осуществляться не будет.
К выводу об обязательности создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации приходят и некоторые другие аналитики, отмечая, что «…Устав (Конституция) субъекта является высшим нормативным правовым актом этого субъекта и может применяться в ряде случаев непосредственно. В этом случае для защиты нарушенных прав гражданина Российской Федерации может потребоваться официальное толкование норм соответствующего Устава (Конституции). Ни гражданско-процессуальное, ни арбитражно-процессуальное федеральное законодательство не относит к полномочиям федеральных судов (общей юрисдикции или арбитражных судов) толкование законов и Уставов (Конституций) субъектов Федерации» Половцев И. Н. О необходимости существования уставного (конституционного) суда субъекта Российской Федерации / Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации: концепция и проблемы реализации: вторая ежегодная научно-практическая конференция «Право и политика - 2005». - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2005. ? С. 52..
Кроме того, для конституционного (уставного) суда установление конституционности акта - основная задача, для суда общей юрисдикции - одно из направлений деятельности. В суде общей юрисдикции используются правила гражданского процесса, в конституционном (уставном) суде - правила конституционного судопроизводства; право толкования основных законов субъектов Российской Федерации принадлежит лишь конституционным (уставным) судам.
Отмечается, что правовые позиции конституционных (уставных) судов часто содержат ориентиры для дальнейшей деятельности законодательных или нормотворческих органов См.: Корнюшенков Г. В. Допустимость обращений граждан в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Российский судья. ? 2004. - № 11. ? С. 39..
Выигрышность создания рассматриваемого вида судов обосновывается и решением политической проблемы перераспределения полномочий в системе разделения властей. Она же (проблема) одновременно является и причиной, по которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации отказываются от создания органов региональной конституционной юстиции на местах. Автор В. А. Кряжков отметил, что в последнее время доминирующее значение обрели органы исполнительной власти, а разделение властей, по сути, стало во многом условным, в связи с чем исчезла и нуждаемость данной системы власти в арбитрах См.: Кряжков В. А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. ? № 3. - С. 158.. Существование такой ситуации подтверждают также А. А. Иванин и С. Г. Павликов, отмечая, что Конституция Российской Федерации закрепляет особый статус органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), который можно охарактеризовать как «доминирующий». «Органы исполнительной власти совместно с главой субъекта стремятся к перераспределению полномочий в системе разделения властей, что может привести к нарушению конституционного баланса власти. …В этих условиях практически единственным механизмом, способным препятствовать узурпации власти, является деятельность конституционной юстиции, как на федеральном, так и на региональном уровне» Иванин А. А., Павликов С. Г. Обеспечение законности в деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации с участием конституционных (уставных) судов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. ? № 22. - С. 21..
Силу исполнительной власти в регионах обеспечивает и норма о финансировании соответствующих специализированных органов конституционного контроля из «субъектового» бюджета. «Действительно, на практике региональный суд чуть ли не напрямую зависит от губернатора, правительства или администрации субъекта РФ, поскольку именно на исполнительную власть субъекта РФ возлагается материальное и организационно-техническое обеспечение деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В этих условиях любой спор о юридической обоснованности решения исполнительной власти, переданный на рассмотрение регионального суда, неминуемо приобретает политическую окраску...» Горюнов В. В. О совершенствовании системы органов конституционного правосудия в России // Российская юстиция. - 2011. - № 9. - С. 43. Данный факт также должен быть учтен.
Положительной характеристикой рассматриваемых судов юристы, как уже было отмечено, рассматривают и попытки оказывать влияние на законодательную деятельность парламентов субъектов Российской Федерации, на законодательные инициативы, на содержание принимаемых законов. Основой для этого являются рекомендательные предложения резолютивных частей постановлений конституционных (уставных) судов, базирующихся на соответствующих статьях конституции (устава) субъекта Российской Федерации См.: Митюков М. А. Исполнение актов Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Российская юстиция. ? 2001. ? № 6. - С. 13..
Высоко оценивает результаты деятельности конституционных (уставных) судов при принятии законов и В. Н. Витрук, предлагая «при определении полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ прежде всего учесть их возможность осуществлять предварительный конституционный нормоконтроль» Павликов С. Г. О правовом регулировании деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российский судья. ? 2004. ? № 11. - С. 43.. Действительно, такие полномочия сыграли бы положительную роль в повышении качества регионального законодательства.
Следует обратить внимание и на то, что особую значимость приобрели бы конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации при наделении их правом давать заключения при приведении положений нормативных актов и договоров в соответствие с федеральным законодательством, включая Конституцию Российской Федерации, без обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Положительное или отрицательное заключение суда могло бы сориентировать органы власти, издавшие нормативный акт, либо заключившие договор на дальнейшие действия (устранение ошибок).
Таким образом, необходимость изменения правила об обязательности создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации может быть выведена из анализа вышеуказанных норм.
Рассмотренные положения позволяют сделать несколько выводов:
- 1. Россией взят курс на реализацию европейской модели конституционного контроля (создание специализированных органов, наделенных соответствующей компетенцией - Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации). Однако, данная модель все еще не реализована в полной мере.
- 2. Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации обладает собственной компетенцией. В целях подтверждения исключительности полномочий Конституционного Суда Российской Федерации предлагается внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»:
часть 1 статьи 18 изложить в следующей редакции: «Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно, независимо, на исключительной основе осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства».
Статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дополнить частью 6, в соответствии с которой «Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет предоставленные ему Конституцией Российской Федерации полномочия на исключительной основе».
3. В России к судебным органам государственной власти, специально созданным для осуществления конституционного контроля, относятся Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
В регионах, в которых не созданы специализированные органы конституционного контроля, вопрос о соответствии нижестоящих актов вышестоящим решается судами общей юрисдикции и арбитражными судами (однако эти органы государственной власти конституционное судопроизводство не осуществляют).
4. Отсутствие единообразного подхода к организации деятельности органов региональной конституционной юстиции:
- ? влияет на степень обеспеченности конституционного права граждан, проживающих в разных субъектах Российской Федерации, на судебную защиту;
- ? увеличивает разницу в обеспечении конституционности принимаемых (издаваемых) в разных субъектах Российской Федерации актов.
5. Диспозитивная норма части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающая право субъектов Российской Федерации на создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, должна быть изменена на императивное правило, устанавливающее обязательное учреждение таких органов, что позволит обеспечить принцип равноправия, равное право на судебную защиту независимо от места проживания граждан Российской Федерации; создать единую систему судебных органов конституционного контроля; реализовать принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации, а также установить единообразную компетенцию и процедуру осуществления конституционного судопроизводства судебными органами конституционного контроля субъектов Российской Федерации.
