Единство системы государственной власти Российской Федерации. Чтобы не было возможности

Во многих сферах жизни присутствуют такие понятия как централизация и децентрализация.

Эти понятия вошли в письменный английский в начале XIX века, когда политический деятель Франции впервые описал в своей статье существующую централизацию бюрократической власти и усилия граждан на пути к децентрализации государственных функций. В течение XIX и XX вв. идеи свободы и децентрализации достигли своего апогея благодаря политическим движениям анархистов.

В начале XX в. в ответ на централизацию экономических сил и политической власти появилось децентралистическое движение. Основной его идеей было обвинение промышленного производства в уничтожении относящихся к среднему классу владельцев магазинов и небольших производств (мануфактур) и продвигало идеи увеличения возможностей владения собственностью и возврата к жизни в небольших, локальных масштабах.

В рамках системного подхода под децентрализацией следует понимать такую реорганизацию протекающих внутрисистемных процессов, при которой значительная их часть переводится на более низкий уровень иерархии. Другими словами, это передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие, менее значимые, организации при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра.

Описание децентрализации простыми словами

Если говорить простым языком, то децентрализация – это перераспределение власти. Вся власть, которой обладал только центр начинает расходиться и по областям на места.

В условиях децентрализации происходит расширение и укрепление прав, полномочий, возможностей мест, отделов, областей, автономий, республик. То есть если все решения принимались в одном месте руководителем, главой, начальником, директором либо управляющим, то при децентрализации некоторой властью наделяются и подчинённые, освободив от некоторых функций своё руководство.

А еще проще – власть, принадлежавшая одному человеку, в условиях децентрализации начинает принадлежать многим людям.

Децентрализация — информация из Википедии

Децентрализация в производстве

На предприятии децентрализация характеризуется степенью власти, которой обладает руководитель организации. Сильная централизация на предприятии – это ярко выраженное единоначалие. В таких организациях, как правило, основным фактором успеха является высокая дисциплина, а принятие решений происходит все время одинаково, по стандартному сценарию.

Однако, современные рыночные отношения требуют гибкости и оперативности принятия решений, связанных с вопросами реализации продукции, обслуживания клиентов, разработки тактики фирмы. Нынешние условия ведения бизнеса показывают, что наиболее жизнеспособными и конкурентоспособными являются организации с большей степенью децентрализации. В условиях подобной структуры распределения власти сотрудники, занимающиеся продажей товаров и услуг наделены полномочиями, позволяющими самостоятельно принимать необходимые управленческие решения.

Обычно менеджер на децентрализованном предприятии без согласования с высшим руководством оперативно решает возникающие вопросы, тем самым обеспечивая увеличение скорости производственных процессов и осуществление реакций на внешние факторы. Это оказывает благотворное влияние на конечный результат производства.

На децентрализованных предприятиях весомую роль играют коллективные решения. Часто бывает так, что для решения сложившейся ситуации требуются мнения специалистов разных профессиональных областей и при комплексном подходе к проблеме находится разумный выход из сложившейся ситуации. Эффективным инструментом в борьбе с возникшими проблемами может стать именно взвешенное коллективное решение.

Предприятия с описываемой структурой управления обладают следующими характеристиками:

• решения, принимаемые низшими иерархическими структурами, являются более значимыми;
• выполнение организационных функций происходит в соответствии с принятыми решениями подразделений;
• контроль из центрального управления за действиями низших иерархических структур достаточно низок.

Большая степень децентрализации на предприятии способствует:

• увеличению управленческих навыков руководителей;
• увеличению навыков по конкурентоспособности в современных рыночных условиях, способствующих экономическому подъёму и улучшению производительности труда;
• самостоятельности руководства, начиная со среднего управленческого звена, при решении возникающих проблем, что тянет к осознанию и оценке их собственного вклада в получение результата и является существенной дополнительной мотивацией их труду.

Децентрализация в экономике

Рыночная экономика обязана быть частично децентрализованной, так как она характеризуется свободным не зависящим от предписаний и указаний сверху режимом хозяйственной деятельности граждан и их объединений.

Децентрализованная экономика в рыночных условиях не должна быть обременена установленным центром государственным планом, который безоговорочно подлежит выполнению. Вместо обязательного существует рекомендательный план-прогноз, который министерство предлагает регионам. Происходит не только ограничение прав центрального государственного или иного руководящего аппарата, но и делегирование планово-управленческих полномочий хозяйственным единицам, предоставление самостоятельности в принятии решений, а также в тактике и стратегии своих действий.

Однако, чтобы избежать хаоса и полнейшего разногласия рыночная экономика должна быть контролируемой и направляемой, поэтому полная децентрализация экономики невозможна и нежелательна. Экономика страны должна обладать системой правил экономического поведения, имеющей общий характер для всех участников экономического процесса.

Децентрализация в управлении государством

Процесс рассредоточения власти из центра по регионам и налаживание местного самоуправления за счет получения части полномочий от центральной власти является децентрализацией.

Этот механизм приносит пользу в случае гармоничного взаимоотношения между центром и регионами. Децентрализация в управлении государством – это передача ответственности за планирование, менеджмент и использование ресурсов от центрального аппарата управления на более низшие уровни.

Децентрализация тесно связана с распределением функций (или задач) между самыми низкими уровнями социального порядка, которые способны их выполнять.

Принцип субсидиарности – один из главнейших принципов распределения социальной помощи по мере необходимости между подразделениями. Именно данный принцип положен в основу Европейской хартии Местного самоуправления. Немаловажным является тот факт, что не все функции управления стоит переводить на места.

Исходя из принципа субсидиарности, совершать децентрализацию стоит, если это крайне важно для достижения поставленных целей и есть гарантии эффективного их выполнения и повышения качества управления.

Отличия децентрализации от федерации

Децентрализованное государство, где полномочия центрального аппарата власти в значительной мере переданы его составным частям занимает промежуточное место между унитарным и федеративным государствами. Оно в некоторой степени имеет сходство с федеративным устройством государства, которое заключается в наделении правом административно-территориальной единицы издавать законы, быть финансово независимой, а также возможным наличием автономии в своем составе.

Но между этими двумя системами управления существуют значительные различия.

Федерализм – это система правления, при которой властью обладает и общенациональное правление и региональное. Здесь присутствует конституционное признание автономии областей с защитой от посягательств на их суверенитет со стороны центральной власти.

Может быть частью политики как унитарного, так и федеративного государства. Децентрализация предусматривает автономию областей согласно принятым законам, верховная власть может решать, когда и какие полномочия передать регионам, а может их забрать в любой момент обратно. В этом случае большая часть налогов, собранных в административно-территориальных единицах передается в центральное управление, полномочия регионов небольшие, а все необходимо выпрашивать у главного руководства.

Плюсы и минусы децентрализации

Достоинства

• Укрепление демократии на местах. Менеджеры подразделений владеют значительным объёмом информации о местных условиях для принятия решений. Затраты на её передачу из центрального управления не нужны, все происходит на местном уровне.
• Улучшение социально-экономического развития, учитываются социально-территориальные интересы, более точно корректируется политика с учётом возникающих условий.
• Управленцы на местах принимают более своевременные решения, что для заказчиков наиболее привлекательно. Деятельность менеджеров наиболее эффективна благодаря тому, что они могут проявить инициативу, приобретают методом проб и ошибок ценный опыт, развивают управленческий талант. Появляется почва для взращивания новых администраторов, талантливых государственных служащих. Снижаются издержки на управление.
• Обеспечение свободы и прав человека за счет противодействия сторон.
• Сосредоточение знаний и умений высшего руководства на вопросах стратегического планирования благодаря передачи бремени ежедневных решений проблем управленцам на местах.
• Позволяет установить более гибкую систему регулирования без бюрократии, характерной централизованному управлению.

Недостатки

• Принятие управляющими подразделений некомпетентных решений в связи с недостатком информации, отсутствия согласованности целей между отделами и др.
• Дублирование исполняемых функций.
• Уменьшение лояльности по отношению к другим подразделениям общего целого.
• Обособленность частей, что приводит конфликтам, ослаблению контроля.
• Присутствие тенденции к втягиванию управляемого процесса в анархию и беспорядок.

Следовательно, децентрализация наглядно отражает характер отношений между руководителями различного уровня в системе управления будь то какая-либо сфера хозяйственной деятельности, предприятие, экономика или государство. Это новое качество управления, позволяющее максимально приблизиться к положительному результату.

Значение децентрализации заключается в невозможности решения из единого центра всех вопросов, возникающих у подразделений. Для этого полномочия распределяются по структурным единицам, обладающим достаточными возможностями для решения собственных проблем.

А.Ф. Минниахметов

МЕХАНИЗМ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве -это совокупность способов и приёмов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации). Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: а) правовую основу; б) организационные мероприятия; в) ресурсное обеспечение; г) контроль.

Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов:

1. законодательной базы разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, в качестве которой выступают федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и её субъектами;

2. законодательной базы ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах, включающей в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти.

Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и её субъектов, направленная на перенос баланса государствен-

ной власти с федерального уровня на региональный. При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации, а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.

В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд учёных выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволю-ция. Под деконцентрацией, или как её иногда называют, административной децентрализацией, понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.2 Таким образом, «сконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для

1 Альжани Ж.К. Некоторые подходы к определению понятия «децентрализация». Астана, 2002.

ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2007. № 10(34)

претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда ещё называют «административной децентрализацией».

Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность.1 Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики.2 Другие подразделяют формы децентрализации государственных функций на рассредоточение функций, делегирование полномочий и передачу полномочий.3

На наш взгляд, рассредоточение и делегирование полномочий являются разновидностями деконцентрации, а «деволюция» и «передача полномочий» - понятия синонимичные.

Преобладание той или иной формы децентрализации государственной функции является одним из критериев для определения степени децентрализации всей государственной власти. Чем масштабнее при разграничении полномочий применяется деконцентрация, тем сильнее в государстве процессы централизации государственной власти и наоборот, чем выше степень деволюции, тем выше степень децентрализации государственной власти.

В зависимости от того, органы власти какой ветви задействованы в осуществлении мероприятий, направленных на децентрализацию государственной власти, указанные мероприятия можно классифицировать на следующие группы: а) в законодательной сфере; б) в исполнительной сфере; в) в судебной системе.

1 Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 2.

2 Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 1.

3 Назарбаева Д. Правила игры / http:// www. dialog.kz /print. php?lan =russian&id=73&pub=841

Очевидно, что без ресурсного обеспечения, включающего наделение необходимыми для исполнения полномочий собственностью и финансовыми средствами, децентрализация государственной власти невозможна. Ресурсное обеспечение предусматривается в законодательных актах, регулирующих распределение полномочий, либо в специализированных нормативных правовых актах, например, в законе о бюджете. Разграничение налогов и расходных полномочий бюджетов разных уровней, расширение законодательных прав субъектов федерации в сфере государственных финансов, в частности, по установлению собственных налогов является важной составляющей ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти.

При рассмотрении ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти в федеративных государствах необходимо ответить на следующие три вопроса: 1) какой уровень власти определяет законодательные требования к объёму, качеству осуществляемых государственных функций, финансовые нормативы, уровень и структуру расходов на их реализацию; 2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для исполнения государственной функции; 3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции (к примеру, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счёт собственных средств или за счёт полученного трансферта).

Идеальным следует признать такое ресурсное обеспечение процесса децентрализации государственной власти в федеративном государстве, когда полномочия по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению оказываются закреплёнными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют, а федеральный уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций. В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за федеральным уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной меж-

дународной политики. В определённых случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение - за региональными органами власти. Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального и региональных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.

Наиболее распространёнными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доли расходов и доходов региональных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета стра-ны.1 Однако эти показатели не учитывают ни степень самостоятельности региональных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах региональных бюджетов), ни степень финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах региональных бюджетов). Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции - за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли региональных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

Децентрализация государственной власти предполагает не только право соответствующего уровня государственной власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью децентрализации государственной власти является ответственность за результаты своей деятельности. Как известно, контроль за осуществлением полномочий органами государственной власти существует во

всех государствах. Отличительной особенностью децентрализованных государств является высокая роль в контролирующей деятельности институтов гражданского общества.

Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям, решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Тип преобладающего контроля в

БАЗЕЦКАЯ А.И., ГЕЛЕВЕРЯ Е.М., КОВАЛЕВСКАЯ А.В., ПУШКАРЬ Т.А. - 2014 г.

К ВОПРОСУ О КАТЕГОРИЯХ «ФЕДЕРАЦИЯ» И «ФЕДЕРАЛИЗМ»

ПАХОМОВ ВИТАЛИЙ ГАВРИЛОВИЧ - 2015 г.

И.Ф. ЛЯПИН,

докторант РАГС при Президенте РФ

Анализируя принцип децентрализации государственной власти в современной России, автор приходит к выводу, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей и при изучении его следует использовать комплексный подход.

Analysing principle of decentralization of state power in modern Russia, an author comes to the conclusion, that decentralization - more general concept as compared to the division of authorities and at the study of him it is necessary to use complex approach.

Изменение параметров современного государственного строительства в нашей стране, вызванное принятием всенародным голосованием новой Конституции РФ, направлено, в том числе, на демократизацию российского общества и государства. Применительно к последнему это раскрывается через государственную власть, точнее, через ее децентрализацию.

В последние годы проблема децентрализации стала гораздо активнее обсуждаться и в юридической литературе и на научных форумах. Повышение научного внимания к данной тематике связано, как нам представляется, с тем, что комплекс мер, предпринятый в России в целях обеспечения государственного единства и территориальной целостности страны, не только принес близкий к искомому результат, но и начал подавлять имманентные федеративному государству децентрализационные процессы. Возможно, что колебания между централизацией и децентрализацией являются определенным фактором развития государственности. Однако, как представляется, амплитуда таких колебаний должна укладываться в конституционно-правовую систему координат с учетом результатов научно-отраслевых юридических исследований данного направления государственного строительства.

Определенным импульсом в деле разработки вопросов децентрализации государственной власти явилось то, что эта проблема с 2000 года в той или иной степени присутствует в посланиях главы государства федеральному парламенту, определяющих, как отмечено в п. «е» ст. 84 Конституции России, основные направления внутренней и внешней политики государства. Так, в 2000 г. Президент России отметил, что «у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство», тем самым констатировал его некий промежуточный характер и поставил перед научным сообществом задачу исследовать его конструктивные свойства в целях дальнейшего совершенствования российской государственности. В 2001 г. было сказано, что «обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти». И хотя в данном послании превалировали задачи консолидирования государственной власти, первым приоритетом было именно «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции», что непосредственно связано с вопросами децентрализации.

В контексте задач реформирования административной сферы в 2002 г. Президент России подчеркнул необходимость «перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям», а в 2003 г. - «провести радикальное сокращение функций госорганов… в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти…».

В посланиях 2004 и 2006 гг. вопросы децентрализации были означены в контексте содержательной сферой деятельности органов государственной власти.

Так, указывалось на потребность четкого установления и разграничения ответственности уровней власти в сфере социальной поддержки населения, на привлечение всех субъектов Российской Федерации к активному участию в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ - с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти; на необходимость продолжения процесса передачи полномочий: «надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые по своей сути сейчас финансируют муниципальные полномочия». В послании 2005 г. было обращено внимание на проблему распределения властных полномочий между государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) «сложноподчиненных» субъектов Российской Федерации. Своеобразным итогом предпринимаемых в течение 6 лет шагов был сделанный Президентом РФ в послании 2007 года вывод, что «сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня».

Вопросы децентрализации вернулись в сферу современных научных государственно-отраслевых исследований, как представляется, и потому, что Россия вышла на новый уровень федеративного строительства, которому децентрализационные начала имманентны.

С учетом того, что проблемы разграничения полномочий между уровнями государственной власти, введенных Президентом РФ в разряд основных направлений внутренней политики, а правовая политика составляет ее часть, юридическая наука ответственно включилась в исследование данной сферы науки и практики. При этом наблюдается объективная позиция реабилитации феномена децентрализации, который в период постсоветского государственного строительства успел снискать самые негативные оценки.

В частности, децентрализация называется в числе объективных причин ослабления государственной власти. Слабость же центральной власти, помноженная на функциональные (разделение властей) и особенно структурные (утверждение «настоящего федерализма") преобразования, привели, по мнению Б.С. Эбзеева и В.И. Радченко, к тому, что «процессы децентрализации власти… стали неуправляемыми". В публикациях юридического, экономического, политического характера единодушно признавалось, что кризис административного потенциала российского государства после распада Советского Союза имел одним из своих последствий и «обвальную» децентрализацию. Значительная часть ресурсов и полномочий Центра оказалась в руках региональных властей, получивших возможность весьма произвольно исполнять (либо не исполнять) федеральные законы, в то время как Центр располагал достаточно ограниченными средствами по принуждению регионов.

Так называемый парад суверенитетов, обернувшийся разрушением единства правового пространства России, можно признать наиболее показательным примером «децентрализационного негатива». Децентрализацию определяют соотносимым «мерилом» опасности, связанной с чрезмерной концентрацией власти на общефедеральном уровне.

Справедливо обращается внимание на то, что ввиду отсутствия серьезных научных разработок концепции децентрализации публичного управления, реформирующих программ ее горизонтальной и вертикальной реализации, «получилось, что в современный период категория «децентрализация» утратила для России свой ярко демократический окрас как неотъемлемый атрибут правового государства и гражданского общества, стала неким тормозом в процессе дальнейшего реформирования многих сфер нашей жизни, в том числе и правовой». Однако очевидно, что проблема кроется не в децентрализации как таковой, а в том, что надлежащие конституционно-правовые механизмы, обеспечивающие целесообразное воплощение ее созидательного ресурса в России еще не получили должного научного и практического развития.

В целях раскрытия конституционных аспектов децентрализации государственной власти в России целесообразно рассмотреть различные исследовательские подходы, представленные в юридической литературе с учетом государственно-отраслевых особенностей. В научных работах, касающихся децентрализации государственной власти, исследователи исходят преимущественно из сопоставления ее с централизацией, в том числе, в рамках юридической конструкции «централизация - децентрализация».

По словам С.А. Авакьяна, «проблемы централизма … и децентрализации в их конституционно-правовом преломлении, пожалуй, наиболее актуальны для любых современных государств, независимо от их размеров. Тем более они актуальны для Российской Федерации в силу ряда факторов - складывающегося государственного строительства в нашей стране, федеративного устройства государства, отношений центра и регионов…».

Ю.А Тихомиров, выявляя проблемы модернизации государства, отмечает, что поиск нового соотношения между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией в системе исполнительной власти выступает вариантом развития организации публичной власти.

Раскрывая понятия централизации и децентрализации, Г.В. Мальцев, выступая на семинаре «Централизация: каковы пределы?» (Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 31 октября 2006 г.), особо подчеркнул целесообразность их рассмотрения с двух противоположных сторон. Так, с одной стороны, централизация как процесс может совпадать с процессом стабилизации, в данном случае централизация способна удерживать систему в рамках единства, целостности. С другой стороны, при неправильном ее использовании этот процесс содействует бюрократизации и способен привести систему управления к развалу. Децентрализация же играет совершенно другую роль, а именно - обеспечения динамизма в системе. Децентрализация, не выходя за рамки возможного, направлена на освобождение элементов системы от скованности.

Централизация и децентрализация государственной власти рассматриваются как базовые принципы, понимание и обоснованное применение которых имеют большое значение для организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях; как принципы, через баланс которых происходит реализация властных полномочий на региональном уровне в целях оптимизации системы политического руководства в условиях федеративного развития государств; как «два диаметрально противоположных подхода к проблеме оптимального государственного устройства»; как встречные процессыкак «параллельные или с некоторым временным разрывом процессы»; как элементы основного противоречия федеративных государств; как взаимоисключающие тенденции, вынуждающие корректировать вектор модернизации федерации; как существующие в мировой практике конституционного регулирования тенденции распределения остаточных предметов ведения; как «парные» категории; в контексте насущных вопросов, с которыми сталкивается практически любое федеративное государство на определенном этапе своего развития: каким образом не допустить чрезмерной децентрализации и при этом не прийти к излишней централизации властных полномочий. Одновременно высказывается и мнение, согласно которому, усиление централизации, ведущее к сильной федеральной власти, «способствует децентрализации второго порядка - перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего».

Из приведенных подходов следует, что, во-первых, децентрализация является комплексным феноменом и, во-вторых, большинство авторов связывают децентрализацию с федерализмом, а иногда употребляют «децентрализацию» и «федерализацию» как синонимы. Однако федерализм (федерализация) является лишь частным случаем децентрализации. Децентрализация имманентна федерализму, но не сводима к нему. Поэтому определять федерализм через децентрализацию закономерно, но относить децентрализацию исключительно к федерализму ошибочно. В поддержку данного вывода выступают и следующие суждения. Так, по словам Р. Уотса, «сущность федерализма как нормативного принципа состоит в одновременном сохранении и единства, и децентрализации». П. Кинг обратил внимание на наличие подходов, согласно которым федерации понимаются «как образования, занимающие некоторое промежуточное положение … между предельной централизацией и полной децентрализацией». Д. Элейзером предложено понимать федерализм в качестве сочетания «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие на основе децентрализации». И. Осагхи, сравнивая федерализм с унитаризмом, определил его как степень децентрализации. Именно степень децентрализации властных полномочий положена в основу классификации федеративных государств, предложенной В.Г. Введенским и А.Ю. Гороховым. Ими выделены группы стран с высоким, умеренным и низким уровнем децентрализации

Исследуя механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, Э.Р. Шайхлисламов представил его как совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

Т. Фляйнер и Л. Фляйнер подметили зависимость уровня децентрализации государственной власти от существующей правовой традиции. Система общего права в отличие от континентально-европейского права не опирается на иерархию норм, чем и объясняется, почему американская система допускает гораздо более полную децентрализацию, чем, например, российская.

Характеризуя российскую модель федерализма, закрепленную Конституцией РФ, В.А. Черепанов отметил достаточно высокий уровень децентрализации государственной власти, уточнив при этом, что «правовая действительность значительно отличается от конституционно-правовых возможностей». По мнению С.А. Авакьяна, в России, напротив, «налицо не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства».

В данных оценках более взвешенной представляется обобщение, сделанное С.Н. Махиной. Она отмечает, что как и во всяком реформируемом государстве, в Российской Федерации пока еще не найдена та оптимальная степень сочетания децентрализации и иных методов управления, которая позволила бы говорить об эффективности, рациональности, экономичности и, главное, о высоком качестве публичного управления на общегосударственном, региональном и местном уровнях.

Преобладание исследований децентрализации государственной власти в контексте федерализма фактически указывает на ее более выраженную «вертикальную» составляющую. Этой позиции категорично придерживается, например, В.И. Савин, отмечающий, что понятие децентрализация в связке с централизацией предполагает «характеристику публичной власти только в одной плоскости - по вертикали ее организации». По нашему мнению, «вертикальная» составляющая децентрализации не является единственной и исчерпывающей.

Расширить представления о децентрализации позволит определенное абстрагирование. В самом общем смысле она воспринимается как разделение, разграничение. Без специальных теоретических углублений можно утверждать допустимость отнесения этих значений к государственной власти. Именно в приведенных словах о феномене децентрализации государственной власти повествуется в Конституции РФ, из положений которой выводимо, что единая система разделения государственной власти реализуется в двух измерениях - «горизонтальном» и «вертикальном». Первое - является универсальным и в определенных национальных интерпретациях присутствует в большинстве государств мира. Второе - более характерно для федеративных государств, хотя присутствует и в унитарных, что дает основание выделять децентрализованные унитарные государства. «Разделение государственной власти» является более общим, родовым понятием по отношению к «горизонтальной» и «вертикальной» ее разновидностям. Именно с первым видом, прежде всего, ассоциируется выражение «разделение властей».

Разделение властей, являясь важнейшей составляющей функционирования демократического государства, элиминирует возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Анализ исследований, посвященных теории и практике разделения властей, дает основания утверждать, что в этой части отечественная наука предлагает различные варианты адаптации существующих теорий разделения властей к российской действительности. Встречаются и обоснования того, что «некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении. Пересмотру, по мнению А.Д. Керимова, подлежат укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных властей - законодательной, исполнительной и судебной, и прежде всего об их значимости и роли в государственной системе общества.

«Горизонтальный» срез разделения властей в России поддерживается конституционным принципом, сформулированным в ст. 10 Конституции России. Согласно ему «государственная власть» в нашей стране осуществляется на основе «разделения» на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение власти на три функциональные ветви в государстве, как известно, вызвано необходимостью четкого определения функций, компетенции и ответственности различных органов государственной власти; обеспечения на конституционной основе возможности контролировать ими друг друга напрямую или опосредовано; эффективного противостояния злоупотреблениям властью.

Названная конституционная норма воплощается не только на федеральном уровне в лице соответствующих самостоятельных федеральных органов государственной власти, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь также наличествуют самостоятельные законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти. Это утверждение основано на конституционной теории, отражено в конституционно-правовом регулировании и реализуется в конституционной практике. Именно об этом свидетельствует, например, п. «д» ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий, что в соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо прочего, осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. В данном случае разделение государственной власти проявляется двояко. С одной стороны, существует «горизонтальный срез» такого разделения, поскольку субъектами Российской Федерации, как это прямо прописано в ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, реализуется государственная власть. С другой, перемещение законодательных функций на уровень субъектов Федерации и наделение их полномочиями принимать законы не только в сфере исключительного ведения субъектов (ст. 73 Конституции РФ), но и их совместного ведения с Российской Федерацией (ст. 72 Конституции РФ).

Следовательно, в законодательной сфере обнаруживает себя децентрализация нетипичного «вертикального» свойства, когда федеральный парламент и законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (в отличие от органов исполнительной власти) не находятся в иерархической зависимости. Взаимоотношения здесь выстраиваются по координационному типу, что характерно для субъектов властеотношений, имеющих равный правовой статус. Одновременно рассматриваемые органы представляют разные уровни государственной власти. Аналогичная нетипичность обнаруживается и в сфере конституционного правосудия, поскольку Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не находятся в отношениях власти и подчинения. Конституция РФ «прямо не предусматривает такую вертикаль, при которой наверху Конституционный Суд, а внизу - конституционные суды субъектов».

Приведенные рассуждения дают основания утверждать, что децентрализация государственной власти, во-первых, имеет «горизонтальную» обусловленность, во-вторых, обнаруживает определенные модификации в сфере действия разных ветвей триады государственной власти. Последнее дополнительно подчеркивает многогранность и неодномерность феномена децентрализации государственной власти.

В связи с рассмотренными проявлениями конституционного принципа разделения государственной власти в ключе децентрализации представляется уместным вывод М.В. Мархгейм, согласно которому, «в углублении разделения властей по вертикали и горизонтали с одновременным четким разделением функций и полномочий различных органов и уровней власти», помимо прочего кроется «успех России в переходе к современному демократическому государству…».

Другая ассоциация с децентрализацией государственной власти, как мы уже отмечали, связана со словом «разграничение», которое использовано в самом тексте Конституции РФ. Исходя из формулировки ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, объектами «разграничения» являются «предметы ведения и полномочия» между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом четко установлено, что такое разграничение возведено в ранг не только основ федеративного устройства, но и основ конституционного строя Российской Федерации. Уточнение правовых начал разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти осуществлено ч. 3 ст. 11 Конституции России.

Следовательно, помимо вертикального уровня децентрализация государственной власти проявляет себя и на горизонтальном. Если в первом варианте объектом «децентрализации» являются «предметы ведения и полномочия», то во втором - превалируют «функции», но не исключаются и «властные полномочия», что поддерживается реализацией принципа «сдержек и противовесов», который в России проявляется через легальное взаимопроникновение ветвей власти в компетенцию друг друга. По словам Б.П. Елисеева, использование системы «сдержек и противовесов» означает, что разделение труда между различными ветвями власти не является абсолютно строгим, а напротив включает в себя те или иные формы совместного участия различных органов власти при решении наиболее важных вопросов.

Исходя из вышеизложенного, опираясь на рассмотренные подходы к пониманию децентрализации, а также на конституционные положения, ее касающиеся, представляется возможным определить децентрализацию как комплексную категорию, качественная определенность которой опосредуется системным единством и разделением публичной власти, а также национальными особенностями формы государственного устройства и сложившейся правовой традицией.

Предлагаем трактовать децентрализацию государственной власти в широком и узком смыслах. Первым охватываются всякие конституционные формы рассредоточения государственной власти, что сближает децентрализацию с системой разделения властей, которая проявляет себя и по «горизонтали», и по «вертикали». Здесь следует уточнить, что децентрализация может осуществляться не только на государственном уровне, но и на ином публичном. Принцип разделения властей касается только государственного ее сегмента. Поэтому есть основания утверждать, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей.

Децентрализация государственной власти является более широким по отношению к системе разделения властей явлением и по своей правовой природе. Так, разделение властей опосредуется конституционными установлениями и конкретизируется законодательным путем. Децентрализация, помимо этого, может иметь еще и договорную природу, наличие которой обусловливает динамизм и вариативность данных процессов.

В узком смысле децентрализация государственной власти - это такой конституционный способ рассредоточения власти, при котором в установленном порядке, в предусмотренных пределах, объемах и формах осуществляется целесообразное переведение властных полномочий с общегосударственного на иной, сложившийся в конкретной стране уровень власти.

В традиционном смысле децентрализация государственной власти также представляет конституционный способ ее рассредоточения, который касается нисходящего перемещения полномочий между органами, представляющими исполнительную функциональную ветвь государственной власти. В данном варианте децентрализации свойственен императив контроля, который осуществляет властно-полномочный «донор» в отношении соответствующего «реципиента».

Представляется, что только при комплексном исследовании особенностей и ресурсов децентрализации государственной власти можно постичь ее глубокое демократическое назначение, оптимизировать соотношение различных форм децентрализации в целях повышения эффективности функционирования государства, выявить механизм реального обеспечения государственного единства последнего.

Библиография

1 См., например: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2; Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1; Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7.

2 См., например: Международная научная конференция «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы». - М.: 7-9 апреля 2005 г.

3 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим» // Российская газета. 2000. 11 июля.

4 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.

5 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.

6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

7 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.

8 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.

9 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

10 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007, 27 апреля.

11 См.: Делягин М.Г. Россия после Путина. Неизбежна ли в России «оранжево-зеленая» революция? - М.: Вече, 2005. С. 416.

12 См.: Эбзеев Б.С., Радченко В.И. Единство и целостность государства как интегративный принцип государственного строительства (опыт истории и современность) // Законодательство и экономика. 2004. № 11.

13 См., например: Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: Политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. - М.-СПб.: Летний сад, 2000. С. 88-108; Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. - М.- СПб.: Летний сад, 2001. С. 47-87.

14 См., например: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М.: МГУ, 2000; Он же. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М.: РАГС, 2001; Федоров А.В. Проблемы обеспечения единого правового пространства. // Адвокат. 2002. № 8.

15 См.: Савин В.И. Коллизии в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. - М.: Изд-во МГИМО (У), «Экон-Информ», 2005. С. 94-97.

16 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. - С. 23-24.

17 Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

18 Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4.

19 СМ.: Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

20 См.: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.

21 См.: Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1. - С. 4-6.

22 Воронина Н.В., Бабанин В.А. Конституционное регулирование налоговых правоотношений на современном этапе // Все для бухгалтера. 2006. № 17.

23 См.: Митрохин С. Децентрализация власти в России // http://www.yabloko.ru/Themes/SG /decentr.html

24 Тихомиров Ю.А. Государственное управление: модели и реальность // Право и экономика. 2006. № 4.

25 См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 42.

26 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4.

27 См.: Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. № 2.

28 См.: Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. С. 10.

29 См.: Павлушкин А.В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. № 12.

30 Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. Т. 5. 2000. № 1. С. 27.

31 См., например: Овсепян Ж.И. О «географии» распространенности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации и причинах «пробуксовки» (торможения) процессов федерализации (децентрализации) конституционной (уставной) юстиции в региональных субъектах Российской Федерации // Ученые записки: сборник научных статей. Юридический факультет РГУ. Ростов н/Д., 2000. Вып. 2.

32 Watts R.L. Comparing Federal System. Kingston, 1999. P. 6.

33 Кинг П. Классификация федераций // Полис. 2000. № 5. С. 9.

34 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106.

35 Osaghae E.A. A Reassessment of federalism as a Degree of Decentralization // The Journal of Federalism. Vol. 20. Winter 1990. № 1. P. 85-86.

36 См.: Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002. - С. 66-73.

37 См.: Шайхлисламов Э.Р. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве // История государства и права. 2007. № 20. С. 6-7.

38 См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. № 1. - С. 84.

39 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 30.

40 См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

41 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. С. 22.

Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. - С. 10.

Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 1999.

См., например: Чиркин В.Е. Разделение властей: Социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М., 1995; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1997; Баренбойм П.Д. Дух Конституции России и восточное происхождение «западной» доктрины разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 1; Булаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 8.

Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9, 10.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Минниахметов Алмаз Фанилович. Децентрализация государственной власти в федеративном государстве: 12.00.01 Минниахметов, Алмаз Фанилович Децентрализация государственной власти в федеративном государстве:теоретико-правовое исследование: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 Уфа, 2007 192 с., Библиогр.: с. 149-162 РГБ ОД, 61:07-12/2046

Введение

Глава I. Теоретические аспекты децентрализация государственной власти в федеративном государстве

1.1. Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве: 12

1.2. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве 28

1.3. Типология федеративных государств в зависимости от степени децентрализации государственной власти 40

1.4. Проблемы соотношения децентрализации и централизации государственной власти 70

Глава II. Проблемы совершенствования механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

2.1. Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект 80

2.2. Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 85

2.3. Организационные мероприятия механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 94

2.4. Ресурсное обеспечениев механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 126

2.5. Совершенствование контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 133

Заключение 143

Список использованных источников и литературы 149

Приложение 1 163

Приложение 2 181

Введение к работе

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с процессами децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

В последние десятилетия, характеризующихся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, максимально приближенной к народу.

Рассмотрение вопросов децентрализации государственной власти для демократизации государственного управления в федеративном государстве, выявление сущностных особенностей механизма децентрализации и моделей его применения в различных государствах позволит осуществить выбор оптимальной модели децентрализации государственной власти в Российской Федерации, а также будет способствовать демократизации государственного управления в нашей стране.

Степень научной разработанности темы. Вопросы демократизации государственного управления были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости демократического управления государством общества и связанным с этим распределением государственных функций между различными органами.

О необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж.Блан, М. Бэрджесс, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вудард, А. Гамильтон, Дж. Джей, Х.Д. Диккерман, а также российские специалисты в области государственного строительства Золотарева М.В, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Столяров М.В., Фадеева, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Ф.Х. Гумерова,

4 Б. Зигана, Л.М. Карапетяна, А.Н. Клечкина, О.Е. Кутафина, И.А. Ледяха, Ю.Б. Люлина, Ф.Р. Основина, Ф.М. Раянова, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, В.Н. Тихонова, А.Г., Чеботарева, З.М. Черниловского, Б.Н. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.

При наличии множества трудов, посвященных отдельным аспектам децентрализации государственной власти, комплексных исследований децентрализации государственной власти в федеративном государстве, выявления механизма децентрализации и проблем его функционирования в Российской Федерации в отечественной юридической науке пока не проводилось. Российскими и западными учеными до сих пор не выработано универсального подхода к определению термина «децентрализация государственной власти», его сущности и методов реализации.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами децентрализации государственной власти в федеративных государствах и практикой их реализации в современных федеративных государствах.

Предметом исследования выступают понятие, субъекты, цели, задачи и принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве, механизм децентрализации государственной власти в федеративных государствах и его составляющие, модели децентрализации государственной власти в федерациях.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании процессов децентрализации государственной власти в федеративных государствах, определении оптимальных моделей децентрализации государственной власти в федерациях и разработке на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

5 Основные задачи диссертационного исследования:

Разграничение понятий «децентрализация», «регионализация»,
«федерализм»; определение понятия «децентрализация государственной
власти в федеративном государстве»;

выявление субъектов, целей, задач и принципов децентрализации государственной власти в федеративном государстве;

определение понятия «механизм децентрализации государственной власти»; исследование составляющих механизма децентрализации государственной власти в федеративных государствах;

Сравнительно-правовой анализ сложившейся децентрализации
государственной власти в современных федеративных государствах;

формулировка предложений по оптимизации механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.

При решении поставленных задач использованы современные методы познания, вьшвленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа децентрализации государственной власти в федеративных государствах. Автором дано определение термину «децентрализация государственной власти в федеративном государстве», что позволило разграничить понятия «децентрализация», «федерализм» и «регионализация». Определены и

проанализированы принципы, цели и задачи децентрализации государственной власти. Дано понятие механизма децентрализации государственной власти и рассмотрены его элементы. В диссертации рассмотрены различные модели децентрализации государственной власти в федеративных государствах (в том числе - в Российской Федерации), содержатся предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

1. «Децентрализация государственной власти в федеративном
государстве - это осуществляемый с целью демократизации
государственного управления перенос баланса государственной власти с
федерального на региональный уровень, который происходит путем
рассредоточения, наделения и передачи определенных государственных
полномочий и ресурсов от федеральных органов государственной власти
органам государственной власти субъектов федерации».

2. Централизация и децентрализация взаимосвязаны и дополняют
друг друга, поэтому проблема выбора между централизацией и
децентрализацией - это выбор оптимальной организационной структуры
управления, которая, помимо демократизации государственной власти,
должна обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов.

Субъектами децентрализации государственной власти в федеративных государствах являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. Местное самоуправление может выступать субъектом децентрализации публичной, но не государственной власти.

Децентрализация государственной власти в федеративном государстве базируется на следующих принципах:

принцип единства и системности;

принцип комплементарное;

принцип субсидиарности;

принцип демократизма;

принцип ресурсной обеспеченности.

5. Децентрализация государственной власти осуществляется при помощи определенного механизма. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

Механизм децентрализации государственной власти включает в себя следующий ряд составляющих:

I. Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве:

I. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций
и ответственности между органами государственной власти федеративного
государства и его субъектов.

2 Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

II. Организационные мероприятия:
1.В законодательной сфере:

1) наделение значительным объемом законодательных полномочий
региональных парламентариев;

2) участие региональных парламентов в законодательном процессе на
государственном уровне.

3) применение системы общего права;
2.В исполнительной сфере:

1) отсутствие жесткой вертикали власти (отношений подчинения);

2) демократические формирование и роспуск исполнительных
органов государственной власти субъектов федерации.

3. В судебной сфере - наличие или отсутствие у субъекта права
принимать решение об организации и функциях судебной системы;

4. Участие региональных органов государственной власти в
формировании федеральных органов государственной власти;

III. Ресурсное обеспечение;

IV. Контроль (преобладание общественного контроля над
государственным).

6. Анализ истории Российского государства показывает, что
временами в России происходило изменение баланса власти между
различными уровнями государственного управления, однако данные
процессы не были связаны с децентрализацией государственной власти, а
были обусловлены другими причинами, в числе которых - стремление
решить национальный и территориальный вопросы.

7. Механизм децентрализации государственной власти в Российской
Федерации в настоящее время находится в стадии становления, при этом, если
правовую базу децентрализации государственной власти можно считать в
недостаточной мере, но все же сформированной, то организационные мероприятия
по децентрализации государственной власти в нашей стране проводятся пока слабо.
Кроме того, существуют значительные проблемы в развитии таких составляющих
механизма децентрализации, как ресурсное обеспечение и контроль.

8. Политико-правовые коллизии, которые возникают между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как
формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства механизма
децентрализации, прежде всего, в сфере разграничения полномочий.

1) в целях создания в Российской Федерации достаточной для проведения децентрализации государственной власти в сфере разграничения полномочий законодательной базы представляется необходимым принять по примеру Казахстана Концепцию разграничения полномочий между уровнями

9 государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений;

в целях уточнения перечня вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты, целесообразно принять соответствующий федеральный закон;

в федеральное законодательство следует внести изменения, предусматривающие, что высшее должностное лицо субъекта Российской федерации несет ответственность за свою деятельность не перед Президентом, а перед Правительством Российской Федерации;

4) в качестве основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российского Федерации и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо законодательно закрепить такое положение, как утрата доверия со стороны населения;

5) в целях решения проблемы «коллизий» решений
Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации представляется
возможным перераспределить полномочия Российской Федерации и ее
субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия, с целью
устранения совпадающих полномочий либо признать совпадающие
полномочия Конституционного Суда Российского Федерации и
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в
качестве сферы совместного ведения (конкурирующих полномочий)
Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления
конституционного правосудия;

6) необходимо обеспечить с учетом опыта зарубежных федераций
реальное участие субъектов Российской федерации в формировании
федеральных органов государственной власти путем изменения порядка
формирования федеральных органов государственной власти;

7) требуется установление такого порядка, при котором
дополнительные доходы регионов (сверх плановых доходов, принятых в
качестве базы), полученные ими в результате проведения собственной
экономической политики, распределялись бы между федеральным и
соответствующим региональным бюджетами в пропорции, позволяющей
заинтересовать регионы в расширении собственной экономической базы;

8) необходимо вовлечение населения в сферу общественного
контроля.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленных проблем, так и тем, что сформулированные в ней выводы и обобщения, в определенной мере, развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права.

Практическое значение диссертации заключается в том, что предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.

Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав,

11 включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве

В истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, - в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам.

В науке распространено мнение, что соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм государственного устройства - унитаризма и федерализма1.

По мнению ряда ученых, наивысшей степени развития процесс децентрализации получает только при федеративном устройстве государства. К примеру, В.Б. Пастухов полагает, что по своей сути федерализм может быть понят как высшая ступень современного развития разделения власти, образования, говоря «американским языком», благодаря системе гражданских сдержек и противовесов, ограничивающих централизованный этатизм на различных уровнях («этажах») государственного устройства - федеральном, региональном, местном. На этой ступени принцип ограничения власти путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви дополняется формированием еще одного противовеса государственным прерогативам в виде контрвласти субъекта федерации.

Данное утверждение представляется достаточно спорным. Действительно, федерация предполагает наиболее полное и последовательное разделение функций, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеральными и субъектов федерации. Это является следствием специфики федерации, в которой в качестве источника власти выступают не только все граждане государства (народ в целом), но также население (граждане) его территориальных образований (субъектов федерации). Однако можно привести немало примеров, когда составные части унитарного демократического государства более автономны и независимы, нежели субъекты федеративного государства (например, в унитарной Франции и федеративной Индии).

Определить, почему не всегда федеративная форма государственного устройства сопровождается значительной степенью децентрализации государственной власти, причины и способы решения этой проблемы позволит решить системное исследование соотношения понятий «федерализм» и «децентрализация», механизма децентрализации и моделей децентрализации в федеративных государствах.

Следует отметить, что в российской и зарубежной юриспруденции выработаны десятки всевозможных определений понятий «федерализм» и «федерация». Однако, как справедливо отмечают В.Е. Чиркин, Э.В. Тадевосян, в последние годы термин «федерация» становится достаточно размытым: «такая неопределенность, выражающаяся, прежде всего, в неоправданно расширительном применении этого понятия, приводит, с одной стороны, к неправомерному смешению государственного федерализма

3 Пастухов В.Б., Новый федерализм для России: институционализация свободы // Полис. 1994. №3. и негосударственного (например, организационно-политического), а с другой - к такому расплывчатому истолкованию федерализма, когда чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию».4

Как известно, в последнее время существенные различия между унитарными и федеративными государствами, а также между федерациями и конфедерациями стираются. Так, в настоящее время известны унитарные государства, в которых административно-территориальные единицы пользуются не меньшими правами, нежели субъекты федерации (Италия, Испания) и федеративные государства, в которых субъекты, практически, лишены самостоятельности, соответствующей им по статусу (Бразилия). В.Е. Чиркин в связи с этим в качестве еще одной формы территориального устройства выделил так называемые региональные государства, к которым отнес Италию, Испанию, Шри-Ланку и ЮАР. При этом, как указывает ученый, «региональное государство не определяется конституцией, как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как переходную форму от унитаризма к федерализму».

Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве

В отечественной науке отсутствуют системные исследования механизма децентрализации государственной власти в федеративном государстве» Вместе с тем, для того, чтобы найти наиболее оптимальные пути регулирования отношений в сфере децентрализации государственной власти, необходимо рассмотреть механизм децентрализации. Учитывая, что предметом настоящего исследования является децентрализация государственной власти в федеративном государстве, нами предпринята попытка сформулировать понятие механизма децентрализации государственной власти именно в федеративном государстве, рассмотреть его элементы.

На наш взгляд, механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации) Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: /. Правовая основа Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов; 1. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, 2. Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

Законодательной базой разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов являются федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами.

Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах включает в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти,

II Организационные мероприятия

Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов, направленная на перенос баланса государственной власти с федерального уровня на региональный.

При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.

В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд ученых выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволюция.

Под деконцентрацией, или как ее иногда называют, административной децентрализацией понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.

Таким образом, «деконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда еще называют «административной децентрализацией»,

Деконцентрация больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления.

Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность40. Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики41.

Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект

Как указывалось ранее, в истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Вместе с тем, можно согласиться с Л.В. Смирнягиным, который указывал, что «основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное, жестко централизованное государство,..».135 Речь не идет об игнорировании периодов ослабления центральных органов власти, однако это, как правило, было обусловлено иными причинами.

Определенное разграничение полномочий между уровнями было присуще государственной власти даже в Древнерусском государстве. В защиту данной точки зрения свидетельствует так же то обстоятельство, что в Древнерусском государстве «наряду с «законом русским» параллельно существовали сильные «законы» древлян, радимичей, северян, кривичей и т.лл. Однако не следует забывать7 что «Древнерусское государство представляло собой объединение княжеств». 37 Следовательно, полномочия передавались не сверху вниз, что происходит при децентрализации государственной власти, а снизу вверх.

Характеризуя централизованную царскую Россию, следует отметить, что и в ее истории были периоды делегирования одним уровнем власти другому ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Значительное количество полномочий получили в составе России Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское. Так, согласно «Основным законам» от 23 апреля 1906 года, автором которых явился С. Ю, Витте, «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства.,». На протяжении 37 лет (с 1801 до 1838 года) на территории Грузии функционировало Верховное грузинское правительство, обладавшее самостоятельностью в решении ряда государственных вопросов.

Вместе с тем, предоставление особых прав отдельным территориям, а не всем составным частям свидетельствует не о попытке демократизации государственного управления, а о стремлении царского правительства решить национальный вопрос и вопрос территориальной целостности Российского государства.

В 20-е годы в послереволюционной России и позднее в Советском Союзе преимущественное развитие получили централизованные структуры органов управления, «Организация учета, контроль над крупнейшими предприятиями, превращение всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный механизм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились одним планом, - вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи», - так сформулировал В.И.Ленин основные задачи государственного строительства139. В принципе такой централизованный подход к созданию органов управления с преобладанием планово-контролирующих функций был исторически и теоретически оправдан, поскольку прежние субъекты управления должны были уйти со сцены вместе с соответствующим аппаратом управления, а новые еще только должны были начать формироваться.

Более или менее сложившиеся субъекты управления были только на верхнем уровне. «Задача управления государством, которая выдвинулась теперь на первый план перед Советской властью, представляет еще ту особенность, что речь идет теперь - и, пожалуй, впервые в новейшей истории цивилизованных народов - о таком управлении, когда преимущественное значение приобретает не политика, а экономика»140. Естественно, В.И Ленин говорил здесь не об управлении, «которое есть», а об управлении, «которое будет», когда будет создана необходимая экономическая база для этого. К сожалению, прогноз вождя не оправдался. Тенденции к централизации продолжали возрастать, вместе с тем усиливалось значение именно политики, а не экономики, в сфере управления.

В период Перестройки и (середина-конец 80-х) в России впервые сложилась структура органов управления так называемого либерального типа с постоянно ослабевающим федеральным центром. Распался СССР. На политическом горизонте замаячили идеи преобразования Российской Федерации в конфедерацию. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к централизованному государству дооктябрьского (1917) образца.

Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

Правовую основу механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации составляют законодательная база разграничения сферы деятельности, функции и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации и законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации. Рассмотрим их.

Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий меэвду Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти су&ьектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - ст. ст. 71 и 72 где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст, ст. 5, 66 (ч,ч. 4? 5), 67, 76,77,78 (чл. 2, 3), 85 (чЛ), 125 (ч. Эти конституционные нормы определяют: - порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; -особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации; -принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; -порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как показывает сложившаяся практика, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, применяются следующие формы:

1 Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла ст. ст. 72 и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. 2, Федеративный договор и иные договоры о разграничении полномочий.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ прямо предусмотрены ст. 11 (ч.З) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

Юридической основой договорной практики разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий мевду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как указывают специалисты, практика заключения договоров предопределена о&ьективными причинами, и? в первую очередь, сложным социально-экономическим положением в стране, а также неурегулированностью многих вопросов на уровне федерального законодательства.

В поддержку необходимости существования подобных договоров ГА. Тэрр выдвигает следующие доводы:

1. Двусторонние договоры легче изменить, чем федеральную Конституцию, поэтому такая схема придает гибкость российскому федерализму; она не допускает преждевременной конституциализации разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, позволяя экспериментировать для выявления приемлемого разграничения полномочий.

2. Такая схема позволяет приспособиться к специфическим проблемам и особым обстоятельствам конкретных регионов.

GNU(рекурсивный акроним от GNU’s Not UNIX - «GNU - не Unix!») - это проект создания свободной UNIX-подобная операционной системы, открытый в 1983 году Ричардом Столлмэном.

I. Декларация-заявка на проведение сертификации системы качества II. Исходные данные для предварительной оценки состояния производства

I. Особенности формирования отраслевой системы оплаты труда работников учреждений здравоохранения

II. Становление и развитие системы общественного призрения

II. Структура Системы сертификации ГОСТ Р и функции ее участников

Ч. 3. ст. 4: РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории .

Ст. 5: Фед. устройство РФ основано на:

- ее гос. целостности,

- единстве системы гос. власти,

- разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ОГВ субъектов,

- равноправии и самоопределении народов в РФ.

Терр. целостность (ст. 67), единство эк. пространства (ст. 74), единство бюджетной системы (ст. 75), единство гражданства (ст. 6), единство пр. системы, единство системы гос. власти.

Комм. под ред. В.Д. Карповича : Ч. 3 ст. 5 говорит об основах (принципах) фед. устройства. Понятие "фед. устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые оперировали понятиями "гос. устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "нац.-гос. устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конст. новелла акцентирует внимание на форме гос. устройства России. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи эл-тами целого, являются относительно самост. гос. образованиями; что, в отличие от унит. государства, гарантируется бoльшая степень децентрализации и разделения властей по вертикали.

Положения о фед. устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3. В комментируемой части статьи сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается гос. целостность РФ. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором: обеспечивается целостность и неприкосновенность территории; существует единое гражданство; гарантируется единое эк. пространство и использование единой ден. единицы - рубля; устанавливается верховенство КРФ и ФЗ на всей российской территории; действуют фед. ОГВ и провозглашается единство систем гос. власти; гос. образования рассматриваются как находящиеся в составе РФ, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы фед. устройства отнесены к исключительной прерогативе РФ; отсутствует, как и в других существующих фед. государствах, право выхода субъектов из Федерации (ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Гос. целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является тж, как подчеркивалось в ПКС от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, важным условием равного пр. статуса всех граждан независимо от их места проживания и одной из гарантий их конст. прав и свобод. Именно поэтому гос. целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой ОГВ – През-том, его полномочными представителями в фед. округах, Пр-вом, фед. судами, Прокуратурой и др., а тж установлением запрета на создание и деятельность общ. объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности РФ.

В качестве одной из основ фед. устройства Конституция закрепляет принцип единства системы гос. власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в РФ - ее многонац. народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование гос. механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что фед. ОГВ и ОГВ субъектов, действуя в духе разделения властей как самост. органы, одновременно выступают в качестве единой гос. власти - соответственно фед. и субъекта. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладает Федерация или ее субъект, наличием совокупности орг.-пр. сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке гос. политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой гос. власти.

В вертикальном срезе единство системы гос. власти проявляется в опр. структурной схожести ОГВ субъектов и фед. ОГВ. Оно требует, чтобы субъекты в основном исходили из фед. схемы взаимоотношений исп. и зак. власти (ПКС от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края) и ориентировались на об. принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение ФС, где одна из палат - СФ формируется из представителей от каждого субъекта: по одному от предст. и исп. ОГВ (ст. 95); верховенство КРФ и ФЗ (ч. 2 ст. 4); ФЗ "Об об. принципах организации зак. и исп. ОГВ субъектов РФ", который включает в т.ч. меры ответственности ОГВ субъектов за нарушение КРФ и ФЗ; деятельность През-та как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление фед. ОГВ координационных полномочий (ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации межд. и внешнепол. связей субъектов РФ"); суд. контроль (ст. 46, 125), прокурорский надзор. В отношении органов исп. власти, которые по опр. вопросам образуют единую систему исп. власти в России (ч. 2 ст. 77), През-т наделяется правом приостанавливать действия актов органов исп. власти субъектов в случае противоречия этих актов КРФ и ФЗ, межд. обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Фед. устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ОГВ субъектов. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие гос. органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными ОГВ производно от разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами (ст. 71-73). Оно осуществляется КРФ и в соответствии с ней – Федерат. и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исп. власти - тж с помощью соглашений между фед. органами исп. власти и органами исп. власти субъектов), ФЗ (ч. 3 ст. 11).