Взаимодействие правительства рф федерального собрания. Г

В Совете Федерации прошло ежегодное совещание Председателя Совета Федерации Сергея Миронова со статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросу об основных направлениях законодательной деятельности на среднесрочную перспективу и участия в ней органов государственной власти Российской Федерации.

Не терять набранные темпы законотворческой работы и «начать новую сессию с ясным представлением о стоящих перед нами задачах как минимум на среднесрочную перспективу» призвал Председатель Совета Федерации, открывая совещание со статс-секретарями. Сергей Миронов считает, что между Советом Федерации и Правительством РФ установился режим конструктивного взаимодействия на всех стадиях законодательного регулирования общественных отношений – от концептуального обсуждения будущих законов до анализа правоприменительной практики. При этом глава СФ отметил, что институт статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти вносит полезный вклад в это сотрудничество.

По его словам, федеральные органы исполнительной власти активно участвуют в системе мониторинга правового пространства страны, созданной по инициативе Совета Федерации. Материалы органов законодательной и исполнительной власти, считает Сергей Миронов , позволяют объективно оценить качество действующих законов и эффективность их практического применения, своевременно выявлять объективные потребности в совершенствовании и развитии законодательства.

Анализируя работу Совета Федерации за последний год, Сергей Миронов сообщил, что создано 9 согласительных комиссий по законам, отклоненным палатой. По мнению спикера СФ, «поиск консенсуса в рамках согласительных комиссий служит на пользу нашему общему делу».

Обеспокоенность Совета Федерации, сообщил Сергей Миронов , вызывают законы, регулирующие квоты на отлов крабов, оборот этилового спирта, порядок наделения полномочиями следователей Следственного комитета при Прокуратуре России. «Они, хотя и были одобрены палатой, но несомненно нуждаются в постоянном мониторинге не только с нашей стороны, но и со стороны Правительства», - заметил он.

Глава Совета Федерации с сожалением заметил, что пока не удалось наладить проведение общественной экспертизы законопроектов через структуры Общественной палаты и привлечь ее членов к мониторинге общественно значимых законов.

Объединение усилий законодателей и исполнительной власти, по мнению Сергея Миронова , дало возможность создать хороший правовой задел для обеспечения устойчивого экономического роста и конкурентоспособности России, реализации конституционных прав граждан, защиты национальных интересов и противодействия угрозам безопасности страны.

Говоря о задачах предстоящего периода, Сергей Миронов подчеркнул, что необходимо минимизировать законодательные риски, препятствующие достижению целей правового регулирования. Добиться этого, считает глава СФ, можно за счет стратегического планирования законотворческой деятельности на основе глубокого осмысления и концептуальной проработки всего многообразия информации. «Совместными усилиями мы можем поставить эту важную государственную задачу на регулярную и систематическую основу», - заметил он.

Сергей Миронов отметил, что Совет Федерации предпринимает активные действия по выполнению этой задачи при определении приоритетов законодательного обеспечения наиболее значимых направлений государственной политики. В частности, уверен спикер СФ, стране необходима принципиально новая региональная политика, направленная на гармоничное развитие всех территориальных сообществ. «Наступило время для стратегического пространственного планирования развития страны. И начинать эту работу нужно с базового Федерального закона «О государственной региональной политике в Российской Федерации», - пояснил он.

Председатель СФ также напомнил, что недавно в Совете Федерации обсуждался проект Доктрины социальной политики в нашей стране. «Этот документ наглядно показывает, насколько мы еще далеки от реализации конституционных принципов социального государства и какие задачи стоят перед нами для преодоления этого разрыва», - заявил Сергей Миронов .

Для выполнения поставленных задач, считает Председатель СФ, нельзя ослаблять усилий по совершенствованию организации законодательного процесса. И, прежде всего, нужно перевести мониторинг законодательства и правоприменительной практики на регулярную основу. Сергей Миронов выразил уверенность в том, что в наступающем году взаимодействие Совета Федерации с Государственной Думой и Правительством РФ выйдет на новый, более эффективный уровень.

С докладом о плане законотворческой деятельности Правительства РФ выступил заместитель Председателя Правительства Александр Жуков .

В рамках совещания прошла видеоконференция с участием председателя Брянской областной Думы Владимира Гайдукова и председателя Ивановской областной Думы Андрея Назарова .

С заключительным словом перед собравшимися выступила заместитель Председателя СФ Светлана Орлова , которая отметила, что в последнее время найден хороший механизм взаимодействия исполнительной и законодательной властей. Однако необходимо более четко определить и выделить стратегические задачи этого сотрудничества.

В совещании приняли участие представители Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Счетной палаты РФ, руководители министерств и ведомств.

По окончании совещания Председатель Совета Федерации Сергей Миронов и заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Александр Жуков ответили на вопросы журналистов.

Президент как глава российского государства взаимодействует со всеми ветвями власти. Рассмотрим, как конкретно проявляется это взаимодействие.

Президент во взаимоотношениях с Федеральным Собранием.

В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Федеральным Собранием:

обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" Ст. 84);

вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 Ст. 87);

вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (Ст. 88);

назначает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. "м" С. 83).

Президент во взаимоотношениях с Государственной думой.

В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Государственной Думой:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации (п. "а" Ст. 83);

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);

ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);

назначает выборы Государственной Думы (п. "а" Ст. 84);

вправе созвать первое заседание Государственной Думы ранее 30-го дня после ее роспуска (ч. 2 Ст. 99);

распускает Государственную Думу (п. "б" Ст. 84);

вносит законопроекты в Государственную Думу (п. "г" Ст. 84);

праве отклонить федеральный закон и возвратить его в Государственную Думу на новое рассмотрение (ч. 3 Ст. 107);

Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента для отрешения его от должности (Ст. 93].

Президент во взаимоотношениях с Советом

В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Сонетом Федерации:

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской федерации (п, "е" Ст. 83);

Президент вносит в Сонет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора (и. "е " Ст. 83);

Совет Федерации может отрешить от должности Президента (Ст. 93),

Совет федерации назначает выборы Президента Российской Федерации (п. "д" Ст. 102);

Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения (п. "6", "в" Ст. 102).

Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Президент имеет право законодательной инициативы, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием.

От права на отклонение законов отличается право на возвращение принятою палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения Конституционный Суд РФ подтвердил такое право президента; "В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Р Ф"// "Вестник Конституционного Суда РФ". 1996. N3.".

Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации.

Конституционный Суд РФ установил, что "роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти Постановление Конституционного Суда РФ от11.11.1999 N15-П "По делу о толковании статей 84 (ПУНКТ "Б") ,99 (части 1, 2 И 4) И 109 (часть 1)Конституции Р Ф 7/" Российская газета". 1999. N 229.".

Президент во взаимоотношениях с Правительством РФ

В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Правительством РФ:

принимает решение об отставке Правительства (п. "в" Ст. 83);

по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. "д" Ст. 83);

имеет право отменять постановления Правительства (ч. 3 Ст. 115);

по предложению Председателя Правительства РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти РФ (ч. 1 Ст. 112);

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" Ст. 83).

Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ.

По мнению многих исследователей, во взаимоотношениях Президента РФ с Правительством РФ после принятия Конституции РФ 1993 г. очень сложно разграничить полномочия.

Так, Л.А. Окуньков полагает, что после принятия Конституции РФ было покончено с жестким разделением властей, типичным для президентской формы правления. Президент Российской Федерации не отвечает за состояние исполнительной власти, но имеет ключевые полномочия по руководству ею и может прямо вмешиваться в дела Правительства.

Исследователь считает, что можно говорить о двух основных носителях федеральной исполнительной власти - Президенте и Правительства. Главная проблема в их правовом "сосуществовании" - оптимальное разделение управленческих функций, исключение дублирования и параллелизма в работе. Ясно, что Президент осуществляет свои функции главным образом через (а не вместо) Правительство, а также те органы исполнительной власти, которые находятся в его непосредственном подчинении Окуньков Л. А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999. С. 133 - 134..

Президент во взаимодействии с судебной властью

В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с судебной властью РФ:

представляет Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской федерации (п. "е" ст. 83);

самостоятельно назначает судей других федеральных судов (п. 2 Ст. 128)

вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации (п. 1 Ст. 125).

С полномочиями Президента относительно судебной власти тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность, и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения. Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводил к длительной задержке с формированием этих органов. Конституционный суд РФ установил, что "исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 N 17-П "По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Р.Ф. относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела" // "Собрание законодательства РФ". 1999. N 51. ст. 6364.".

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 26-28

С.М. ГАБИЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета,

М.З. БАСРИЕВА,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета

Рассматриваются проблемы взаимодействия Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с другими органами государственной власти в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. Отмечается, что одной из причин недостаточной эффективности функционирования власти в настоящее время является несбалансированность властных полномочий внутри государственной системы.

Ключевые слова: государственная власть, правовое пространство, российская государственность, взаимодействие, Совет Федерации, законотворчество.

Interaction of the Federation Council of Federal Meeting of the Russian Federation with other public authorities in maintenance of uniform legal space

Gabieva S., Basrieva M.

Problems of interaction of the Federation Council of Federal meeting of the Russian Federation with other public authorities in maintenance of uniform legal space in the Russian Federation are considered. It is noticed that one of the reasons of insufficient efficiency of functioning of the power now is imbalance of imperious powers in the state system.

Keywords: the government, legal space, the Russian statehood, interaction, the Federation Council, lawmaking.

Исследование взаимодействия органов государственной власти очень важно в федеративном государстве, когда проблемы обеспечения единого правового пространства актуализируются по причине наличия двух уровней государственной власти с соответствующими правотворческими полномочиями.

В системе взаимоотношений органов государственной власти особое место занимает Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации - как орган, который, с одной стороны, являясь верхней палатой российского парламента, реализует законотворческие полномочия, а с другой - осуществляет, по сути, представительство интересов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.

В первую очередь надо отметить, что необходимым условием существования правового демократического государства является признание и реализация принципа разделения властей.

Сама идея разделения властей возникла в Древней Греции. Так, еще Аристотель писал, что в любом государстве имеется «три элемента: первый - законосовещательный орган о делах государства, второй - магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий - судебные органы». В дальнейшем в работах Дж. Локка, Ш. Монтескье, И. Канта, Г.Ф. Гегеля и Т. Джефферсона эта идея получила свое развитие. Ученые сформулировали идею о необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, положив начало классической теории разделения властей.

Принцип разделения властей означает, что ни одному из государственных органов не принадлежит вся государственная власть в полном объеме. Каждый из них осуществляет только присущую ему функцию и не имеет права подменять деятельность другого органа.

Целью данного принципа является недопущение возможных злоупотреблений и возникновения тоталитарного управления, не связанного с правом. Законодательная власть принимает законы, облекая в них основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает верховенство закона в обществе. Исполнительная власть призвана реализовывать нормы права, принятые законодателем. К полномочиям судебной власти относится охрана права от любых нарушений через осуществление правосудия.

В современной теории конституции в отношении структуры органов государства, их взаимодействия обнаруживаются новые тенденции. Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин среди прочих направлений развития принципа разделения властей выделяют более тесное сотрудничество главы государства, парламента и правительства и субсидиарность при реализации государственных полномочий.

Как отмечалось выше, в системе взаимоотношений органов государственной власти особое место занимает Совет Федерации, анализ взаимодействия которого с другими органами государственной власти играет важную роль в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.

Д.Ш. Пирбудагова и В.Т. Азизова так определяют единое правовое пространство: «Правовое пространство - это сфера регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, его составных частей и граждан в пределах территории данного государства и конкретного исторического времени». Далее авторы раскрывают содержание категории «правовое пространство» через его признаки:

Суверенитет государства над всей его территорией;

Непрерывность, однородность, целостность правового пространства;

Территориальная ограниченность;

Системно-структурный характер;

Внутреннее единство;

Внешнее единство;

Преемственность.

Совет Федерации как орган государственной власти, наделенный законодательными полномочиями, в своей деятельности должен опираться на эти принципы, в том числе сотрудничая с другими органами государственной власти. Взаимодействие это основано на реализации соответствующих полномочий.

Совет Федерации и Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации. Поскольку законодательную власть на федеральном уровне в России осуществляет Федеральное собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат, то, безусловно, именно они наиболее тесно взаимодействуют между собой. Выполняя представительскую функцию, Совет Федерации выражает на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, играя роль своего рода «палаты российских регионов». Кроме того, как отмечает А.А. Вихарев, ему присуща специфическая для всех верхних палат функция сдерживания нижней палаты парламента. В этой роли Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов.

Совет Федерации и Президент РФ. Сотрудничество Совета Федерации и Президента РФ затрагивает разнообразные направления, однако оно касается прежде всего вопросов законотворческой деятельности, в том числе в части повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом РФ.

Совет Федерации и Правительство РФ.

Основы взаимоотношений палат Федерального собрания с Правительством РФ заложены в Конституции РФ и развиваются в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в регламентах Совета Федерации и Государственной думы, в других правовых актах.

В отношении взаимодействия указанных органов следует отметить несколько моментов. Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы посредством внесения законопроектов в Государственную думу. Оно вправе также предлагать поправки в находящиеся на рассмотрении в Государственной думе законопроекты.

Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Оно также может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства РФ подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной думы.

Вместе с тем следует отметить более активное взаимодействие Правительства РФ с нижней палатой Федерального собрания - Государственной думой. Это проявляется прежде всего в более широком объеме контрольных полномочий Государственной думы. К примеру, обе палаты парламента обладают правом на проведение собственных расследований по наиболее общественно значимым вопросам, но лишь перед Государственной думой в соответствии с п. «в» ст. 103 Конституции РФ Правительство РФ обязано ежегодно отчитываться.

Совет Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее остро проблемы обеспечения единого правового пространства проявляются на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, которое должно ограничиваться рамками полномочий субъектов, при условии непротиворечия Конституции РФ и федеральному законодательству. Именно поэтому особенно важна деятельность Совета Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку Совет Федерации представляет собой одну из палат федерального законодательного органа, взаимодействие в основном касается законодательных органов субъектов Российской Федерации. Специально для активизации этого направления был создан Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так называемый Совет законодателей (Положение от 21 мая 2002 г.).

Основной задачей данного органа является обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обмен опытом.

В рамках деятельности Совета законодателей проводятся дни Совета Федерации в субъектах Российской Федерации, дни субъектов Российской Федерации в Совете Федерации, различного рода выездные мероприятия комитетов, комиссий Совета Федерации.

Для более эффективного взаимодействия Н.И. Шаклеин предлагает ряд мер по закреплению в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые, на взгляд автора, позволят обеспечить их сотрудничество в сфере законотворчества и осуществление контроля над реализацией принятых законов. Среди возможных форм закрепления данного принципа предлагаются:

Введение института совместной законодательной инициативы регионов;

Предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами Российской Федерации;

Активизация советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.

В целом относительно взаимодействия Совета Федерации с другими органами государственной власти в аспекте обеспечения единого правового пространства следует отметить, что осуществляется оно прежде всего в законодательном процессе и зависит от степени вовлеченности в него различных органов.

Однако, думается, следует согласиться с С.С. Козловым в том, что современное состояние российской государственности характеризуется недостаточной эффективностью функционирования власти. Одной из причин такого положения является несогласованность властных полномочий внутри нынешней государственной системы. Формой проявления несбалансированности полномочий выступает недостаточное взаимодействие органов государственной власти, и, как следствие этого, - существующие проблемы обеспечения единого правового пространства.

В заключение можно сделать следующие выводы:

1) исследование взаимодействия Совета Федерации с другими органами государственной власти имеет большое значение, поскольку оно играет важную роль в обеспечении единого правового пространства России;

2) необходимо выработать эффективные механизмы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для полноценного единства в сфере законотворчества и осуществлять строгий контроль реализации принятых законов.

Библиография

1 Исследование выполнено при поддержке Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» (мероприятие 1.2.2, проект «Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства»), конкурс НК-160П.

2 Аристотель. Политика. IV, 11, 1, 12, 97 и 30.

3 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005. С. 273.

4 Пирбудагова Д.Ш., Азизова В.Т. Теоретические и методологические аспекты обеспечения единого правового пространства Российской Федерации: Учеб. пособие. - Махачкала, 2010. С. 118.

5 См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002.

6 См.: Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2010.

7 См.: Козлов С.С. Конституционно-правовой механизм взаимодействия парламента с другими органами государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - СПб., 2003. С. 10.

Поделитесь статьей с коллегами:

Организационно-правовая взаимосвязь Совета Федерации и Государственной Думы в контексте конституционных норм и положений регламентов палат Федерального Собрания РФ, нормативные и организационные проблемы функционирования палат, укрепление структурного единства Федерального Собрания России - те проблемные вопросы, которые возникают при анализе взаимодействия и взаимосвязи палат российского парламента. Разнообразие организации законодательной деятельности и форм взаимодействия палат представительных органов в странах Европы тесно связано с различиями в формах правления и государственного устройства этих стран. Наиболее интересным и в какой-то мере не чуждым российским реалиям государственного строительства является опыт Германии и Франции в данной сфере Гнездилов М.З. Зарубежный опыт организации взаимодействия палат парламентов в законодательном процессе. Аналитический вестник. № 34 (190). С. 52..

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации; в-четвертых , законодательными актами федерального уровня.

Анализ вышеназванных актов позволяет выделить три основных формы взаимодействия палат парламента России:

• 1. Совместные собрания палат. Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.
• 2. Создание специальных органов. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. Важную роль выполняют создаваемые при парламентах органы, занимающиеся контролем экономического и технологического развития, а также осуществляющие экспертные оценки в этой сфере деятельности (например, Национальный совет экономики и труда в Италии, Генеральное счетное управление и Управление по оценке технологии в США). Созданное в 1923 г. в качестве независимого неполитического агентства в рамках законодательной ветви власти США (насчитывает в настоящее время более 5100 человек), Генеральное счетное управление определяет систему отчетности федеральных агентств, ее принципы и стандарты. В результате неоднократных реформ оно значительно расширило свои функции и занимается не только обеспечением Конгресса финансовой информацией и экспертными оценками, но и осуществляет координацию действий соответствующих структурных подразделений Конгресса с заинтересованными ведомствами исполнительной власти.
• 3. Совместная деятельность палат в законодательном процессе (законодательная инициатива, дача заключений, создание специальных комиссий, проведение совместных мероприятий и т.д.). В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103). Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: Учеб. пос. М., 2001. Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура// Правоведение. 2001. № 1. С. 54-56..

Конституция Российской Федерации, по мнению С. Миронова, не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней», она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество. Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института - Федерального Собрания. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента Миронов С. Конституция России и задачи Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. 2002. № 2. С. 4-6..

Законодательная деятельность - процесс, ориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход. На начальном этапе российского парламентаризма это выражалось в истолкованной Конституционным Судом возможности Президента издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, требующие законодательного решения. Вместе с тем подмечено, что у главы государства достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя. «Подобная организация, - считает профессор В.Б. Исаков, - создает внутри самой законодательной власти систему «сдержек и противовесов», исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений» Конституционное право России. - С. 445..

Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (пп. «в», «г» ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом, РФ (глава 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121 - 128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 1.7). Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. «к» ст. 11 Регламента); организация «часа голосования» по законам, отклоненным Советом Федерации (п. «г» ч. 4 ст. 10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п. 1 ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).

Особое место наряду с иными способами взаимодействия палат занимают согласительные комиссии по преодолению разногласий по законопроектам. Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента. Уточнено также, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным (п. 6 ст. 111 Регламента). В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации (не менее трех членов). Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 апреля 1998 г. № 177-СФ «Об участии в работе специальной комиссии по Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»// СЗ РФ, 1998. № 18, ст. 1992..

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Результатом работы согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии. В Конституции Румынии есть любопытное положение, которое можно использовать в российской практике парламентской деятельности. Речь идет о том, что если согласительная комиссия не придет к соглашению или если ни одна из палат не одобрит доклад этой комиссии, расходящиеся тексты выносятся на обсуждение палаты депутатов и сената на совместном заседании.

Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы). В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат (ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»); парламентские слушания, «круглые столы». Например, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрев открытое письмо депутатов Государственной Думы к членам Совета Федерации о проведении «круглого стола» по вопросам социально-экономического положения в стране, государственного устройства и другим вопросам внутренней жизни государства с участием представителей обеих палат российского парламента, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, политических партий и общественных объединений, поддержали предложение о проведении «круглого стола» как одной из возможных форм взаимодействия и диалога палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, политических партий, профсоюзов, других общественных объединений, субъектов Российской Федерации Обращение Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 5 октября 1995 г. № 616-1 СФ «К депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995. № 42, ст. 3939.

Одной из форм взаимодействия является формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента; порядок принятия поправок к Конституции РФ. В качестве основного направления должно рассматриваться повышение качества рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой. Среди направлений совершенствования законодательной деятельности Совета Федерации может также рассматриваться повышение эффективности участия Совета Федерации в рассмотрении проектов законов Государственной Думой , в частности установить процедуры подготовки, утверждения и представления от имени Совета Федерации замечаний, предложений и поправок к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой в первом и втором чтениях, а также порядок сопровождения и защиты этих документов в Государственной Думе.

Парламент Российской Федерации официально существует как единое целое, но реально проявляет себя в деятельности палат - Совета Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть некоторые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). На практике в послании Президента обычно обобщаются итоги пройденного страной пути за истекший год, а также уточняются параметры движения вперед государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, а также в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям.

Для заслушивания послания Президента созывается совместное заседание Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 3 ст. 100 Конституции). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении Президента РФ. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводятся дискуссии. Потом может проводиться обсуждение послания палатами Федерального Собрания на своих заседаниях и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании.

Как уже говорилось, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это предполагает, помимо прочего, что Президент заботится о создании необходимых условий для деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об организационных предпосылках, и материальных факторах (достаточно сказать, что Администрация Президента, его Управление делами принимают меры к созданию палатам условий для работы). Президент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, в особенности в законотворческом и законодательном процессах.

Постоянное взаимодействие с парламентом - существенный участок работы Президента. Осуществляя политику государства, Президент вправе реализовать право законодательной инициативы, подготавливает и вносит в Государственную Думу законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может некоторые из них определить как первоочередные, и это предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Думой. Президент вправе участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специальное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президента возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов. Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, может наложить вето, т.е. отклонить федеральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Совет Федерации после истечения годичного срока, который дается субъектам РФ для рассмотрения закона о поправках, на своем очередном заседании, следующем за днем истечения такого срока, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать данное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Совет Федерации ожидает результатов рассмотрения, с учетом решения Верховного Суда может повторно рассмотреть данный вопрос. Затем закон о поправке дается Президенту для подписания и официального опубликования.

Конституция РФ предусматривает, что Президент назначает выборы Государственной Думы (п. «а» ст. 84); в свою очередь, выборы Президента назначает Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). Наделе назначение выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа - если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.

Более существенным является право Президента распустить Государственную Думу. В Конституции РФ предусмотрены случаи возможного роспуска:

если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в отставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции);

если Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии, и она в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117);

если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом, он назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Президентом (ст. 109 Конституции РФ): в течение года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Конституция не предусматривает возможности роспуска Президентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является постоянно действующим и не имеет определенного срока полномочий.

Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструктивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится заниматься постоянно.

В каждой палате есть полномочный представитель Президента. Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе. Они представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в палатах. Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента и представляют его позицию Президента по рассматриваемым палатами законопроектам и законам, обоснования отклонения Президентом принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов, указы Президента о введении военного положения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации, кандидатуры для назначения на должности, внесенные Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Государственной Думы.