Парламентский контроль над деятельностью органов исполнительной власти. Приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц, а также граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может сп

Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к сужению прав парламентов отразилась и на сокращении использования существующих форм контроля.

Само слово контроль произошло от однокоренного contre-role (фр. - противосвиток). Как известно, раньше документы записывались на папирусных свитках, затем они разрывались пополам, и каждая половина хранилась у заинтересованного лица. Если требовалось подтвердить подлинность документа, то одна половина свитка совмещалась с другой, подтверждающей его подлинность. Таким образом, "контроль" понимался как установление правильности обстоятельств дела .

В конституционно-правовом значении под этим словом подразумевается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл. Так, В. Орландо полагал, что функция контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя (парламентария) выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство .

Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим или правовым. В правовой контроль входят: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется путем парламентской критики действий правительственных органов, при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия. В то же время Г. Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля . Так, в парламентарных государствах вотумы недоверия, по общему правилу, применяются только по политическим основаниям.

В настоящее время современные исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах, как правило, не дают определение парламентского контроля, а перечисляют его формы:

Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам,

Интерпелляция,

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству,

Отказ правительству в доверии,

Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности,

Парламентские слушания,

Парламентские расследования,

Деятельность парламентских омбудсманов и других органов при парламенте,

Импичмент,

Участие в формировании исполнительных органов государственной власти,

Контроль за исполнением государственного бюджета,

Ратификация и денонсация международных договоров и др. и раскрывают их содержание.

Исключением являются М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева. По их мнению, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий .

В современной зарубежной литературе используется несколько определений понятия "парламентский контроль".

Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, - это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой .

Однако наиболее полным, хотя поэтому и излишне громоздким, является определение, данное Ракитской И.А: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Коротко: парламентский контроль над правительством (исполнительной властью) при непосредственной или косвенной возможности применения санкций ("проверка с возможным применением санкций") .

Представляется, что парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.).

Из приведенной формулировки следует, что субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются:

во-первых, парламент и правительство в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно);

во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии (в США);

в третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству.

Для определения парламентского контроля важное значение имеет его компетенция. Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.

Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти.

В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами.

В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными.

Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.

В некоторых же конституциях компетенция более детализирована (Швейцария, Испания, Индия). Так, в соответствии с Конституцией Испании Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государственных служащих, административно-территориальное устройство государства, основы статуса региональных автономных образований.

В некоторых странах парламент наделен правом формирования или участия в формировании других органов. Так, парламенты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган северных стран -- Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех членов такого органа (ФРГ) .

К контрольным или контрольно-политическим парламентским функциям относятся прерогатива парламента по осуществлению контроля над деятельностью тех или иных институтов, прежде всего правительства и правительственных органов.

Эти прерогативы обеспечиваются в палатах посредством разного рода контрольных актов парламента: резолюций доверия и недоверия, резолюций и докладов по вопросам экономической и финансовой деятельности правительства, резолюций по отчетам органов, которые палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций.

Значительна роль парламентских комиссий в осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью "курировать" отдельные области государственной деятельности. Регламенты палат предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно, что в этом случае регламенты, в целом исключительно внимательные к вопросам процедуры, никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.

Комиссии осуществляют контроль за законностью нормотворческой деятельности правительства, принимая в необходимых случаях порицающие резолюции, невыполнение которых, хотя непосредственно и не влечет санкций, но в конечном итоге может привести к отставке отдельных министров и даже кабинета в целом; а также за подзаконностью дискредитационной деятельности исполнительной власти: в частности, по требованию комиссий правительство (соответствующее министерство) должно представлять по требованию комиссий отчеты о выполнении законов и резолюций.

В случае, представляющем особый общественный интерес, палаты, согласно Конституции, могут проводить парламентское расследование, для чего создается парламентская комиссия ad hoc, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а следовательно, и контроля. Прерогативы по проведению парламентских расследований одновременно входят в комплекс тех функций, которые мы определили как юрисдикционные, судебные функции .

В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число не функциональных, а отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.

В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При том роль таких комиссий может быть весьма различной. Имеется немало примеров из парламентской практики, когда их образование было направлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти.

К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибегали в тех странах, в которых правительство не несет политической ответственности перед парламентом. В то же время деятельность таких комиссий иногда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна роль, которую играла, например, комиссия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем демократических прав и свобод, преследуя граждан за политические убеждения или просто по доносу. Граждане, признанные этой комиссией "нелояльными" к существующему строю, ограничивались в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Нередко результаты работы следственных и ревизионных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выносятся на обсуждение парламента.

В парламентах создаются и другие органы. В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: ревизоры, контролеры, омбудсмены, особые представительства и др. Финансовым ревизорам принадлежит, например, право проверки счетов и отчетности о расходовании государственных средств .

В ряде стран некоторые полномочия парламента при определенных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегиями депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутатские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечивают отправление властных полномочий палат в период между сессиями и в некоторых других случаях. В Швеции в случае войны или непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять военная делегация. Аналогичную роль в кризисной ситуации играет общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ.

В некоторых странах создаются иные органы для контроля за исполнительной властью. Так, во Франции в 70--80-е гг. были образованы специальные парламентские представительства: по делам Европейских сообществ, по планированию, по демократическим вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Первое из таких представительств получает всю необходимую документацию о деятельности институтов Европейского Союза, заслушивает министров, дает правительству свои рекомендации .

Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти:

Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении,

Парламентские запросы,

Контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами,

Выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента пли открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действенной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).

Как правило, интерпелляции используются в нижней палате, поскольку их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах довольно детально регламентируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения, к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к отставке правительства.

Письменный или устный вопрос используется скорее как средство информации, так как прения и голосование по ним не проводятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отводятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати .

Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.

В мировой практике последних десятилетий получил значительное распространение новый институт, ранее неизвестный большинству стран с развитыми демократическими и правовыми традициями. Это так называемый институт омбудсмена. Впервые он возник в Швеции в начале XIX века, и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Однако в XX веке после второй мировой войны он стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира.

Под омбудсменом понимается "достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений" .

Сегодня около ста государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами, возможностями воздействия. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению .

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсмен": "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады" .

Но при этом права омбудсменов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других -- вообще за соблюдением законности в деятельности администрации (Норвегия, Дания), в третьих -- наряду с этим контролируют соблюдение законности также в органах местного самоуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблюдение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны.

Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть) .

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Для осуществления своих задач омбудсмены наделены определенными правами. Так, в Великобритании парламентский комиссар по контролю за администрацией обладает правом проводить расследование деятельности центральных административных органов по жалобам, которые поступают к депутатам от избирателей. В Скандинавских странах и Финляндии они могут проводить проверки документов соответствующих органов, присутствовать на их заседаниях, получать требуемые справки. Кроме того, они выступают в качестве государственных обвинителей при привлечении к ответственности членов правительства в порядке импичмента. Однако в связи с отсутствием специального аппарата их деятельность недостаточно эффективна.

Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).

Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой "парламентский фильтр" существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмена, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.

Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.

С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсмен имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмена к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.

Однако широкие надзорные функции омбудсмена за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсмены могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсмены наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсмены могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсмены в Великобритании и Новой Зеландии).

В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

Итак, институт омбудсмена в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Эти и другие принципы, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц .

В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках в руках парламента находится еще одно средство контроля -- постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правительству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т.д.

Следует также отметить, что применение той формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.

Таким образом, одной из важнейших функций парламента, как известно, является контроль за исполнительной властью. Он необходим, прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что такой контроль является достаточно действенным. Очевидно, что он не должен быть и неоправданно жестким, и излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно работать. В этой связи задача законодателя, по нашему мнению, состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий и одновременно не будет чрезмерно стеснять его, позволит надлежащим образом проводить национальную политику.

одна из форм государственного контроля. Носит общий политический и реже - административный характер. Основное значение в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках имеет П. к. над деятельностью правительства, главными методами и формами которого являются постановка вопроса о доверии, резолюция порицания, интерпелляция, парламентские вопросы, парламентское расследование. В президентских республиках П. к. над деятельностью правительства имеет гораздо меньшее значение: его основным средством служит парламентское расследование, которое может повлечь (в исключительных случаях) применение процедуры импичмента. В последние десятилетия все более важное значение приобретает П. к. за соблюдением прав человека (см. Омбудсман). Особой разновидностью П. к. является финансовый и финансово-экономический контроль, осуществляемый через специальные органы парламента: счетные палаты, счетные суды и т. п. Этот вид П. к. носит административный характер.

Отличное определение

Неполное определение ↓

ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ

одна из функций парламента. заключающаяся в проверке и корректировке деятельности исполнительной власти и. возможно, главы государства. иных государственных органов и должностных лиц в пределах предоставленных парламенту полномочий. Основными объектами П.к. могут быть государственные финансы и собственность, исполнение конституционных и других установленных законом полномочий (главным образом в сфере политической и нормотворческой деятельности), государственная кадровая политика и кадровые назначения на ключевые государственные должности, соблюдение прав человека и гражданина.

Формы П.к. весьма разнообразны. Наиболее распространены: участие в назначении на должность, отстранении от должности и привлечении к ответственности высших должностных лиц государства; выражение доверия (недоверия) правительству; направление различного вида депутатских запросов (интерпелляций) и вопросов правительству или отдельным его членам, заслушивание отчетов должностных лиц государства; проведение парламентских расследований и слушаний; обращение парламентариев или палаты в целом в конституционно-судебные органы; ратификация и денонсация международных договоров, утверждение отдельных актов исполнительной власти и главы государства, осуществление специальных процедур контроля за делегированным законодательством и некоторые иные формы. В ряде случаев для осуществления П.к. могут образовываться внутрипарламентские структуры и органы: специальные временные комиссии создаются для проведения парламентских расследований. Наиболее часто встречаются при парламентах органы финансового контроля (например, счетные палаты), а также такой орган, как Уполномоченный по правам человека. Во многих странах необходимость создания подобных органов прямо предусмотрена в конституциях.

Объем контрольных полномочий в значительной степени зависит от принятой в государстве формы правления, а также от существующих традиций. Так, наиболее сильный П.к. характерен для стран с парламентской формой правления, в то время как в республиках президентского типа эти полномочия парламента могут быть ослаблены. В странах с двухпалатным парламентом содержание контрольных полномочий палат различается в соответствии с их конституционно-правовым статусом. Вместе с тем П.к., существуя в условиях действия принципа разделения властей и являясь одним из механизмов системы "сдержек" и "противовесов" между ветвями власти, не предполагает прямого вмешательства со стороны парламента в непосредственную деятельность главы государства, исполнительной власти и иных государственных органов. В демократических государствах П.к. является механизмом реальной политики, в то время как в условиях авторитарных и тоталитарных политических режимов контрольные полномочия парламентов по сути оказываются фиктивными.

К контрольным полномочиям СФ может быть отнесено: утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей КС, ВС и ВАС, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. К контрольным полномочиям ГД могут быть отнесены: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству РФ, назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а также Уполномоченного по правам человека, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Текущее законодательство дополняет П.к. палат ФС. Так, ФКЗ РФ от 26 февраля 1997г.№ 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" устанавливает возможность создания парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан.

Отличное определение

Неполное определение ↓

Понятие. Контроль определяют как систему наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта в целях устранения отклонений от заданных параметров . В государствоведе- нии особо подчеркивается необходимость интерпретации контроля как обособленной, автономной формы управленческой деятельности 1 . Б. А. Страшун представляет контроль как «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины» .

С учетом вышесказанного контроль есть деятельность по проверке соответствия поставленным целям достигнутых (достигаемых) результатов (в том числе по проверке исполнения принимаемых решений), призванная выявить и предупредить ошибки и недостатки, отклонения от требований управленческих решений. В указанном значении контроль выступает обособленной функцией управления, в том числе стратегического управления, которое осуществляют парламентские органы. К целям парламентского контроля относится проверка не только законности действий органов, организаций, должностных лиц, иных категорий исполнителей, но и целесообразности их действий по исполнению (применению) законодательства.

Главнейшая особенность парламента состоит в комплексном характере, многоплановости его деятельности, которая охватывает все виды управления, в том числе экономическое, социально-политическое, управление духовной жизнью общества. Значит, парламентский контроль в известном смысле универсален. Правовую основу федерального парламентского контроля составляют федеральные законы от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле», от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Формы и методы парламентского контроля. Выделяются организационные и функционально-процессуальные формы парламентского контроля.

Организационные формы включают в себя работу парламентских органов, их структурных подразделений (комитетов, комиссий, депутатских фракций, счетной палаты, др.). Контрольная деятельность перечисленных субъектов реализуется посредством функционально - процессуальных форм - сессии, заседания палат парламента, заседания комитетов и комиссий палат, парламентские расследования, экспертиза законопроектов, парламентские слушания, депутатские запросы, отчеты и доклады представителей исполнительных органов государственной власти. К числу таких форм следует отнести особые формы контроля за деятельностью Президента РФ и Правительства РФ: постановку вопроса о доверии или выражение недоверия Правительству РФ, отрешение Президента РФ от должности.

Своеобразие парламентского контроля может определяться характером контролирующего и контролируемого объектов, их масштабностью, временными параметрами существования и др. Особенность, например, парламентского контроля за органами исполнительной власти определяется, с одной стороны, конституционным статусом Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти и ответственного перед Президентом РФ. С другой стороны, правовым положением контрольных органов, которые предопределены формой акта, определяющего их статус (федеральный закон определяет статус Счетной палаты РФ; федеральный конституционный закон - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; постановления соответствующей палаты парламента - правовое положение комиссии по расследованию и т. п.).

Своеобразие форм парламентского контроля диктует методы реализации контрольных полномочий парламентскими органами. Под методами контроля понимают обычно приемы, способы осуществления контрольных мероприятий, например изучение практики исполнения законодательства, целенаправленного воздействия парламента, его органов на объекты контроля. Среди общих методов парламентского контроля важную роль играет сочетание убеждения и принуждения, что положительно влияет на результаты контрольной деятельности. К числу специальных методов парламентского контроля можно отнести истребование всевозможных документов, заслушивание отчетов, объяснений по возникшим вопросам и запросам.

Используя предоставленные полномочия, палаты парламента анализируют итоги проводимых проверок, разрабатывают и осуществляют мероприятия по устранению выявляемых недостатков и правонарушений в управленческой деятельности, в пределах отведенной компетенции воздействуют на содержание и качество работы подконтрольных объектов.

По результатам парламентского контроля, как правило, парламент принимает решения (высшая форма решения - закон).

Стадии парламентского контроля. В парламентском контроле можно выделить ряд стадий. Например, Н. Ф. Селивон предлагает шесть стадий контрольной деятельности, которые применимы и к современному парламентскому контролю: 1) выбор объекта контроля, постановка целей, определение времени и способа проведения контроля;

• 2) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, получение объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации - изучение данных учета, отчетов, проверка документов, ревизии, получение объяснений и др.; 3) анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов; оценка допущенных несоответствий и нарушений; 4) выработка и принятие решений, рекомендаций по улучшению положения дел, мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, нецелесообразных действий и расходов, в том числе пресечение противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;
• 5) учет конкретных нарушений, определения их причин и условий;
• 6) исполнение решения, выполнение которого позволит устранить причины нарушений в будущем; выявление виновных, привлечение их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе самостоятельно решить вопрос об ответственности, в других - обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами .

Принципы парламентского контроля. Рассматривая принципы парламентского контроля, следует обратить внимание на наличие нескольких групп, которые классифицируются по объекту регулирования, форме выражения и содержанию.

Общие принципы организации и деятельности государства, закрепляемые Конституцией РФ и развиваемые законодательством, одновременно являются принципами организации парламентского контроля, так как, по сути, имеют универсальное значение: приоритет прав и свобод человека, народовластия, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, федерализма, политического и идеологического многообразия и т. д.

Представляется необходимым выделить принципы, лежащие в основе организации и деятельности конкретных органов, осуществляющих парламентский контроль (Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека), - это независимость, самостоятельность, др. Как правило, эти принципы закрепляются в Конституции РФ, в специальных федеральных конституционных законах, федеральных законах.

Кроме того, возможно выделение процессуальных (специальных) принципов парламентского контроля. Контроль как специфический вид социальной деятельности имеет принципы, на которых базируется его организация и его реализация: единство и полнота, объективность и точность, систематичность и оперативность, гласность, результативность, обоснованность, целесообразность.

Виды парламентского контроля. В основе выделения видов парламентского контроля лежат такие критерии, как субъекты контроля, сферы его осуществления, объекты, время осуществления контроля, цели контрольной деятельности.

Парламентский контроль как вид государственного контроля представляет собой законную деятельность таких субъектов, как палаты Федерального Собрания, региональные парламенты, внутрипар- ламентские органы (комитеты, комиссии, рабочие группы, подразделения аппарата); специализированные органы парламентского контроля, входящие или не входящие в структуру парламентских органов (счетные палаты); отдельные представители парламентских органов (парламентарии, их помощники, должностные лица парламента); органы и должностные лица, выполняющие функцию парламентского контроля наряду с решением иных задач (уполномоченные по правам человека).

По сферам осуществления выделяют парламентский контроль в сферах: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; обеспечения национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации; решения кадровых вопросов; исполнения разных отраслевых разделов законодательства правоприменительными органами, должностными лицами, например, в сфере действия бюджетного законодательства. Данный перечень весьма условный и, конечно, открытый.

По объектам парламентский контроль можно разделить на внутренний и внешний. Объектом внутреннего контроля со стороны парламентских органов в целом является деятельность комитетов, комиссий, подразделений аппарата, парламентариев, счетных палат, входящих в структуру парламентских органов, и других звеньев. Объектом контроля со стороны комитетов, комиссий парламента может стать деятельность руководства парламента, подразделений аппарата парламента. Таким образом, структурные звенья парламента одновременно выступают и субъектами, и объектами контрольной деятельности. Внешний контроль означает проверочные действия в отношении организационно не подчиненных парламенту объектов (государственные и муниципальные органы, учреждения, негосударственные объединения). Внешний и внутренний контроль имеют как общие черты (например, использование одних и тех же организационно-правовых форм работы), так и существенные отличия. Во-первых, внешний контроль распространяется на подконтрольные объекты лишь в части соблюдения ими действующего законодательства. Во-вторых, в процессе контроля парламент, его органы, парламентарии не вмешиваются в оперативную деятельность объектов контроля, чтобы не нарушить их самостоятельный статус.

Возможно выделение конкретного и абстрактного парламентского контроля. Конкретный контроль характеризуется принятием решения по конкретному делу или уже произошедшему событию (террористический акт в Беслане послужил основанием для проведения парламентского расследования комиссией парламента), абстрактный не связан с конкретным явлением, событием (например, упреждающий контроль за исполнением бюджета).

По времени осуществления парламентский контроль может быть предварительным, текущим (оперативным) и последующим (контроль по факту). Особая роль отводится предварительному контролю, который предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий (или бездействия). Предварительный (превентивный) контроль предполагает проведение экспертиз, выдачу заключений, проверку учреждений или организаций до осуществления ими определенных действий, что позволяет предотвратить нарушения до того, как они произойдут. Он проводится уполномоченными на контрольную деятельность органами, которые дают заключения по результатам проверки, экспертизы. Или, например, Совет Федерации одобряет принятый Государственной Думой закон до подписания его Президентом РФ, т. е. проводит своего рода экспертизу принятого закона, а до принятия Думой законопроект проходит через ее комитеты, комиссии, также подвергаясь проверке. Таким образом, реализуя законотворческую функцию, парламентарии осуществляют предварительный контроль.

Большое значение имеет и текущий контроль. Фактическое проведение в жизнь любого решения, выполнение требований правовых актов связаны с повседневной оперативной работой, обеспечивающей их правильную реализацию. Основные формы такого контроля - сбор и анализ информации (требование представления отчетов, объяснений должностных лиц, проведения экспертиз). Текущий контроль осуществляется комитетами, комиссиями, парламентариями. Важная организационная форма такого контроля - парламентские слушания.

Последующий контроль, или контроль по факту, является более традиционным и естественным, он закрепляется в законе как прямая обязанность контролирующего органа, может повлечь за собой привлечение к ответственности нарушителей, компенсацию причиненного ущерба, предотвращение нарушений в будущем (выражение вотума доверия либо недоверия Правительству РФ, участие в работе комиссий по расследованию и т. д.). Цель последующего контроля - проверка результативности уже проведенных мероприятий, обобщение опыта, анализ целесообразности используемых в управлении методов. Последующий парламентский контроль осуществляется парламентскими комиссиями по расследованию, образованными в целях, например, изучения обстоятельств какого-либо происшествия, неправильного применения закона, приведшего к трагическим последствиям; Уполномоченным по правам человека, одно из направлений деятельности которого - восстановление нарушенных прав и свобод граждан.

Исходя из задач и целей парламентского контроля, выделяют обязательный (например, определенные виды законов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации - ст. 106 Конституции РФ) и факультативный парламентский контроль, осуществление которого составляет право, но не обязанность парламентских органов.

Решающий (санкционирующий) контроль предполагает выработку парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения (ратификация международных договоров, решение вопросов о введении военного либо чрезвычайного положения). При этом решающий контроль может включать санкции (вотум недоверия правительству). Консультативный контроль не содержит обязательного решения для подконтрольного субъекта (обсуждение полученной информации на заседаниях комитетов, комиссий, палат парламента; вопросы к правительству).

Опираясь на мировой опыт, можно назвать и другие классификации парламентского контроля: в зависимости от формы правления - парламентский контроль в президентской, полупрезидентской и парламентской республиках, а также конституционной монархии; в зависимости от состояния политического и государственного режима - реальный и «спящий» парламентский контроль; по критерию избранной процедуры - гласный и негласный; по основаниям проведения - «юридический (основание - правонарушение должностного лица) и политический (основание - политика, проводимая исполнительной властью)» идр.

Счетная палата РФ. В Конституции РФ (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.

Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2003 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в рамках своих задач Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью.

Поскольку Федеральное Собрание РФ лишено прямых контрольных полномочий в части исполнения федерального бюджета, контроль от лица Федерального Собрания РФ в этой сфере деятельности осуществляется конституционным институтом законодательной власти - Счетной палатой РФ, и этот контроль носит непосредственный характер. При наличии четко поставленных перед Счетной палатой задач она через свои специфические контрольные полномочия позволяет парламенту осуществлять косвенный контроль за деятельностью исполнительной власти страны, производящей бюджетные расходы. Сам характер предписанных законодательством задач и полномочий Счетной палаты, потребность в усилении через нее роли парламента в контроле за исполнением государственного бюджета обусловлены существующей необходимостью становления, развития и закрепления демократических институтов правового государства, защиты прав и интересов народа.

Счетная палата РФ формируется сроком на шесть лет при участии депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации РФ и Президента РФ. По представлению Президента РФ каждая из палат назначает и освобождает от должности половину аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Счетной палаты назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума по представлению Президента РФ, а заместителя также по представлению Президента РФ - Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и общего числа членов Совета Федерации соответственно. Законом специально оговаривается, что указанные должностные лица не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, руководителем Администрации Президента РФ, председателями палат парламента, Генеральным прокурором РФ, Председателем Следственного комитета РФ, председателями высших судов РФ.

Образуемая в Счетной палате Коллегия, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель, аудиторы Счетной палаты, руководитель аппарата с правом совещательного голоса, рассматривает вопросы планирования и организации работы Счетной палаты. Основу аппарата Счетной палаты составляют инспекции, которые специализируются на определенных функциональных задачах и непосредственно осуществляют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

Компетенция Счетной палаты РФ определена Конституцией РФ, БК РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», а также регламентом Счетной палаты.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Осуществляя контрольные полномочия в отношении различных объектов, Счетная палата выступает как орган внешнего парламентского контроля. Она осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

Определяя задачи Счетной палаты, законодатель наделил этот орган полномочием проверять обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, проводить финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, проектам международных договоров Российской

Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета, что характерно для предварительного контроля.

На Счетную палату возложен контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России. Счетная палата обязана регулярно предоставлять Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Таким образом, парламент участвует не только в начальной и конечной стадиях финансового цикла, но и, сформировав специальный контрольный орган, осуществляет текущий контроль за исполнением бюджета.

Комплекс контрольных мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного и текущего (оперативного) контроля, существенно дополняется комплексными ревизиями, тематическими проверками, экспертно-аналитической деятельностью, проводимыми как по поручениям палат Федерального Собрания, а также по запросам Президента РФ, Правительства РФ, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, так и по инициативе самой Счетной палаты.

В результате проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий органам государственной власти, иным государственным органам, руководителям объектов аудита (контроля) могут быть направлены представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации. Если в представлении не указан иной срок, то оно должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня поступления. О выполнении полученных от Счетной палаты замечаний и предложений и о принятии соответствующих мер она должна быть уведомлена адресатом незамедлительно. Практика работы Счетной палаты в сфере воздействия на руководителей подконтрольных объектов посредством направляемых в их адрес представлений показывает, что Счетная палата, прежде чем получить ответ, вынуждена еще несколько раз обращаться к адресатам конкретных представлений с «предложением-просьбой» ускорить ход реализации намеченных в представлениях мероприятий.

В отличие от представления предписание Счетной палаты - это обязательное для исполнения указание-требование Палаты, адресованное должностным лицам объектов аудита (контроля) в случае выявления нарушений, наносящих государству серьезный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного и систематического несоблюдения и игнорирования порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания искусственных препятствий для проведения контрольных мероприятий. Счетная палата вправе требовать устранения допущенных нарушений.

При выявлении в ходе контрольного мероприятия нарушений Счетная палата направляет органу, уполномоченному принимать решение, уведомление о применении бюджетных мер принуждения. В то же время Закон не закрепляет за Счетной палатой каких-либо полномочий самостоятельно применять юрисдикционные санкции к проверяемым предприятиям и их должностным лицам. Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает возможность применения административных наказаний за невыполнение вынесенных Счетной палатой распоряжений, требований, предписаний, представлений в судебном порядке. Инспекторы Счетной палаты (п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ) вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 КоАП РФ). Однако в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, предварительно получив согласие Государственной Думы.

Глава 1. Основы парламентского контроля

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящим Федеральным законом регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой Российской Федерации парламентского контроля на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 2. Цели парламентского контроля

Основными целями парламентского контроля являются:

1) обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

2) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

3) укрепление законности и правопорядка;

4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

5) противодействие коррупции;

6) изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения.

Статья 3. Принципы парламентского контроля

1. Парламентский контроль осуществляется на принципах:

1) законности;

2) соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

3) разделения властей;

4) самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля;

5) системности;

6) гласности.

2. Информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, в том числе может распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает общедоступность информации о парламентском контроле, за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.

3. Осуществление парламентского контроля не подменяет осуществление правосудия, расследование преступлений, оперативно-разыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. Вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление указанной деятельности не допускается.

Статья 4. Субъекты парламентского контроля

1. К субъектам парламентского контроля относятся действующие в целях осуществления парламентского контроля:

1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации - Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума);

2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации;

3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

4) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы.

2. Счетная палата Российской Федерации, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Статья 5. Формы парламентского контроля

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;

5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";

8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы (далее - депутатский запрос);

9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;

11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;

12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации";

13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

17) проведение парламентских слушаний;

18) проведение парламентских расследований.

Статья 6. Парламентский контроль при издании нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами

1. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, определяемом регламентами палат, осуществляют контроль за обеспечением соблюдения Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов.

2. Правительство Российской Федерации ежеквартально не позднее чем через тридцать дней со дня окончания квартала направляет в палаты Федерального Собрания Российской Федерации информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.

Глава 2. Отдельные формы парламентского контроля

Статья 7. Заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы

1. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе приглашать членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания палат Федерального Собрания Российской Федерации для ответов на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

2. На заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации может отводиться время для ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы ("правительственный час"). На заседание палаты Федерального Собрания Российской Федерации в рамках "правительственного часа" вместе с членами Правительства Российской Федерации и иными должностными лицами может быть приглашен аудитор Счетной палаты Российской Федерации, возглавляющий соответствующее направление деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

3. В ходе проведения "правительственного часа" могут обсуждаться вопросы эффективности использования средств федерального бюджета по соответствующим направлениям, а также вопросы достижения целевых показателей, утвержденных государственными программами Российской Федерации.

4. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации вправе приглашать федеральных министров и уполномоченных ими должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 8. Парламентский запрос, депутатский запрос

1. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе в порядке, определенном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, направить парламентский запрос, а члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

2. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной форме на заседании палаты Федерального Собрания Российской Федерации или по согласованию с палатой в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней со дня получения парламентского запроса или в иной срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Палата Федерального Собрания Российской Федерации в случае, если ответ на парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о повторном направлении парламентского запроса.

Статья 9. Парламентское расследование Федерального Собрания Российской Федерации

Парламентское расследование фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, в том числе создание палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетной основе парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации".

Статья 10. Парламентский контроль за работой представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации

Члены наблюдательных советов в организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, являющиеся представителями палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также представители палат Федерального Собрания Российской Федерации в иных органах и организациях обязаны представлять отчет о своей деятельности ежегодно на заседаниях профильных комитетов соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации либо в ином порядке, предусмотренном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 11. Осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений

1. Парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений включает в себя предварительный парламентский контроль, текущий парламентский контроль и последующий парламентский контроль.

2. В рамках предварительного парламентского контроля осуществляются:

1) обсуждение проекта основных направлений бюджетной политики Российской Федерации и проекта основных направлений налоговой политики Российской Федерации;

2) рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации (далее - проекты государственных программ);

3) участие в обсуждении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

4) рассмотрение и утверждение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

3. Федеральные органы исполнительной власти, являющиеся ответственными за разработку и реализацию государственных программ Российской Федерации, одновременно с внесением соответствующих проектов на рассмотрение в Правительство Российской Федерации представляют их в Государственную Думу для рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы и Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам.

4. Министерство финансов Российской Федерации одновременно с внесением проекта основных направлений бюджетной политики Российской Федерации и проекта основных направлений налоговой политики Российской Федерации на рассмотрение в Правительство Российской Федерации представляет указанные проекты в Государственную Думу для рассмотрения Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам.

5. Проекты государственных программ, проект основных направлений бюджетной политики Российской Федерации и проект основных направлений налоговой политики Российской Федерации, представленные в Государственную Думу в соответствии с настоящей статьей, не позднее одного рабочего дня, следующего за днем поступления указанных проектов в Государственную Думу, направляются Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.

6. При необходимости Государственной Думой могут быть проведены по соответствующим проектам парламентские слушания с участием Счетной палаты Российской Федерации и комитетов Совета Федерации.

7. Заключения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по соответствующим проектам, а также рекомендации парламентских слушаний в случае их проведения направляются в Правительство Российской Федерации.

8. В рамках текущего парламентского контроля осуществляется рассмотрение отдельных вопросов исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, в ходе парламентских слушаний, в связи с парламентскими запросами и депутатскими запросами в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

9. В рамках последующего парламентского контроля осуществляются рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. При рассмотрении годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад Министра финансов Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает или отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.

10. Счетная палата Российской Федерации привлекается к участию в осуществлении парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Статья 12. Участие в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий

1. Представители палат Федерального Собрания Российской Федерации могут привлекаться к работе в правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий (далее - правительственная комиссия) по решению Правительства Российской Федерации.

2. В случае принятия решения о привлечении представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации к работе в правительственной комиссии в палаты Федерального Собрания Российской Федерации направляется приглашение принять участие в работе правительственной комиссии.

3. По представлению профильного комитета палата Федерального Собрания Российской Федерации принимает решение о направлении представителя (представителей) палаты Федерального Собрания Российской Федерации для работы в составе правительственной комиссии. Указанное решение оформляется постановлением палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Представитель палаты Федерального Собрания Российской Федерации, участвовавший в работе правительственной комиссии, представляет отчет об итогах деятельности правительственной комиссии на заседании профильного комитета палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

5. По результатам рассмотрения отчета, указанного в части 4 настоящей статьи, и в случае выявления неполноты информации о причинах возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий профильный комитет палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе направить указанную информацию в Правительство Российской Федерации либо соответствующий государственный орган или соответствующему должностному лицу.

Глава 3. Планирование и осуществление парламентского контроля

Статья 13. Планирование мероприятий по осуществлению парламентского контроля

1. Мероприятия по осуществлению парламентского контроля могут быть постоянными и разовыми.

2. Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля могут включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания Российской Федерации по письменным предложениям фракций в Государственной Думе, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

3. Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля, проводимые палатами Федерального Собрания Российской Федерации с участием Счетной палаты Российской Федерации, включаются в план работы Счетной палаты Российской Федерации на очередной год и проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Статья 14. Организационное, правовое и методическое обеспечение парламентского контроля

1. Общее руководство организацией и проведением мероприятий по осуществлению постоянного парламентского контроля осуществляют председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации и их заместители в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Организационное, правовое и методическое обеспечение парламентского контроля осуществляется аппаратами палат Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.

Статья 15. Решения палат Федерального Собрания Российской Федерации по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля

1. По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, вправе:

1) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания Российской Федерации разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

2) предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;

3) рассмотреть вопрос о доверии Правительству Российской Федерации;

4) освободить от должности в установленном федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации порядке лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;

5) обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;

6) обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации.

2. Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания Российской Федерации по результатам осуществления парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации, уведомить палату Федерального Собрания Российской Федерации о результатах рассмотрения предложений.

Президент Российской Федерации В. Путин