Кодекс административного судопроизводства российской федерации. КАС РФ: отличия от Гражданского процессуального кодекса РФ Разъяснения применения кас

Верховный суд разъяснил, почему суды должны принимать заявления с неверной подведомственностью и самостоятельно исправлять ошибку, а не прекращать дело. Еще он разрешил дело, в котором нижестоящие инстанции отказались принимать заявление истца и по ГПК, и по КАС. А юристы рассказали о процессуальных сложностях выбора между административным и гражданским производством.

До 15 сентября 2015 года обжаловать акты, решения или действия органов власти можно было в гражданском судопроизводстве, но в особом порядке - согласно гл. 24 и 25 Гражданского кодекса. Теперь практически все подобные иски попадают под действие Кодекса об административных правонарушениях. В то же время, по правилам гражданского судопроизводства, суд оценивает те акты, из которых возникают гражданские права и обязанности - например, когда лицо получает право на какое-либо имущество. Такие разъяснения даны в п. 1 Постановления Пленума Верховного суда от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ».

Сложный выбор

Правила сформулированы очень абстрактно, а конкретизирующих постановлений со стороны ВС немного, говорит партнер юрфирмы Айнур Ялилов. Поэтому судьи могут сомневаться, в каком порядке рассмотреть дело. Спорные ситуации возникают тогда, когда в одном деле есть и административный, и гражданско-правовой компоненты, делится управляющий партнер АБ Юрий Пустовит. «Например, по распоряжению местной администрации снесли здание, которое она считала самостроем, - здесь нарушено гражданско-правовое право собственности, но нарушено согласно властно-распорядительному акту органа власти, - приводит примеры Пустовит. - Или площадь участка уменьшилась из-за незаконных поправок Росреестра: тоже нарушено право собственности, но суд должен будет оценить законность действий чиновников».

По словам Ялилова, каждый судья пытается истолковать разъяснения Верховного суда самостоятельно, чтобы применить их в конкретном деле. В итоге по аналогичным вопросам двое судей могут вынести разные процессуальные решения. Суды общей юрисдикции ошибочно относят административные дела к гражданским, и эта проблема носит системный характер, отмечает адвокат Михаил Гусев.

Если суд придет к выводу, что требования поданы в неправильном порядке, он выносит определение об отказе в принятии иска или административного иска. Если судья сомневается, ему удобнее отказать: в этом случае по спорному вопросу может высказаться апелляция. Ведь отмены определений, как правило, не влияют на общую статистику судьи, рассказывает Ялилов. Если же судья принял к рассмотрению спор, который был разрешен в неправильном судопроизводстве, то это уже очень грубое нарушение, объясняет юрист.

Возможно и такое, что ошибка не исправлена, а спор рассмотрен с нарушением правил подведомственности. Выбор неправильного вида судопроизводства создает для истца большие проблемы из-за разных принципов гражданского и административного процессов. В первом случае исходят из равенства истца с ответчиком, которые обладают схожими процессуальными правами. Во втором случае гражданину дают больше прав, а госоргану больше обязанностей, соответственно распределяется и бремя доказывания. Если административный спор разрешили по правилам гражданского - значит, лишили гражданина процессуальных прав и возможностей, которые полагаются ему по закону. Ошибки здесь ведут и к тому, что дело рассматривает другой суд, говорит Ялилов. Если дело касается земельных участков, то, вынужденно подавая иск в гражданском судопроизводстве, нужно будет адресовать его по месту нахождения участка, рассказывает юрист, в то время как административный иск подается по месту нахождения органа власти.

Нельзя спорить бесконечно

Граждане не должны страдать от сомнений судов, которые не знают, в каком судопроизводстве разрешать дело, указал Верховный суд в одном из недавних дел. Юрий Жилин* решил оспорить отказ местной администрации выделить ему в собственность садовый участок. Сначала он подал административный иск, но заявление возвратили и указали, что дело надо разрешать в гражданско-правовом порядке. Такое решение Сургутского городского суда «засилил» суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Жилин так и сделал: подал гражданский иск. Сургутский горсуд его удовлетворил, но суд ХМАО-Югры вопреки своей же позиции в предыдущем деле прекратил производство. Он объяснил, что вопрос надо решать, наоборот, в административном порядке. С этим не согласился Верховный суд, который отменил этот акт. Если Жилину нельзя обратиться в суд ни в гражданском, ни в административном порядке - получается, у него вообще отняли право на судебную защиту, гласит определение ВС № 69-КГ17-17 . В итоге дело направили на новое рассмотрение в апелляцию.

Как определить подведомственность спора

Если правоотношения возникли только в результате акта органа власти и носят публично-правовой характер - то защищать права нужно административным иском или заявлением в порядке «административной» гл. 24 АПК, объясняет Пустовит.

По его словам, обычный гражданский иск надо подавать в том случае, если правоотношения возникли из фактов, указанных в ст. 8 ГК. В частности, это:

• договоры и другие сделки;
• акты госорганов и органов местного самоуправления, на основании которых по закону возникают гражданские права и обязанности;
• причинение вреда;
• неосновательное обогащение.

В случае, если истец оспаривает отказ администрации передать в собственность земельный участок - ему нужно выбирать административное судопроизводство, говорит Пустовит. В таком порядке надо разрешать дела, в которых публичный акт (или, в данном случае, отказ его вынести) нарушил права истца. А если гражданин требовал бы продать ему участок по закону и получил отказ - ему стоило бы подать обычный [гражданский] иск о понуждении к заключению договора, заключает Пустовит.

Какие дела разрешаются в порядке КАС: мнение Верховного суда

• Гражданин оспаривает отказ местных властей выделить ему бесплатно садовый участок (определение № 20-КГ17-17, 20-КГ17-16).
• Гражданин оспаривает акт местных властей о порядке демонтажа самовольных построек (определение № 11-АПГ17-9).
• Гражданин оспаривает бездействие местной администрации, которая не подключает его дом к сети водоснабжения (определение № 45-КГ17-4).
• ТСЖ обжалует постановление муниципальных властей, которые наложили сервитут на ее участок (определение № 11-КГ17-18).
• Казенное предприятие хочет признать незаконными предписания Государственной инспекции труда (определение № 29-КГ17-5).

Какие дела разрешаются в порядке ГПК: мнение Верховного суда

• Прокурор оспаривает акты местной власти, в результате которых ряд граждан получили участки, а затем некоторые из них были проданы третьим лицам (№ 27-КГ17-11).
• Бывшая военнослужащая, не согласная с полученной характеристикой, подала иск о защите чести и достоинства (№ 201-КГ17-35).
• Гражданка решила обязать местные власти выдать ей звание «Ветеран труда» (№ 53-КГ17-8).

Разрушить процессуальный барьер

Если истец ошибся и подал неправильное заявление - это не должно тормозить процесс, убежден Пустовит. Вместо того, чтобы отказывать в принятии иска, возвращать его или оставлять без движения, суд должен сам определить верный вид судопроизводства, информировать об этом участников процесса и рассмотреть дело по закону, считает адвокат. Такое разъяснение он предлагает включить в закон или закрепить в судебной практике.

Подобный подход применила административная коллегия Верховного суда в одном из недавних споров, где истица заявила в административном иске сразу несколько требований к Министерству социальной политики Красноярского края. Суд принял часть требований, а другую часть отклонил, потому что их надо рассматривать в другом - гражданском - судопроизводстве. Вместо этого их надо было самостоятельно принять и разрешить по правилам ГПК, указал ВС. Это согласуется с постановлением КС № 28-П от 11 ноября 2014 года, где говорится о том, что правосудие должно быть процессуально эффективным, без неоправданных задержек при рассмотрении дел, уточняется в определении № 53-КГ17-8 .

Еще более детальные разъяснения Верховный суд дал в свежем определении № 81-КГ17-27 :

Вид судопроизводства (гражданское или административное) выбирает суд. Он должен передать заявление для рассмотрения в тот же суд, но в другом порядке, а не прекращать дело.

*Имя и фамилия изменены редакцией.

Особенности административного судопроизводства юристы обсуждали давно, что и предопределило введение в нашей стране отдельного нормативного правового акта – Кодекса административного судопроизводства РФ.

До 15 сентября 2015 г. отдельно не выделялись, административные споры рассматривались в соответствии со специальными нормами ГПК РФ. Все административные дела после 15.09.2015 г. рассматриваются исключительно в порядке КАС РФ.

Особенности административного судопроизводства, как процесса рассмотрения спора

Когда спор между сторонами становится административным? Он имеет место, если связан с деятельностью организаций (в т.ч. органов власти) и физических лиц, наделенных властными полномочиями, когда предполагается нарушение субъективных прав граждан или о создание помех в их осуществлении. Отсюда и основная особенность административного судопроизводства: необходимость обращения в суд обусловлена намерением устранить существующие или потенциальные преграды в осуществлении прав и законных интересов административного истца.

Суд при осуществлении правосудия в административном судопроизводстве определяет, чья позиция основана на законе и соответствует ему, это способ проверки судом деятельности административного органа.

• , определения ;
• вынесения ;
• составления ;
• составления и подача , и др.

Общие правила административного судопроизводства применяются тогда, когда иные правила не установлены специальными нормами, посвященным делу административного судопроизводства (гл. 21-32 КАС РФ). Поскольку для граждан основными административными исками будут обращения за оспариванием решения органа власти и о признании нормативных правовых актов недействующими, их особенности будут рассмотрены отдельно.

Особенности административного судопроизводства при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим

Такой иск может быть подан любым лицом, на которое он распространяется и чьи права затрагиваются, в отношении которого он был применен и в результате чего нарушены права. Срок давности по делу не установлен: иск может быть подан в течение всего времени действия такого документа (акта). Важно, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится в специальном порядке, значит, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не будет.

Встречный иск по таким делам не допускается. Участие в деле представителя обязательно, если только административный истец не имеет высшего юридического образования. Поэтому указание на его наличие и подтверждение обязательно еще при обращении в суд с административным иском. К иску обязательно прикладывается копия нормативного-правового акта, реквизиты того документа, которому противоречит указанный акт, какие права уже нарушены или в чем угроза их нарушения в будущем, доказательства того, что административный истец является субъектом правоотношений, которые регулирует оспариваемый нормативный правовой акт и др. (ст. 209 КАС РФ).

Административный истец может заявить ходатайство о применении только одной меры предварительной защиты: запретить применение нормативного правового акта или отдельных его положений в отношении административного иска.

Срок рассмотрения дела составляет 2 месяца, а если дело подсудно ВС РФ – 3 месяца со дня подачи административного иска. В деле обязательно участвует прокурор, значит, который будет являться и субъектом обжалования решения суда.

При рассмотрении административного иска суд может признать обязательной явку представителя органа власти, что сделает невозможным применение упрощенного порядка административного судопроизводства, не связан доводами административного истца и обязан проверить законность нормативного правового акта или отдельных его положений, которые оспариваются, по собственному убеждению.

Обязанность доказать наличие полномочий на принятие нормативного акта, соблюдение его формы и вида, процедуры принятия, опубликования, регистрации и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу возложена на административного ответчика.

В административном судопроизводстве по оспариванию нормативных правовых актов не допускается заключение соглашения, а также прекращение дела в связи с отказом от административного иска, признания его административным ответчиком, утрата его силы или отмена в период рассмотрения дела.

Особенности производства об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица

Административный иск должен быть подан тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться к вышестоящему должностному лицу для урегулирования административного спора. Иск может быть подан в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав административного истца, а на действия судебного пристава-исполнителя – 10 дней. Причины пропуска обращения в суд будут устанавливаться в судебном заседании, при этом если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно, это станет уважительной причиной. Если же суд признает причину пропуска срока неуважительной, суд откажет в удовлетворении требований административного истца.

В качестве меры предварительной защиты может быть применены приостановление действия решения в той части, в которой она относится к административному истцу, воздержание от совершения оспариваемого действия.

Доказывать незаконность решения, в т.ч. наличие на это полномочий, соблюдение процедуры вынесения и др., возложена на административного ответчика. Рассмотрено дело должно быть в течение 1 месяца со дня подачи иска, на судебного пристава-исполнителя – в течение 10 дней.

При рассмотрении дела суд не связан доводами и требованиями административного иска и проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.

Потребность в принятии Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)существовала уже достаточно давно. Причиной этому было то, что Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрена возможность рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства, однако отдельного кодекса, его регулирующего, принято не было.

До недавнего времени нормы о разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, были частью Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ). Однако основным предназначением ГПК является установление процедуры рассмотрения дел, возникающих из гражданских правоотношений, то есть правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле, иными словами обладают автономией воли. В административных и иных публичных правоотношениях, напротив, отсутствует равенство субъектов.В силу этого необходимы иные способы и методы по разрешению возникающих при таких отношениях сторон споров.

Стоит сразу отметить, что по правилам КАС РФ рассматриваются и разрешаются административные дела в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями о защите нарушенных или оспариваемых прав и свобод граждан, организаций, а также иные категорий административных дел. Дела, рассматриваемые арбитражными судами в порядке административного судопроизводства по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, КАС РФ не затронул (то есть такие споры продолжают рассматриваться в соответствующих судах арбитражной системы).

1. дела, возбуждаемые по инициативе гражданина или организации (часть 2 статьи 1 КАС РФ);
2. дела, возбуждаемые по инициативе органов и должностных лиц, осуществляющих полномочия в сфере публичного права (в данном случае речь идет осудебномконтроле за законностью действий органов, наделенных публичной властью) (часть 3 статьи 1 КАС РФ).

Так, к первой группе споров относятся:

• оспаривание решений и действий (бездействия) органов публично-правовых образований, должностных лиц;
• оспаривание нормативных правовых актов (полностью или в части);
• оспаривание решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
• споры о компенсации за нарушение права на рассмотрение спора в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
• споры, касающиеся защиты избирательных прав, в том числе права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
• и иные категории споров.

Ко второй группе, соответственно, относятся споры:

• о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее отделений, общественных объединений, религиозных и иных некоммерческих организаций;
• о прекращении деятельности СМИ;
• о взыскании денежных сумм с физических лиц в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций;
• об административном надзоре (его установлении, прекращении или продлении), а также о частичной отмене поднадзорному лицу административных ограничений (речь идет об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);
• о направлении гражданина в медицинскую организацию психиатрического и непсихиатрического характера в недобровольном порядке;
• о защите интересов несовершеннолетнего или недееспособного, в случае отказа их законного представителя от медицинской помощи, необходимой для спасения жизни представляемого.
• и иные категории дел.

Частью 5 статьи 1 КАС РФустановлено, что действие КАС РФ не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях, так как данная категория дел рассматривается в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Также КАС РФ не регулируетпроизводства по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку данная сфера относится к регулированию Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В марте 2015 года был принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации . Часть положений КАС РФ уже вступили в силу, некоторые вступят в силу только с 1 января 2017 года.

Верховный Суд РФ в целях обеспечения единства практики применения судами общей юрисдикции положений КАС РФ принял Постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 36 , Постановление), в котором разъяснил некоторые положения КАС РФ .

По своей структуре Постановление схоже со структурой Кодекса , ВС РФ постарался дать разъяснения по ключевым вопросам каждой главы КАС .

К сожалению, многие положения Постановления повторяют положения КАС РФ , лишь слегка перефразируя их, но содержатся и важные интересные разъяснения.

В настоящем комментарии рассматриваются основные положения Постановления Пленума ВС РФ N 36 поглавно.

Общие положения

В п.п.1 - рассмотрены вопросы двух групп - подведомственности дел СОЮ и ВС РФ и гласности судебных актов, принимаемых судами.

1. В частности, ВС РФ разъяснил, что по правилам КАС РФ обжалуются дела, вытекающие из административных правонарушений и иных публичных правонарушений, а именно:

- о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ);

- связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (части 1 и 3 статьи 1 КАС РФ).

Названные дела объединяются в единую группу административных дел.

Особенностью правоотношений, споры по которым рассматриваются по правилам КАС РФ , является неравенство сторон в таких правоотношениях . Один участник в таких правоотношениях реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Например, гражданке К. было отказано в принятии искового заявления к ИФНС о возложении обязанности возвратить сумму излишне взысканного в рамках исполнительного производства налога, поскольку такое заявление подлежит рассмотрению по правилам КАС РФ , в то время как К. обратилась с заявлением в порядке, предусмотренном ГПК РФ (Апелляционное определение Саратовского областного суда от 14.06.2016 N 33-4156/2016).

Споры, вытекающие из правоотношений, в которых участники обладают равным статусом, автономией воли, имущественной самостоятельностью, не рассматриваются по правилам КАС . Не рассматриваются дела по оспариванию актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые порождают при исполнении гражданские права и обязанности. Например, ВС РФ указал, что не рассматриваются по правилам КАС РФ :

Служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы;

- дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав;

- дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

Так, суд отказал в принятии административного искового заявления об оспаривании решения УПФ РФ об отказе включения в общий страховой стаж периода нахождения в ссылке, так как данное решение оспаривается по правилам ГПК РФ (Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 24.08.2016 по делу N 33а-9498/2016).

Таким образом, оспариваемые по правилам КАС РФ акты государственных органов и органов местного самоуправления должны отвечать следующим критериям:

- Вытекают из правоотношений, в которых стороны не обладают равным статусом; отношения основаны на реализации административных и иных публично-властных полномочиях;

- Не порождают гражданские права и обязанности при своем исполнении;

- Не связаны с осуществлением экономической и предпринимательской деятельности и не отнесены напрямую к компетенции арбитражных судов;

- Не рассматриваются по иным, отличным от установленных КАС, правилам и в ином порядке в соответствии с законом.

Например, гражданину было отказано в принятии административного искового заявления об обжаловании ответа прокурора на свое заявление, поскольку суд в рамках административного судопроизводства не вправе давать оценку обстоятельствам, имевшим место при рассмотрении уголовного дела (Апелляционное определение Саратовского областного суда от 17.03.2016 N 33а-1788/2016).

Или другому гражданину отказано в принятии административного иска об обжаловании постановления следователя, так как данное постановление подлежит обжалованию в порядке ст.125 УПК РФ (Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 25.08.2016 по делу N 33а-3535/2016).

В еще одном деле отказ в принятии заявления о признании незаконным отказа администрации о предоставлении земельного участка суд обосновал тем, что данный отказ подлежит обжалованию в порядке, установленном ГПК РФ (Апелляционное определение Саратовского областного суда от 18.08.2016 N 33а-5918/2016).

В другом споре суд пришел к выводу о подсудности спора арбитражному суду в порядке, предусмотренном АПК РФ , и указал, что из текста искового заявления следует, что административный истец является субъектом экономической деятельности, с осуществлением которой привлечен к административному штрафу, который, по объективным причинам, Общество не может выплатить единовременно, при этом орган, подвергший истца административному наказанию, незаконно отказывает в рассрочке уплаты штрафа.

При этом судебная коллегия областного суда отклонила доводы частной жалобы касательно того, что предметом обжалования является процессуальное бездействие ответчика, выразившееся в уклонении от рассмотрения заявления истца, а потому подлежит рассмотрению в порядке КАС РФ судом общей юрисдикции, поскольку в своем административном исковом заявлении истец указывает, что его заявление о рассрочке уплаты штрафа рассмотрено, в рассрочке - отказано, следовательно, бездействие отсутствует, а имеется решение, принятое по заявлению Общества. Оформление такого решения письмом, а не мотивированным определением на определение подсудности не меняет (Апелляционное определение Севастопольского городского суда от 26.07.2016 по делу N 33а-2325/2016).

2. Суды должны предпринимать меры по обеспечению гласности судебного процесса, в частности, обеспечить право на ознакомление со вступившими в законную силу судебными решениями, в т.ч. путем размещения судебного акта в сети "Интернет".

Законом могут быть введены ограничения доступа к тексту судебного акта посторонних лиц, не участвовавших в деле, в частности, может быть ограничен доступ к тексту в следующих случаях:

- Дело рассмотрено в закрытом судебном заседании;

- Решение суда затрагивает права и законные интересы несовершеннолетних. В этом случае оглашается только результативная часть независимо от открытости/закрытости судебного заседания;

- Законом установлено ограничение на доступ к судебному решению.

Ограничения на ознакомление с материалами дела и судебными решениями могут быть связаны с необходимостью защиты прав и законных интересов участников спора, иных лиц. В частности, если дело рассматривалось в закрытом судебном заседании, то ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования судебного заседания, их воспроизведение осуществляется в условиях, при которых невозможно скопировать записи или передать другим лицам.

Особенности размещения судебных актов в сети "Интернет" указаны в ст.15 Федерального закона от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" , в части 5 названной статьи установлен перечень случаев, в которых текст не размещается в свободном доступе в Интернете.

Подсудность административных дел

Частично повторяются положения КАС РФ о подсудности дел. Установлен принцип определения подсудности в случаях, когда полномочия государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица распространяются на несколько районов. В таких случаях административное исковое заявление подается:

- По месту исполнения оспариваемого решения;

- По месту возникновения или потенциального возникновения правовых последствий оспариваемого акта.

Данное разъяснение в принципе уже реализуется на практике судами. Например, в одном деле суд пояснил, что исходя из предмета административного иска о заявленном ненадлежащем исполнении должностных обязанностей должностными лицами УФССП по НСО, в частности должностными лицами ОСП по Ленинскому и Калининскому району г.Новосибирска, административное исковое заявление М. подлежит рассмотрению по месту исполнения в настоящее время судебным приставом-исполнителем своих должностных обязанностей в рамках конкретного исполнительного производства, то есть в Калининском районном суде г.Новосибирска. (Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 12.07.2016 по делу N 33-7565/2016).

Между тем в Постановлении содержится и указание на право административного истца обращаться в суд по месту жительства или месту нахождения организации-истца при оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных органов, органов местного самоуправления и др.

Состав суда

Данный раздел Постановления повторяет положения статьи 28 КАС РФ о неизменности состава суда при рассмотрении административного дела. Замена судьи или нескольких судей возможна в случаях, указанных в ч.3 ст.28 КАС РФ , и осуществляется путем вынесения специального определения в виде отдельного судебного акта без проведения судебного заседания. Определение о замене судьи (ей) могут выносить:

- Председатель суда;

- Заместитель председателя суда;

- Председатель судебного состава.

Одним из методов оспаривания действий органов государственной власти и должностных лиц является подача административного искового заявления, рассмотрением которого занимаются суды общей юрисдикции, включая военные суды, районные, суды уровня субъекта РФ и Верховный суд РФ.

До 15 сентября 2015 года производство по делам, вытекающим из публично-правовых отношений, осуществлялось в соответствии с статьями 245-261 ГПК, которые окончательно утратили силу с поэтапным введением в действие Кодекса об административном судопроизводстве. Дела об оспаривании действий органов власти и должностных лиц рассматриваются в соответствии с нормами КАС РФ и нормами ГПК РФ об исковом производстве.

Подать административный иск может как физическое, так и юридическое лицо, включая иностранцев, лиц без гражданства и международные организации.

По правилам, установленным главой 22 КАС РФ, могут быть оспорены решения федеральных органов государственной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий, органов государственной власти субъекта РФ, а также органов местного самоуправления.

К должностным лицам, действия которых могут быть оспорены по правилам КАС РФ, относят лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных организаций, наделенных отдельными государственными полномочиями, Министерства обороны РФ и других органов власти, в которых законодательно предусмотрена военная служба, и совершивших оспариваемое действие, имеющее обязательный характер и затрагивающее права и свободы граждан и других лиц. Должностные лица органов прокуратуры не исключены из перечня таких лиц.

По субъекту обращения с административным иском об оспаривании действий органов власти и должностных лиц в большинстве случаев истцами являются физические лица. Предметом спора выступают отказы госорганов в предоставлении социальных выплат и пособий, регистрации прав на недвижимое имущество, предоставлении земельных участков, сервитутов, разрешения на перепланировку квартиры, обжалование действий судебного пристава-исполнителя, оспаривание решений УФМС, в первую очередь запрета на въезд. В целом в большинстве случаев суд отказывает в удовлетворении административного иска. Наиболее перспективной категорией дел являются земельные споры и споры по недвижимости в части признания и регистрации права собственности, оспаривания отказов регистрирующих органов в осуществлении такой регистрации, а также обжалования действий судебного пристава-исполнителя.

Споры о регистрации прав на недвижимое имущество, о кадастровом учете и другие связанные с регистрационными действиями в отношении земли и другой недвижимости, которой физические лица владеют на праве собственности, во всех регионах являются одной из самых результативных категорий дел в части оспаривания действий госорганов. Например, суд первой инстанции решениями от 6 апреля 2016 г. по делу № 2А-907/2016, от 17 марта 2016 г. по делу № 2А-621/2016 признал правомерным требование административного истца к регистрирующему органу осуществить кадастровый учет изменений сведений о земельном участке и разрешить использовать землю для целей дачного строительства. Решением от 24 марта 2016 г. по делу № 2А-369/2016 суд отменил отказ горадминистрации на ввод в эксплуатацию производственного нежилого здания.

Другой «популярной» у заявителей темой иска является обжалование действий (бездействия) судебного пристава. Заявители успешно обжалуют прекращение, приостановление исполнительного производства, через суд обязывают госорган его возобновить, рассмотреть поданные заявления, признают факт возвращения исполнительного листа незаконным. В данном случае судьи также идут навстречу административным истцам, как, например, по делам № 2А-1296/2016 от 6 апреля 2016, № 2А-421/2016 от 4 апреля 2016 г. № 2А-718/2016 от 18 марта 2016 г.

Что касается апелляционной инстанции, то в Москве и Московской области процент отмен отрицательных решений существенно ниже, чем в целом по стране. При этом даже в случае положительного решения суд удовлетворяет исковые требования, строго говоря, частично, хотя такой формулировки и не значится в резолютивной части. Это выражается в том, что судьи определяют решение в негативных терминах, то есть признают решение органов власти незаконным, отменяют его и обязывают госорганы только лишь повторно рассмотреть обращение заявителя без указания на то, какое решение должно быть принято, даже если вариантов всего два, а один уже отменен судом. Исключение составляют решения по апелляционным жалобам самих органов государственной и муниципальной власти, проигравших в судах первой инстанции. В таком случае, судья не только отменяет решение, но и выносит новое. В Москве и Московской области государственные и муниципальные органы власти регулярно обращаются с апелляционными жалобами на решения, которые вынесены против них. Такие заявления чаще других имеют положительный результат, как, например, по делам № 33-6946/2016 от 16 марта 2016 г., № 33-9623/2016 от 11 апреля 2016, № 33-9753/2016 от 13 апреля 2016 г.

В редких случаях суд апелляционной инстанции, рассматривая жалобу «проигравшего» в первой инстанции органа государственной власти, принимает сторону первоначального административного истца и оставляет положительное решение в силе, как, например, по делам № 33-9264/2016 от 6 апреля 2016 г., № 33-7544/2016 от 23 марта 2016 г., № 33-6318/2016 от 14 марта 2016 г.

Для московского региона характерным является большое количество частных жалоб по административным искам в случае отказа в принятии исков, их возвращения или оставления без движения на досудебной стадии. По таким делам в апелляции достаточно часто принимается решение о незаконности такого действия и возвращении иска на стадию, где его движение было прекращено, как, например, по делам № 33-9262/2016 от 6 апреля 2016 г., № 33-9769/2016 от 13 апреля 2016 г., 33-7611/2016 от 23 марта 2016 г., 33-9757/2016 от 13 апреля 2016 г., 33-8730/2016 от 30 марта 2016 г., 33-7564/2016 от 23 марта 2016 г

Часто предметом административного иска является оспаривание действий УФМС, связанных с запретом на въезд в страну иностранных граждан, в том числе имеющих на территории России родственников и работу. В большинстве случаев истцы получают отказ. Если в суде первой инстанции выносится положительное решение, в апелляции оно затем успешно отменяется по жалобе госоргана, как например, по делу № 33-8470/2016 от 30 марта 2016 г. Рассматривая жалобы заявителей, имеющих родственников среди граждан России (как, например, по делу № 33-8225/2016 от 28 марта 2016 г.), судьи руководствуются нормами законов № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ссылаются на определение Конституционного суда РФ № 55-0 об использовании судебной практики ЕСПЧ, исследуют вопрос соразмерности вмешательства в личную и семейную жизнь иностранного гражданина, имеющего родственные связи с гражданами России, проживающими в стране, и нарушившими при этом миграционное законодательство. Несмотря на всестороннее исследование предмета с применением норм международного права, такие обжалования часто оказываются неудачными как, например, по делу № 33-8225/2016 от 28 марта 2016 г., № 33-8468/2016 от 30 марта 2016 г. В редких случаях у заявителей (физических лиц) бывают положительные результаты в апелляции.

Апелляционным определением от 30 марта 2016 г. № 33-5031/2015 было отменено решение суда и УФМС о запрете гражданке Узбекистана на въезд в Россию. В отношении истицы УФМС было принято решение о запрете на въезд в РФ, которое она посчитала незаконным и обратилась с административным иском об оспаривании, в котором судом первой инстанции было отказано по основаниям нарушения порядка выезда, который был осуществлен с нарушениями и после окончания 90-дневного допустимого срока пребывания на территории России. Судья отклонила довод о наличие у истицы патента на работу как несостоятельный, по причине того, что патент был выдан задолго до нарушения истицей правил въезда-выезда. Кроме того, судья проверила не нарушит ли решение статью 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод на неприкосновенность частной и семейной жизни и посчитала, что нарушение отсутствует, поскольку брак с гражданином Российской Федерации был зарегистрирован после вынесения оспариваемого решения, а сын заявительницы приобрел российское гражданство также после принятия оспариваемого решения миграционным органом. При отмене решения в апелляции суд руководствовался тем, что судьей первой инстанции были неправильно истолкованы и не приняты во внимание некоторые обстоятельства дела. Истица осуществила выезд из страны до истечения установленного законодательством срока пребывания, своевременно вносила платежи за патент на работу, вышла замуж за гражданина РФ, а ее сын в тоже время получил российское гражданство, что является доказательством наличия родственных связей с гражданами России, независимо от времени возникновения этих обстоятельств. По этим основаниям и руководствуясь нормами КАС РФ, законов № 114-ФЗ, 115-ФЗ суд признал первоначальное решение незаконным и постановил запрет на въезд отменить.

Учитывая сравнительно небольшое количество положительных решений в апелляции становится значимым для статистики буквально каждое из них. В процентном соотношении нередки случаи, когда судья соглашается с позицией истца при наличии косвенно связанных с предметом спора обстоятельств, как в следующих случаях.

По сути комическая ситуация сложилась в процессе, касающемся оспаривания решения налоговой инспекции по делу № 33-7261/2016 от 21 марта 2016 г. Суд первой инстанции отказал заявителю-физическому лицу в удовлетворении иска, с чем судьи в апелляции не согласились, но не по основаниям, связанным с нарушениями норм материального права по существу спора, а из-за неизвещения административного ответчика, в пользу которого и состоялось первоначальное решение. По делу № 33-10030/2016 от 13 апреля 2016 г. о признании незаконными действий по смене ответственного хранителя имущества. В отношении заявителя (назначенного без его согласия ответственным хранителем) в том же суде ранее рассматривалось дело о выселении его из квартиры, где находится имущество, как должника. Суд первой инстанции, в который обратился заявитель, отказал в иске. В апелляции заявителем был получен положительный судебный ответ на его жалобу, потому что он 1.5 года не принимает на хранение имущество. В результате суд принял доводы заявителя и отменил решение пристава, а также частично решение суда первой инстанции.

По результатам исследования большого количества апелляционных определений установлено, что положительные решения по ним в Москве и области принимаются реже, чем в регионах, и нередко по основаниям, имеющим случайный характер. Можно заключить, что системной положительной практики отмен в апелляции пока не сформировано, выделить в этой сфере внятные принципы и удачные стратегии ведения процесса достаточно сложно. На субъективный взгляд автора, предпочтение суды отдают государственным органам, бремя доказывания своей невиновности с них фактически снято, заявитель должен полностью и всесторонне доказать свою правоту, подкрепив позицию документально и со ссылками на нормативно-правовые акты. При исследовании нескольких десятков апелляционных определений выяснилось, что наибольшее количество положительных решений вынесли судьи Мособлсуда Брыков И.И. и Терещенко А.А.

Сравнительное исследование проведено юристами Центра Практических Консультаций.