Административное право понятие предмет метод система источники. Правовое регулирование экономических отношений

Тема 2. Предмет, метод и система административного права.

1.Понятие, предмет и метод административного права.

2.Система административного права.

3.Взаимодействие административного права с другим отраслями права.

4.Источники административного права.

Административное право - это отрасль права (совокупность правовых норм), которая регулирует с целью реализации задач и функций государ­ства общественные отношения управленческого характера, возникающие в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов испол­нительной власти, внутри- организационной деятельности других государ­ственных органов, а также в процессе осуществления негосударственны­ми субъектами внешних юридически-властных полномочий.

Административное право является самостоятельной отраслью пра­ва, с помощью которой государство регулирует однородные обществен­ные отношения в сфере публичного управления, развивает и укрепляет его демократические основы.

Административное право занимает особу роль в механизме правового влияния - оно выступает необходимым и важным инструментом управ­ления социальными процессами в обществе. Иначе говоря, администра­тивное право - это управленческое право, которое отличается от других отраслей права спецификой предмета, методом регулирования и структур­ными особенностями (системой расположения нормативного материала).

Предмет административного права (как отрасли) составляет широ­кий комплекс общественных отношений, возникающих в сфере публич­ного управления.

Круг общественных отношений , регулируемых этой отраслью прав, до­статочно разнообразен. Наряду с управленческими отношениями, в рам­ках которых непосредственно реализуются функции и полномочия орга­нов исполнительной власти, в его предмет включаются также охранитель­ные и правообеспечительные отношения, отношения внутриорганизаци­онной деятельности других государственных органов, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением некоторыми общественными орга­нам и и организациями внешне - властных функций и полномочий.

Вместе с тем благодаря используемому административным правом методу правового воздействия на регулируемые им общественные отно­шения создается определенный правовой режим организации и деятель­ности всех участников упомянутых общественных отношений, которые составляют предмет административного права. Это значит, что для характеристики административного права как отрасли права и элемента единой правовой системы кроме выяснения круга регулируемых им об­щественных отношений чрезвычайно важно установить также особенно­сти используемого им метода правового регулирования.

Под методом правового регулирования понимается совокупность при­емов, средств и способов правового воздействия на общественные отно­шения, составляющие предмет данной отрасли права. Для администра­тивного права, как в принципе и для любой другой отрасли, характерно использование всей совокупности приемов и средств, обусловленных са­мой природой юридических норм, призванных упорядочивать и регули­ровать общественные отношения.

В процессе реализации правового воздействия на общественные от­ношения им используются:

1) предписание (т. е. возложение прямой юридической обязанности совершить определенное действие);

2) запрет (возложение прямой юридической обязанности не совер­шать определенные действия);

3) дозволения (т. е. предусмотренное правом разрешением совершать определенные действия по своему усмотрению).

В административно-правовом регулировании проявляются опреде­ленные особенности правового воздействия на общественные отноше­ния, составляющие предмет административного права. Наиболее отчет­ливо эти особенности проявляются в следующем:

Во-первых, для него характерны юридически властные предписания (рас­поряжения) субъекта управления, обязывающие другую сторону подчи­ниться заключенному в этих предписаниях требованию. В силу этого дру­гая сторона управленческого отношения (объект управления) не может за­нимать равного положения с органом выступающим в роли управляющего субъекта. Она находится у субъекта управления в известном подчинении.

Во-вторых, юридически властные предписания субъекта управления выражают его одностороннюю волю как полномочного представителя со­ответствующего государственного органа, которому принадлежит реша­ющая роль в организации соответствующих общественных отношений.

Односторонность юридически властных (обязательных) предписаний соответствующих органов государственной исполнительной власти выража­ется в том, что только они уполномочены принимать окончательные реше­ния по вопросам, возникающим в практике государственной управленчес­кой, правоохранительной или правообеспечительной деятельности.

Суть административно-правового регулирования состоит в том, что ни кто, кроме данного органа, являющегося субъектом управления в данном правоотношении, не располагает достаточными полномочиями для реше­ния тех или иных вопросов, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной, правоохранительной или правообеспечительной деятельно­сти. Иными словами, властность, односторонность и юридическая обяза­тельность предписаний соответствующих органов государственной испол­нительной власти являются неотъемлемыми свойствами административно- правового регулирования во всех возможных случаях его конкретного ис­пользования. Практически они характерны не только для предписаний и запретов, где односторонность и властность выражены особенно рельефно (например, приказ руководителя предприятия или учреждения; примене­ние административной ответственности за нарушение правил техники бе­зопасности и т. п.), но и для дозволений, где нет прямой юридической обя­занности совершить определенные действия или воздержаться от них.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что администра­тивно-правовой метод отображает властную природу государственного управ­ления, односторонность и юридическую обязательность предписаний его уча­стников, которые осуществляют управление, а урегулированные этим мето­дом отношения определяются как отношения власти и подчиненности.

Административное право является самостоятельной отраслью Российского права и занимает, наряду с другими отраслями (конституционным, гражданским, муниципальным и др. правом), ведущее место в регулировании общественных отношений.

Известно, что самостоятельность отрасли права определяется собственным предметом и методом правового регулирования. Поэтому для того, чтобы определить понятие отрасли административного права, необходимо уяснить, что составляет ее предмет и метод.

Под предметом правового регулирования в теории права понимается то, что подлежит урегулированию, т.е. те отношения (действия, деятельность формирующие эти отношения), которые подвергаются правовому воздействию. Метод отвечает на вопрос «как» регулируются данные отношения

В самом общем виде в юридической литературе Административное право определяют как управленческое право. Нормами административного права регулируются управленческие отношения, т.е. отношения власти и подчинения, которые и составляют его предмет.

Вместе с тем, следует указать на то, что в предмет административного права включаются отношения, которые соответствуют следующим условиям:

во-первых, эти отношения должны быть непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, в которой выражается государственный (публичный) интерес. Это объясняется тем, что управленческие отношения могут возникать и в негосударственных формированиях (политических партиях, профессиональных союзах, коммерческих организациях и др.), при этом, в управленческой деятельности будет выражена воля членов или участников таких организаций. Следовательно, не все управленческие отношения могут быть отнесены к предмету административного правах;

во-вторых, эти отношения не должны быть урегулированы другими отраслями права Российской Федерации. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование - уголовно-процессуальное право и т.п. В этой связи следует отметить, что обязательным субъектом административных отношений выступает субъект исполнительной власти, который отдает распоряжения, выполняет контрольные и тому подобные функции. Поэтому, если управленческие отношения возникают в имущественной, финансовой, природоохранной, предпринимательской и иных сферах, и субъект исполнительной власти выступает обязательным участником таких отношений, то эти отношения следует включать в предмет административного права.

Отношения, входящие в предмет административного права, регулируются его нормами посредством:

определения административного статуса субъектов административного права: граждан, государства, его органов и должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных объединений и их служащих в сфере управления;

определения порядка образования органов исполнительной власти и государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, негосударственными формированиями и гражданами;

установления условий и порядка прохождения государственной гражданской службы;

закрепления форм и методов государственного управления, процессуального порядка его осуществления;

определения способов обеспечения законности в государственном управлении;

регламентации юрисдикционной деятельности уполномоченных органов и порядок ее осуществления и т.д.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

В первую следует включать внутриорганизационные отношения, возникающие внутри системы исполнительной власти по поводу: организации органов исполнительной власти и службы в них; наделения компетенцией органов и служащих; взаимоотношений между органами и подчиненными им организациями и т.п.

Вторую часть составляют внешние отношения, выходящие за пределы органов власти, т.е. взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, объединениями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

Если в регулировании управленческих отношений преобладают нормы, закрепляющие внутриорганизационные отношения (т.е. регулирующие разделение труда по управлению, устанавливающие власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъектов), то такая система норм образует полицейское право.

Если в системе регулирования государственного управления достаточное место занимают нормы, закрепляющие права личности и гарантии от административного произвола, то такая система представляет собой Административное право.

В этой связи Д.Н. Бахрах считает, что реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией - необходимое условие превращения полицейского права в административное.

Любая отрасль права имеет собственный метод правового регулирования - совокупность определенный способов воздействия на регулируемые отношения и, следовательно, на поведение их участников. В зависимости от характера регулируемых общественных отношений в правовой науке выделают императивный и диспозитивный методы правового воздействия.

Императивный метод - это метод централизованного регулирования, который применяется к отношениям власти и подчинения, характеризующихся неравенством их участников, и предполагает юридически властное волеизъявление одной из сторон. Такой стороной всегда выступает орган государственной власти или должностное лицо, наделенные государственно-властными полномочиями.

Диспозитивный метод - это метод децентрализованного регулирования, с помощью которого регулируются отношения, участники которых выступают как равноправные стороны.

В зависимости от требований, закрепленных в норме права можно выделить три способа правового регулирования:

предписание, т.е. возложение юридических обязанностей совершать определенные действия;

запрет, т.е. возложение юридических обязанностей воздерживаться от совершения определенных действий.

дозволение, т.е. предоставление участнику правоотношения определенных прав на совершение или отказ от совершения определенных действий по своему усмотрению.

Особенностью предмета правового регулирования административного права является то, что в него включаются отношения, возникающие в сфере осуществления государственного управления, т.е. отношения власти и подчинения, основанные на неравенстве их участников.

Исходя из этого, можно проанализировать особенности административно-правового регулирования управленческих отношений.

Во-первых, нормами административного права устанавливается определенный порядок действий, от которого субъект не имеет права отступить по своему усмотрению, и в случае его несоблюдения исключается возможность наступления последствий, предусмотренных нормой. Так, например, в соответствии со ст. 4.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, законодательства РФ об охране окружающей природной среды;об использовании атомной энергии; о налогах и сборах; о защите прав потребителей; о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Это означает, что лицо должно быть привлечено к административной ответственности в течение установленного срока (предписание). Превышение этого срока исключает возможность привлечения виновного к административной ответственности.

Во-вторых, нормами административного права запрещается совершение определенных действий. За нарушение таких норм лицо подвергается мерам административной или дисциплинарной ответственности. Например, ст. 12.8. Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает запрет на управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения. За нарушение данного запрета виновное лицо будет подвергнуто мерам административной ответственности.

В-третьих, административно-правовые отношения - это не всегда отношения власти и подчинения. Управление предполагает возникновение отношений горизонтального типа между субъектами, обладающими равным объемом полномочий, что обуславливает наличие диспозитивности в регулировании отношений между ними. Нормами административного права может предоставляться возможность выбора одного из предусмотренных вариантов поведения, при этом лицо не вправе уклониться от такого выбора. Например, орган, выносящий постановление по делу об административном нарушении, выбирает в соответствии с нормой вид административного наказания и его размер. В науке административного права это называется «жесткое дозволение», т.к. при наличии определенной самостоятельности орган обязан применить наказание.

Дозволение проявляется и в предоставлении управляющей либо управляемой стороне возможности выбора варианта поведения по своему усмотрению, но обязательно в рамках предусмотренных условий. Так, например, в случае, если действием или решением органа государственной власти или его должностным лицом нарушены права гражданина (условие), то последний вправе, по своему усмотрению, подать административную жалобу в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, обратиться с жалобой в суд, либо вообще не предпринимать ни каких действий - «мягкое дозволение».

Предписание и запрет наиболее часто используются в административном праве. В то же время Административное право использует и дозволение. Жесткое дозволение предполагает возможность выбора действий из вариантов, установленных административно-правовыми нормами. Мягкое дозволение предполагает возможность действовать по своему усмотрению.

Таким образом, Административное право - это система норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением негосударственными организациями отдельных государственных полномочий.

Специфичность отрасли административного права порождает тесную связь с другими отраслями права:

с конституционным (государственным) правом, которое содержит принципы административного права и является его основным источником;

с финансовым правом, которое регулирует отношения в сфере финансовой деятельности государства. Административным правом определяется компетенция финансовых, налоговых органов и регламентируется порядок их организации и деятельности, то есть регулируются управленческие отношения в сфере финансов. Кроме того, до недавнего времени финансовое право являлось подотраслью административного права;

с земельным правом. Нормы земельного права регулируют отношения между государством и землепользователями. Вместе с тем, государство в лице органов управления предоставляет пользователям земельные участки, сдает их в аренду, производит их изъятие, следит за соблюдением землепользователями возложенных на них обязанностей по рациональному и бережному использованию земель. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права;

с гражданским правом по вопросам регулирования имущественных отношений. Административное право регулирует имущественные отношения в области управления и распоряжения государственной собственностью. Акт управления может служить основанием как передачи имущества от одного государственного предприятия другому, так и основание заключения гражданско-правового договора;

с трудовым правом. Нормами административного права регулируются служебные обязанности и права должностных лиц, прохождение государственной службы. Исполняя свои служебные обязанности и права, государственные служащие вступают в государственно-служебные отношения, регулируемые административным правом. Вместе с тем, в качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых отношений, которые регулируются трудовым правом;

с уголовным правом. Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, и позволяют отграничить их от преступлений. Границы между административными и уголовным правом подвижны, так как при определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к административным правонарушениям, могут перерастать в преступления, и наоборот.

Сущность административного права. Административное право является опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Административное право* представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос – что, какие общественные отношения регулируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос – как, каким образом эти нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

* Слово «административное» происходит от слова «администрация» (лат. administratio–управление), которое имеет два значения: 1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия (Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1998. С. 19).

Однако прежде чем говорить о предмет и методе административного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целевую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное, или «публичное» управление.

Такое понимание сущности административного права было общепринятым на протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.

1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, государственно-правовых и общественных институтов, служащие в прошлых подобных правовых документах фиктивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека, которые рассматриваются как высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципиально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государственных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известный административист Карадже-Искров: «Индивидуальная свобода не является для нас основным принципом..., наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте»*. К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ , находит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

* Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927.

2. Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом, и одновременно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административное и административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разумеется, не противоречащую федеральному законодательству, для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и по оценкам специалистов достаточно эффективное законодательство Республики Татарстан.

4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым существенным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее форм, жесткого государственного регулирования новых экономических процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности конкуренции. Однако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регулирования, и, прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы – цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. – в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокупность в основном подзаконных актов, т.е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств – приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Теперь основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты налоговый, бюджетный, воздушный, водный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер. Готовится новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Предмет административного права

Предмет административного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет административного права включает в себя пять составляющих его частей. Во-первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех его иерархических уровнях: от Президента РФ до администрации государственных предприятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в виду, прежде всего, внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотипны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охватывают информационно-аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинарную ответственность, поощрение, материально-техническое обеспечение и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный характер и регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету административного права относится функционирование общегосударственного контроля, который осуществляется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различные названия – Рабоче-крестьянская, инспекция, Министерство контроля, партийно-государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был упразднен. Однако государственная необходимость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает и деятельность судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Дело в том, что, являясь органом правосудия, они тем не менее руководствуются нормами КоАП, что не может быть изъято из предмета административного права. Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи мировыми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об административных правонарушениях.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесены общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия. Например, народным дружинам переданы некоторые полномочия государственных правоохранительных органов в сфере охраны общественного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятельность общественных объединений регулируется нормами административного права.

Метод административного права

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отличается рядом особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отношения в области разграничения государственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и гражданским правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно равенство сторон; отсюда широкое применение договорных форм. Административно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаимоотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреждений, организаций, органов исполнительной власти и граждан. В административно-правовых отношениях одна сторона очень часто наделена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй стороне, именно она – первая сторона – принимает юридически обязательные решения, осуществляет государственный контроль над действиями другой, может в предусмотренных законом случаях применить к ней принуждение. Хотя нередко вопрос решается по инициативе второй стороны отношения (пример тому – заявление гражданина о предоставлении жилой площади), но решение принимает именно орган исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например отражение посягательства на охраняемый объект. Метод административного права – это метод одностороннего властвования, например инспектор ГИБДД самостоятельно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сторон, например, руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель общественного порядка. Объем их юридических полномочий различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой – преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или административное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их равенство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соответствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую особенность метода административного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний. Причем эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах правил перехода улиц, либо только специальных субъектов административного права – водителей автомототранспорта, военнослужащих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод административного права является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть – подчинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда необходимо регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном иерархическом уровне, например отношения между двумя министерствами. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус характеризуется полным равенством, и ни о каком одностороннем властвовании не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных методах административно-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимодействие, согласование, координация, соглашение, административный договор и др.

Предметом административного права, как и любой другой отрасли права, являются общественные отношения. Специфика предмета заключается в том, что регулируются только общественные отношения, которые складываются по поводу и в связи с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления, наиболее важные и нуждающиеся в правовом регулировании.

Административное право, наряду с конституционным и гражданским правом, является ведущей отраслью в системе российского права, относится к публичному праву и играет в правовой системе системообразующую роль:

• 1. оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования - императивный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитивный - олицетворяется нормами гражданского права. Своеобразное объединение в треугольник «конституционное право, административное право и гражданское право» формирующий фундамент всей системы российского права, показывает административное право как фундаментальную базовую отрасль права.
• 2. административное право служит своего рода «материнской отраслью» для отраслей публичного права. Положения административного права о компетенции органов исполнительной власти находят свое отражение и воплощение в финансовом, налоговом и других отраслей права. Императивный подход административного права наиболее эффективно применяется, например, в экологическом праве как способ борьбы в настоящее время с правонарушениями в этой области общественных отношений.

Административное право регулирует вопросы, связанные с порядком формирования органов исполнительной власти, определения их структуры и компетенции, формы и методы их деятельности и др. Выступает как средство реализации государственной воли в отношениях «исполнительная власть - частное лицо» и как средство защиты частных лиц от возможного произвола государственной администрации. Задачей административного права является обеспечение баланса интересов в отношениях «государство - частное лицо», включая те, которые принимают конфликтную форму.

Самостоятельность административного права обусловлена целями, системным характером содержания и построения, собственным предметом и специфическим методом регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, а также собственной нормативной базы.

В предмет административного права входят также отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти функции контроля, который можно разделить на внутренний и внешний:

• 1. Внутренний (административный) - он осуществляется внутри системы исполнительной власти её органами;
• 2. Внешний за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется со стороны двух других ветвей - судебной и законодательной.

Если категория «предмет права» определяет сферу правового регулирования, то понятие «метод права» устанавливает и раскрывает средства этого регулирования, обозначает совокупность приемов и способов воздействия на поведение участников отношений.

Среди методов используемых административным правом можно выделить следующие:

• 1. Императивный метод (метод властных предписаний) предполагает:
  • - строгое, неукоснительное соблюдение предписаний административно-правовых норм; - построение отношений на основе безусловного подчинения управляемого объекта воле управляющего субъекта.
• 2. Диспозитивный метод (автономный) это способ воздействия, предоставляющий субъектам воздействия возможность урегулирования отношений в рамках (пределах) закона;
• 3. Поощрительный метод - стимулируется вариант поведения выгодный для общества путем предоставления каких-либо льгот;
• 4. Рекомендательный метод - предлагается наиболее целесообразный вариант поведения с позиций действующего законодательства;
• 5. Согласование (координация) - используется, как правило, между субъектами не находящимися в прямом подчинении между собой.

Административное право как любая отрасль права использует в качестве средства правового регулирования три юридические возможности:

Предписание: установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;

Запрет: запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

Дозволение: предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

Также Дозволение выражается в предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий.

В теории права различают два противоположных метода правового регулирования:

• 1. Авторитарный метод базируется на применении властных юридических предписаний, которые не допускают отступлений от четко установленного правила поведения. Субъекты правоотношений вправе совершать только разрешенные действия, следуя правилу «запрещено все, кроме прямо дозволенного».
• 2. Метод автономии предоставляет возможность самим участникам правоотношений самостоятельно определять свое поведение в рамках правовых предписаний. Стороны выступают как равные субъекты и добровольно принимают на себя обязательства по отношению друг к другу, в соответствии с принципом «дозволено всё, кроме прямо запрещенного» или «разрешено все, что не запрещено законом».

Рассматривая административное право как отрасль права ее систему можно условно разделить на две части: общую и особенную.

• 1. Общая часть содержит положения касающиеся управления в целом, принципы и методы административного права и др. В общей части можно выделить институты, которые:
  • - устанавливают административно-правовой статус граждан и негосударственных организаций; - регулируют основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата госуправления); - обеспечивают законность деятельности исполнительной власти; - регламентируют принуждение по административному праву.
• 2. Особенная часть относится к отдельным сферам деятельности исполнительной власти. Институты особенной части регулируют:
  • - социально-культурную деятельность; - организационно-хозяйственную деятельность; - обеспечение безопасности граждан, общества, государства и административно-политическую деятельность; - деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и других внешних связей.

Библиографическое описание:

Нестерова И.А. Предмет и метод административного права [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

Предмет административного права, равно как и его метод, являет собой пласт категориальных понятий, которые до сих пор относятся к числу спорных аспектов правовой науки.

В правовой науке особое место всегда занимала трактовка предмета и метода той или иной отрасли права.

Административное право, будучи одной из ключевых отраслей, считается коллизионной.

Административное право является отраслью публичного права.

Административное право является той отраслью, посредством которой государство регулирует деятельность органов исполнительной власти и степень правовой порядочности граждан.

Кроме того, административному праву принадлежит особая роль, заключающаяся в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе.

Предмет административного права

Необходимо подчеркнуть, как крайне точную и актуальную точку зрения основателя классической юридической догматики О. Майера. По его мнению, административное право создает правовой порядок в отношениях между государством и гражданами, находящимися ниже по отношению к нему и сталкивающимися с ним в процессе его административной деятельности. Соответственно между гражданами и государством, по определению ученого, складываются отношения власти – подчинения .

Административное право, как и любая отрасль права, обладает характерным предметом и методом, выделяющими отрасль на фоне других.

		Трактовка предмета административного права
	Д.Н. Бахрах	"Предметом административного права являются отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями".
	Ю.М. Козлов	"Предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно: а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти; б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры; в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления; г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий"
	Б.Н. Габричидзе	"Ограничение предмета административного права только кругом общественных отношений в сфере исполнительной власти сужает и тем самым обедняет и этот предмет, и, в конечном счете, само административное право. Где-то в тени остаются гражданин и исполнительная власть; административно-правовая часть статусов гражданина и общественных обязанностей; ответственность административных органов перед гражданином и общественными объединениями; контроль за деятельностью органов, звеньев и подразделений исполнительной власти, а также иных административных структур и учреждений".

В целом может быть подразделен на два самостоятельных сегмента:

1. Управленческие отношения, возникающие между властными субъектами государственного управления и подвластными им субъектами.
2. Управленческие отношение внутри системы государственного управления.

Если основой предмета административного права считать общественные отношения, то этих общественных отношениях соответственно:

• опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
• непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти;
• выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно их можно назвать управленческими.

Не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права.

Отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований, не относятся к предмету административного права.

В свете изучения предмета административного права большой интерес представляет точка зрения профессора К.С. Бельского . Предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений представленных на рисунке ниже.

В силу актуальности данной классификации необходимо рассмотреть каждую группу отдельно. Начнем непосредственно с управленческих отношений.

Собственно управленческие отношения – традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической.

К числу особенностей управленческих отношений в рамках административного права относя следующее:

• Управленческие отношения возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.
• Управленческие отношения имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.
• Управленческие отношения являются преимущественно отношениями "власти-подчинения".

Полицейские отношения, по мнению К.С. Бельского, представляют собой отношения обратные управленческим. Они возникают не в государственно-аппаратной или "внутренней" среде, а преимущественно во "внешней" среде, в частности в местах, имеющих общественное значение. Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений представленные на рисунке ниже.

Немаловажную роль играют отношения в области административной юстиции. К.С. Бельский упоминает их как третий вид отношений в рамках предмета административного права.

Отношения в области административной юстиции – это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Итак, изучив ряд подходов к предмету административного права можно выделить его ключевое определение:

Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

Метод административного права

Метод крайне важен для каждой отрасли права. Именно метод права обеспечивает функциональность законодательства в той или иной отрасли. Российский правовед С.С. Алексеев писал:

Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений – предметом правового регулирования.

Современная правовая наука под методом административного права понимает совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения составляет метод административного права .

В современном административном праве четко выделены два ключевых метода:

1. Диспозитивный метод административного права
2. Императивный метод административного права

Рассмотрим каждый из методов отдельно.

Диспозитивный метод административного права напрямую не регулирует общественные отношения, а предоставляет субъектам возможность самим действовать, но в четко ограниченных рамках, которые устанавливаются нормами права.

Императивный метод административного права носит характер властного принуждения. Он при помощи предписаний устанавливает определенные правила поведения в различных областях государственного управления, причем, выход за установленные рамки участниками отношений не допускается. Такой метод базируется изначально на неравенстве сторон .

Отметим, что в последние годы метод административного права прогрессивно эволюционирует и расширяет свои возможности и стратегии.

Литература

1. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. – М.: Проспект, 2011.
2. Административное право. Электронный учебник. // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.ckofr.com/pravo/555-administrativnoe-pravo
3. Бельский К.С. Административное право России: курс лекций/Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Изд-во Проспект, 2011.
4. Бадиков К.Н. Основы права. Конспект лекций // [Электронный ресурс] Режим доступа: abc.vvsu.ru/books/osn_prav/page0051.asp
5. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2015
6. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г.Административное право России – М.: Проспект, 2010
7. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации – М.: система ГАРАНТ, 2008.
8. Козлов Ю. М. Административное право России. Учебник. – М.: Юристъ, 2012
9. Макарейко Н. В. Административное право// [Электронный ресурс] Режим доступа: